Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. nóvember 2012 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 25. september s.á. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 12. október 2011, að fella niður rétt A til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði þar sem hún hefði hafnað starfi sem henni hefði boðist.

Í kvörtun A eru gerðar tvenns konar athugasemdir við úrskurð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli hennar. Í fyrsta lagi telur a að fullyrðing um að hún hafi verið boðuð í viðtal vegna starfs sé ekki rétt. Af kvörtun A og öðrum gögnum málsins er ljóst A telur málið reist á misskilningi. Henni hafi borist símtal frá leikskóla þar sem henni hafi verið tjáð að þar vantaði starfskraft tímabundið í hlutastarf. Hafi A tjáð viðmælanda sínum að hún hefði önnur störf í sigtinu og símtalinu lokið þar með. A lítur hins vegar ekki svo á að henni hafi verið boðið starf á leikskólanum með formlegum hætti eða hún boðuð í viðtal vegna slíks starfs. Fullyrðingar þar að lútandi í ákvörðun Vinnumálastofnunar og úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða séu því rangar.

Í öðru lagi lúta athugasemdir A að því að hún hafi ekki verið upplýst um að gögn um skerta vinnufærni þyrftu að fylgja umsókn um atvinnuleysisbætur. Með kæru sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða lagði A m.a. fram læknisvottorð um skerta vinnufærni. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar kom hins vegar fram að ekki væri unnt að fallast á skýringar A í málinu enda hefði læknisvottorð um skerta vinnufærni ekki legið fyrir þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun í málinu og slíkar upplýsingar ekki komið fram í umsókn hennar um atvinnuleysisbætur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 9. desember 2013.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A um atvinnuleysisbætur í september 2010. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 1. september 2011, barst A svohljóðandi tilkynning:

„Vinnumálastofnun hefur fjallað um höfnun þína á atvinnuviðtali hjá Leikskólanum [X] þann 23.08.2011.

Óskað er eftir skriflegri afstöðu frá þér á ástæðum höfnunar þinnar á atvinnuviðtali hjá Leikskólanum [X}, skv. 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

[...]

Hafni atvinnuleitandi atvinnutilboði eða atvinnuviðtali án gildra ástæðna getur hinn tryggði þurft að sæta biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysistrygginga skv. 57. gr. laga nr. 54/2006. Hafi atvinnuleitandi áður sætt biðtíma eða viðurlögum gæti komið til ítrekunaráhrifa skv. 61. gr. sömu laga.“

A ritaði Vinnumálastofnun bréf, dags. 11. s.m., þar sem m.a. kom eftirfarandi fram:

„Það er misskilningur að ég hafi hafnað atvinnuviðtali hjá leikskólanum [X] enda var ég ekki boðuð formlega í atvinnuviðtal. Ég var aldrei boðuð í slíkt viðtal. Hins vegar fékk ég upphringingu þaðan og tjáð að þar vantaði starfskraft frá 13-17 til áramóta. Sú er hringdi gat engar upplýsingar gefið um starfið og heldur ekki um launakjör. Ég sagði henni að ég væri með önnur störf í sigtinu og lauk samtalinu þar með.“

Með bréfi, dags. 14. október 2011, var A tilkynnt ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður bótarétt hennar í tvo mánuði. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:

„Vinnumálastofnun hefur á fundi sínum þann 12.10.2011 fjallað um höfnun þína á atvinnutilboði frá Leikskólanum [X]. Fyrir lá afstaða þín til málsins.

[...]

Vegna höfnunar þinnar á atvinnutilboði er bótaréttur þinn felldur niður frá og með 12.10.2011 í tvo mánuði, sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Ákvörðun þessi er tekin á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006.“

Með kæru, dags 18. október 2011, kærði A ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Hinn 24. s.m. barst Vinnumálastofnun læknisvottorð frá A þar sem staðfest var að hún ætti við ... að stríða auk ... . Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 6. desember s.á., var A tilkynnt að stofnunin hefði yfirfarið ný gögn í máli hennar. Þau fælu ekki í sér nýjar upplýsingar sem gæfu tilefni til nýrrar ákvörðunar. Í bréfinu kom fram að fyrri ákvörðun í málinu væri staðfest. Með kæru, dags. 6. desember 2011, skaut A ákvörðun Vinnumálastofnunar á ný til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Með úrskurði nefndarinnar, dags. 25 september 2012, var ákvörðun Vinnumálastofnunar staðfest. Í forsendum úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Kærandi var boðuð í atvinnuviðtal hjá leikskólanum [X] og á þeim tíma var Vinnumálastofnun ekki kunnugt um skerta vinnufærni hennar sem hún upplýsti ekki um fyrr en með læknisvottorði, dags. 18. október 2011, eftir að hún hafnaði starfinu. Greiðslur atvinnuleysisbóta voru því felldar niður í tvo mánuði með vísan til 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hefur kærandi borið að ástæðurnar fyrir höfnun hennar á starfinu hafi meðal annars verið þær að hún hafi verið að leita að framtíðarstarfi, starfið á leikskólanum hafi ekki hentað henni vegna andlegs og líkamlegs heilsufars hennar og leikskólinn hafi verið langt frá heimili hennar.

[...]

Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða verður ekki fallist á að skýringar kæranda fyrir nefndinni réttlæti höfnun hennar á umræddu atvinnutilboði með vísan til 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga, enda lá hvorki fyrir læknisvottorð þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun í máli þessu né var það tekið fram í umsókn um atvinnuleysisbætur að kærandi stríddi við skerta vinnufærni.“

III. Samskipti umboðsmanns við stjórnvöld.

Gögn málsins bárust mér frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 7. janúar 2013. Í tilefni af kvörtun A ritaði settur umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða bréf, dags. 26. mars 2013, þar sem óskað var eftir upplýsingum og skýringum vegna málsins. Í bréfinu var m.a. óskað eftir upplýsingum um það hvort frekari gögn en tölvupóstur frá leikskólastjóra X, dags. 23. ágúst 2011, hefðu legið til grundvallar því mati úrskurðarnefndarinnar að A hefði hafnað starfi sem henni hefði boðist með sannanlegum hætti. Einnig var óskað eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort skortur á því að upplýsingar um skerta vinnufærni kæmu fram í umsókn um atvinnuleysisbætur girti að mati nefndarinnar fyrir það að líta mætti til slíkra upplýsinga við mat á hvort skilyrði væru til að beita viðurlögum samkvæmt 57. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. júlí 2013, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Spurst er fyrir um það hvort frekari gögn hafi legið fyrir í máli þessu sem hafi legið til grundvallar því mati úrskurðarnefndarinnar að kærandi hafi sannanlega hafnað starfi eða atvinnutilboði áður en tekin hafi verið ákvörðun um að fella niður greiðslur atvinnuleysisbóta í tvo mánuði. Því er til að svara að yður voru send öll fyrirliggjandi gögn þessa máls með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. janúar 2013. Fleiri gögnum er ekki til að dreifa.

Í gögnum málsins, m.a. í kæru kæranda, kemur fram að henni var í símtali 23. ágúst 2011 boðin vinna á leikskólanum [X] frá kl. 13-17. Kærandi taldi starfið ekki henta sér, það væri of erfitt fyrir konu á hennar aldri í ljósi heilsufarserfiðleika hennar auk þess sem hún væri að leita að framtíðarstarfi við sitt hæfi. Í tölvupósti leikskólastjóra [X] til Vinnumálastofnunar 23. ágúst 2011 kemur fram að starfið henti ekki þessum umsækjanda.

Eftir þetta lagði kærandi fram læknisvottorð, dags. 18. október 2011, þar sem fram kemur að læknirinn telji útilokað að hún geti sinnt starfi á leikskóla í ljósi heilsufarsástands hennar.

Þegar kæranda var boðið umrætt starf var Vinnumálastofnun ekki kunnugt um skerta starfsfærni hennar. Í umsókn hennar um atvinnuleysisbætur er ekki minnst á sjúkdóm hennar eða að það gæti skert möguleika hennar á að taka almennum störfum. Í 1. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006 kemur fram að umsækjandi um atvinnuleysisbætur skuli taka fram allar þær upplýsingar sem varða vinnufærni hans. Þá skal sá sem fær atvinnuleysisbætur upplýsa Vinnumálastofnun um allar þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 3. mgr. 9. gr. laganna. Ennfremur kemur fram í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að hinn tryggði skuli tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum hans að öðru leyti án ástæðulausrar tafar.

Í ljósi framangreindra afdráttarlausra lagaákvæða um skyldu þeirra sem þiggja atvinnuleysisbætur þótti úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða nauðsyn bera til að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“

Athugasemdir A við framangreint bréf nefndarinnar bárust mér með bréfi, dags. 5. júlí 2013.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í samræmi við kvörtun A hefur athugun mín á málinu verið tvíþætt. Í fyrsta lagi hefur athugun mín beinst að því hvort stjórnvöld hafi gætt þess að undirbúa mál A í samræmi við þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því afla fullnægjandi upplýsinga um hvort A var með sannanlegum hætti boðið starf á fyrrgreindum leikskóla eða boðuð í viðtal vegna slíks starfs. Í öðru lagi hefur athugun mín beinst að því hvort afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, að taka ekki afstöðu til læknisvottorðs um skerta vinnufærni A vegna þess að það hvorki fylgdi umsókn hennar um atvinnuleysisbætur né lá fyrir þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun í málinu á fyrsta stjórnsýslustigi, hafi verið í samræmi við lög.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er fjallað um skilyrði þess að vera tryggður samkvæmt lögunum. Eitt af þeim skilyrðum er að vera í virkri atvinnuleit samkvæmt 14. gr. laganna. Í þeirri grein kemur fram hvaða skilyrði atvinnuleitandi þarf að uppfylla til að teljast vera í virkri atvinnuleit. Í 2. mgr. 14. gr. segir að hinn tryggði skuli tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti. Í 4. mgr. 14. gr. er mælt svo fyrir að heimilt sé að taka tillit til aðstæðna hins tryggða sem ekki geti sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt mati sérfræðilæknis.

Í XI. kafla laga um atvinnuleysistryggingar er að finna ákvæði um viðurlög. Í 57. gr. er kveðið á um viðurlög við því ef starfi eða atvinnuviðtali er hafnað. Segir þar í 1. mgr. að sá sem hafnar starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samkvæmt VII. kafla laganna fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama á við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar.

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 54/2006 segir m.a. um 1. mgr. 57. gr. að mikilvægt þyki að það að hafna því að fara í atvinnuviðtal eða sinna ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar hafi sömu áhrif og sú ákvörðun að taka ekki starfi sem býðst. Ástæðan sé einkum sú að atvinnuviðtal er venjulega meginforsenda þess að hinum tryggða verði boðið starf og þykir það mega leggja þá ákvörðun að jöfnu við því að hafna starfi. Verði að teljast óeðlilegt að hinn tryggði geti neitað því að fara í atvinnuviðtal án viðbragða frá kerfinu en þeir sem fóru í viðtalið og var boðið starfið þurfi að þola biðtíma eftir atvinnuleysisbótum taki þeir ekki starfinu. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4677.)

Samkvæmt 4. mgr. 57. gr. skal Vinnumálastofnun meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hefur verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. hafi hinn tryggði vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.

Í lögum um atvinnuleysistryggingar er m.a. kveðið á um skyldu þess, sem fær greiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt lögunum, að veita Vinnumálastofnun upplýsingar um ýmis atvik sem þýðingu hafa fyrir ákvörðun um bótarétt hans. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna skulu allar upplýsingar sem varða vinnufærni umsækjanda koma fram í umsókn um atvinnuleysisbætur og þær rökstuddar fullnægjandi gögnum. Í 3. mgr. sömu greinar er tekið fram að hinn tryggði skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt þeim, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir. Þá er sérstaklega kveðið á í 2. mgr. 14. gr. laganna um skyldu hins tryggða að tilkynna Vinnumálastofnun án ástæðulausrar tafar um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti, þ. á m. um tilfallandi veikindi.

Í 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um viðurlög við því ef hinn tryggði lætur hjá líða að veita upplýsingar um atriði sem hafa áhrif á réttindi hans samkvæmt lögunum eða tilkynnir ekki um breytingar sem verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum. Skal hann þá ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt honum.

Í athugasemdum við 59. gr. frumvarpsins segir að mikilvægt skilyrði þess að unnt sé að aðstoða hinn tryggða við að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum sé að nauðsynlegar upplýsingar um hann liggi fyrir. Nokkuð sé um það að atvinnuleitendur komi með læknisvottorð um skerta starfshæfni þegar þeim séu boðin störf. Það geti hins vegar reynst þýðingarmikið að upplýsingar liggi fyrir þegar í upphafi um að þeir geti ekki sinnt tilteknum störfum vegna heilsufarsástæðna. Skorti nauðsynlegar upplýsingar um vinnufærni umsækjanda geti það því haft neikvæð áhrif á árangur þeirra úrræða sem viðkomandi standa til boða enda hafi þarfamatið verið byggt á ófullnægjandi upplýsingum. Þá sé ekki átt við upplýsingar um atvik eða aðstæður sem ekki voru komin fram þegar umsækjandi sótti fyrst um atvinnuleysisbætur en gert sé ráð fyrir að hinn tryggði gefi nauðsynlegar upplýsingar um leið og breytingar verða. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4678.)

3. Rannsókn málsins.

Ákvörðun um viðurlög samkvæmt 57. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning slíkrar ákvörðunar þarf því að gæta að þeim réttaröryggisreglum sem stjórnsýslulögin kveða á um, þ. á m. rannsóknarreglu 10. gr. laganna.

Í rannsóknarreglunni felst skylda stjórnvalda að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Líkt og fram kemur í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum fer það eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verði m.a. að líta til þess hve mikilvægt málið sé og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er fyrir aðila máls, þeim mun ríkari kröfur eru almennt gerðar til þess að stjórnvöld gangi úr skugga um að upplýsingar sem ákvörðun er byggð á séu sannar og réttar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.)

Í 57. gr. laga nr. 54/2006 eru sett tvö skilyrði fyrir viðurlögum samkvæmt því ákvæði. Í fyrsta lagi þarf viðkomandi atvinnuleitanda að hafa boðist starf með „sannanlegum hætti“ eða honum boðist viðtal vegna slíks starfs. Í öðru lagi þarf sá sem í hlut á að hafa hafnað starfinu eða látið hjá líða að sinna atvinnuviðtali. Bar stjórnvöldum í samræmi við þennan lagagrundvöll að afla upplýsinga um hvort framangreindum skilyrðum væri fullnægt í málinu.

Í bréfi Vinnumálastofnunar til A, dags. 1. september 2011, sem rakið er í kafla II hér að framan, kom fram að stofnunin hefði til athugunar að beita A viðurlögum þar sem hún hefði „[afþakkað] atvinnuviðtal“. Í ákvörðun stofnunarinnar, dags. 12. október 2011, sagði hins vegar að ákvörðunin væri til komin vegna „höfnunar [hennar] á atvinnutilboði“. Þá lagði úrskurðarnefndin til grundvallar í úrskurði sínum að A hefði hafnað atvinnutilboði. Hvað sem líður framangreindu misræmi í bréfum Vinnumálastofnunar er ljóst að stjórnvöldum bar í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að afla nægilegra upplýsinga um hvort A hefði boðist starf með sannanlegum hætti eða hún hefði verið boðuð í viðtal vegna slíks starfs og þá hvort hún hefði hafnað slíku atvinnutilboði eða boði um atvinnuviðtal.

Ég minni einnig á að um íþyngjandi ákvörðun var að ræða sem snerti mikilsverða fjárhagslega og félagslega hagsmuni A. Þá er í 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar gert ráð fyrir því, sem fyrr er getið, að starf hafi boðist „með sannanlegum hætti“. Að virtum þeim hagsmunum sem eru undirliggjandi í þessum málum og framangreindu orðalagi ákvæðisins tel ég að gera verði ákveðnar kröfur til þess að fyrir liggi með nokkuð skýrum hætti í gögnum máls að hlutaðeigandi aðila hafi í reynd verið boðið starf og að það hafi verið afmarkað með nægjanlegum hætti um hvaða starf er verið að ræða eða hann boðaður í viðtal þegar ákvörðun er tekin um viðurlög á þessum lagagrundvelli og að hann hafi hafnað því.

Af gögnum málsins og skýringum úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða til mín verður ekki séð að aflað hafi verið annarra gagna eða upplýsinga um samskipti A við leikskólann X en fram komu í tölvubréfi sem leikskólastjóri X sendi Vinnumálastofnun 23. ágúst 2011 og andmæla A í tilefni af því. Í tölvubréfi leikskólastjórans sagði aðeins: „Starfið hentar ekki þessum umsækjanda.“ Í andmælum A til Vinnumálastofnunar, dags. 11. september 2011, fullyrðir hún að hún hafi aldrei formlega verið boðuð í atvinnuviðtal. Hringt hafi verið í hana og henni tjáð að leikskólinn væri að leita að starfskrafti í hlutastarf í vissan tíma en engar upplýsingar hafi fengist um starfið. Hún hafi sagt að hún hefði önnur störf í sigtinu og samtalinu lokið þar með.

Þær upplýsingar sem fram komu í ofangreindu tölvubréfi leikskólastjórans voru hvorki ítarlegar né fyllilega ótvíræðar um það hvort A hefði verið boðið tiltekið starf sem hún hefði hafnað eða hún boðuð í viðtal vegna slíks starfs. Aðeins er tilgreint að starfið „[henti] ekki þessum umsækjanda“. Ég ítreka að 57. gr. laga nr. 54/2006, sem kveður á um viðurlög að tilteknum skilyrðum fullnægðum, kveður á um að aðila þurfi „sannanlega“ að hafa boðist starf eða atvinnuviðtal. Andstætt andmælum A bar stjórnvöldum að mínu áliti að afla ítarlegri upplýsinga um samskipti A við leikskólann áður en ákvörðun var tekin í málinu, s.s. með því að óska eftir nánari upplýsingum frá leikskólastjóranum um hvað hefði verið átt við með að starfið „hentaði ekki“ A og hvort og þá hvernig staðið hafði verið að því af hálfu leikskólans að bjóða A starf eða boða hana í atvinnuviðtal og hver hefðu verið viðbrögð hennar. Ég tek sérstaklega fram að ég tel að þær upplýsingar sem A lagði sjálf fram í málinu, þ. á m. í bréfi hennar til Vinnumálastofnunar, dags. 11. september 2011, og kærum hennar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 18. október og 6. desember s.á., hafi ekki verið þannig fram settar að af þeim væri hægt að draga skýra ályktun um að henni hefði verið boðið starf sem hún hefði hafnað. Ekki var bætt úr þessum annmarka við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Það er því niðurstaða mín að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4. Upplýsingar um skerta vinnufærni A.

Kæru A til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 18. október 2011, fylgdi m.a. svohljóðandi læknisvottorð heimilislæknis, dags. sama dag:

„Ég get staðfest að [A] hefur átt við [...] að stríða auk [...].

Hún getur þar af leiðandi ekki stundað hvaða vinnu sem er og tel ég útilokað að hún geti sinnt starfi á leikskóla sem er líkamlega og andlega mjög krefjandi.“

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar sagði m.a. eftirfarandi um þær upplýsingar sem fram komu í framangreindu læknisvottorði:

„Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða verður ekki fallist á að skýringar kæranda fyrir nefndinni réttlæti höfnun hennar á umræddu atvinnutilboði með vísan til 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga, enda lá hvorki fyrir læknisvottorð þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun í máli þessu né var það tekið fram í umsókn um atvinnuleysisbætur að kærandi stríddi við skerta vinnufærni.“

Af tilvitnuðum ummælum í úrskurði nefndarinnar og skýringum hennar til mín verður ekki annað ráðið en nefndin hafi byggt á því í úrskurði sínum að ákvæði 9. og 14. gr. laga nr. 54/2006, þar sem m.a. er kveðið á um skyldu þess sem sækir um atvinnuleysisbætur að veita Vinnumálastofnun upplýsingar um vinnufærni sína, hafi girt fyrir að litið yrði til þeirra upplýsinga sem fram komu í áðurgreindu læknisvottorði við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni, enda hafi umræddar upplýsingar ekki legið fyrir þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun í málinu og slíkar upplýsingar heldur ekki komið fram í umsókn A um atvinnuleysisbætur. Í þessu sambandi tek ég fram að í ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 6. desember 2011, var ekki fallist á að framlagning læknisvottorðsins fæli í sér nýjar upplýsingar sem gæfu tilefni til nýrrar ákvörðunar í málinu. Yrði ekki séð að ákvörðun stofnunarinnar frá 12. október s.á. hefði verið byggð á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum. Því væri fyrri ákvörðun staðfest. Ég tek fram að af ákvörðuninni er ekki ljóst hvort þar var hafnað beiðni um endurupptöku málsins eða hvort ákvörðunin fól í sér að málið var endurupptekið og leitt til lykta á nýjan leik. Þrátt fyrir að Vinnumálastofnun hafi samkvæmt framangreindu tekið afstöðu til læknisivottorðsins með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga hefur athugun mín á máli þessu beinst að því hvort áðurgreind afstaða úrskurðarnefndarinnar, í ofantilvitnuðum forsendum úrskurðar hennar, hafi verið í samræmi við lög.

Kærustjórnvald hefur almennt allar sömu heimildir til að taka ákvörðun í máli og það stjórnvald sem tekið hefur hina kærðu ákvörðun. Þannig getur kærustjórnvald fellt ákvörðun úr gildi, breytt henni eða tekið nýja ákvörðun í hennar stað, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Ber kærustjórnvaldi við úrlausn stjórnsýslukæru að leggja til grundvallar þær upplýsingar sem fyrir liggja þegar úrskurður er kveðinn upp nema annað leiði af lögum. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt nýjar upplýsingar hafi komið fram eða atvik málsins breyst eftir að hin kærða ákvörðun var tekin. Ég minni á í því sambandi að ákvarðanir stjórnvalda, þ. á m. æðri stjórnvalda, eiga jafnan að vera réttar að efni til. Hafi grundvöllur máls breyst í verulegum atriðum frá því mál var til meðferðar á fyrsta stjórnsýslustigi kann þó að koma til þess að kærustjórnvald velji að vísa málinu aftur til meðferðar á fyrsta stjórnsýslustigi í stað þess að taka efnisákvörðun í því. Kærustjórnvaldi er hins vegar almennt ekki fær sú leið að hafna því að taka afstöðu til nýrra upplýsinga eða breyttra atvika í máli nema sérstök lagaheimild standi til þess. Ég minni hér á það, sem fjallað var um í formála að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2012, bls. 18-19, að aðstaðan er að þessu leyti önnur við málsmeðferð í stjórnsýslunni en þegar um meðferð einkamáls fyrir dómi er að ræða þar sem málsaðilar hafa m.a. forræði á sönnunarfærslu og sakarefni máls og geta orðið að sæta því að málsástæður þeirra komist ekki að í máli ef þær hafa ekki verið hafðar uppi í tæka tíð.

Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða og skýringum nefndarinnar til mín er á því byggt að í ljósi afdráttarlausra lagaákvæða um skyldu þess sem þiggur atvinnuleysisbætur að veita Vinnumálastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar, þ. á m. um vinnufærni, og tilkynna stofnuninni jafnóðum um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans og þýðingu hafa fyrir réttindi hans samkvæmt lögunum, hafi nefndinni þótt nauðsyn bera til að staðfesta hina kærðu ákvörðun. Ég get ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að 9. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar girði fyrir að tekið sé tillit til upplýsinga um skerta vinnufærni A. Á það einnig við þótt skylt hefði verið lögum samkvæmt að veita hlutaðeigandi upplýsingar fyrr. Þrátt fyrir að á aðila hvíli að lögum rík tilkynningarskylda breytir það ekki því að kærustjórnvaldi ber að leysa úr máli rétt og lögum samkvæmt. Úrskurðarnefndinni bar því að taka afstöðu til þess hvort framkomnar upplýsingar, hvað sem líður því að þær voru lagðar fram eftir að Vinnumálastofnun tók upphaflega ákvörðun sína, fullnægðu skilyrðum 4. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 með þeim afleiðingum að ákvörðun aðila um að hafna starfi teldist réttlætanleg og varðaði þ.a.l. ekki viðurlögum. Ég tek sérstaklega fram í þessu sambandi að í ákvæðinu segir að heimilt sé að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Geti þá komið til viðurlaga samkvæmt 59. gr. hafi aðili vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni. Ég legg áherslu á að ekki hefur verið byggt á því í málinu að ákvörðun um viðurlög hafi verið reist á því að A hafi látið hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laganna og þá að fullnægðum skilyrðum þess ákvæðis. Í slíku máli kynni þá að reyna á hvort tilefni hafi verið fyrir aðila til að upplýsa um skerta vinnufærni til tiltekinna starfa, t.d. ef hann mátti ekki sjá fyrir að það myndi koma til þess að starf tiltekinnar tegundar stæði honum til boða. Jafnframt kynni þar að reyna á hvernig leiðbeiningum og upplýsingagjöf hefur verið háttað af hálfu stjórnvalda.

Það er því niðurstaða mín að framangreind afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, að taka ekki afstöðu til læknisvottorðs um skerta vinnufærni þar sem það hafi ekki legið fyrir þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun sína og á aðila hafi hvílt rík upplýsingaskylda, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tek fram að með framangreindri niðurstöðu minni hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort og þá hvaða þýðingu þær upplýsingar sem fram komu í áðurgreindu læknisvottorði hafi átt að hafa fyrir úrlausn málsins eins og atvikum þess var háttað.

5. Almennt um málsmeðferð stjórnvalda í málum sem þessum.

Atvik þessa máls hafa orðið mér tilefni til að árétta að mál, þar sem reynir á hvort skilyrði laga til að skerða atvinnuleysisbætur séu fyrir hendi, varða mikilvæg réttindi borgaranna enda er þeim greiðslum sem lög nr. 54/2006 mæla fyrir um ætlað að standa undir afkomu manna, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki síst í ljósi þess hve íþyngjandi slíkar takmarkanir geta verið er mikilvægt að stjórnvöld tryggi sér sönnun um bæði samskipti sín við borgarana og samskipti atvinnurekenda, sem máli skipta að lögum, við þá og gæti þess að ákvarðanir þeirra séu í þeim búningi að skýrlega liggi fyrir á hverju niðurstaða máls grundvallast. Kann þetta að skipta máli þegar það fellur í hlut stjórnvalda að sanna hvaða samskipti hafi átt sér stað fyrir eftirlitsaðilum á borð við dómstóla og umboðsmann Alþingis. Jafnframt bendi ég á að þetta á einnig við í öðrum tilvikum sem varða takmarkanir á bótarétti aðila en þeim sem hér er fjallað um. Þótt athugun mín í málum sem þessum beinist almennt séð að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, sem æðra stjórnvaldi á þessu sviði, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, kemur það eðli málsins samkvæmt fyrsta kastið í hlut Vinnumálastofnunar að tryggja að staðið sé að málsmeðferð þessara mála með vönduðum og forsvaranlegum hætti. Í ljósi þess tel ég rétt að senda stofnuninni afrit af þessu áliti.

V.Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi ekki rannsakað mál A með nægjanlegum hætti í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt er það niðurstaða mín að afstaða nefndarinnar, að líta ekki til framlagðs læknisvottorðs um skerta vinnufærni þar sem það lá ekki fyrir þegar Vinnumálastofnun tók ákvörðun og að á aðila hafi hvílt rík upplýsingaskylda, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til nefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að hún taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Auk þess hef ég ákveðið að senda Vinnumálastofnun afrit af þessu áliti enda kemur það fyrsta kastið í hlut stofnunarinnar að gæta að því að málsmeðferð í málum sem þessum sé í réttum búningi.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Mér barst svarbréf úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða vegna málsins, dags. 22. apríl 2014. Þar kemur fram að í kjölfarið á áliti mínu hafi nefndin ákveðið að taka mál A til nýrrar meðferðar. Jafnframt segir að nefndin kynni sér ætíð ítarlega þau álit umboðsmanns sem snúa að úrskurðarnefndinni og hugi að þeim sjónarmiðum og skoðunum sem þar koma fram og hafi til hliðsjónar í störfum sínum eftir bestu getu. Ekki liggur fyrir hvort málinu sé nú lokið af hálfu nefndarinnar.

Þar sem það kemur fyrst í hlut Vinnumálastofnunar að gæta að því að málsmeðferð í málum sem þessum sé í réttum búningi var stofnuninni sent afrit af álitinu til kynningar. Forstjóra Vinnumálastofnunar var síðan ritað bréf, dags. 25. febrúar 2014, þar sem þess var óskað að hann upplýsti mig um hvort álitið hefði orðið tilefni til einhverra viðbragða eða annarra ráðstafana hjá stofnuninni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi Vinnumálastofnunar, dags. 22. apríl 2014, segir m.a. að stofnunin hafi, áður en umboðsmaður birti álit sitt í málinu, endurskoðað verklag varðandi afgreiðslu mála vegna atvinnutilboða og hugsanlega beitingu viðurlaga á grundvelli XI. kafla laga nr. 54/2006. Samkvæmt nýju verklagi beri atvinnurekendum, sem fá aðstoð hjá Vinnumálastofnun við leit að umsækjendum, að skila ítarlegum upplýsingum um atvinnuviðtal, niðurstöðu þess og ástæðu höfnunar ef atvinnuleitandi hafnar boði um starf. Með þessu móti sé fremur tryggt að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir um starfsviðtöl og hvort atvinnuleitendum hafi verið boðið starf með sannanlegum hætti í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Sem fyrr sé atvinnuleitendum ávallt veitt færi á að koma að skýringum sínum áður en ákvörðun er tekin í máli. Í bréfi Vinnumálastofnunar segir jafnframt að í kjölfar álitsins hafi stofnunin ítrekað verklagið fyrir starfsmönnum og að nauðsynlegt sé að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir um atvinnuviðtöl og starfstilboð áður en mál er afgreitt. Með þessum ráðstöfunum telji stofnunin að betur sé tryggt að mál sæti fullnægjandi rannsókn áður en ákvörðun er tekin í máli einstaklinga þegar upplýsingar berast um höfnun á atvinnutilboði til stofnunarinnar. Enn fremur telji stofnunin að breyting á verklaginu sé í betra samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og þau sjónarmið sem komi fram í álitum umboðsmanns, m.a. í þessu máli.