Álit

I. Kvörtun.

Hinn 24. janúar 2013 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A ehf. og kvartaði yfir málsmeðferð kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa í tilefni af áliti nefndarinnar í máli nr. M-36/2011, dags. 24. janúar 2012. Í kvörtuninni kemur m.a. fram að ágreiningur aðila fyrir kærunefndinni hafi einkum lotið að því hvort fimm ára kvörtunarfrestur 2. mgr. 27. gr. laga nr. 48/2003, um neytendakaup, ætti við um vatnsdælu bifreiðar. Kærunefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið ætti við um vatnsdælu í bifreið þar sem hún ætti að hafa verulega lengri endingartíma en almennt gerist um söluhluti. Hafi sú niðurstaða byggst á áliti sérfræðings sem nefndin leitaði til. Af þeim sökum hafi A ehf. verið gert að greiða stærstan hluta viðgerðarkostnaðar álitsbeiðanda.

Kvörtun A ehf. til mín lýtur í fyrsta lagi að því að kærunefndin hafi ekki veitt félaginu umbeðnar upplýsingar um áðurnefndan sérfræðing nefndarinnar. Í öðru lagi lýtur hún að því að álit sérfræðingsins hafi ekki verið skráð. Í þriðja lagi er kvartað yfir því að samþykkis ráðherra hafi ekki verið aflað fyrir kvaðningu álitsgjafa, þ.e. sérfræðingsins, í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Í fjórða lagi lýtur kvörtunin að því að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Að lokum er kvartað yfir synjun kærunefndarinnar á aðgangi að hluta gagna málsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. desember 2013.

II. Málavextir.

Hinn 29. mars 2011 fór X þess á leit við kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa að nefndin veitti álit sitt vegna ábyrgðar A ehf. á viðgerð vegna skipta á tímareim í bifreið sem X hafði keypt af félaginu. Í niðurstöðu álitsins frá 24. janúar 2012 segir, í samræmi við það sem fram kom í umsögn A ehf. í málinu, að umrædd bilun hafi falist í því að vatnsdæla í vél bifreiðarinnar festist, en vatnsdælan sé knúin af tímareim vélarinnar og þegar dælan festist olli það því að tennur tímareimarinnar hreinsuðust úr reiminni og urðu miklar skemmdir í vélinni vegna þess. Í áliti kærunefndarinnar sagði síðan eftirfarandi:

„Það er álit sérfræðings þess sem kærunefndin leitaði til að vatnsdæla í bifreið eigi að hafa verulega lengri endingartíma en almennt gerist um söluhluti. Þá eigi slík dæla að hafa mun lengri endingartíma en tímareim. Því telur nefndin að fimm ára kvörtunarfrestur, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga um neytendakaup eigi við um umrædda vatnsdælu. Því telur kærunefndin að fallast beri á kröfur álitsbeiðanda í máli þessu og því beri seljanda að greiða álitsbeiðanda allan viðgerðarkostnað vegna umræddrar bilunar að frádregnum 126.000 kr. í samræmi við kröfur álitsbeiðanda.“

A ehf. gerði athugasemdir við málsmeðferð kærunefndarinnar með bréfi, dags. 9. mars 2012, og var í bréfinu jafnframt sett fram krafa um aðgang að álitsgerð álitsgjafans, samskiptum nefndarinnar við hann og samþykki ráðherra fyrir að nefndin leitaði til álitsgjafa. Í svari kærunefndarinnar, dags. 7. ágúst 2012, kemur fram að nefndin hafi þegar veitt aðgang að öllum gögnum málsins sem ekki teljist til vinnugagna en að þeim sé ekki veittur aðgangur. A ehf. mótmælti þessari niðurstöðu kærunefndarinnar með bréfi, dags. 8. ágúst 2012, og taldi umbeðin gögn ekki geta talist til vinnuskjala sem undanþegin væru upplýsingarétti aðila. Jafnframt var í bréfinu óskað skýringa á þeim töfum sem urðu á því að nefndin tæki afstöðu til kröfu um aðgangs að gögnum. Kærunefndin svaraði A ehf. með bréfi, dags. 4. september 2012, þar sem fram kom að ekki væru efni til að breyta afstöðu nefndarinnar um synjun aðgangs að gögnum, m.a. á þeim grundvelli að nefndin tæki ekki stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga.

A ehf. kærði synjun kærunefndarinnar á að veita aðgang að ofangreindum gögnum til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með kæru, dags. 5. september 2012. Með úrskurði sínum í máli nr. A-468/2012 frá 28. desember 2012 vísaði úrskurðarnefndin málinu frá þar sem stjórnsýslulögin en ekki upplýsingalögin giltu um aðgang félagsins að gögnum í málinu og því félli það utan gildissviðs úrskurðarnefndarinnar að fjalla um málið.

III. Samskipti umboðsmanns og kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa.

Gögn málsins bárust mér frá kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa 18. febrúar 2013. Kærunefndinni var ritað bréf, dags. 4. júní 2013, þar sem gerð var nánari grein fyrir kvörtun A ehf. og óskað eftir því, í samræmi 7. og 9 gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að kærunefndin veitti mér nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af málinu. Óskað var eftir upplýsingum um hvort kærunefndin hefði skráð niður þær upplýsingar sem fram komu í áliti sérfræðings þess er nefndin leitaði álits hjá en hefði nefndin ekki gert það var óskað eftir afstöðu hennar til þess hvort það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá slíkar upplýsingar þegar veitt væri munnlegt álit. Þá var þess óskað að kærunefndin upplýsti um hvort formaður nefndarinnar hefði framfylgt 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, með því að afla samþykkis ráðuneytisins fyrir álitsöflun. Jafnframt var óskað eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort rétt hefði verið að tilgreina nafnið á umræddum sérfræðingi. Enn fremur var óskað eftir að kærunefndin skýrði hverju það sætti að það tók tæpa 5 mánuði að svara beiðni félagsins um aðgang að gögnum og hvort og þá hvernig nefndin hefði gætt að ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um skýringar á töfunum, ástæðum þeirra og upplýsingum um hvenær ákvörðunar væri að vænta. Að lokum var þess óskað að kærunefndin léti mér í té afrit af þeim vinnugögnum sem nefndin hefði synjað að veita aðgang að, þ. á m. gögnum sem lutu að samskiptum nefndarinnar við þann sérfræðing sem gaf álit í málinu.

Í svarbréfi kærunefndarinnar, dags. 22. júlí 2013, var í fyrsta lagi tekið fram að þær upplýsingar sem fram komu í munnlegu áliti sérfræðingsins hefðu ekki verið skráðar. Síðan lýsti kærunefndin þeirri skoðun sinni að það væri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá álit álitsgjafa og að hún harmaði að þess hefði ekki verið gætt í málinu. Í bréfinu kom síðan fram að kærunefndin hefði ekki leitað eftir samþykki ráðuneytisins í hvert skipti sem álits sérfræðings væri þörf heldur væri samþykki ráðuneytisins almennt til staðar fyrir því að nefndin leiti eftir áliti slíks sérfræðings. Hefði þetta fyrirkomulag byggst á samkomulagi kærunefndarinnar og ráðuneytisins sem greiði umræddum sérfræðingi þóknun fyrir störf hans. Teldi kærunefndin að umrætt fyrirkomulag væri í samræmi við 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006.

Um það hvort rétt hefði verið að tilgreina nafn sérfræðingsins sem nefndin leitaði til sagði eftirfarandi í bréfinu:

„Kærunefndin vill taka það fram, að það fer eftir atvikum hvort byggt er á áliti sérfræðingsins í niðurstöðu kærunefndarinnar, eða að hvaða marki það er gert. Nefndinni er engan veginn skylt að fara eftir áliti hins sérfróða þótt þess hafi verið leitað. Hinir sérfróðu aðilar taka að sjálfsögðu ekki sæti í nefndinni og bera ekki ábyrgð á áliti hennar, það gera nefndarmenn einir. Stöðu hinna sérfróðu aðila er nefndinni er heimilt að leita til verður þannig engan veginn jafnað við stöðu meðdómsmanna við rekstur máls í héraði eða dómkvaddra matsmanna. Kærunefndin hefur því ekki talið tilefni til þess hingað til að gefa upp nafn þess sérfræðings sem hún leitar til. Álit kærunefndarinnar eru á ábyrgð þeirra sem í nefndinni sitja hverju sinni og byggja álitin á þeim upplýsingum og gögnum sem kærunefndin aflar. Það er þó vert að taka fram að áður en sá sérfræðingur sem kærunefndin leitar til vegna bifreiðamála, var fenginn til að starfa fyrir nefndina, var sérstaklega kannað hvort hann teldist vanhæfur gagnvart einhverjum af þeim stærri bifreiðaumboðum sem starfa hér á landi, en mál sem lúta að þeim rata oft til kærunefndarinnar. Taldist sérfræðingurinn ekki vanhæfur í málum þeim tengdum. Eins er brýnt sérstaklega fyrir sérfræðingnum að gæta að hæfi sínu í hverju máli, sérstaklega hvað varðar þá einstaklinga sem leita til kærunefndarinnar vegna ágreinings í tengslum við bifreiðar.“

Um spurningu mína er laut að þeim töfum sem höfðu orðið á því að svara erindi félagsins um aðgang að gögnum kom að lokum fram að kærunefndin hefði beðist velvirðingar á töfunum en að nýskipaður formaður gæti ekki svarað hvers vegna svör hefðu borist svo seint eða hvernig 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga hefði verið framfylgt. Þá bárust mér afrit af þeim gögnum sem A ehf. hafði verið synjað um aðgang að.

Athugasemdir A ehf., vegna ofanrakins bréfs kærunefndarinnar, bárust mér með bréfi, dags. 15. ágúst 2013.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og lagagrundvöllur málsins.

Í kvörtun A ehf. til mín eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa í málinu. Líkt og fram kemur m.a. í skýringum kærunefndarinnar til mín er það álit nefndarinnar að skrá beri munnlegt álit álitsgjafa í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og er það harmað að það hafi ekki verið gert í þessu máli. Þá hefur verið beðist velvirðingar á þeim drætti sem varð á því að svara erindi félagsins um aðgang að gögnum málsins. Aftur á móti hefur ekki verið fallist á að félagið eigi rétt á aðgangi að tilgreindum gögnum eða að kærunefndinni beri að upplýsa málsaðila um nafn þess sérfræðings sem hún leitar álits hjá. Einnig hafa atvik máls þessa orðið mér tilefni til að taka til athugunar hvernig gætt var að 13. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt og rökstuðning af hálfu kærunefndarinnar í málinu. Verður vikið að þessum atriðum í köflum IV.2-5 hér á eftir. Áður en ég fjalla um þessi atriði tel ég rétt að rekja stuttlega lagagrundvöll málsins.

Alþingi hefur með lögum, þ.e. 99. gr. laga nr. 50/2000, um lausafjárkaup, samhljóða ákvæði 40. gr. laga nr. 42/2000, um þjónustukaup, sbr. 2. gr. laga nr. 87/2006, og 63. gr. laga nr. 48/2003, um neytendakaup, sem vísar til fyrrnefndu ákvæðanna, komið á fót sérstöku stjórnvaldi, kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, sem fengið hefur verið það verkefni að láta uppi álit sitt um ágreiningsefni á sviði framangreindra laga ef aðilar að slíkum kaupum óska þess. Ágreiningsefni þessa máls var á sviði laga nr. 48/2003 en í fyrrnefndri 63. gr. þeirra segir m.a. að greini aðila að neytendakaupum á um réttindi sín og skyldur samkvæmt þeim lögum geti þeir, einn eða fleiri, snúið sér til kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa og óskað eftir álitsgerð hennar um ágreiningsefnið.

Samkvæmt 1. mgr. 99. gr. laga nr. 50/2000 skipar ráðherra kærunefndina en nefndarmenn skulu vera þrír. Ráðherra skipar einn nefndarmanna eftir tilnefningu Neytendasamtakanna, annan eftir tilnefningu Samtaka atvinnulífsins og hinn þriðja skipar ráðherra án tilnefningar og skal hann jafnframt vera formaður nefndarinnar. Í 3. mgr. 99. gr. kemur fram að niðurstöðum kærunefndarinnar verði ekki skotið til annarra stjórnvalda. Í 4. mgr. ákvæðisins segir síðan að ráðherra skuli með reglugerð setja nánari ákvæði um valdsvið og verkefni nefndarinnar, málsmeðferðarreglur fyrir nefndinni og störf hennar að öðru leyti.

Þær reglur hafa verið settar með reglugerð nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Í 1. mgr. 4. gr. hennar segir að kærunefndin byggi álit sitt á grundvelli gagna sem fyrir hana eru lögð eða hún aflar sér. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að telji formaður þörf á sérkunnáttu við úrlausn mála geti hann, að fengnu samþykki viðskiptaráðuneytisins, nú innanríkisráðuneytisins, skv. d-lið 31. tölul. 4. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, kvatt til mann eða menn sem hafa slíka sérkunnáttu. Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar kemur fram að málsmeðferð fyrir nefndinni sé skrifleg og að nefndin kalli ekki fyrir vitni eða sérfróða menn nema að 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar eigi við í málinu. Að lokum kemur fram í 10. gr. að um meðferð mála fari að öðru leyti samkvæmt stjórnsýslulögum.

Af framangreindu verður ráðið að álit kærunefndarinnar á réttindum og skyldum aðila að kaupum samkvæmt lögum nr. 50/2000, 42/2000 og 48/2003 sé ekki bindandi fyrir þá. Því er ekki um að ræða ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir það gilda stjórnsýslulögin um málsmeðferð kærunefndarinnar í samræmi við 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006.

2. Aðgangur að upplýsingum um tilkvaddan sérfræðing og álitsgerð hans.

Í bréfi lögmanns A ehf. til kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, dags. 9. mars 2012, eru gerðar athugasemdir við að ekki komi fram í áliti nefndarinnar hver umræddur sérfræðingur sé og hver sé sérþekking hans. Jafnframt er óskað eftir afriti af álitsgerð hans og öðrum samskiptum hans við kærunefndina. Í bréfi kærunefndarinnar til lögmannsins, dags. 7. ágúst 2012, kemur fram að ekki verði afhent frekari gögn en þegar hafi verið afhent. Þau gögn sem séu undanskilin séu vinnugögn nefndarinnar. Var beiðni lögmannsins ítrekuð með bréfi, dags. 8. ágúst 2012, og fyrra svar kærunefndarinnar áréttað með bréfi, dags. 4. september 2012.

Í skýringum kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa til mín kemur fram sú afstaða nefndarinnar að ekki hafi verið rétt að tilgreina í áliti hennar nafn þess sérfræðings sem nefndin kvaddi til aðstoðar í samræmi við 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006. Byggist sú afstaða nefndarinnar á því að það sé eingöngu á ábyrgð nefndarinnar hvort leitað sé utanaðkomandi sérfræðiaðstoðar. Álit sérfræðingsins sé ekki bindandi fyrir nefndina og beri hún ein ábyrgð á álitum sínum. Af þeim gögnum sem ég hef fengið afhent verður ráðið að meðal þeirra gagna sem A ehf. fékk ekki aðgang að voru gögn sem vörðuðu ráðgjöf sérfræðingsins frá 16. desember 2011 og tölvupóstsamskipti hans við nefndina þar sem m.a. er að finna frekari ráðgjöf hans vegna nýrra gagna sem nefndin hafði aflað. Eins og mál þetta liggur fyrir mér hef ég ákveðið að taka til skoðunar hvort félagið eigi rétt á aðgangi að ofanröktum gögnum m.t.t. framangreindra skýringa og þeirrar afstöðu kærunefndarinnar að um sé að ræða vinnugögn.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en það ákvæði á við í málinu samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006, er kveðið á um rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Að því marki sem gögn máls falla ekki undir þær tegundir skjala og gagna sem talin eru í 1.-3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga verður réttur aðila máls til aðgangs að gögnum ekki takmarkaður nema þegar sérstaklega stendur á, og þá aðeins ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, sbr. 17. gr. laganna.

Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga gerir ráð fyrir því að þegar stjórnvaldi berst beiðni um aðgang að gögnum þá beri því að meta upplýsingar í einstökum gögnum með tilliti til þeirra andstæðu hagsmuna sem uppi eru í hverju tilviki. Er þá ekki nóg að staðreyna að þeir almanna- eða einkahagsmunir sem í húfi eru séu að nokkru ríkari en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér upplýsingar úr gögnum þess, til að heimilt sé að takmarka aðgang að tilteknum gögnum, heldur er einungis gert ráð fyrir því að réttur aðila máls til aðgangs þoki fyrir „mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum“.

Samkvæmt framangreindu á aðili máls á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að jafnaði rétt til að kynna sér gögn máls meðan það er til meðferðar hjá stjórnvöldum og einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Af þessu leiðir að afli kærunefndin sér sérfræðiálits á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006 þá geta aðilar að ágreiningnum fyrir nefndinni almennt krafist þess á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að fá aðgang að slíkum sérfræðiálitum. Geta þeir þá á sama grundvelli krafist þess að fá afhent gögn með upplýsingum um nafn þess sérfræðings sem hefur látið kærunefndinni í té álit sitt, liggi slík gögn á annað borð fyrir. Kærunefndin verður að verða við slíkri beiðni nema upplýsingaréttur aðila máls verði með réttu takmarkaður á grundvelli 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga, sem áður eru raktar.

Í ljósi þess hvernig ákvæði 15. og 17. gr. stjórnsýslulaga eru orðuð, og að virtu samhengi þeirra innbyrðis, hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum stjórnsýslurétti að stjórnvald geti að jafnaði ekki synjað aðila um aðgang að gögnum máls á grundvelli almennra hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga, þ. á m. um nafn álitsgjafa, sé almennt ekki veitt. Sérstakt mat verður að fara fram í hverju máli og þá með því að stjórnvald meti sérstaklega hvort þau gögn eða þær upplýsingar, sem aðili máls óskar aðgangs að, verði réttilega undanþegin aðgangi aðila máls á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Ekki sé því að jafnaði unnt að undanþiggja almennt ákveðin málefnasvið eða vissar tegundir upplýsinga, sjá til hliðsjónar Pál Hreinsson: Upplýsingaréttur aðila máls. Úlfljótur, 2. tbl. 60. árg. 2007, bls. 231, og til samanburðar úr dönskum rétti, John Vogter: Forvaltningsloven, 3. útg., Kaupmannahöfn 2001, bls. 309.

Fyrir liggur í máli þessu að kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa kvaddi til sérfræðing á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006 sem veitti henni m.a. álit á endingartíma vatnsdæla í bifreiðum. Var og stuðst við þetta álit í áliti kærunefndarinnar. Það verður því ekki önnur ályktun dregin en að upplýsingar um álitsgjafa og álit hans, að því marki sem þær lágu fyrir í gögnum málsins, hafi verið hluti af því máli sem hér um ræddi og þar með undirorpnar upplýsingarétti aðila máls á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006. Breytir í þessu sambandi engu þótt álit sérfræðingsins sé ekki bindandi fyrir kærunefndina og að hún beri ein ábyrgð á áliti sínu.

Því hefur verið borið við af hálfu kærunefndarinnar að umrædd gögn séu vinnugögn og þar með undanskilin upplýsingarétti félagsins. Í 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að réttur aðila máls til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota. Þó eigi aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að eldri upplýsingalögum nr. 50/1996 er hugtakið vinnuskjal skýrt nánar. Þar kemur m.a. fram að skjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi geti ekki talist vinnuskjöl enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3019.) Þar sem ráðgjöf sérfræðingsins og tölvupóstsamskipti hans við nefndina voru ekki tekin saman af kærunefndinni og rituð til eigin afnota og stafa að hluta til frá utanaðkomandi aðila get ég ekki fallist á að undanþága 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga eigi við um þau.

Ég fæ ekki ráðið af þeim gögnum sem hafa verið lögð fyrir mig að það mat sem 17. gr. stjórnsýslulaga áskilur að fara skuli fram á vægi hagsmuna aðila máls af því að fá aðgang að gögnum gagnvart öðrum almanna- og einkahagsmunum hafi farið fram. Með tililti til þess að framangreint mat hefur ekki farið fram af hálfu nefndarinnar tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um hvort A ehf. eigi rétt á að fá þessar upplýsingar enda hefur ekki reynt á hvort og þá hvernig 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við í málinu. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin er það aftur á móti niðurstaða mín að framangreindar almennar skýringar kærunefndarinnar, að því marki sem nefndin á annað borð telur að þau sjónarmið hindri aðgang að þessum upplýsingum, geti ekki talist í samræmi við meginreglu 15. gr. stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls, eins og sá réttur verður afmarkaður með hliðsjón af 17. gr. sömu laga.

Að lokum tek ég fram að þar sem kærunefndin hefur í skýringum sínum til mín lýst þeirri afstöðu sinni að henni hafi borið að skrá álitsgerð sérfræðingsins, að því marki sem hún var gefin munnlega, tel ég ekki tilefni til að fjalla nánar um hvort og þá að hvaða marki hafi borið að skrá álitsgerðina niður með vísan til ólögfestrar skráningarskyldu stjórnsýsluréttarins svo aðilar málsins gætu nýtt andmælarétt sinn með raunhæfum hætti, sjá til hliðsjónar athugasemdir við 14. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Það er aftur á móti í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tilgreina nafn og eftir atvikum sérfræðiþekkingu álitsgjafa í áliti kærunefndarinnar þegar stuðst er við ráðgjöf slíks sérfræðings. Stuðlar það m.a. að því að aðilar fyrir nefndinni geti betur fylgst með því að hæfisreglum II. kafla stjórnsýslulaga sé gætt.

3. Andmælaréttur.

Kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa óskaði liðsinnis sérfræðings við úrlausn málsins. Í málinu hefur því verið borið við að álit sérfræðingsins hafi ekki verið skráð. Á hinn bóginn er að finna í gögnum málsins tölvupóstsamskipti nefndarmanna og starfsmanns kærunefndarinnar við sérfræðinginn. Með tölvupósti 16. desember 2011 fylgdi álit sérfræðingsins. Þar stingur sérfræðingurinn m.a. upp á því að nánar tilgreindra gagna verði aflað. Í tölvupósti sérfræðingsins til nefndarinnar 15. janúar 2012 er síðan að finna ráðgjöf hans. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki séð að aðilum málsins fyrir kærunefndinni, einkum A ehf., hafi verið veitt færi á að kynna sér þá ráðgjöf sem sérfræðingurinn veitti og koma að athugasemdum vegna hennar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögunum segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að gefa honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Í áliti kærunefndarinnar frá 24. janúar 2012 er vitnað í álit sérfræðingsins um að vatnsdæla í bifreið eigi að hafa verulega lengri endingartíma en almennt gerist um söluhluti. Þá eigi slík dæla að hafa mun lengri endingartíma en tímareim. Í áliti sérfræðingsins frá 16. desember 2011 og tölvupósti hans frá 15. janúar 2012 er þar að auki rakið hverjar séu líklegar orsakir umræddrar bilunar og lýst afstöðu til kröfu álitsgjafans.

Eftir að hafa kynnt mér ráðgjöf sérfræðingsins verður vart annað ráðið en að álit hans hafi falið í sér nýjar upplýsingar sem hafi bæst við málið og telja verður að upplýsingarnar hafi verið A ehf. í óhag og haft verulega þýðingu við úrlausn málsins. Af þeim sökum er það álit mitt að kærunefndinni hafi borið að gefa félaginu kost á að koma á framfæri andmælum sínum. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð nefndarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006.

4. Rökstuðningur.

Samkvæmt 4. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, skal álitsgerð nefndarinnar vera rökstudd og færð til bókar ásamt rökstuðningi. Ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á við um þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til efnis rökstuðnings, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006. Í 1. mgr. þess ákvæðis segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli þar greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal í rökstuðningi, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Í athugasemdum við 22. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í ákvæðinu sé ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Í niðurstöðukafla kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa í áliti hennar, dags. 24. janúar 2012, er í fyrsta lagi tekið fram að ágreiningur aðila falli undir lög nr. 48/2003, um neytendakaup, sbr. 1. gr. þeirra. Í öðru lagi er tilgreint hve lengi álitsbeiðandi hafi átt umrædda bifreið og í hverju bilunin á henni hafi falist. Í þriðja lagi er tekið fram að leitað hafi verið álits sérfræðings í málinu sem telji að vatnsdæla í bifreið eigi að hafa mun lengri endingartíma en tímareim og verulega lengri endingartíma en almennt gerist um söluhluti. Síðan segir einungis eftirfarandi:

„Því telur nefndin að fimma ára kvörtunarfrestur, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga um neytendakaup eigi við um umrædda vatnsdælu. Því telur kærunefndin að fallast beri á kröfur álitsbeiðanda í máli þessu og því beri seljanda að greiða álitsbeiðanda allan viðgerðarkostnað vegna umræddrar bilunar að frádregnum 126.000 kr. í samræmi við kröfur álitsbeiðanda.“

Í rökstuðningi kærunefndarinnar er, að undanskildri tilvísun til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 48/2003, hvergi vísað til þess á hvaða lagareglum niðurstaðan byggist. Þannig er hvergi rakið hvernig umrædd bilun falli að viðmiðum 15. og 16. gr. laganna um eiginleika söluhlutar og galla, hvernig ákvæði 18. gr. um tímamark galla eigi við eða á hvaða ákvæði VI. kafla laganna, um úrræði neytanda vegna galla á söluhlut, sé byggt. Það er því niðurstaða mín að rökstuðningurinn hafi ekki verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006.

5. Málshraði.

A ehf. óskaði eftir aðgangi að tilteknum gögnum með bréfi, dags. 9. mars 2012. Í svari kærunefndarinnar, dags. 7. ágúst 2012, kemur fram að nefndin hafi þegar veitt aðgang að öllum gögnum málsins sem ekki teljist til vinnugagna en að þeim sé ekki veittur aðgangur. Af framangreindu verður ekki annað ráðið að það hafi tekið kærunefndina um fimm mánuði að svara beiðni félagsins um aðgang að gögnum málsins. Í skýringum nefndarinnar til mín er beðist velvirðingar á þessum drætti sem varð á að svara félaginu. Þrátt fyrir það tel ég rétt að ítreka mikilvægi þess að gætt sé að því svara beiðnum um aðgang að gögnum máls eins fljótt og auðið er enda kann aðili að hafa hagsmuni af því að fá aðgang að gögnunum til að geta tekið afstöðu til þess hvort álit nefndarinnar hafi verið í samræmi við gögn málsins og hvert verði framhald málsins af hálfu aðilans, svo sem um hvort ágreiningur aðila verði leystur á grundvelli álitsins. Því er það niðurstaða mín að framangreindur dráttur á að svara beiðni félagsins hafi ekki verið í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006, enda var um einfalt erindi að ræða og ekki hafa komið fram neinar réttlætingarástæður fyrir þessum drætti af hálfu nefndarinnar. Ég hef þá í huga þau sjónarmið um það hlutverk sem nefndinni var ætlað til þess að einkaðilar sem greinir á um viðskipti á grundvelli þeirra laga sem nefndin fjallar um geti með skjótvirkum og ódýrum hætti fengið álit um ágreiningsefni sem uppi eru.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að afstaða kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, um að veita ekki aðgang að upplýsingum um sérfræðing sem hún hefur leitað til, álitsgerð hans og samskipti við nefndina að öðru leyti, hafi ekki verið í samræmi við 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, enda hefur ekki verið sýnt fram á að 3. tölul. 16. gr. eða 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við í málinu. Jafnframt er það niðurstaða mín að andmælaregla 13. gr. og ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar, hafi verið brotin.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að verulegir annmarkar voru á meðferð málsins hjá kærunefndinni. Álitsgerð nefndarinnar er þó ekki bindandi fyrir aðila máls. Aftur á móti verður að hafa í huga að löggjafinn hefur með kærunefndinni komið á fót tilteknu stjórnvaldi til að borgararnir geti fengið álit nefndarinnar á því hvort gætt hafi verið að ákvæðum laga um lausafjárkaup, þjónustukaup og neytendakaup í lögskiptum þeirra, sjá til hliðsjónar þau sjónarmið sem fram koma í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis við frumvarp það er varð að lögum nr. 50/2000 (Alþt. 1999-2000, A-bls. 5226.) og í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 87/2006 (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4402.) Ef verulegir annmarkar eru á málsmeðferð kærunefndarinnar verður þetta úrræði til lítils halds fyrir borgarana.

Ég beini því þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál það sem hér er til umfjöllunar til meðferðar að nýju, þ. á m. beiðni A ehf. um aðgang að gögnum málsins, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysa úr því í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Í málinu er undirliggjandi ágreiningur einkaaðila en af því tilefni tek ég fram að ég hef enga afstöðu tekið til efnislegrar niðurstöðu í málinu. Auk þess beini ég því til nefndarinnar að taka mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu í framtíðar störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa, dags. 19. maí 2014, þar sem fram kemur að A hafi ehf. ekki óskað eftir nýrri meðferð málsins fyrir nefndinni. Jafnframt kemur fram að nefndin hafi óskað eftir samráði við innanríkisráðuneytið um endurskoðun á málsmeðferð og verklagi og þá um leið reglugerðar nr. 766/2006, um kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa. Á þeim vettvangi og við þá endurskoðun verði tekið tillit til þeirra ábendinga og athugasemda sem komu fram í álitinu.