Álit

I. Kvörtun.

Hinn 2. nóvember 2012 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 31. október 2012, um að synja honum um aðgang að gögnum er vörðuðu skipun í embætti forstjóra Fjármálaeftirlitsins en A var meðal umsækjanda um starfið. Annars vegar var þar um að ræða gögn sem hann taldi að hefðu orðið til hjá matsnefnd, sem falið var að sjá um ákveðna þætti í ráðningarferlinu fyrir Fjármálaeftirlitið, og lutu að mati á hæfi umsækjenda, þ. á m. persónuleikamati þeirra. Hins vegar var um að ræða upplýsingar sem komu fram í kynningu A og X, sem var að lokum skipuð í embættið, um framtíðarsýn þeirra á Fjármálaeftirlitið og upplýsingar sem fram komu í viðtali stjórnar stofnunarinnar við umsækjendurna. Af kvörtun og öðrum athugasemdum A til mín má ráða að hann sé m.a. ósáttur við að Fjármálaeftirlitið hafi ekki undir höndum ofangreind gögn og þá afstöðu eftirlitsins að þau gögn sem urðu til hjá matsnefndinni og voru ekki afhent stofnuninni séu ekki gögn málsins. Þá gerir hann m.a. athugasemdir við að kynningar umsækjenda á framtíðarsýn þeirra hafi ekki verið varðveittar. Telur hann sig eiga rétt til þessara upplýsinga til að geta metið stöðu sína.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. febrúar 2014.

II. Málavextir.

Stjórn Fjármálaeftirlitsins auglýsti starf forstjóra stofnunarinnar laust til umsóknar 27. apríl 2012 og var umsóknarfrestur til 20. maí s.á. Í skýrslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins um ráðningu forstjóra, dags. 5. júlí 2012, kemur fram að stjórn eftirlitsins hafi samþykkt tillögur um tilhögun ráðningarferlis í tengslum við ráðningu nýs forstjóra Fjármálaeftirlitsins á stjórnarfundi 25. apríl 2012. Í skýrslunni er að finna lýsingu á ráðningarferlinu og aðkomu sérstakrar matsnefndar að því. Ég tel rétt að taka upp það sem fram kemur í skýrslunni um þessi atriði en hún var send umsækjendum um embættið sem hluti af rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að skipa X sem forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Í skýrslunni segir m.a. eftirfarandi:

„[Stjórn Fjármálaeftirlitsins skipaði] þriggja manna óháða matsnefnd. Stjórn ákvað að í matsnefndinni væri sérfræðingur í ráðningum og mannauðsstjórnun sem myndi stýra vinnu hennar en auk viðkomandi yrði matsnefndin skipuð einstaklingi með reynslu af opinberum ráðningum og þekkingu á góðum stjórnarháttum og einstaklingur með víðtæka þekkingu á fjármálamarkaði. [...]

Hlutverk matsnefndarinnar var að stýra matsferlinu og að meta umsækjendur út frá hæfniskröfum. Allan tímann var þó skýrt að stjórn Fjármálaeftirlitsins bæri fulla ábyrgð á ráðningarferlinu. Allar stærri ákvarðanir, til dæmis ákvarðanir um að þrengja hóp hæfra umsækjenda sem skyldu halda áfram í matsferlinu, voru teknar af stjórn.

Vinna við gerð hæfniskrafna fór þannig fram að matsnefndin, að höfðu samráði við stjórn, greindi starfið og setti fram viðmið um hæfniskröfur (þekking, færni, geta og eiginleikar) sem telja mætti nauðsynlegar eða æskilegar í fari forstjóra. [...]

Matsnefndin mætti á fund stjórnar [Fjármálaeftirlitsins] til að fjalla um hæfniskröfur og undirbúa ferlið.

[...]

Stjórn hafði aðgang að öllum umsóknum og stjórnarmenn kynntu sér umsóknir um leið og umsóknarfrestur rann út.

[...]

Matsnefndin útbjó matsblað fyrir kerfisbundið, hlutlægt mat á umsóknum. Á matsblaðinu voru skilgreindir þættir eða viðmið sem umsóknir voru metnar eftir. Matsblaðið var lagt fyrir stjórn, sem fjallaði um það efnislega og samþykkti með minniháttar breytingum [...].

Í samræmi við samþykkt ráðningarferli var ákveðið að hver og einn matsnefndarmaður skyldi meta hverja umsókn og gefa stig.

[...]

Reiknað var meðaltal úr stigagjöfinni. Matsnefnd ákvað að byggja tillögu um þá sem yrðu boðaðir í viðtal, eingöngu á stigagjöfinni enda byggðist hún á vandaðri rýni nefndarmanna og nefndarmenn voru einróma í mati sínu á því hverjir uppfylltu best hæfniskröfur og yrði boðið að halda áfram í ferlinu.

Hinn 29. maí skilaði matsnefndin áfangaskýrslu til stjórnar en þar voru tillögur um hverjum yrði boðið að halda áfram í ferlinu og því boðið í viðtal. Stjórn fjallaði um áfangaskýrsluna og samþykkti tillögur matsnefndarinnar á fundi sínum 30. maí.

[...]

Matsnefnd útbjó viðtalsramma með stöðluðum spurningum sem lagðar skyldu fyrir þá sex umsækjendur sem boðaðir voru í viðtal. Auk þess var lagður fyrir rafrænn spurningalisti fyrir mat á persónuleika [...] sem var ætlað að gefa vísbendingu um leiðtoga- og samskiptafærni.

Stöðluð viðtöl, þar sem allir svara sömu spurningum í sömu röð, þykja veita betri forspá um frammistöðu í starfi en óstöðluð viðtöl [...]. Viðtalsramminn var notaður í viðtölum [...].

Matsnefndin mat umsækjendur og gaf þeim stig út frá ellefu viðmiðum í lok viðtalsins. [...] Hver og einn matsmaður mat hvern umsækjenda sjálfstætt út frá þessum ellefu viðmiðum eftir hvert viðtal og gaf stig. Að loknum viðtölum kom matsnefndin saman og fór yfir stigagjöfina. Tveir umsækjendur fengu áberandi hæsta einkunn hjá öllum nefndarmönnum.

Niðurstaða úr persónuleikamati staðfesti niðurstöður úr viðtölum, að því leyti að þessir sömu tveir einstaklingar stóðu sterkast miðað við þá þætti sem skoðaðir voru. Ekki var þó mikill munur á útkomunni í persónuleikamatinu og það réði ekki úrslitum í þeim ákvörðunum sem teknar voru í kjölfarið.

Að loknum viðtölum og skoðun á niðurstöðum persónuleikamats skilaði matsnefndin annarri áfangaskýrslu til stjórnar [Fjármálaeftirlitsins] hinn 12. júní ásamt tillögu um að tveimur einstaklingum yrði boðið að halda áfram í ráðningarferlinu.

[...]

Stjórn [Fjármálaeftirlitsins] fjallaði um áfangaskýrsluna og tillögur matsnefndar á fundi sínum 13. júní. Á þeim fundi ákvað stjórnin að hitta matsnefndina til að fá ítarlegri rökstuðning og ræða tillögur hennar nánar. Sá fundur átti sér stað 15. júní. Í framhaldi af honum hélt stjórn [Fjármálaeftirlitsins] fund þar sem ákveðið var að fylgja tillögum matsnefndar, sem fól í sér að tveimur einstaklingum yrði boðið í hagnýta æfingu til að meta leiðtoga- og samskiptahæfni og jafnframt að þeim yrði boðið að halda kynningu á framtíðarsýn sinni fyrir [Fjármálaeftirlitið] fyrir stjórn eftirlitsins.

[...]

Æfingin átti sér stað í tilbúnum aðstæðum og var framkvæmd undir umsjón matsnefndarinnar. Markmið hennar var að meta leiðtogahæfileika og samskiptahæfileika. Umsækjendum var falið að leysa krefjandi verkefni sem fól í sér að leiða hóp einstaklinga að sameiginlegri niðurstöðu. Matsnefndarmenn fylgdust með frammistöðu þeirra og gáfu tölulegt mat.

[...]

Í framhaldi af æfingunni skilaði matsnefnd áfangaskýrslu um verklegu æfinguna og lokaskýrslu með heildarniðustöðu sinni til stjórnar [Fjármálaeftirlitsins]. Niðurstaða hennar var að þessir tveir umsækjendur væru báðir mjög vel hæfir til að gegna starfinu. Matsnefndin taldi að þeir hefðu ólíka styrkleika og veikleika og að lokaákvörðun stjórnar þyrfti að byggjast á samanburði á sýn umsækjenda við sýn stjórnarinnar um hvert stefna beri með [Fjármálaeftirlitið].

Stjórn fékk kynningu frá þessum tveimur umsækjendum, hvorum um sig, á framtíðarsýn þeirra fyrir eftirlitið og átti samtöl við þá um helstu þætti sem eru að mati stjórnar mikilvægir m.t.t. hlutverks eftirlitsins.

[...]

Stjórnarmenn fóru ítarlega yfir allar áfangaskýrslur og lokaskýrslu matsnefndar og hittust til þess að ræða hvor umsækjandinn, sem báðir voru augljóslega vel hæfir til að gegna starfinu, hefði sýn og áherslur sem væru í bestu samræmi við sýn og áherslur stjórnar. Niðurstaða stjórnarinnar var að bjóða öðrum umsækjendanna, [X], starfið.“

Þá er í skýrslu stjórnar að lokum að finna rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun að bjóða X starfið. Þar segir m.a.: „Verkleg æfing, viðtal og persónuleikamat staðfestu góða samskiptahæfileika [X] og að hún hefði getu til að leiða fólk að sameiginlegri niðurstöðu.“

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi fyrst óskað eftir gögnum með bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 5. júlí 2012. Þar óskaði hann eftir afriti af öllum gögnum málsins varðandi umsóknarferlið og meðhöndlun umsóknar hans, þ.m.t. skýrslum, umsögnum og minnisblöðum. Enn fremur afritum af öllum gögnum málsins um þann aðila sem var skipaður, bæði þeim sem fylgdu með umsókn viðkomandi og þeim sem urðu til í umsóknarferlinu og við meðhöndlun umsóknarinnar. Í svari Fjármálaeftirlitsins, dags. 16. júlí 2012, kemur fram að engar umsagnir hafi legið fyrir, hvorki um A né þann aðila sem ráðinn var í starfið. Þá liggi engin minnisblöð tengd umsóknarferlinu fyrir. Meðfylgjandi var listi yfir þau gögn sem A voru afhent afrit af, með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt voru tilgreind þau gögn og upplýsingar sem talið var rétt að hann fengi ekki aðgang að með vísan til 17. gr. sömu laga.

A sendi Fjármálaeftirlitinu á ný erindi, dags. 14. ágúst 2012, þar sem hann tilgreindi nákvæmlega í 12 liðum hvaða gögnum hann óskaði eftir aðgangi að. A var veittur aðgangur að hluta þeirra gagna með svari Fjármálaeftirlitsins, dags. 5. september 2012. Var honum m.a. synjað um aðgang að gögnum matsnefndarinnar með vísan til þess að þau hefðu aldrei borist stjórninni frá nefndinni og því ekki komið til umfjöllunar hjá henni. Var þar um að ræða mat sérhvers nefndarmanns á umsóknum umsækjenda, niðurstöður matsnefndar úr áðurnefndum persónuleikaprófum, stigagjöf sérhvers nefndarmanns vegna viðtals við umsækjendur og loks mat sérhvers nefndarmanns á frammistöðu í hagnýtu æfingunni. Í bréfi stjórnarinnar kom fram að kynningar umsækjenda hafi ekki verið afhentar henni heldur eingöngu varpað á skjávarpa og síðan kynntar munnlega. Þær teldust því ekki til gagna málsins. Þá fór A fram á að fá upplýsingar um stigagjöf eða minnispunkta sérhvers stjórnarmanns vegna viðtals og kynningar umsækjenda. Í svari stjórnarinnar sagði að stjórnarmenn hefðu ekki gefið stig eða einkunnir fyrir viðtal og kynningu þeirra heldur rætt saman og komist að sameiginlegri niðurstöðu. Stjórnarformaður hefði hins vegar skrifað minnispunkta í persónulega minnisbók sína á meðan á kynningunum stóð og var A afhent ljósrit af þeim blaðsíðum úr bókinni. Ekki hafi verið útbúin minnisblöð af hálfu nefndarmanna.

A taldi ljóst að í ráðningarferlinu hefðu frekari gögn og upplýsingar verið til staðar sem máli hefðu átt að skipta við ráðninguna. Með bréfi, dags. 9. október 2012, ítrekaði A því fyrri beiðni sína um aðgang að nánar tilteknum gögnum. Með bréfi, dags. 31. október 2012, hafnaði Fjármálaeftirlitið því að veita frekari aðgang að gögnum.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Fjármálaeftirlitsins.

Í tilefni af kvörtun A var Fjármálaeftirlitinu ritað bréf, dags. 20. desember 2012, þar sem þess var óskað að eftirlitið veitti mér upplýsingar um að hvaða gögnum A hefði verið neitað um aðgang að og léti mér jafnframt í té afrit af þeim gögnum, ásamt öðrum gögnum málsins. Umbeðnar upplýsingar og gögn bárust mér með bréfi, dags. 17. janúar 2013.

Fjármálaeftirlitinu var á ný ritað bréf, dags. 27. júní 2013, þar sem óskað var skýringa á nánar tilgreindum atriðum. Í fyrsta lagi var vísað til þess að af svörum Fjármálaeftirlitsins væri ljóst að hluta þeirra gagna sem A óskaði eftir aðgangi að hefði eftirlitið ekki haft undir höndum við afgreiðslu málsins og því ekki talið þau til gagna þess. Í þessu sambandi var óskað eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess hvernig það teldi tilvitnaða framkvæmd samrýmast 1. mgr. 22. gr. þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996, sem kveður m.a. á um varðveisluskyldu stjórnvalda á málsgögnum. Í öðru lagi var vísað til þeirra gagna sem A var synjað um aðgang að með vísan til þess að viðkomandi upplýsingar hefðu ekki verið skráðar niður af hálfu stjórnarmanna. Af þessu tilefni var óskað eftir afstöðu Fjármálaeftirlitsins til þess hvort og þá hvernig tilvitnuð framkvæmd samrýmdist 23. gr. þágildandi upplýsingalaga um skráningarskyldu stjórnvalda á upplýsingum um málsatvik.

Svar Fjármálaeftirlitsins barst með bréfi, dags. 19. ágúst 2013. Hvað fyrri lið fyrirspurnarinnar varðar sagði m.a. að vinnugögn matsnefndar hafi hvorki komið fyrir sjónir stjórnar Fjármálaeftirlitsins né hafi verið greint frá efni þeirra umfram það sem fram kom í áfangaskýrslum nefndarinnar sem stjórn voru afhentar. Stjórninni hafi ekki verið gerð grein fyrir áliti einstakra nefndarmanna, hvorki stigagjöf né umsögnum um einstaka umsækjendur enda nefndin einróma í niðurstöðum sínum. Öll gögn sem stjórn Fjármálaeftirlitsins hafði undir höndum voru afhent. A hafi verið boðið að koma á fund með ráðgjafa Y til að fara yfir niðurstöðu persónuleikamats. Þar sem niðurstaða þess mats var ekki kynnt stjórninni sérstaklega heldur var aðeins hluti af niðurstöðu matsnefndarinnar verði ekki litið svo á að stjórninni hafi borið að óska eftir afhendingu þess til varðveislu sérstaklega.

Hvað viðvíkur síðari spurningunni kom m.a. fram í svarbréfinu að sú ákvörðun að skrá ekki ummæli umsækjenda hafi stuðst við tvenns konar rök. Í fyrsta lagi hafi ekki verið um að ræða upplýsingar um málsatvik heldur huglægt mat umsækjenda á því hvernig þeir myndu bregðast við í einstökum tilvikum, hvaða afstöðu þau höfðu til þess hverjar orsakir bankahrunsins væru og hvernig hefði mátt bregðast við á annan máta en gert var. Því hafi ekki verið um skráningarskyld málsatvik að ræða. Í öðru lagi var það talið standa upplýstri umræðu við umsækjendur um huglæga afstöðu þeirra fyrir þrifum, og þá mati á hæfni þeirra, ef gæta þyrfti ýtrustu varúðar um hvernig fjallað væri um málefni í viðtali svo ekki gæfist kostur á að rangtúlka eða leggja út á verri veg opinberlega það sem þar væri sagt. Tilgangur viðtalanna hafi verið að gefa stjórnarmönnum færi á að hitta umsækjendur og leggja huglægt mat á hvernig þeir kæmu fyrir sig orði, væru í háttum og hvernig vænta mætti að þau myndu koma fram opinberlega fyrir hönd stofnunarinnar. Með þessu hafi stjórnin ekki verið að varpa ljósi á staðreyndir eða kunnáttu sem væru skráningarskyldar upplýsingar. Kynning sem þessi sé ekki til þess fallin að ráða úrslitum við ráðningu.

Athugasemdir A við svarbréf Fjármálaeftirlitsins bárust mér með bréfi, dags. 10. september 2013.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Ljóst er að A hefur ekki fengið aðgang að öllum gögnum málsins sem hann óskaði eftir. Þar á meðal eru skjöl sem hann hefur ástæðu til að ætla að hafi orðið til miðað við lýsingu á ráðningarferlinu og aðkomu einstakra aðila að því í skýrslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins 5. júlí 2012, sem vitnað er til í II. kafla. Um er að ræða gögn sem hann telur að hafi orðið til við meðferð málsins hjá matsnefnd sem stjórn eftirlitsins fékk til liðs við sig og sinnti ákveðnum þáttum í ráðningarferlinu en nefndarmennirnir voru ekki starfsmenn Fjármálaeftirlitsins. Nánar tiltekið eru þau gögn sem A fékk ekki aðgang að a) stigagjöf eða rökstuðningur sérhvers nefndarmanns matsnefndarinnar um umsóknir umsækjenda, b) stigagjöf eða rökstuðningur sérhvers nefndarmanns vegna viðtals við umsækjendur, c) stigagjöf eða rökstuðningur sérhvers nefndarmanns á frammistöðu umsækjenda í svokallaðri hagnýtri æfingu og d) niðurstöður úr persónuleikaprófi sem hann var látinn þreyta.

Við meðferð málsins hefur jafnframt komið í ljós að upplýsingar úr viðtölum stjórnar Fjármálaeftirlitsins við A og X og kynningum á sýn þeirra á Fjármálaeftirlitið fyrir stjórninni voru ekki sérstaklega skráðar. Þá voru glærur sem þau notuðu við kynninguna ekki meðal gagna sem Fjármálaeftirlitið hafði varðveitt. Jafnframt er ekki að finna í gögnum málsins skráningu upplýsinga sem fram komu í viðtölum hjá matsnefndinni að öðru leyti en því sem fram kemur í svokallaðri lokaskýrslu matsnefndarinnar til stjórnarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við hvort stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi tryggt að það hefði í fórum sínum þau gögn sem voru hluti af stjórnsýslumálinu og voru þar með undirorpin upplýsingarétti A. Þar reynir því á hvort stjórnin hafi gætt að því að skrá upplýsingar og varðveita í samræmi við lög.

Að því marki sem þau gögn er A telur sig eiga rétt á eru til, en voru ekki í vörslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins þegar hún tók afstöðu til beiðna hans, hef ég aftur á móti ekki tekið neina afstöðu til aðgangs A að umræddum gögnum. Áður en það atriði getur komið til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis þarf afstaða stjórnarinnar, til þess hvort undantekningar eða takmarkanir á upplýsingarétti aðila máls eigi við, að liggja fyrir.

Áður en ég vík að þessum atriðum tel ég rétt að gera grein fyrir lagagrundvelli málsins m.t.t. þeirrar aðstöðu þegar stjórnvöld leita liðsinnis utanaðkomandi aðila við undirbúning stjórnvaldsákvarðana.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Ekki er að lögum girt fyrir að stjórnvöld leiti sérfræðilegrar aðstoðar við skipun í opinbert embætti til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að skipun í það, t.d. móttöku umsókna, öflun gagna og tillögugerð. Slíkt leysir þó ekki veitingarvaldshafa undan þeim skyldum sem á honum hvíla við meðferð máls á grundvelli laga og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar og ber hann áfram ábyrgð á að gætt sé að viðeigandi réttaröryggisreglum. Veitingarvaldshafa ber þannig almennt að tryggja að slíkt fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða þeirra sem ákvarðanir beinast að verði lakari en leiðir af skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Á þetta einnig við um aðgang aðila máls að gögnum þess, eins og reynir á í máli þessu. Kemur þá til skoðunar hvaða gagna stjórnvaldi ber almennt að afla frá utanaðkomandi aðila, sem fenginn er til að aðstoða stjórnvald við meðferð málsins, og í framhaldinu varðveita svo gætt sé að því að upplýsingaréttur aðila máls sé ekki skertur.

Í þessu sambandi verður að líta til þess að upplýsingaréttur samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 miðast við rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn „er málið varða“. Því er ljóst að skjöl og önnur gögn verða að hafa ákveðin tengsl við tilgreint stjórnsýslumál til þess að falla undir upplýsingarétt aðila í merkingu ákvæðisins. Við afmörkun á því hvaða gögn teljast „varða mál“ í skilningi ákvæðisins verður að líta til þess hvort þau hafa efnislega þýðingu eða tengsl við tiltekið úrlausnarefni sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvaldi og ætlunin er að leysa úr, eða úr því hefur verið leyst með stjórnvaldsákvörðun. Sjá til hliðsjónar álit mín frá 15. mars 2011 í máli nr. 6121/2010 og frá 16. apríl 2010 í máli nr. 5481/2008 auk álit setts umboðsmanns Alþingis frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008. Því verður að telja að þau skjöl og önnur gögn sem ályktanir eða niðurstaða tiltekins máls byggist á varði það mál. Réttur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga verður þó ekki afmarkaður það þröngt að hann taki einvörðungu til gagna sem hafa að geyma þær efnislegu forsendur sem úrlausn stjórnsýslumáls byggist á eða að mati stjórnvalds hafa þýðingu í undirbúningi að töku stjórnvaldsákvörðunar. Hér verður einnig að hafa í huga að það kann að rísa ágreiningur um hvort og þá hvaða þýðingu tiltekið gagn skuli hafa við úrlausn máls, þ. á m. hvort þær ályktanir sem hafa verið dregnar af því hafi verið forsvaranlegar, sjá áðurnefnt álit mitt frá 15. mars 2011 í máli nr. 6121/2010.

Af þessu leiðir m.a. að ef utanaðkomandi aðili annast ákveðna þætti í rannsókn máls þarf að sjá til þess að sá aðili hagi störfum sínum, vörslu og skilum gagna með fullnægjandi hætti. Ef til verða gögn eða aflað er gagna og upplýsinga af hálfu þess aðila, sem hafa verulega þýðingu um framgang og úrlausn málsins og/eða falla undir upplýsinga- og andmælarétt aðila málsins, þarf veitingarvaldshafi að gæta þess að uppfylla þær skráðu og óskráðu málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins sem reynt getur á bæði við undirbúning að töku ákvörðunarinnar og síðar, t.d. þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum. Gögn og upplýsingar, sem til verða við meðferð málsins hjá utanaðkomandi aðila, verða hluti af stjórnsýslumálinu enda hafa þau almennt efnislega þýðingu eða tengjast úrlausnarefni málsins og falla þar með undir upplýsingarétti aðila máls. Þetta á m.a. við um upplýsingar sem fram koma í viðtölum og hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Sjá til hliðsjónar álit mín frá 24. júní 2011 í máli nr. 5890/2010 og 22. desember 2006 í máli nr. 4686/2006 og bréf mitt frá 28. desember 2011 í máli nr. 6320/2011. Ég minni á að varðveisla gagna í samræmi við fyrirmæli 22. gr. þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996, nú 26. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, er m.a. forsenda þess að upplýsinga- og andmælaréttur aðila máls og annarra geti orðið raunhæfur og virkur.

Við nánara mat á því hvaða upplýsingar og gögn tilheyra stjórnsýslumáli er hægt að líta annars vegar til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og hins vegar skráningarskyldu 23. gr. þágildandi upplýsingalaga, nú 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hvað viðvíkur fyrra ákvæðinu hvílir sú skylda á stjórnvaldi, sem þarf að taka afstöðu til þess hver skuli valinn til að gegna opinberu starfi eða embætti, að sjá til þess að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðunin er tekin. Í þessu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda. Ef rannsókn málsins er að hluta til í höndum utanaðkomandi aðila, sem falið er að leggja mat á umsækjendur, verður veitingarvaldshafi að tryggja að hann hafi undir höndum allar upplýsingar sem máli skipta svo hann geti tekið sjálfstæða afstöðu til umsækjenda og þá m.a. hvort hann fallist á mat utanaðkomandi aðila. Í þessu tilfelli er um að ræða utanaðkomandi matsnefnd sem skipuð var einstaklingum er ekki voru starfsmenn stjórnvaldsins. Ég ítreka að stjórnsýslumáli tilheyra ekki aðeins þau gögn sem hafa að geyma forsendur ákvörðunar eða niðurstaða er beinlínis reist á heldur einnig önnur gögn sem hafa orðið til við rannsókn málsins og hafa efnislega þýðingu eða tengsl við úrlausnarefnið.

Af 23. gr. þágildandi upplýsingalaga, nú 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, leiddi síðan, sem fyrr greinir, að veitingarvaldshafa bar að afla allra upplýsinga um málsatvik sem voru veittar utanaðkomandi aðila munnlega og gátu haft verulega þýðingu við úrlausn málsins og voru ekki að finna í öðrum gögnum þess.

Með þessi atriði í huga vík ég nú að atvikum málsins.

3. Atvik málsins.

Eins og áður er rakið fékk A ekki aðgang að öllum þeim gögnum sem hann óskaði eftir og hann taldi að hefðu orðið til við meðferð málsins samkvæmt skýrslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins 5. júlí 2012. Um var að ræða gögn sem vísað var til að unnin hefðu verið við meðferð málsins hjá svokallaðri matsnefnd, sem skipuð var einstaklingum sem ekki voru starfsmenn Fjármálaeftirlitsins, og voru fengnir til að aðstoða stjórn Fjármálaeftirlitsins í ráðningarferlinu. Ráðningarferlinu og aðkomu matsnefndarinnar er ítarlega lýst í skýrslu stjórnarinnar, sbr. nánar II. kafla hér að framan. Ég tek fram að eins og þessi skýrsla er orðuð og sett fram verður ekki önnur ályktun dregin af henni og öðrum gögnum málsins en að gögn hafi orðið til um umrædd atriði en að þau hafi aftur á móti ekki verið afhent stjórn Fjármálaeftirlitsins. Hefur verið á því byggt að þau hafi verið vinnugögn matsnefndarinnar að undanskildu persónuleikaprófinu. Gögn þessi hafi hvorki komið fyrir sjónir stjórnar Fjármálaeftirlitsins né hafi stjórninni verið greint frá efni þeirra að öðru leyti en fram kemur í skýrslum matsnefndarinnar til stjórnarinnar. Reynir því á hvort umrædd gögn hafi tilheyrt því stjórnsýslumáli sem lauk með skipun X í embætti forstjóra eftirlitsins og þar með hvort stjórninni hafi borið að afla þessara gagna frá matsnefndinni og ráðningarfyrirtækinu Y, sem lagði fyrir og vann úr persónuleikamati, varðveita þau í samræmi við 22. gr. þágildandi upplýsingalaga og taka afstöðu til þess á grundvelli 15.-17. gr. stjórnsýslulaga hvort A ætti rétt til aðgangs að þeim.

Af skýrslu stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá 5. júlí 2012 verður ráðið að matsnefndinni var falið veigamikið hlutverk í ráðningarferlinu en henni var falið að „stýra matsferlinu og meta umsækjendur út frá hæfniskröfum“. Bæði af skýrslu stjórnarinnar og skýrslum matsnefndarinnar til stjórnarinnar verður ráðið að við þessa vinnu nefndarinnar hafi orðið til gögn sem áttu að leggja nánari grundvöll að málinu og umsögn nefndarinnar til stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Af skýrslu stjórnarinnar verður ekki dregin önnur ályktun en að stjórnin hafi horft til tillagna matsnefndarinnar við ákvarðanir sínar um að þrengja hóp umsækjenda og að lokum skipa X í embætti forstjóra eftirlitsins. Þannig segir t.d. í skýrslu stjórnar að hún hafi „[samþykkt] tillögur“ matsnefndar eða „[fylgt] tillögum matsnefndar um hverjir yrðu boðaðir í viðtal“. Þá segir að stjórnin hafi „ákveðið að fylgja tillögum matsnefndar“ um hvaða tveimur umsækjendum yrði boðið í svokallaða hagnýta æfingu og að halda kynningu á sýn sinni á Fjármálaeftirlitið fyrir stjórnina. Að lokum segir í skýrslunni að áður en stjórnin hafi tekið ákvörðun um hvern skyldi skipa í embættið hafi verið farið ítarlega yfir allar áfangaskýrslur og lokaskýrslu matsnefndar. Grundvöll tillagna matsnefndarinnar og síðan ákvarðana stjórnarinnar, sem byggðust að nokkru á þessum tillögum, var að einhverju leyti að finna í þeim gögnum og upplýsingum sem urðu til við meðferð málsins hjá matsnefndinni. Þessi gögn höfðu því almennt efnislega þýðingu eða tengsl við úrlausnarefni málsins og tilheyrðu þar af leiðandi því stjórnsýslumáli sem lauk með skipun X í embætti forstjóra eftirlitsins. Fjármálaeftirlitinu bar því að afla þessara gagna, a.m.k. að því marki sem upplýsingarnar var ekki að finna í öðrum gögnum málins.

Í þessu sambandi bendi ég á að í fyrstu áfangaskýrslu matsnefndar til stjórnar Fjármálaeftirlitsins var ekki fyrir að fara neinum efnislegum rökstuðningi fyrir tillögu nefndarinnar um að fækka umsækjendum úr tíu í sex. Stigagjöf eða rökstuðningur einstakra nefndarmanna voru því einu gögnin sem höfðu að geyma efnislegar forsendur að baki tillögum nefndarinnar sem stjórnin féllst á. Sömu sjónarmið eiga við um síðari stigagjöf eða rökstuðning einstakra nefndarmanna eftir að viðtölum og skoðun á niðurstöðum persónuleikamats lauk. Hvað viðvíkur skýrslu um persónuleikamatið tek ég fram að hvort tveggja er vísað til hennar í rökstuðningi stjórnar fyrir skipun X í embættið og í rökstuðningi matsnefndarinnar fyrir tillögu sinni til stjórnar Fjármálaeftirlitsins. Af skýrslu stjórnar verður ekki annað ráðið en að niðurstöður persónuleikamatsins og viðtalsins hafi verið grundvöllur þeirrar ákvörðunar að fækka umsækjendum úr sex í tvo. Auk þess er ekki unnt að útiloka að í viðtölunum hafi komið fram upplýsingar sem borið hafi að skrá niður í samræmi við 23. gr. þágildandi upplýsingalaga, sbr. nánar næsta kafla.

Varðandi stigagjöf og rökstuðning nefndarmanna á frammistöðu umsækjenda í því sem nefnt var hagnýt æfing er aftur á móti í þriðju áfangaskýrslu að finna sameiginlegt mat nefndarinnar á umsækjendunum. Með tilliti til þess að í þeirri skýrslu er að finna efnislegar forsendur eða rökstuðning matsnefndarinnar tel ég mig ekki hafa nægan grundvöll til að fullyrða að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi borið að afla umræddrar stigagjafar og rökstuðnings einstakra nefndarmanna vegna æfingarinnar. Í því sambandi hef ég horft til þess hvaða efnislegu þýðingu eða tengsl við úrlausnarefnið slík gögn hafa í ljósi þess að efnislegar forsendur matsins eru settar fram í öðrum gögnum, þ.e. í þriðju áfangaskýrslunni.

Þær upplýsingar sem var að finna í lokaskýrslu matsnefndar girtu ekki fyrir þá skyldu sem hvíldi á stjórn Fjármálaeftirlitsins að afla þeirra gagna frá nefndinni sem höfðu orðið til við meðferð málsins og höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn þess til þess að hún hefði sjálf undir höndum þau gögn sem lögðu grunninn að mati nefndarinnar og síðar þeirri ákvörðun stjórnarinnar að fallast á það mat hennar. Ég ítreka að stjórnvald, sem hefur fengið liðsinni utanaðkomandi aðila, ber áfram ábyrgð á að málsmeðferðin sé í samræmi við skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins og verður að lokum að taka sjálfstæða ákvörðun um hvern ber að skipa í embætti. Til þess þarf veitingarvaldshafinn sjálfur að hafa undir höndum öll þau gögn sem hafa orðið til í ráðningarferlinu og eru grundvöllur mats á umsækjendum. Þessi gögn tilheyra viðkomandi stjórnsýslumáli og geta síðan orðið andlag upplýsinga- og andmælaréttar umsækjanda. Ekki verður fallist á að slík gögn séu vinnugögn sem stjórnvald þurfi ekki að afla enda verður stjórnvaldið sjálft að geta staðreynt hvort það fallist á þær forsendur sem liggja að baki niðurstöðu utanaðkomandi aðila sem er lögð til grundvallar í máli. Þá breytir engu þótt þessi gögn hafi aldrei komið fyrir sjónir stjórnar Fjármálaeftirlitsins eða að aðila máls hafi staðið til boða að fá fund með utanaðkomandi aðila þar sem honum yrði gerð grein fyrir niðurstöðu persónuleikamats enda bar stjórninni að afla þessara gagna og þau voru hluti af stjórnsýslumálinu. Ég ítreka að umrædd gögn urðu til við rannsókn og meðferð málsins og lutu að því að leggja grundvöll að ákvörðunum stjórnarinnar.

Að virtu framangreindu er það niðurstaða mín að umrædd gögn, að því marki sem þau urðu til við meðferð málsins eins og lýst er í skýrslu stjórnarinnar, hafi tilheyrt því stjórnsýslumáli sem miðaði að því að skipa í embætti forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Nánar tiltekið er hér um að ræða stigagjöf eða rökstuðning sérhvers nefndarmanns sem var grundvöllur að tillögum nefndarinnar að þrengja hóp umsækjenda fyrst úr tíu umsækjendum í sex og síðan úr sex í tvo, skýrsla um persónuleikamatið og upplýsingar sem fram komu í viðtölum matsnefndarinnar. Þessi gögn voru því, almennt séð, undirorpin upplýsingarétti aðila máls samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, eins og hann er nánar afmarkaður með hliðsjón af 16. og 17. gr. sömu laga, og Fjármálaeftirlitinu bar að afla þeirra frá matsnefndinni og varðaveita þau.

4. Skráning munnlegra upplýsinga.

Af gögnum málsins og skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín má ráða að ekki hafi verið skráð niður það sem fram kom í viðtölum við umsækjendur eða kynningu þeirra á framtíðarsýn á Fjármálaeftirlitið, þ. á m. hafi ekki verið aflað afrita af glærukynningum þeirra tveggja umsækjenda sem þóttu standa öðrum umsækjendum framar. Þá verður ráðið að Fjármálaeftirlitið hafi ekki haft undir höndum skráðar upplýsingar um það sem fram kom í viðtölum matsnefndar við þá sex umsækjendur sem voru upphaflega boðaðir í viðtal. Kemur þá til skoðunar hvort Fjármálaeftirlitið hafi gætt að skráningarskyldu sem á stofnuninni hvílir. Verður fyrst vikið að kynningu þeirra tveggja umsækjenda sem þóttu standa öðrum umsækjendum framar og viðtali þeirra við stjórn Fjármálaeftirlitsins en síðan að viðtali matsnefndarinnar við þá sex umsækjendur sem fyrst voru boðaðir í viðtal.

Í þágildandi 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 var kveðið á um skráningu upplýsinga í málum þar sem taka átti stjórnvaldsákvarðanir. Hafði ákvæðið að geyma þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi þurfti að vera um að ræða upplýsingar um málsatvik sem stjórnvaldi voru veittar munnlega. Í öðru lagi urðu þær að hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Í þriðja lagi þurfti að vera um að ræða upplýsingar sem ekki var að finna í gögnum málsins.

Vegna afstöðu Fjármálaeftirlitsins, að ekki hafi borið að skrá niður þær upplýsingar sem fram komu í kynningu og síðara viðtali hjá stjórninni, tek ég fram að „upplýsingar um málsatvik“ í skilningi þágildandi 23. gr. upplýsingalaga verður ekki skilið svo þröngt að upplýsingar um huglæga afstöðu umsækjenda um starf geti ekki fallið þar undir að því marki sem það kemur til greina að byggja á þeim við ákvörðunartöku í málinu. Reynir því á hvort síðari tveimur skilyrðunum sé fullnægt.

Ekki verður önnur ályktun dregin af gögnum málsins en að upplýsingar sem komu fram í kynningu umsækjenda og síðara viðtali með stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi haft verulega þýðingu fyrir þá ákvörðun að skipa X í embættið. Ég bendi í þessu sambandi á að í lokaskýrslu matsnefndarinnar er lagt til að lokaákvörðun stjórnar þurfi að byggjast á „samanburði á sýn umsækjenda við sýn stjórnarinnar um hvert stefna beri með eftirlitið“. Upplýsingum um þau atriði var aflað í umræddri kynningu og viðtölum, þ.e. hver væri umrædd sýn umsækjenda. Þá segir í skýrslu stjórnarinnar að stjórnarmenn hafi hist til þess að ræða hvor þeirra tveggja umsækjenda sem eftir stóðu „hefði sýn og áherslur sem væri í bestu samræmi við sýn og áherslur stjórnar“. Í samræmi við þetta er í rökstuðningi fyrir ákvörðun reifuð sýn X á framtíð Fjármálaeftirlitsins. Þær upplýsingar sem fram komu í viðtölum við stjórnina er aftur á móti ekki að finna í gögnum málsins.

Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín hefur því verið borið við að um viðkvæmar upplýsingar sé að ræða. Þau sjónarmið breyta ekki þeim skyldum sem hvíldu á stjórn stofnunarinnar. Hvað sem eðli upplýsinganna líður verður það að ráðast af þeim sérstöku reglum sem gilda um undantekningar frá upplýsingarétti aðila hvort það beri að afhenda þær og þá hverjum. Það er því niðurstaða mín að skortur á að skrá niður upplýsingar sem fram komu í viðtölum við umsækjendur um starf forstjóra Fjármálaeftirlitsins, og þýðingu höfðu við niðurstöðu málsins, hafi verið í andstöðu við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í máli þessu liggur fyrir að upplýsingar úr kynningum umsækjenda voru hvorki skráðar niður með skýrum hætti né var óskað afrits af glærukynningum umsækjenda. Miðað við fyrirliggjandi lýsingu á því hvernig staðið var að þessum þætti málsins verður að ætla að stjórn Fjármálaeftirlitsins hefði getað fullnægt skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga með því annað hvort að skrá niður þær upplýsingar fram komu af hálfu umsækjenda og gátu haft verulega þýðingu við ákvörðun um ráðninguna eða fá afrit af glærukynningum umsækjenda, ef þar var að finna að þessu leyti nægjanlega reifun á því sem kom fram af hálfu þeirra við kynninguna. Í gögnum málsins er að finna punkta formanns stjórnar sem hann skráði í minnisbók sína um kynningar A og X og fékk A afrit af þeim. Eftir að hafa kynnt mér þá minnispunkta tel ég að framsetning og efni þeirra fullnægi ekki skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga. Því er það niðurstaða mín að skortur á að skrá niður upplýsingar sem fram komu í kynningum umsækjenda hafi verið í andstöðu við 23. gr. upplýsingalaga.

Hvað viðvíkur skráningu upplýsinga úr viðtali matsnefndar við þá sex umsækjendur sem voru upphaflega boðaðir í viðtal tek ég fram að ekki verður annað ráðið en að þær upplýsingar hafi haft verulega þýðingu fyrir framgang málsins en á grundvelli þeirra og niðurstaðna persónuleikamats var tekin ákvörðun um að þrengja umsóknarhópinn niður í tvo umsækjendur. Í lokaskýrslu matsnefndarinnar er vísað til upplýsinga úr viðtölum við þá tvo umsækjendur sem þóttu standa öðrum umsækjendum framar en ekki verður séð að þessar upplýsingar hafi verið skráðar að öðru leyti og afhentar stjórn Fjármálaeftirlitsins. Tilvísun í afmarkaðar upplýsingar úr viðtölum við tvo umsækjendur getur ekki komið í stað skráningar upplýsinga enda komu fleiri umsækjendur í viðtöl og ekki er útilokað að aðrar upplýsingar hefðu getað haft verulega þýðingu. Þá geta umsækjendur einnig haft hagsmuni af því að geta staðreynt hvort þær upplýsingar sem byggt er á séu í samræmi við gögn málsins. Stjórninni bar því að hlutast til um að matsnefndin skráði þessar upplýsingar og afhenti henni áður en ákvörðun var tekin um skipun í embættið.

Kvörtun A til mín laut að aðgangi að tilteknum gögnum í máli því er laut að skipun í embætti forstjóra Fjármálaeftirlitsins, sbr. I. kafla. Við athugun mína á málinu kom í ljós að sum þeirra gagna sem A óskaði eftir afriti af voru ekki í fórum Fjármálaeftirlitsins eða virðast ekki hafa verið til. Hefur athugun mín lotið að þessum þáttum málsins. Ég ítreka að ég hef aftur á móti enga afstöðu tekið til þess hvort A eigi rétt á aðgangi að þessum gögnum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, eins og sá réttur verður afmarkaður með hliðsjón af 16. og 17. gr. sömu laga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að stjórn Fjármálaeftirlitsins hafi ekki að öllu leyti fullnægt þeirri skyldu sinni að hlutast til um að fá öll gögn málsins afhent og að tilteknar upplýsingar væru skráðar, sbr. m.a. 10. gr. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 22. og 23. gr. þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996. Nánar tiltekið er það niðurstaða mín að Fjármálaeftirlitinu hafi borið í samræmi við lýsingu stjórnar á umsóknarferlinu að afla stigagjafar eða rökstuðnings einstakra nefndarmanna sem lá til grundvallar þeim tillögum matsnefndar, sem stjórn Fjármálaeftirlitsins féllst á, að fækka umsækjendum fyrst úr tíu í sex og síðan úr sex í tvo, fá afhenta skýrslu um persónuleikamat á umsækjendum og þær upplýsingar sem voru skráðar í viðtali við matsnefndina. Þá bar Fjármálaeftirlitinu að skrá upplýsingar sem fram komu í viðtölum A og X við stjórnina og í kynningum á framtíðarsýn þeirra á Fjármálaeftirlitið.

Eins og mál þetta liggur fyrir beinist beiðni A um aðgang að gögnum sem annað hvort eru ekki í fórum Fjármálaeftirlitsins eða hafa ekki orðið til og verið varðveitt af því. Með hliðsjón af því beini ég þeim tilmælum til stjórnar Fjármálaeftirlitsins að það taki mál A um aðgang að gögnum til endurskoðunar, komi fram beiðni um aðgang að gögnum á ný frá honum og hagi meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefur verið í áliti þessu og ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Að öðru leyti eru það tilmæli mín til Fjármálaeftirlitsins að það hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf Fjármálaeftirlitsins 9. mars 2015. Þar kemur fram að A hafi óskað eftir gögnum á ný og hann fengið afhent nánast öll gögn málsins. Fjármálaeftirlitið hafi einungis haldið eftir þeim gögnum sem hafi verið undanþegin vegna persónulegra hagsmuna annarra aðila. Þau almennu sjónarmið sem hafi komið fram í álitinu væru að jafnaði höfð í heiðri í störfum Fjármálaeftirlitsins, bæði fyrir og ekki síður eftir að umrætt álit hafi legið fyrir.