Álit

I. Kvörtun.

Á síðustu misserum hafa umboðsmanni Alþingis borist þó nokkur erindi og ábendingar er varða samskipti borgaranna við Innheimtustofnun sveitarfélaga vegna meðlagsgreiðslna. Á þetta hvort tveggja við um meðlagsgreiðendur sjálfa sem og kaupgreiðendur meðlagsgreiðenda. Í þessum tilvikum hafa viðkomandi einstaklingar og lögaðilar borið sig upp við umboðsmann og kvartað vegna samskipta eða öllu heldur samskiptaleysis innheimtustofnunar við þá. Að baki þessum erindum og ábendingum hafa legið mismunandi atvik en þar hefur m.a. verið vakin athygli á því að almennt skorti á að innheimtustofnun upplýsi meðlagsgreiðendur ef breytingar verða á greiðslustöðu þeirra gagnvart stofnuninni, t.d. þegar þeir skipta um atvinnu eða greiðslur berast ekki frá launagreiðanda þeirra. Samkvæmt lögum getur innheimtustofnun krafið kaupgreiðanda meðlagsgreiðanda um að halda eftir af kaupi hans til greiðslu á meðlagi þegar meðlagsgreiðendur sinna ekki sjálfir greiðslu gjaldfallinna meðlaga. Verði breytingar á högum meðlagsgreiðanda, t.d. ef greiðsluskylda hækkar vegna tímabundinna vanskila eða skipt er um kaupgreiðanda, hefur framkvæmdin almennt verið sú að innheimtustofnun beinir kröfu um meðlagsgreiðslur til kaupgreiðanda án nokkurrar aðkomu meðlagsgreiðandans sjálfs.

Hinn 3. maí 2013 barst mér eitt slíkt erindi en þá leitaði einstaklingur til mín sem hefur verið meðlagsgreiðandi frá árinu 2003. Erindi hans beindist að samskiptaleysi Innheimtustofnunar sveitarfélaga við hann sem skilvísan meðlagsgreiðanda. Í kvörtuninni er auk þess tekið fram að þegar meðlagsgreiðsla hafi fallið niður í einn mánuð, vegna þess að hann skipti um launagreiðanda án þess að tilkynna það til innheimtustofnunar, hafi stofnunin snúið sér beint að nýjum launagreiðanda í kjölfarið og gert samkomulag við hann um lausn málsins án nokkurrar aðkomu meðlagsgreiðandans. Honum hafi ekki verið tilkynnt um samkomulagið. Í kvörtuninni benti einstaklingurinn jafnframt á að hann teldi sjálfsagt að skilvísum meðlagsgreiðendum væri sent yfirlit, í hið minnsta árlega, yfir meðlagsgreiðslur og jafnframt yfirlit um skuldastöðu, en slíkt væri ekki gert.

Þessi kvörtun varð mér tilefni til þess að taka starfshætti Innheimtustofnunar sveitarfélaga til athugunar með tilliti til þeirra atvika sem lýst var í kvörtuninni og því sem komið hafði fram í fleiri erindum og ábendingum sem mér höfðu borist. Ég hef því ákveðið að ljúka þessu máli með áliti sem beinist almennt að umræddum starfsháttum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Þau atvik sem lýst er í umræddri kvörtun og samskipti innheimtustofnunar og þessa einstaklings hafa við meðferð málsins og eru í áliti þessu fyrst og fremst notuð til skýringa á því álitaefni sem til umfjöllunar er.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. febrúar 2014.

II. Málavextir.

Í fyrrnefndu erindi frá 3. maí 2013 er aðdraganda málsins lýst þannig að umræddur einstaklingur hafi verið meðlagsgreiðandi frá árinu 2003 og almennt staðið í skilum á meðlagsgreiðslum. Hann hafi fengið svokallað „byrjendabréf“ í júlí 2003 frá Innheimtustofnun sveitarfélaga þar sem honum hafi verið tilkynnt að Tryggingastofnun ríkisins hafi falið stofnuninni að innheimta meðlög vegna barna hans. Í bréfinu kemur fram að meðlög beri að greiða mánaðarlega til innheimtustofnunar eða inn á tilgreindan reikning. Þá er þar sérstaklega tekið fram að gæti hann ekki innt greiðslur af hendi með framangreindum hætti væri skorað á hann að hafa samband við skrifstofu stofnunarinnar til viðtals og samninga um greiðslufyrirkomulag. Í bréfinu var fjárhæð meðlagsgreiðslna hans á mánuði og gjaldfallinnar skuldar hans tilgreind. Af gögnum málsins verður ráðið að einstaklingurinn hafi hvorki haft samband við innheimtustofnun né greitt umrædda fjárhæð í samræmi við áskorun stofnunarinnar þar um. Þar sem greiðsla barst ekki gerði innheimtustofnun kröfu í laun hans og hefur krafa stofnunarinnar verið innheimt með þeim hætti allar götur síðan. Þegar einstaklingurinn skipti um starf í fyrsta skipti eftir að meðlagsgreiðslur hófust, haustið 2006, kveðst hann hafa haft samband símleiðis við innheimtustofnun til að tilkynna þá breytingu. Lýsti hann viðbrögðum stofnunarinnar á þá leið að þakkað hefði verið fyrir upplýsingarnar en gefið í skyn að slíkar tilkynningar væru almennt óþarfar þar sem stofnunin kæmist alltaf að slíkum breytingum. Einstaklingurinn hefur jafnframt bent á að bréf innheimtustofnunar frá júlí 2003 sé það eina sem hann hefði fengið frá stofnuninni í þau 10 ár sem hann hafi greitt meðlag.

Í ársbyrjun 2012 hóf einstaklingurinn störf á nýjum vinnustað. Í febrúarbyrjun sendi hann fyrirspurn til innheimtustofnunar þar sem óskað var eftir upplýsingum um hvers vegna frádráttur frá launum vegna meðlags hefði hækkað. Hann fékk þær skýringar að þar sem að innheimtustofnun hefði ekki fengið upplýsingar um breytingar á starfsvettvangi hans fyrr en í mánuðinum eftir að breytingin átti sér stað hefði ein greiðsla fallið niður. Þeirri fjárhæð sem lenti í vanskilum hefði því verið dreift á næstu mánuði þannig að krafa um frádrátt af launum hefði hækkað um 5.000 kr. á mánuði þar til skuldin hefði verið greidd upp. Var þessi ákvörðun tekin án samráðs við hann og var honum heldur ekki tilkynnt um hana eftir á.

Í nánari skýringum innheimtustofnunar til einstaklingsins, með tölvubréfum frá apríl 2012, kom fram að þeim aðilum sem væru í vanskilum væru almennt sendar tilkynningar um greiðslustöðu þeirra á um fjögurra mánaða fresti. Þar sem hann hefði ekki lent í slíkum vanskilum við stofnunina hefði engum tilkynningum verið beint til hans. Honum stæði hins vegar til boða að fá yfirlit yfir fyrri greiðslur sínar. Jafnframt kom þar fram að krafa innheimtustofnunar, um að vinnuveitandi héldi eftir hluta launa vegna meðlags, byggði á lögum um stofnunina nr. 54/1971 og reglugerð nr. 491/1996 en að afrit slíkra krafna væru ekki send á meðlagsgreiðanda. Þeir fengju hins vegar vitneskju um slíkt við útborgun launa. Ástæða þess að ekki væri unnt að hafa samráð við hvern og einn greiðanda væri fjöldi meðlagsgreiðenda og ólíkar aðstæður þeirra. Enn fremur var tekið fram að meðlagsgreiðendur ættu að vera meðvitaðir um meðlagsskyldur sínar og þær fjárhæðir sem þar væri um að tefla mánaðarlega eða jafnvel árum saman. Ábyrgð á greiðslu meðlags væri fyrst og fremst meðlagsgreiðandans. Þeim væri ætíð frjálst að greiða skuldir sínar sjálfir óskuðu þeir þess, t.d. úr heimabanka.

Með bréfi, dags. 20. september 2012, svaraði forstjóri innheimtustofnunar, fyrir hönd stjórnar, athugasemdum einstaklingsins sem hann hafði beint til stjórnarinnar. Þar var áréttað að ekki væri um að ræða samkomulag við launagreiðendur heldur væri sú tilhögun að gera kröfu í laun meðlagsgreiðanda, án tilkynningar til hans, lögbundin, sbr. 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Þá stæði ávallt til boða að greiða eftir öðrum leiðum en síðan segir eftirfarandi:

„Slík ósk verður að koma frá greiðanda sjálfum og er þá jafnan fúslega orðið við því. Að öðrum kosti er gerð krafa um að launagreiðandi haldi eftir greiðslum af launum meðlagsgreiðanda að kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga og skili þeim fjárhæðum til stofnunarinnar, sbr. 4. gr. rglg. nr. 491/1996 um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga.“

III. Samskipti umboðsmanns og Innheimtustofnunar sveitarfélaga.

Innheimtustofnun sveitarfélaga var ritað bréf, dags. 28. júní 2013, þar sem tekið var fram að af kvörtun og svörum innheimtustofnunar við erindi umrædds einstaklings yrði ráðið að innheimta meðlaga hefði verið framkvæmd þannig að krafa hefði verið gerð í laun meðlagsgreiðanda hjá nýjum vinnuveitanda án þess að honum hefði verið sérstaklega gerð grein fyrir því eða honum boðið að gera upp á annan hátt. Þá yrði ekki ráðið af kvörtuninni að honum hefði borist greiðsluítrekun, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, áður en leitað hefði verið til vinnuveitanda hans. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, var þess óskað að stofnunin skýrði hvernig framkvæmd innheimtu hefði verið háttað í tilviki þessa einstaklings og þá hvernig sú framkvæmd hefði verið í samræmi við 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996.

Í svarbréfi innheimtustofnunar, dags. 30. ágúst 2013, segir m.a. eftirfarandi:

„Vegna [X] hafa verið sendar alls 74 kröfur í laun hans hjá hinum ýmsu vinnuveitendum hans frá því hann varð meðlagsskyldur, án þess að hann hafi áður kvartað yfir þeim greiðslumáta, jafnvel þegar hann hefur skipt um starf og fengið nýjan vinnuveitanda.

[...]

Þann 15. júlí 2003 fékk [X] bréf frá Tryggingastofnun um að hann væri meðlagsskyldur og hann skyldi beina greiðslum sínum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Þann 24. júlí sama ár sendir stofnunin honum svokallað byrjendabréf þar sem á hann er skorað að vera í sambandi og hefja greiðslur á gjaldföllnum meðlagsgreiðslum samkvæmt meðlagsúrskurði. Þann 7. ágúst 2003 er send fyrsta krafa í laun til þáverandi vinnuveitanda [X], enda hafði [X] þá ekki haft samband við stofnunina með ósk um það hvaða greiðsluform hann kynni að kjósa öðrum fremur. [X] hafði þá þegar vanrækt að einhverju leyti meðlagsskyldur sínar.

Stofnunin telur þau skilyrði uppfyllt sem sett eru fram í 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, auk þeirra skilyrða sem sett eru fram í 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga.

Auk fyrrgreinds bendir stofnunin á að [X] hefur verið meðlagsgreiðandi í yfir 10 ár og hefur aldrei gert athugasemd við það að dregið sé af launum hans þrátt fyrir að slíkt hafi verið gert hartnær allan tímann sem hann hefur verið meðlagsskyldur, hjá alls 4 launagreiðendum. Hefði hann gert slíkar athugasemdir hefði honum að sjálfsögðu verið boðnir aðrir greiðslumöguleikar, að hans ósk.

Í byrjun árs 2012 verður greiðslufall hjá [X] við það að hann skiptir um starf og fær nýjan vinnuveitanda. Hann kaus sjálfur að láta stofnunina ekki vita af vistaskiptum sínum og gat stofnunin því ekki gert viðeigandi ráðstafanir um kröfu í laun hans fyrr en mánuði síðar þegar í ljós kemur, skv. gögnum úr staðgreiðsluskrá, að hann er kominn með nýjan vinnuveitanda. Er þá sú ákvörðun tekin að senda á nýjan vinnuveitanda kröfu um afdrátt launa, eins og áður hafði verið gert, enda [X]aldrei gert athugasemdir við það greiðslufyrirkomulag og að mati stofnunarinnar því sú leið hans kjörni greiðslumáti. Vegna þessa er skuld, vegna meðlags eins mánaðar, dreift á sex mánuði svo meðalhófs sé gætt. Hefur þetta fyrirkomulag áður verið viðhaft hjá [X] þegar hann hefur skipt um vinnuveitanda. Hér er enda um að ræða viðvarandi greiðslumáta [X], sem breytist ekki sjálfkrafa við það að hann skiptir um starf. Greiðslumátinn er nákvæmlega hinn sami og verið hefur, einungis er um breyttan launagreiðanda að ræða.

Rétt er að hafa í huga að [X] hefur verið meðlagsskyldur í yfir 10 ár. Hann hefur aldrei greitt sjálfur greiðslu til stofnunarinnar heldur hafa vinnuveitendur hans ávallt dregið meðlagsgreiðslur af launum hans og skilað inn til Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Má af því leiða að þessi greiðslumáti er hans val og hefur hann ekki gert athugasemdir við þann greiðslumáta, eins og áður segir. Skilyrðum laganna og reglugerðarinnar var því uppfyllt í hvívetna að mati stofnunarinnar.“

Athugasemdir umrædds einstaklings við ofantilvitnað bréf innheimtustofnunar bárust mér 16. september 2013.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli þessu hefur beinst að því hvernig Innheimtustofnun sveitarfélaga stendur að tilkynningum til meðlagsgreiðenda þegar stofnunin tekur ákvörðun um að beina kröfu til nýs launagreiðanda hans um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum samkvæmt 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, og 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Ég mun því ekki í áliti þessu fjalla sérstaklega um upphafsaðgerðir innheimtustofnunar í kjölfar þess að henni berst tilkynning frá Tryggingastofnun ríkisins um nýjan meðlagsgreiðanda.

Eins og áður sagði hef ég við þessa athugun stuðst við þau atvik sem urðu í máli þess einstaklings sem leitaði til mín með kvörtun 3. maí 2013. Ég hef jafnframt haft í huga fleiri erindi og ábendingar sem mér hafa borist um skort á tilkynningum og upplýsingagjöf frá stofnuninni. Á það einkum við um samskipti stofnunarinnar við meðlagsgreiðendur þegar breytingar verða á greiðslustöðu þeirra gagnvart stofnuninni og beitingu úrræða hennar af því tilefni. Í ábendingum launagreiðenda til mín hafa þeir m.a. vísað til þess að þeir séu oft settir í óþægilega stöðu sem eins konar milliliðir við upplýsingagjöf milli hins meðlagsskylda og innheimtustofnunar þegar þeim hefur verið gert að halda eftir af launum ákveðinni fjárhæð til greiðslu á meðlagi án þess að hinn meðlagsskyldi hafi verið upplýstur beint um slíkt af hálfu innheimtustofnunar. Auk þess að taka til athugunar hvaða skyldur hvíla á Innheimtustofnun sveitarfélaga í þessu efni að lögum hefur athugun mín einnig beinst að því hvernig þessi mál horfa við með tilliti til vandaðra stjórnsýsluhátta, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Áður en ég vík að þessu tel ég rétt að gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Um Innheimtustofnun sveitarfélaga er fjallað í lögum nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, með síðari breytingum. Stofnunin er sameign allra sveitarfélaga, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna er hlutverk stofnunarinnar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun ríkisins hefur lögum samkvæmt greitt forráðamönnum barna þeirra. Skal innheimtustofnun skila innheimtum meðlögum til tryggingastofnunar jafnóðum og þau innheimtast.

Í 1. mgr. 5. gr. laganna er áréttað að innheimtustofnun annist meðlagsinnheimtu hjá barnsfeðrum, hvar sem er á landinu. Í 2. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að barnsföður sé skylt að endurgreiða stofnuninni meðlag með barni sínu, skilgetnu eða óskilgetnu, þegar og með þeim hætti, sem stofnunin krefst. Í 3. mgr. er fjallað um dráttarvexti. Þar er mælt fyrir um að meðlagsskyldur barnsfaðir skuli greiða dráttarvexti af því sem gjaldfallið er af meðlagskröfu hafi hann ekki greitt meðlag innan eins mánaðar frá því meðlagskrafa féll í gjalddaga samkvæmt ákvæðum yfirvaldsúrskurðar eða skilnaðarbréfs. Í 7. mgr. er síðan fjallað um þau úrræði sem stofnunin hefur þegar barnsfaðir vanrækir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu. Ákvæði 1. tölul. 7. mgr. er svohljóðandi:

„[Innheimtustofnun getur krafið] kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum. Skulu slíkar kröfur ganga fyrir öðrum kröfum, þ. á m. kröfum sveitarsjóða og innheimtumanna ríkissjóðs. Kaupgreiðendur skulu halda slíku innheimtufé aðgreindu frá eigin fé eða fé fyrirtækis. Vanræki kaupgreiðandi að verða við slíkri kröfu, ber hann ábyrgð gagnvart Innheimtustofnuninni allt að þeirri fjárhæð, sem hann hefur greitt barnsföður, eftir að krafa Innheimtustofnunarinnar barst honum. Sama gildir, ef kaupgreiðandi tekur ekki tilskilda fjárhæð af kaupi eða aflahlut eða ef hann skilar ekki innheimtu meðlagsfé til Innheimtustofnunarinnar innan hálfs mánaðar. Gera má lögtak hjá kaupgreiðanda vegna vanrækslu hans í þessu sambandi með sama hætti og hjá meðlagsskuldara sjálfum. Lögtaksrétturinn fyrnist ekki.“

Í 2. og 3. tölul. er síðan heimild fyrir stofnunina til að krefjast lögtaks í eignum „barnsföður? og að fá lögregluaðstoð til að færa „barnsföður? á skrifstofu stofnunarinnar til viðtals og upplýsingagjafar, ef hann sinnir ekki kvaðningu.

Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 54/1971 segir að í greininni séu ákvæði um til hverra ráða innheimtustofnun geti gripið ef barnsfaðir sinnir ekki kröfu hennar um endurgreiðslu meðlags. (Alþt. 1970, A-deild, bls. 597.)

Í 7. gr. laganna kemur fram að setja skuli reglugerð um nánari framkvæmd þeirra og hefur það verið gert með reglugerð nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Í 1. gr. hennar kemur fram að tryggingastofnun skuli senda innheimtustofnun alla meðlagsúrskurði, skilnaðarleyfisbréf og skilnaðarsamninga, sem skylda foreldris um meðlagsgreiðslur er byggð á. Jafnframt segir að tryggingastofnun skuli tilkynna meðlagsskyldu foreldri bréflega um greiðsluskyldu þess um leið og fyrsta meðlag er greitt. Í 2. gr. segir að innheimtustofnun geri nauðsynlegar ráðstafanir til innheimtu meðlags hjá meðlagsskyldu foreldri, svo sem nánar er fyrir mælt í reglugerðinni. Í 4. gr. er fjallað um vanskil meðlaga en í 1. mgr. greinarinnar segir m.a. eftirfarandi:

„Hafi meðlagsgreiðandi ekki gert skil á meðlögum þeim, sem honum ber að greiða, eftir að hafa fengið tilkynningu frá Tryggingastofnun ríkisins um greiðsluskyldu sína, skal Innheimtustofnun sveitarfélaga senda greiðsluítrekun til skuldara. Innheimtustofnun sveitarfélaga getur, ef meðlagsskylt foreldri vanrækir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu, krafið launagreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut.“

3.-Samskipti innheimtustofnunar við meðlagsgreiðendur og úrræði hennar þegar innheimtukrafa er ekki greidd.

3.1 Greiðsluítrekun og tilkynning um fyrirhugaða stjórnvaldsákvörðun.

Eins og atvik í því máli sem rakið hefur verið hér að framan bera með sér er það gjarnan svo að greiðsluskylda hins meðlagsskylda og samskipti við Innheimtustofnun sveitarfélaga af því tilefni standa yfir í nokkur ár. Almennt er það jafnframt svo að ekki er ágreiningur um að viðkomandi einstaklingi beri að greiða meðlagið. Hinn meðlagsskyldi á auk þess allan rétt að lögum til þess að standa stofnuninni sjálfur skil á meðlagsgreiðslum. Það kemur hins vegar í hlut innheimtustofnunar að innheimta meðlag og þá með þeim úrræðum sem stofnuninni eru fengin í lögum ef hinn meðlagsskyldi sinnir ekki greiðsluskyldu sinni. Frá því að innheimtustofnun hefur í upphafi beint kröfu til þáverandi launagreiðanda hins meðlagsskylda, í kjölfar þess að meðlagsgreiðandi hefur ekki sjálfur staðið skil á meðlögum að undangenginni greiðsluítrekun, kann að koma til þess að greiðslur hætti að berast stofnuninni frá launagreiðanda. Getur það bæði komið til vegna þess að hinn meðlagsskyldi hefur hætt störfum eða launagreiðandi hefur ekki uppfyllt þær skyldur sem á honum hvíla samkvæmt 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971.

Af hálfu innheimtustofnunar hefur verið bent á að þarna sé almennt verið að fylgja eftir fyrra greiðslufyrirkomulagi sem komist hafi á og verið viðhaft um lengri tíma, oftast í kjölfar þess að sá meðlagsskyldi hafi ekki sjálfur sinnt því að greiða meðlagið til stofnunarinnar þrátt fyrir upphafstilkynningar. Hins vegar vaknar sú spurning hvort innheimtustofnun beri að upplýsa meðlagsgreiðendur um greiðslustöðu þeirra og eftir atvikum breytingar á henni.

Eins og að framan hefur verið rakið voru atvik í því máli sem hér hefur verið haft til hliðsjónar með þeim hætti að Innheimtustofnun sveitarfélaga beindi því til nýs launagreiðanda umrædds einstaklings í ársbyrjun 2012 að halda eftir hluta af launum hans til lúkningar meðlögum. Þar sem hann hefði skipt um starf væri greiðsla eins mánaðar komin í vanskil. Var hinum nýja launagreiðanda gert að taka 5.000 kr. hærri fjárhæð af mánaðarlegum launum hans en áður hafði verið dregin af launum hans hjá fyrri vinnuveitanda þar til að skuld hans væri greidd. Meðlagsgreiðandinn var ekki upplýstur um þetta fyrirkomulag sérstaklega en hann beindi fyrirspurn til stofnunarinnar í framhaldi af því að hann sá afdregna fjárhæð á launaseðli sínum.

Með hliðsjón af framanröktu reynir því á hvort innheimtustofnun beri í tilvikum eins og þessu að senda hinum meðlagsskylda sérstaka greiðsluítrekun þegar greiðslufall verður og tilkynna honum um það annars vegar að verði hann ekki við henni og greiði gjaldfallna skuld sé fyrirhugað að láta launagreiðanda draga meðlag af launum hans með tilteknum hætti og hins vegar að upplýsa hann um að ef hann kjósi ekki sjálfur að greiða meðlögin beint til stofnunarinnar verði nýjum launagreiðanda hans gert að halda eftir fjárhæð af launum hans til greiðslu meðlaga.

Þegar hugað er að úrræðum og skyldum Innheimtustofnunar sveitarfélaga um málsmeðferð við innheimtu meðlaga þarf að hafa í huga að meginregla 5. gr. laga nr. 54/1971 kveður á um skyldu „barnsföður? til að endurgreiða stofnuninni meðlag sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt með barni hans „þegar og með þeim hætti, sem stofnunin krefst?. Það hvílir á hinum meðlagsskylda að standa sjálfur skil á slíkum greiðslum til stofnunarinnar. Í 4. mgr. 5. gr. laganna er heimild fyrir stofnunina að gera tímabundna samninga um slíkar greiðslur. Þau úrræði innheimtustofnunar sem mælt er fyrir um í 7. mgr. 5. gr. laganna eiga við þegar hinn meðlagsskyldi vanrækir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu og þá „getur? stofnunin, eins og það er orðað, gripið til úrræða samkvæmt ákvæðinu, svo sem að krefja launagreiðanda um að halda eftir hlut af launum viðkomandi til lúkningar meðlögum. Eins og ráða má af þessu þá er heimild stofnunarinnar til að beina kröfu að launagreiðanda háð því að hinn meðlagsskyldi hafi vanrækt að verða við „innheimtukröfu? hennar auk þess sem stofnunin hefur jafnframt ákveðið val um til hvaða úrræða hún grípur. Þótt meðlagsskuld sé í vanskilum leiðir það ekki sjálfkrafa til þess að dregið verði af launum launþegans heldur verður stofnunin að taka sérstaka ákvörðun um hvort beina eigi kröfu um slíkt til launagreiðanda þess sem er meðlagsskyldur. Að því búnu verður skylda launagreiðandans til að draga af launum launþegans virk og samtímis verður launþeginn að sæta því að meðlagsgreiðslur séu dregnar af launum hans.

Ég hef áður í áliti mínu frá 26. október 2007 í máli nr. 4887/2006, sjá kafla IV.6, lýst því að ég telji að ákvörðun Innheimtustofnunar sveitarfélaga um að beita þessu lögbundna þvingunarúrræði sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í álitinu tók ég fram að í þessu sambandi þyrfti að hafa í huga að það gæti haft verulega þýðingu fyrir hagsmuni launþega hvort þessu úrræði væri beitt í máli hans enda kynni það að leiða til þess að útgreidd mánaðarlaun hans og þar með framfærslueyrir skertist. Það eitt að vinnuveitandi launþega væri upplýstur um slíkar skuldir, og þar með vanskil hans, vörðuðu jafnframt persónulega hagi starfsmannsins. Það að slíkar ráðstafanir um innheimtu væru yfirvofandi kynni að leiða til þess að launþeginn vildi sjálfur greiða meðlagið áður en til slíks kæmi.

Eins og áður er rakið er í 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 kveðið á um að hafi meðlagsgreiðandi ekki gert skil á meðlögum þeim sem honum ber að greiða, eftir að hafa fengið tilkynningu frá Tryggingastofnun ríkisins um greiðsluskyldu sína, skuli innheimtustofnun senda greiðsluítrekun til skuldara. Í framhaldi af þessu er efni 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 tekið upp. Ég tek af þessu tilefni fram að hvað sem líður umræddu ákvæði reglugerðarinnar verður Innheimtustofnun sveitarfélaga á hverjum tíma að fella málsmeðferð sína að öðrum gildandi reglum og þá bæði stjórnsýslulögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Hér þarf líka að hafa í huga að réttarþróun á sviði stjórnsýsluréttar allra síðustu áratugi hefur miðað að því að auka þátttöku borgaranna í undirbúningi ákvarðana stjórnvalda um mál þeirra, sbr. m.a. reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um upplýsinga- og andmælarétt. Þá bendi ég á að samkvæmt orðalagi sínu á framangreint ákvæði um útsendingu á greiðsluítrekun við í kjölfar upphafstilkynningar frá tryggingastofnun um greiðsluskyldu viðkomandi aðila. Ákvæðið verður ekki túlkað með þeim hætti að það leysi innheimtustofnunina undan frekari tilkynningum eða upplýsingagjöf til hins meðlagsskylda ef slíkt verður leitt af öðrum reglum.

Eins og í því tilviki sem fjallað var um hér að framan voru atvik með þeim hætti að innheimtustofnun hafði í kjölfar vanrækslu hins meðlagaskylda á að standa stofnuninni skil á meðlögum, eftir að hann hafði fengið hina upphaflegu greiðsluítrekun í framhaldi af tilkynningu tryggingastofnunar, krafið þáverandi launagreiðanda hans um að halda eftir af launum hans til greiðslu meðlaga. Sá launagreiðandi, eins og þeir síðari, höfðu staðið stofnuninni skil á hinum afdregnu meðlögum þar til í ársbyrjun 2012. Þá skipti hinn meðlagsskyldi um atvinnu en hann hafði ekki sjálfur sinnt því að greiða meðlag til innheimtustofnunar þannig að vanskil urðu á greiðslum til stofnunarinnar. Það er engum vafa undirorpið að þarna hefur sá meðlagsskyldi vanrækt að endurgreiða stofnuninni þau lögbundnu meðlög sem fallið hafa á hann. Álitamálið er hins vegar hvort stofnunin geti gripið til þess úrræðis án þess að upplýsa hinn meðlagsskylda áður um skuldina og að kröfu verði beint til nýs launagreiðanda standi hann ekki skil á gjaldföllnum greiðslum. Ég minni á að upphafsmálsliður 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 er orðaður svo að „[v]anræki barnsfaðir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu? geti innheimtustofnun gripið til þeirra úrræða sem mælt er fyrir um í einstöku töluliðum ákvæðisins. Ég tel að þetta orðalag verði að skýra til samræmis við þær almennu reglur sem gilda um undirbúning stjórnvaldsákvörðunar og þá með þeim hætti að áður en innheimtustofnun tekur ákvörðun um að senda launagreiðanda kröfu, um að hann haldi eftir af launum til lúkningar meðlögum, þurfi stofnunin að tilkynna hinum meðlagsskylda um þá skuld sem er í vanskilum og að ef hún verði ekki greidd fyrir tiltekinn tíma verði nýjum launagreiðanda send krafa um greiðslu hennar, og þá tilgreint með hvaða hætti það verði gert, og afdrátt launa til greiðslu meðlaga framvegis.

Sú aðferð sem Innheimtustofnun sveitarfélaga viðhefur til að fullnægja þessari tilkynningarskyldu þarf að uppfylla þær kröfur sem leiða af 14. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. um tilkynningu um að mál viðkomandi sé til meðferðar, og reglu 13. gr. sömu laga um andmælarétt. Ég tek það fram að mér er ljóst að sú tilkynningarskylda sem hér er fjallað um kann að eiga við í fjölmörgum málum sem eru til meðferðar hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga, eins og stofnunin hefur sjálf bent á í skýringum sínum til mín, og mikilvægt sé að framkvæmd hennar tefji sem minnst fyrir innheimtu þeirra meðlaga sem Tryggingastofnun ríkisins hefur þegar greitt út. Form þessara tilkynninga og tilskyldir frestir til að greiða kröfur og gera athugasemdir þurfa því að taka mið af þessu. Ég bendi jafnframt á að framkvæmd þessara reglna um undirbúning ákvarðana stofnunarinnar þarf ekki að koma í veg fyrir að hinum meðlagsskylda sé fyrirfram gefinn kostur á að veita samþykki sitt til þess að það fyrirkomulag, að meðlög séu innheimt með afdrætti af launum hans hjá launagreiðanda, skuli einnig gilda um nýja vinnuveitendur hans á meðan greiðskylda hans er virk. Á það einkum við ef afdráttur byggist á samkomulagi, eins og virðist vera í einhverjum tilvikum í framkvæmd miðað við skýringar innheimtustofnunar til mín. Að öðru leyti verður að hafa í huga að úrræði 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 er í eðli sínu þvingunarúrræði.

Í samræmi við framangreint tel ég að á hafi skort að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi gætt að framangreindu í tilviki þess einstaklings sem leitaði til mín með kvörtun 3. maí 2013 eftir að vanskil urðu á meðlögum hans í ársbyrjun 2012. Ég tek það sérstaklega fram að það breytir engu í þessu sambandi þótt dregið hafi verið af launum viðkomandi í töluvert langan tíma og það þótt hann hefði áður skipt um vinnu. Ég tel þó ekki tilefni til þess að beina tilmælum til stofnunarinnar um bæta úr þeim annmörkum sem voru á meðferð stofnunarinnar á þessu tiltekna máli en beini hins vegar þeim tilmælum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að haga framkvæmd sambærilegra mála framvegis í samræmi við þau lagaákvæði og sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan.

3.2 Vandaðir stjórnsýsluhættir.

Ég lýsti því í upphafi þessa álits að tilefni þess að ég hafi ákveðið að taka málið til athugunar hafi verið erindi og ábendingar sem mér hafa borist þar sem kvartað hefur verið vegna samskipta við Innheimtustofnun sveitarfélaga eða öllu heldur samskiptaleysi stofnunarinnar einkum við meðlagsgreiðendur. Hér að framan hef ég fjallað um hvaða kröfur ég telji að lög geri til málsmeðferðar af hálfu stofnunarinnar áður en til þess kemur að hún beiti úrræði 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Efni þeirra erinda og ábendinga sem mér hafa að öðru leyti borist hefur gjarnan lotið að skorti á því að innheimtustofnun upplýsi meðlagsgreiðendur ef breytingar verða á greiðslustöðu þeirra gagnvart stofnuninni, t.d. þegar greiðslur berast ekki frá launagreiðanda þeirra, og einnig að almennt skorti á að stofnunin sendi þeim reglulega yfirlit, einkum ef meðlög þeirra eru í skilum.

Af hálfu innheimtustofnunar hefur því verið svarað til að meðlagsgreiðendur eigi almennt að þekkja til þeirrar greiðsluskyldu sem á þeim hvílir og þeir eigi annað hvort með eigin greiðslum, eða með upplýsingum um þau meðlög sem dregin eru af þeim hjá launagreiðendum, að geta gert sér grein fyrir greiðslustöðu sinni gagnvart stofnunni á hverjum tíma og þá eftir atvikum ef þeir eru í skuld og breytingum á henni. Ég get tekið undir það að vissulega geta þeir meðlagsgreiðendur sem sjálfir sinna endurgreiðslu meðlaga til stofnunarinnar gert sér grein fyrir hvaða greiðslur þeir hafa innt af hendi. Í mörgum tilvikum fara greiðslur til innheimtustofnunar fram á grundvelli þess að stofnunin hefur gert kröfu um að launagreiðandi dragi af launum hins meðlagsskylda. Þau dæmi sem ég hef fengið til umfjöllunar sýna þó að í ýmsum tilvikum verða vanhöld á því að slíkar greiðslur berist innheimtustofnun og það þótt fram komi á launayfirlitum sem afhent hafa verið hinum meðlagsskylda að þau hafi verið dregin af launum hans. Þá tel ég ljóst af þeim erindum og ábendingum sem mér hafa borist að þrátt fyrir að innheimtustofnun sendi ákveðin yfirlit með upplýsingum til þeirra sem eru í skuld við stofnunina á nokkurra mánaða fresti þá telja ýmsir viðtakendur þeirra að á skorti að þau séu nægjanlega upplýsandi um þær breytingar sem orðið hafa á skuldastöðu þeirra.

Ég tel að þau erindi og ábendingar sem mér hafa borist vegna innheimtustofnunar bendi til þess að þörf sé á umbótum að því er varðar upplýsingagjöf stofnunarinnar til meðlagsgreiðenda um greiðslustöðu þeirra og eftir atvikum breytingum á henni. Þetta á að mínu áliti einnig við um þá sem eru í skilum við stofnunina. Ég minni í þessu sambandi á að í því tilviki, sem hér hefur verið haft til hliðsjónar, hafði meðlagsgreiðandinn ekki fengið önnur bréf frá innheimtustofnun, þau tíu ár sem hann hafði greitt meðlag, en greiðsluítrekun í upphafi innheimtu stofnunarinnar árið 2003.

Með 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur löggjafinn lagt til grundvallar að ekki sé nóg að stjórnvöld fylgi aðeins þeim efnisreglum sem gilda um viðkomandi málefni og réttaröryggisreglum um málsmeðferð. Stjórnvöld þurfa jafnframt að gæta að vönduðum stjórnsýsluháttum. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda, en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur gera verður til starfshátta stjórnvalda og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi til að geta rækt hlutverk sitt sem skyldi. Í því felst til dæmis að stjórnvöld gæti að kurteisi, lipurð og tillitssemi í samskiptum sínum við borgarana við framsetningu upplýsinga.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hugað verði að því hvernig betur megi haga upplýsingagjöf og samskiptum við þá sem endurgreiða meðlög til stofnunarinnar, bæði við þá sem greiða sjálfir eða með afdrætti launa hjá launagreiðanda, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel ekki rétt að setja hér fram tilmæli um tilteknar úrbætur í þessu efni að öðru leyti en því að haft verði í huga að meðlagsgreiðendur fái með reglulegu millibili upplýsingar frá stofnuninni sem gera þeim kleift að átta sig á með skýrum og glöggum hætti greiðslustöðu þeirra og greiðslusögu, og þeir séu jafnframt upplýstir fyrirfram, ef við á, eða samhliða tilkynningum til launagreiðenda, um breytingar á innheimtu meðlaga fyrir milligöngu launagreiðenda. Á þetta ekki síst við í þeim tilfellum þegar meðlagsgreiðendur annast ekki greiðslurnar sjálfir, eins og í því tilviki sem hér hefur verið stuðst við til hliðsjónar. Ég minni í því sambandi á það sem áður sagði um þá réttarþróun sem verið hefur í íslenskum stjórnsýslurétti á síðari árum um aukna þátttöku borgaranna í undirbúningi ákvarðana um mál þeirra. Þar við bætist að sú löggjöf sem í gildi er um starfsemi Innheimtustofnunar sveitarfélaga er að stofni til frá árinu 1971 og hefur ekki verið endurskoðuð hvorki að því er varðar notkun hugtaka, svo sem „barnsfaðir?, né hugað að málsmeðferð samkvæmt þeim í ljósi almennra breytinga á meðferð stjórnsýslumála. Þá er reglugerð um innheimtu og skil meðlaga frá árinu 1996. Ég hef áður bent á, sjá álit mitt frá 29. desember 2006 í máli nr. 4248/2004, að þar er í ýmsum atriðum látið við það sitja að endurtaka texta laganna. Tilvitnað álit sendi ég til þáverandi félagsmálaráðherra til kynningar og hef ákveðið að senda innanríkisráðherra með sama hætti álit þetta til kynningar. Ég tel að á meðan ekki eru gerðar breytingar á lögum og reglugerð um starfsemi Innheimtustofnunar sveitarfélaga sé enn brýnna að stjórn stofnunarinnar hafi í huga sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti þegar teknar eru ákvarðanir um starfshætti stofnunarinnar gagnvart meðlagsgreiðendum. Telji stjórn stofnunarinnar þörf á breytinum á þeim reglum sem gilda um hana og samskipti við meðlagsgreiðendur, m.a. í ljósi þeirra krafna sem leiða af gildandi stjórnsýslureglum, kemur það í hlut ráðherra og Alþingis að taka afstöðu til þess.

V. Niðurstaða.

Í þessu áliti hef ég rakið almenn sjónarmið sem ég tel að Innheimtustofnun sveitarfélaga verði að horfa til í samskiptum sínum við meðlagsgreiðendur þegar vanskil verða á greiðslum til stofnunarinnar, einkum þegar þær hafa verið greiddar með afdrætti af launum þeirra. Á það er bent í álitinu að það úrræði innheimtustofnunar að krefja launagreiðanda hins meðlagsskylda um að halda eftir af launum hans til greiðslu á meðlagi, sbr. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, sé þvingunarúrræði sem heimilt er að beita þegar sá meðlagsskyldi vanrækir að verða við innheimtukröfu stofunarinnar. Er það niðurstaða mín að orðalag þessa ákvæðis verði að skýra til samræmis við þær almennu reglur sem gilda um undirbúning stjórnvaldsákvörðunar og þá með þeim hætti að áður en innheimtustofnun tekur ákvörðun um að senda launagreiðanda kröfu, um að hann haldi eftir af launum hans til lúkningar meðlögum, þurfi stofnunin að tilkynna hinum meðlagsskylda um þá skuld sem er í vanskilum. Í slíkri tilkynningu þyrfti jafnframt að upplýsa um að ef hún verði ekki greidd fyrir tiltekinn tíma verði launagreiðanda, eftir atvikum nýjum launagreiðanda, send krafa um greiðslu hennar. Tilgreina þurfi í slíkri tilkynningu með hvaða hætti það verði gert og um afdrátt launa til greiðslu meðlaga framvegis. Með vísan til þess var það niðurstaða mín, hvað varðar það mál sem var sérstaklega tekið til skoðunar í álitinu, að á hafi skort að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi gætt að framangreindum atriðum í því máli.

Ég beini því til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu eftirleiðis í huga. Hef ég þá ekki síst í huga að stofnunin taki afstöðu til þess í hvaða tilvikum henni er rétt, á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta, að upplýsa meðlagsgreiðendur og launagreiðendur þeirra um tiltekin atriði.

Að lokum tek ég fram að ég hef ákveðið að senda innanríkisráðherra álit þetta til kynningar og árétta með því það sem fram kom í áliti mínu í máli nr. 4248/2004 um þá reglugerð sem enn er í gildi nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið fékk ég svarbréf frá Innheimtustofnun sveitarfélaga, dags. 13. mars 2015. Þar kom fram að krafa um frádrátt af launum meðlagsskyldra aðila til lúkningar meðlagsskuldum þeirra sé lögbundin aðgerð sem sé heimiluð í 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Fram kom að þegar einstaklingur hefur meðlagsgreiðslur sé honum leiðbeint að leita til stofnunarinnar og semja um greiðslufyrirkomulag. Allir meðlagsskuldarar fái tilkynningu á fjögurra mánaða fresti um skuldastöðu þeirra og upplýsingar um til hvaða aðgerða verði gripið verði ekki samið um skuldina eða hún greidd. Þar komi m.a. fram að verði skuldin ekki greidd verði send krafa um afdrátt af launum í samræmi við fyrrgreinda lagagrein. Ef skuldarar verði ekki við umræddum áskorunum sé þeim að lokum sent bréf samhljóða bréfi sem sent sé til vinnuveitanda þeirra þar sem gerð sé krafa um afdrátt af launum þeirra næstu mánaðamót á eftir dagsetningu bréfsins. Þar sé þeim enn gefinn kostur á að semja um skuldina eða viðhafa annan greiðslumáta ella verði dregið af launum viðkomandi við næstu launagreiðslu.

Í bréfi innheimtustofnunar kemur fram að réttilega hafi verið bent á í áliti mínu að mikilvægt sé að innheimtan tefjist sem minnst og því hafi þetta verklag verið viðhaft. Að mati stofnunarinnar uppfylli þessi framkvæmd ákvæði 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó sé vert að hafa í huga að einstaklingur sem ekki greiðir meðlag eftir tilkynningar og áskoranir stofnunarinnar þurfi vart að tjá sig um kröfu um frádrátt af launum þar sem afstaða hans eigi öllu jöfnu að liggja skýr fyrir. Þó hafi stofnunin farið þá leið að senda öllum sem fá nýja eða hækkaða kröfu um afdrátt launa bréf þar sem þeim er gefinn kostur á að semja, óska eftir öðru greiðslufyrirkomulagi eða lækkun kröfu. Á sama hátt eigi hverjum aðila að vera kunnugt um að mál hans sé til meðferðar, samanber reglulegar tilkynningar og aðrar bréfasendingar frá stofnuninni. Að lokum er bent á að verið sé að þróa svokallaðar „mínar síður“ á vefsíðu stofnunarinnar fyrir meðlagsgreiðendur en þá geti þeir ávallt séð stöðu mála sinna, þar á meðal fjárhæðir og hvert kröfu um afdrátt launa hafi verið beint.

Í bréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 28. maí 2015, var upplýst að með bréfi, dags. 3. mars 2014, hafi ráðuneytið óskað eftir því að Innheimtustofnun sveitarfélaga upplýsti hvernig hún hygðist bregðast við framangreindu áliti. Í svari stofnunarinnar, dags. 10. s.m., hafi komið fram að þegar væri hafin vinna við úrbætur á samskiptum og upplýsingagjöf til meðlagsgreiðenda. Ráðuneytið hafi í kjölfarið sent annað erindi þar sem því hefði verið beint til stofnunarinnar að hún tæki jafnframt til endurskoðunar þá ferla sem hún fylgdi við beitingu þvingunarúrræða 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og að horft yrði í því sambandi til framkominna ábendinga umboðsmanns.

Þá upplýsti innanríkisráðuneytið jafnframt að það hygðist á haustmánuðum hefja vinnu við endurskoðun laga nr. 54/1971 og reglugerðar nr. 491/1996 þar sem m.a. yrðu hafðar til hliðsjónar framkomnar ábendingar umboðsmanns Alþingis.