Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. júlí 2012 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með erindi þar sem hann kvartaði yfir athafnaleysi velferðarráðuneytisins í tilefni af niðurstöðu landlæknis frá 3. júlí 2012 vegna misnotkunar X læknis á upplýsingum úr sjúkraskrá A og ærumeiðandi ummælum X þar að lútandi. Af gögnum málsins verður ráðið að upphaf þess megi rekja til birtingar úrskurðar siðanefndar Læknafélags Íslands í Læknablaðinu og á vef Læknafélags Íslands (LÍ). Í úrskurðinum voru birtar persónugreinanlegar upplýsingar um A úr sjúkraskrá hans en umræddar upplýsingar höfðu komið fram í bréfi X til siðanefndarinnar. Þá leitaði A með tvö önnur erindi til umboðsmanns, dags. 21. ágúst 2012, sem eiga rót sína að rekja til sömu atvika. Þær kvartanir lúta annars vegar að Persónuvernd og hins vegar embætti landlæknis þar sem byggt er á því að þessi stjórnvöld hafi ekki sinnt eftirlitshlutverki sínu þegar hann leitaði til þeirra vegna málsins auk þess sem þeim hafi borið að kæra málið til lögreglu.

Hinn 15. febrúar sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Með tilliti til þess að allar þessar kvartanir A lúta að viðbrögðum og málsmeðferð stjórnvalda í kjölfar þess að hann leitaði til þeirra eftir að persónuupplýsingar um hann komu fram í úrskurði siðanefndar LÍ, sem var birtur í Læknablaðinu og á vef LÍ, hef ég ákveðið að taka þær sameiginlega til athugunar og ljúka umfjöllun minni um þær í einu áliti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. maí 2014.

II. Málavextir.

Forsaga málsins er sú að Z læknir beindi erindi til siðanefndar LÍ vegna ummæla X læknis um hann. Siðanefnd LÍ kvað upp úrskurð í málinu ... og birti hann í ... tölublaði Læknablaðsins sama ár. Í úrskurðinum voru birtar upplýsingar úr sjúkraskrá A. Hafði X miðlað sjúkraskrárupplýsingunum til nefndarinnar í tengslum við málsvörn sína fyrir nefndinni en A var ekki aðili að því máli. Í kjölfarið leitaði A til Persónuverndar og bar fram kvörtun vegna málsins. Hún beindist í fyrsta lagi að siðanefnd LÍ og Læknablaðinu vegna viðkvæmra persónuupplýsinga úr sjúkraskrá hans sem voru birtar í blaðinu. Í öðru lagi að X fyrir að hafa skoðað sjúkraskrárgögn um hann í heimildarleysi og vitnað í þau í tengslum við málarekstur sinn fyrir siðanefndinni. Í þriðja lagi kvartaði A yfir því að Fjórðungssjúkrahúsið Æ, nú Heilbrigðisstofnun Y, hefði ekki aðhafst í málinu en sjúkraskrá hans var vistuð á sjúkrahúsinu þegar X skoðaði hana.

Persónuvernd ritaði í kjölfarið embætti landlæknis bréf, dags. 24. október 2011, þar sem óskað var eftir afstöðu landlæknis til þess hvort hann teldi málið falla undir sérsvið hans. Embætti landlæknis svaraði með bréfi, dags. 1. nóvember 2011. Þar sagði m.a.:

„Þar sem Persónuvernd er nú með kvörtun [A] til meðferðar mun Landlæknisembættið ekki vinna frekar í málinu þar til álit Persónuverndar liggur fyrir.

Hins vegar gerir landlæknir fyrirvara um það að þegar niðurstaða Persónuverndar liggur fyrir kunni hann að fylgja einhverjum þáttum málsins eftir, samkvæmt eftirlitshlutverki sínu.“

Persónuvernd ritaði landlækni á ný bréf, dags. 11. nóvember 2011, þar sem fram kom að kvörtun A væri þríþætt og lyti að eftirfarandi þáttum:

„Það er að kvartað sé yfir að:

1) – [X] læknir hafi skoðað sjúkraskrá [A] í öðrum tilgangi en talinn er í 13. gr. laga nr. 55/2009, þ.e. ekki vegna meðferðar.

2) – [X] hafi miðlað viðkvæmum persónuupplýsingum um [A] (sem [X] sótti í skrána) til Siðanefndar Læknafélagsins.

3) – Siðanefnd Læknafélagsins hafi lagt á vefsíðu sína úrskurð, þar sem birst hafi persónuupplýsingar um [A].“

Þá rakti Persónuvernd 22. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, og sagði síðan:

„Í bréfi Landlæknisembættisins, dags. 1. nóvember sl., segir að embættið kunni síðar að fylgja einhverjum þáttum máls þessa eftir. Að mati Persónuverndar er nauðsynlegt að skýrt sé að hvaða marki mál þetta fellur undir embættið. Er því vinsamlega óskað staðfestingar á hvort landlæknir telji – með vísun til 22. gr. laga nr. 55/2009 – einhvern þátt þriggja umkvörtunarefna, og þá hvaða, falla undir sérsvið sitt.“

Í svari embættis landlæknis til Persónuverndar, dags. 24. nóvember 2011, kom fram að það væri mat landlæknis að liðir 1 og 2 féllu undir sérsvið landlæknis enda vörðuðu þeir löggiltan heilbrigðisstarfsmann.

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi jafnframt leitað til velferðarráðuneytisins þar sem hann taldi að embætti landlæknis ætti að taka mál hans til meðferðar. Ráðuneytið sendi embætti landlæknis bréf, dags. 8. nóvember 2011, þar sem m.a. var óskað eftir upplýsingum um stöðu mála A hjá embættinu og í því sambandi vísað til eftirlitshlutverks landlæknis á grundvelli 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Með bréfi, dags. 28. nóvember 2011, ritaði settur landlæknir X lækni eftirfarandi bréf:

„Efni: Varðar úrskurð Siðanefndar Læknafélags Íslands

Vísað er til úrskurðar Siðanefndar Læknafélags Íslands frá [...], sem birtur var í Læknablaðinu [..] tölublaði [...], en felldur úr gildi þann [...].

Samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007 skal landlæknir hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum. Vegna aðkomu þinnar að umræddu máli Siðanefndar Læknafélags Íslands beinir landlæknir þeim tilmælum til þín að gæta vel að ákvæði 13. gr. laga um sjúkraskrár nr. 55/2009, 15. gr. læknalaga nr. 53/1988 og 12. gr. laga um réttindi sjúklinga nr. 74/1997.

Landlæknir hyggst ekki hafa frekari afskipti af þínum þætti þessa máls.“

Með bréfi, dags. 29. nóvember 2011, svaraði embætti landlæknis bréfi velferðarráðuneytisins frá 8. nóvember 2011. Þar segir m.a.:

„[A] lagði hér fram þann 12. september 2011 útprentun úr [...] frá [...] og útprentun af úrskurði Siðanefndar LÍ. [A] hefur komið ábendingu á framfæri við embætti landlæknis, en hann hefur ekki lagt fram skriflega kvörtun hjá landlækni vegna þessa máls, enda varðar úrskurður Siðanefndar LÍ og birting hans ekki málefni sem unnt er að beina kvörtun til landlæknis skv. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Kvörtun skv. 12. gr. varðar meint mistök eða vanrækslu við veitingu heilbrigðisþjónustu eða meinta ótilhlýðilega framkomu við veitingu heilbrigðisþjónustu. Atriði sem fram komu í úrskurði Siðanefndar LÍ voru tekin til meðferðar hjá landlækni á grundvelli eftirlitshlutverks hans með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum skv. e. lið 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og 22. gr. laga um sjúkraskrár nr. 55/2009, en [A] var ekki aðili að því máli. Í bréfi ráðuneytisins segir að „[A] telji, að í máli fyrir Siðanefnd LÍ hafi gögn úr sjúkraskrá hans verið notuð, en þau hafi verið málinu algerlega óviðkomandi.“ Varðandi það að læknir hafi farið í sjúkraskrá sjúklings og miðlað upplýsingum til Siðanefndar LÍ þá hefur settur landlæknir lokið því máli með bréfi til viðkomandi læknis, á grundvelli eftirlitshlutverks síns.“

Með bréfi, dags. 28. desember 2011, sendi velferðarráðuneytið landlækni á ný bréf þar sem óskað var eftir frekari upplýsingum um hvernig máli umrædds heilbrigðisstarfsmanns hefði verið lokið af hálfu embættisins. Embætti landlæknis sendi velferðarráðuneytinu afrit af framangreindu bréfi til X með bréfi, dags. 5. janúar 2012.

Hinn ... kvað Persónuvernd upp úrskurð í máli A nr. ... . Þar kemur fram að Persónuvernd hafi afmarkað umfjöllun sína við birtingu umrædds úrskurðar á vef læknafélagsins og í Læknablaðinu. Í úrskurðinum segir m.a.:

„Hin upphaflega kvörtun laut ekki aðeins að siðanefnd Læknafélags Íslands heldur einnig að [X], þ.e. yfir því að hann hefði skoðað sjúkraskrárgögn kvartanda í heimildarleysi og vitnað í þau í tengslum við meðferð málsins fyrir siðanefnd. Þá laut kvörtunin að Fjórðungssjúkrahúsinu [Æ] fyrir að aðhafast ekkert í málinu þrátt fyrir vitneskju um skoðun [X] á gögnum þess. Að loknum bréfaskiptum um málið, þ. á m. við landlækni, og þess með hvaða hætti hann hyggst fjalla um nokkra þætti þess, afmarkast úrlausnarefni Persónuverndar að svo stöddu við birtingu umrædds úrskurðar á vef Læknafélagsins og í Læknablaðinu.“

Niðurstaða Persónuverndar í málinu var sú að birting siðanefndar LÍ á umræddum úrskurði hefði falið í sér birtingu persónugreinanlegra upplýsinga um A sem hefði verið óheimil.

Á meðan á framangreindum samskiptum milli stjórnvalda stóð átti A í samskiptum við velferðarráðuneytið. Átti hann m.a. fund með fulltrúum ráðuneytisins 17. október 2011 þar sem hann lýsti óánægju sinni með meðferð mála hjá embætti landlæknis. Í yfirlýsingu A og fulltrúa ráðuneytisins, dags. 7. nóvember 2011, kemur fram að líta beri á fundargerð, sem rituð var á framangreindum fundi, sem kvörtun vegna embættis landlæknis. Hinn 24. janúar 2012 leitaði A á ný til velferðarráðuneytisins til að kvarta formlega yfir málsmeðferð embættis landlæknis. Í eftirriti velferðarráðuneytisins af umræddum fundi segir m.a.:

„Kvörtun [A] til ráðuneytisins beinist að því að hann telur að Embætti landlæknis hafi brugðist lögákveðinni skyldu sinni skv. 2. mgr. 22. gr. laga um meðferð sjúkraskrár nr. 55/2009. Í ákvæðinu segir að landlæknir hafi, eftir því sem við á, eftirlit með því að ákvæðum laganna sé fylgt. [A] telur að framangreindur heilbrigðisstarfsmaður hafi brotið gegn sér með svo grófum hætti að viðbrögð landlæknis, og málalyktir hafi ekki verið í samræmi við gildandi lög sbr. framangreinda vísan til 22. gr. laga um meðferð sjúkraskrár. Það er skoðun [A] í þessu máli að svipta hefði átt heilbrigðisstarfsmanninn starfsleyfi sínu. Vísar [A] í því skyni til e-liðar 4. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, en jafnframt 2. mgr. 15. gr. sömu laga. Í þeirri grein er að finna lagaheimild til handa EL að svipta heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar. Í greininni eru svo taldar upp þær ástæður sem geta legið fyrir sviptingu af þeim toga, og er þar meðal annars nefnt sérstaklega þegar heilbrigðisstarfsmaður rýfur þagnarskyldu sem á honum hvílir.“

Velferðarráðuneytið ritaði embætti landlæknis á ný bréf, dags. 10. febrúar 2012, þar sem vísað var til bréfs setts landlæknis til X læknis frá 28. nóvember 2011. Þá segir m.a.:

„Þann [...] kvað Persónuvernd upp úrskurð í máli nr. [...], en [A] hafði einnig kvartað til Persónuverndar vegna [birtingar] upplýsinganna í úrskurði siðanefndarinnar. [...]

Ráðuneytið hefur nú farið yfir þau gögn sem fyrir liggja. Með hliðsjón af þeim, ásamt úrskurði Persónuverndar, beinir ráðuneytið þeim tilmælum til embættisins að það taki ákvörðun sína frá 28. nóvember 2011 til endurskoðunar og hafi til hliðsjónar ákvæði laga um sjúkraskrár nr. 55/2009, læknalaga nr. 53/1988, laga um réttindi sjúklinga nr. 74/1998 og laga um landlækni og lýðheilsu nr. 41/2007. Ráðuneytið óskar þess að vera upplýst um framvindu og niðurstöðu málsins hjá embættinu.“

Ljósrit af framangreindu bréfi var sent A. Svar embættis landlæknis barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 23. febrúar 2012. Þar var óskað eftir upplýsingum um hvaða rök lægju að baki því að embættið ætti að taka fyrri ákvörðun sína gagnvart X til endurskoðunar. Í svarbréfi velferðarráðuneytisins, dags. 27. mars 2012, voru málavextir raktir, einkum efni kvörtunar A til velferðarráðuneytisins frá 24. janúar 2012. Þá sagði m.a.:

„Á grundvelli kvörtunar [A] og þeim ákvæðum laga sem hann vísar til í sinni kvörtun [2. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009], sem og úrskurði Persónuverndar dags. [...], beindi ráðuneytið, með bréfi dags. 10. febrúar sl., þeim tilmælum til Embættis landlæknis að endurskoða ákvörðun sína frá 28. nóvember 2011 eins og að framan greinir.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 41/2007 er Embætti landlæknis ríkisstofnun sem starfrækt er undir yfirstjórn velferðarráðherra. Með hliðsjón af því ákvæði og í ljósi stjórnarfarslegrar stöðu ráðherra samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 1. mgr. 13. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, en þar segir m.a. að ráðuneytið hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber, tók ráðuneytið málið til athugunar. Í kjölfarið af þeirri athugun og á grundvelli framangreindra reglna um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra með lægra settu stjórnvaldi, beindi ráðuneytið tilmælum til embættisins þann 10. febrúar sl. Þessi tilmæli eru hér með ítrekuð.“

Með bréfi, dags. 25. apríl 2012, ítrekaði velferðarráðuneytið framangreint erindi við embætti landlæknis. Embættið svaraði með bréfi, dags. 14. maí 2012. Með bréfi, dags. 3. júlí 2012, lauk landlæknir meðferð málsins á ný með bréfi til X. Þar er málinu lýst, bréf landlæknis til X frá 28. nóvember 2011 rakið og farið yfir afskipti velferðarráðuneytisins af málinu. Þá segir:

„Embætti landlæknis hefur tekið málið til meðferðar að nýju. Með bréfi dags. 2. maí 2012 var þér tilkynnt um tilmæli velferðarráðuneytisins og gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og/eða athugasemdum. Barst bréf þitt dags. 12. júní 2012 og var það sent velferðarráðuneytinu til kynningar. Ítarlega hefur verið farið yfir öll gögn málsins með hliðsjón af stjórnsýslulögum. Niðurstaða er sú sama og í fyrra bréfi þ.e. landlæknir beinir þeim tilmælum til þín að gæta vel að ákvæði 13. gr. laga um sjúkraskrár nr. 55/2009, 15. gr. læknalaga nr. 53/1988 og 12. gr. laga um réttindi sjúklinga nr. 74/1997.“

Velferðarráðuneytið lauk svo umræddu máli gagnvart A með bréfi til hans, dags. 11. júlí 2012. Þar segir m.a. svo:

„Í bréfi landlæknis til þess læknis sem að ofan er getið, dags. 2. maí 2012 var tilkynnt að vegna framangreindra tilmæla hafi Embætti landlæknis tekið ákvörðun sína frá 28. nóvember 2011 til endurskoðunar.

Þeirri endurskoðun er nú lokið með nýrri ákvörðun Embættis landlæknis dags. 3. júlí 2012. Efnislega er ákvörðunin sú sama og tekin var 28. nóvember 2011, þ.e. þeim tilmælum er beint til viðkomandi læknis að gæta vel að ákvæðum [tiltekinna laga]. Bréf sem inniheldur þessa nýju ákvörðun fylgir þessu bréfi.

Velferðarráðuneytið hefur nú farið yfir málið að nýju eftir að afrit af bréfi Embættis landlæknis dags. 3. júlí 2012 barst ráðuneytinu. Er litið á sem svo að Embætti landlæknis hafi verið gefinn kostur á að endurskoða ákvörðun sína frá 28. nóvember 2011 eftir að fram voru komin ný gögn í málinu sem vísað er til hér að framan. Það tilkynnist því hér með að velferðarráðuneytið hyggst ekki aðhafast frekar í máli þessu.“

Í kjölfar bréfs velferðarráðuneytisins til A tilkynnti embætti landlæknis X um þær lyktir málsins með bréfi, dags. 15. ágúst 2012.

Samkvæmt minnisblaði Persónuverndar, dags. 7. febrúar 2012, kom A á skrifstofu Persónuverndar daginn áður. Kemur þar fram að hann hafi vísað til þess að Persónuvernd hefði í úrskurði sínum, dags. ..., ekki fjallað um þátt X og Heilbrigðisstofnunar Y vegna þess að hún hefði talið landlækni vera að fjalla um það mál. Landlæknir hefði hins vegar lokið umfjöllun sinni um málið 28. nóvember 2011 og lagði A fram afrit af niðurstöðu embættisins. Fram kemur að A hefði komið því á framfæri að hann væri óánægður með niðurstöðu og störf landlæknis í málinu og teldi að X hefði brotið af sér í starfi. Óskaði hann eftir því að Persónuvernd endurskoðaði framangreinda niðurstöðu landlæknis og tæki málið einnig til skoðunar á grundelli laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Persónuvernd lauk því máli með ákvörðun, dags. ... . Þar kemur m.a. fram að Persónuvernd telji sannað „að umrædd sjúkraskrá á Y hafi verið skoðuð af annarri ástæðu en vegna læknismeðferðar eða að beiðni hins skráða“. Þá er þar fjallað um verksvið Persónuverndar með hliðsjón af kvörtun A þar sem segir m.a.:

„Persónuvernd annast eftirlit með framkvæmd laga nr. 77/2000 og reglna sem settar eru samkvæmt þeim. Eftirlit hennar getur sætt takmörkunum er leiða af ákvæðum sérlaga. Um sjúkraskrár gilda sérlög nr. 55/2009. [...] Samkvæmt 22. gr. hefur landlæknir eftirlit með því að ákvæði þeirra séu virt. [...]

Sem fyrr segir var sú kvörtun, sem barst frá kvartanda, hinn 19. september 2011, þríþætt og féll að hluta til undir starfssvið landlæknis. Hann lauk málinu af sinni hálfu hinn 28. nóvember 2011 og hefur skýrt niðurstöðu sína með tölvubréfi til Persónuverndar 17. apríl 2012. Efnislega er það hans skoðun að ekki séu efni til afskipta af málinu og að umræddur starfsmaður hafi, með miðlun upplýsinga um sjúklinginn til siðanefndar Læknafélagsins, ekki brotið gegn þagnarskyldu sinni.

Þegar [A] mætti á skrifstofu Persónuverndar hinn 7. febrúar 2012 óskaði hann þess að stofnunin myndi endurskoða hina efnislegu afstöðu landlæknis. Það er hins vegar ekki hlutverk Persónuverndar að breyta efnislegri afstöðu landlæknis sem stjórnvalds í máli um trúnaðarbrot einstaks starfsmanns heilbrigðisstofnunar, samkvæmt sérlögum sem landlæknir hefur eftirlit með. [...]

Það fellur hins vegar undir verksvið Persónuverndar að hafa eftirlit með framkvæmd laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Samkvæmt þeim getur hún endurskoðað mat ábyrgðaraðila að því er varðar vinnslu persónuupplýsinga og hefur hún ákveðið að taka málið til skoðunar í því ljósi.“

Í forsendum ákvörðunar Persónuverndar kemur fram að Heilbrigðisstofnun Y sé ábyrgðaraðili þeirra sjúkraskráa sem um ræðir. Þá er vikið að 2. og 9. gr. laga nr. 77/2000 sem og ákvæðum laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, einkum 13. gr. um aðgang starfsmanna að sjúkraskrám. Í ákvörðun Persónuverndar segir síðan:

„Ekki liggur fyrir að framangreind skilyrði [laga] hafi verið uppfyllt í umrætt sinn, þ.e. þegar sjúkraskrá [A] á [Y] var skoðuð í tengslum við tiltekið ágreiningsmál sem sá starfsmaður sem skoðaði skrána átti í persónulega en [Y] var ekki aðili að.“

Þá kemur þar fram að umræddur ábyrgðaraðili hafi lýst því yfir að hann teldi umrædda skoðun starfsmannsins ekki hafa verið óeðlilega. Taldi Persónuvernd ekki liggja fyrir að sú framkvæmd heilbrigðisstofnunarinnar hafi samrýmst 7. gr. laga nr. 77/2000 um gæði vinnslu, 8. og 9. gr. um heimila vinnslu eða 11. gr. um öryggi við vinnslu persónuupplýsinga. Í ákvörðunarorðum stofnunarinnar er mælt fyrir um að óheimilt sé fyrir heilbrigðisstarfsmenn á stofnuninni að nota þann aðgang sem þeir hafa að sjúkraskrám vegna ágreiningsmála sem þeir eiga sjálfir persónulega aðild að og ekki varða starfsemi stofnunarinnar. Í öðru lagi er því beint til stofnunarinnar að beita þeim ráðstöfunum sem til þarf, að því er varðaði tækni, öryggi og skipulag vinnslu sjúkraskráa á stofnuninni, til að tryggja að eftir þessu verði farið.

A lagði fram kæru vegna málsins til lögreglu 12. júní 2012 og fór málið síðar til ríkissaksóknara sem tók ákvörðun 20. febrúar 2013 um að falla frá saksókn gegn X með heimild í d-lið 3. mgr. 146. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Sjá nánar umfjöllun um þennan þátt málsins í áliti mínu frá í dag í máli nr. 7395/2013.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Samkvæmt beiðni bárust umboðsmanni Alþingis gögn málsins með bréfi velferðarráðuneytisins, dags. 4. september 2012. Með bréfi, dags. 22. október 2012, óskaði umboðsmaður eftir nánari upplýsingum og skýringum frá velferðarráðuneytinu í tilefni af erindi A. Sama dag óskaði hann eftir nánari skýringum og gögnum frá landlækni og Persónuvernd. Svör þeirra bárust í kjölfarið með bréfum, dags. 12. nóvember s.á., frá landlækni, 16. nóvember s.á. frá ráðuneytinu og 13. desember s.á. frá Persónuvernd.

Í svari Persónuverndar var m.a. vikið að erindum og kvörtunum A með eftirfarandi hætti:

„Mál nr. [...] hófst hinn 7. febrúar 2012 með erindi [A], sem hann bar upp á skrifstofu Persónuverndar. Til skýringar þykir rétt að taka fram að Persónuvernd hafði þegar fjallað um aðra kvörtun [A], dags. 19. september 2011 (mál nr. [...]) og lokið því máli. Sú kvörtun hafði verið þríþætt. Í fyrsta lagi laut hún að því að tiltekinn heilbrigðisstarfsmaður á [Y] hefði skoðað sjúkraskrá [A] í öðrum tilgangi en vegna meðferðar. Í öðru lagi að því að starfsmaðurinn hefði miðlað upplýsingunum úr sjúkraskránni til þriðja aðila, n.t.t. til Siðanefndar Læknafélagsins. Í þriðja lagi að því að nefndin hefði birt upplýsingarnar um [A] í úrskurði sínum á netinu. Persónuvernd ákvað, að virtri 2. mgr. 7. gr. laga nr. 37/1993 og 22. gr. laga nr. 55/2009, að senda landlækni bréf, dags. 24. október 2011. [...]

Landlæknir svaraði með bréfi, dags. 24. nóvember 2011, og kvað hann tvo fyrri þætti kvörtunarinnar falla undir sitt svið. Persónuvernd leit svo á að hann tæki þá til meðferðar en lauk þeim þætti sem að henni sneri með úrskurði, dags. [...].

Sem fyrr segir mætti [A] síðan á skrifstofu Persónuverndar, þann 7. febrúar 2012, og kvað meðferð málsins vera lokið hjá embætti landlæknis. Hann lagði fram afrit af niður-stöðu embættisins, dags. 28. nóvember 2011. Hann óskaði þess (a) að Persónuvernd tæki vinnslu [Y] til skoðunar á grundvelli laga nr. 77/2000 og (b) að hún endurskoðaði umrædda niðurstöðu landlæknis. Af tilefni þess erindis [A] var stofnað nýtt mál, þ.e. mál nr. [...]. Því lauk Persónuvernd með þeirri ákvörðun, dags. [...],[...].“

Í bréfi landlæknis er jafnframt vikið að upphafi málsins þar sem segir m.a.:

„Upphaf málsins má rekja til erindis frá [A], en í samvinnu við Persónuvernd var erindið greint í þá þætti sem þóttu heyra undir hvora stofnun fyrir sig að taka afstöðu til. Sá hluti málsins sem Embætti landlæknis fór með varðar eftirlit með heilbrigðisstarfsmanni og lauk með tilmælum til læknis á grundvelli 14. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu. Ákvörðunin var endurupptekin að tilmælum velferðarráðuneytisins þegar Persónuvernd hafði lokið umfjöllun um aðra þætti málsins. Leiddi sú málsmeðferð ekki til annarrar niðurstöðu en sú fyrri.“

Í fyrirspurnarbréfi sínu til velferðarráðuneytisins óskaði umboðsmaður í fyrsta lagi eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort unnt væri að leita til þess með stjórnsýslukæru þegar þannig háttar til að stjórnvald, í þessu tilviki landlæknir, telur ekki tilefni til að leysa úr máli með formlegum hætti gagnvart þeim sem til hans hefur leitað og vakið athygli stjórnvaldsins á að hann telji að brotið hafi verið á rétti sínum. Í svari velferðarráðuneytisins, dags. 16. nóvember 2012, segir um þetta atriði:

„Í stjórnsýslukæru felst að kærð er ákvörðun stjórnvalds til æðra stjórnvalds. Ráðuneytið leggur áherslu á að til þess að kæra megi stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds þurfi að liggja fyrir formleg ákvörðun hjá lægra settu stjórnvaldi. [...] Ráðuneytið vill hins vegar benda á að það tók mál [A] til skoðunar á grundvelli stjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra sbr. IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. [...] Á sama grundvelli var ákvörðun tekin um að beina þeim tilmælum til Embættis landlæknis með bréfi dags. 10. febrúar 2012 að taka ákvörðun embættisins frá 28. nóvember 2011 til endurskoðunar.“

Umboðsmaður óskaði í öðru lagi eftir upplýsingum um hvort embætti landlæknis og Persónuvernd hefðu lagt mat á það hvort tilefni hefði verið til þess að leggja fram kæru til lögreglu vegna máls A, sbr. 4. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár. Í bréfi landlæknis er þessu svarað með eftirfarandi hætti:

„Því er til að svara að Embætti landlæknis hefur ekki sent kæru til lögreglu vegna þessa máls. Ekki liggja fyrir skriflegar heimildir um þá ákvörðunartöku, en það var mat Embættis landlæknis að ekki væru verulegar líkur á að brotið hafi verið gegn persónuverndarhagsmunum sjúklings með refsiverðum hætti. [...]

Hver sem er getur kært brot til lögreglu og gerir það iðulega sá sem brotið er gegn án tillits til þeirra forsendna sem greinir í 4. mgr. 22. gr. laga um sjúkraskrár.“

Í svari embættis landlæknis var jafnframt vísað til bréfs embættisins til velferðarráðuneytisins, dags. 14. maí 2012, um valdmörk embættisins og Persónuverndar. Í því bréfi segir m.a. eftirfarandi:

„Ekki segir í 4. mgr. 22. gr. [laga nr. 55/2009] hver skuli kæra. Við mat á því hver skuli kæra ber að hafa í huga að eftirlit landlæknis snýr að heilbrigðisstarfsmönnum og um eftirlitsúrræði landlæknis er fjallað í lögum um landlækni. Hins vegar er í 4. mgr. 22. gr. talað um persónuverndarhagsmuni sjúklings. Persónuvernd er það stjórnvald sem falið er að gæta að persónuverndarhagsmunum einstaklinga [...]. Það er mat landlæknis með hliðsjón af lögbundnum hlutverkum landlæknis og Persónuverndar og orðalagi 4. mgr. 22. gr. að það snúi fyrst og fremst að Persónuvernd að kæra brot til lögreglu þar sem skilyrði eru uppfyllt að hennar mati, þó ekki sé hægt að útiloka aðra eftirlitsaðila sem taldir eru upp í 22. gr., enda ekki tekið fram í ákvæðinu hver skuli kæra. Aðrir eftirlitsaðilar geta einnig upplýst Persónuvernd um slíkt mál, hafi Persónuvernd ekki komið að því, í því skyni að Persónuvernd leggi [mat] á það hvort mál verði kært.“

Um sama atriði segir svo í svari Persónuverndar:

„Sú ráðstöfun [Persónuverndar að framsenda landlækni hluta málsins] byggðist á afstöðu Persónuverndar til valdmarka hennar og embættis landlæknis samkvæmt 22. gr. laga nr. 55/2009. Samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar er það landlæknir sem hefur eftirlit með því að ákvæði laganna séu virt. Samkvæmt 3. mgr. hefur Persónuvernd þó eftirlit með öryggismálum o.þ.h. í samræmi við lög nr. 77/2000. Þau byggja á þeirri grunnhugsun að tiltekinn aðili beri ábyrgð á því að vinnsla uppfylli skilyrði laganna. Hann er í lögunum nefndur ábyrgðaraðili. Persónuvernd beinir eftirliti sínu og tilmælum til hans en ekki til einstakra starfsmanna hans. Hins vegar segir um eftirlit landlæknis að um það fari samkvæmt lögum um landlækni, þ.e. lögum nr. 41/2007, og í 13. gr. þeirra segir að landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og því að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar. Þar á meðal eru ákvæði um þagnarskyldu.

Í ljósi framangreindra ákvæða var afstaða Persónuverndar í þessu tilviki sú að það félli utan hennar valdmarka að leggja mat á það hvort umræddur heilbrigðisstarfsmaður hefði brotið gegn ákvæðum heilbrigðislöggjafar og eftir atvikum að kæra þá brot hans til lögreglu. Þótt í vissum tilvikum gæti, í málum varðandi meðferð sjúkraskráa, komið til þess að kæra ábyrgðaraðila sjúkraskráa til lögreglu fyrir brot gegn lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, var það ekki gert í þessu tilviki og kom það ekki til skoðunar.“

Athugasemdum A við svarbréf framangreindra stjórnvalda var komið á framfæri við umboðsmann, m.a. með bréfi, dags. 11. apríl 2013.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Þær kvartanir A sem um er fjallað í þessu áliti lúta að ýmsum atriðum er tengjast viðbrögðum embættis landlæknis, velferðarráðuneytisins og Persónuverndar og meðferð þeirra á erindum hans í kjölfar þess að hann leitaði til þeirra eftir að persónuupplýsingar úr sjúkraskrá hans komu fram í úrskurði siðanefndar LÍ sem birtur var í Læknablaðinu og á vef læknafélagsins. Í upphafi vík ég að lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

2.1 Vernd persónuupplýsinga.

Vernd persónuupplýsinga, og þá ekki síst upplýsinga um heilsuhagi, er hluti þeirrar réttindaverndar sem borgurunum er tryggð með ákvæðum 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, sjá til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999, í máli nr. 252/1998. Þá eru ákvæði í lögum sem sett hafa verið hér á landi til þess að fullnægja þeim skuldbindingum sem leiða af tilskipun Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 95/46/EB frá 24. október 1995, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga. Tilskipunin kveður á um skyldu aðildarríkjanna til að hafa í löggjöf sinni réttarúrræði fyrir þá sem brotið er á við meðferð slíkra upplýsinga, sjá t.d. 22. og 23. gr. tilskipunarinnar, og um eftirlitsstofnun sem m.a. skuli fjalla um mál er varða réttindi einstaklinga og frelsi við vinnslu persónuupplýsinga, sbr. 4. tölul. 28. gr. tilskipunarinnar. Löggjöf um vernd sjúkraskrárupplýsinga og eftirlit með þeim er m.a. sett til að uppfylla þær skyldur sem hvíla á íslenska ríkinu í þessu sambandi, sbr. almennar athugasemdir greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 55/2009. (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1023-1025.)

2.2 Lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Hlutverk landlæknis er skilgreint í 4. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Eitt af hlutverkum hans er að hafa eftirlit með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum og að sinna kvörtunum almennings vegna heilbrigðisþjónustu, sbr. e- og i-lið 1. mgr. 4. gr. laganna. Þá ber honum að sinna öðrum verkefnum sem honum eru falin samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða ákvörðun ráðherra, sbr. n-lið 4. gr. sömu laga.

Fjallað er um eftirlit landlæknis í köflum II og III í lögum nr. 41/2007. Sá fyrri ber yfirskriftina „Eftirlit með heilbrigðisþjónustu“ og sá síðari „Eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum“. Þar er að finna ýmis úrræði sem landlæknir getur beitt gagnvart þeim einstaklingum eða lögaðilum sem starfa á sviði heilbrigðismála.

Í II. kafla laga nr. 41/2007 er í 12. gr. fjallað um kvartanir til landlæknis vegna heilbrigðisþjónustu. Heilbrigðisþjónusta er í 2. tölul. 3. gr. laganna skilgreind sem hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga.

Ákvæði 1. og 2. mgr. 12. gr. laganna eru svohljóðandi:

„Landlækni er skylt að sinna erindum er varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustu og leiðbeina þeim sem til hans leita um málefni heilbrigðisþjónustunnar.

Heimilt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg.“

Í 12. gr. laga nr. 41/2007 eru síðan nánari ákvæði um meðferð landlæknis á kvörtunum samkvæmt þeirri grein. Þar kemur m.a. fram að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Landlæknir skuli að lokinni málsmeðferð gefa skriflegt álit þar sem tilgreina skal efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu, sbr. 5. mgr. greinarinnar. Í athugasemdum við ákvæðið segir m.a. að í því sé gerður greinarmunur á almennum erindum og skyldu landlæknis til að sinna þeim annars vegar og hins vegar formlegum kvörtunum. Skilgreint sé nánar en áður vegna hvaða atriða í samskiptum almennings við heilbrigðisþjónustuna unnt sé að beina formlegri kvörtun til landlæknis. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1389.)

Í III. kafla laga nr. 41/2007 eru sérstök ákvæði um eftirlit landlæknis með „heilbrigðisstarfsmönnum“ og úrræði vegna slíkra mála. Ákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna er svohljóðandi:

„Landlæknir hefur eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á.“

Þá er í 14. gr. laga nr. 41/2007 mælt fyrir um að landlæknir skuli, ef hann verður var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins, beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Verði heilbrigðisstarfsmaður ekki við tilmælum landlæknis, sem veitt eru án áminningar, skal landlæknir áminna hann. Í 15.-17. gr. laganna er fjallað um sviptingu og brottfall starfsleyfis, afsal starfsleyfis og endurveitingu þess. Í 2. mgr. 15. gr. kemur fram að landlæknir geti svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar ef viðkomandi er talinn ófær um að gegna starfi sínu svo forsvaranlegt sé, m.a. með því að rjúfa þagnarskyldu sem á honum hvílir.

Lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, gera samkvæmt framangreindu ákveðinn greinarmun á eftirliti landlæknis með heilbrigðisþjónustu, sbr. II. kafla þeirra laga, og eftirliti með heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. III. kafla laganna. Í fyrri kaflanum er gert ráð fyrir því að notendur heilbrigðisþjónustu geti annars vegar beint erindum til landlæknis vegna samskipta við veitendur heilbrigðisþjónustu og hins vegar formlegri kvörtun vegna meintrar vanrækslu, sem og framkomu heilbrigðisstarfsmanna, við veitingu heilbrigðisþjónustu. Í þeim tilvikum hvílir skylda á landlækni að gefa skriflegt álit sitt á efni kvörtunarinnar. Í síðari kaflanum er aftur á móti gert ráð fyrir að landlæknir fylgist með því að heilbrigðisstarfsmenn fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á og hafi heimildir til úrræða eins og áður var lýst.

Þá er víða annars staðar í lögum fjallað um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu. Má þar nefna ákvæði laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, og laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Alþingi hefur því mælt fyrir um nokkuð víðtækt lögbundið eftirlit landlæknis með það að markmiði að tryggja öryggi og gæði í heilbrigðisþjónustu og í störfum heilbrigðisstarfsmanna, hvort sem þau eru á vegum opinberra aðila eða einkaaðila. Slíkt eftirlit er liður í stjórnsýslu sem Alþingi hefur komið á fót til að gæta að réttaröryggi borgaranna og faglegum lágmarkskröfum við veitingu heilbrigðisþjónustu.

2.3 Lög nr. 55/2009, um sjúkraskrár.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, er tilgangur laganna að setja reglur um sjúkraskrár þannig að unnt sé að veita sjúklingum eins fullkomna heilbrigðisþjónustu og kostur er á hverjum tíma og tryggja um leið vernd sjúkraskrárupplýsinga. Að svo miklu leyti sem ekki er mælt fyrir um á annan veg í lögunum gilda ákvæði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga um sjúkraskrárupplýsingar og meðferð þeirra, sbr. 3. mgr. 1. gr. Í 2. gr. laganna segir síðan að við færslu og varðveislu sjúkraskráa og aðgang að þeim skuli mannhelgi og sjálfsákvörðunarréttur sjúklinga virtur, þess gætt að sjúkraskrár hafi að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar og að sjúkraskrárupplýsingar séu trúnaðarmál. Ábyrgðaraðili sjúkraskráa er heilbrigðisstofnun eða starfsstofa heilbrigðisstarfsmanna þar sem sjúkraskrár eru færðar, sbr. 12. tölul. 3. gr. laganna.

Fjallað er um aðgang að sjúkraskrárupplýsingum í IV. kafla laganna. Í 12. gr. þeirra kemur fram sú meginregla að aðgangur að sjúkraskrám sé óheimill nema til hans standi lagaheimild samkvæmt ákvæðum laganna eða öðrum lögum. Mælt er fyrir um slíkar aðgangsheimildir í 13. gr. laganna. Er meginreglan sú samkvæmt 1. mgr. greinarinnar að einungis þeir heilbrigðisstarfsmenn sem koma að meðferð sjúklings og þurfa á sjúkraskrárupplýsingum hans að halda vegna meðferðarinnar skuli eiga aðgang að sjúkraskrá hans með þeim takmörkunum sem leiðir af ákvæðum laganna og reglum settum samkvæmt þeim. Þá segir í 3. mgr. 13. gr. laganna að um trúnaðar- og þagnarskyldu starfsmanna í heilbrigðisþjónustu um persónulegar upplýsingar sem þeir komast að í starfi sínu, þ.m.t. sjúkraskrárupplýsingar, gildi ákvæði laga um réttindi sjúklinga og eftir atvikum önnur lög sem við eiga. Mælt er fyrir um trúnaðar- og þagnarskyldu starfsmanna í heilbrigðisþjónustu í III. kafla laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga.

Fjallað er um eftirlit með sjúkraskrám í 22. gr. laga nr. 55/2009. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Ábyrgðar- og umsjónaraðilar sjúkraskráa skulu hafa virkt eftirlit með því að framfylgt sé ákvæðum laga þessara. Umsjónaraðili sjúkraskráa hefur rétt til aðgangs að sjúkraskrám að því marki sem nauðsynlegt er vegna eftirlitsins.

Landlæknir hefur eftir því sem við á eftirlit með því að ákvæði laga þessara séu virt. Um eftirlit landlæknis og eftirlitsúrræði fer samkvæmt lögum um landlækni.

Persónuvernd hefur eftirlit með öryggi og vinnslu persónuupplýsinga í sjúkraskrám í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Leiði eftirlit í ljós að verulegar líkur séu á að brotið hafi verið gegn persónuverndarhagsmunum sjúklings skal brot kært til lögreglu. Fer þá um málið hjá lögreglu samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Kæra til lögreglu stöðvar ekki athugun og beitingu stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt lögum um landlækni og lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga eða beitingu úrræða samkvæmt lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.“

Í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna sagði um eftirlit með sjúkraskrám:

„Auk þessa munu landlæknir og Persónuvernd hafa eftirlit með því að heilbrigðisstofnanir og starfsstofur heilbrigðisstarfsmanna og þeir heilbrigðisstarfsmenn sem þar starfa hagi störfum sínum í samræmi við ákvæði laganna. Um eftirlit þessara eftirlitsstofnana fer samkvæmt þeim lögum sem um þær gilda, þ.e. lögum um landlækni og lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Lögð er áhersla á að brot gegn ákvæðum laganna verði tekin föstum tökum og leidd til lykta með þeim úrræðum sem lög bjóða. Á þetta einkum við þegar brotið er gegn hagsmunum sjúklinga og þá einkum persónuverndarhagsmunum þeirra. Ber þannig að jafnaði að kæra brot til lögreglu ef brotið er gegn hagsmunum sjúklinga og sérstaklega tekið fram að kæra þangað stöðvar ekki athugun og beitingu stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt lögum um landlækni og lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga eða beitingu úrræða samkvæmt lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, ef við á. Lagt er til að refsirammi laganna verði sektir eða fangelsi allt að þremur árum og er það sami refsirammi og í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1021-1022.)

Samkvæmt framangreindu er embætti landlæknis og Persónuvernd ætlað sérstakt eftirlitshlutverk með meðferð sjúkraskráa. Annars vegar hefur embætti landlæknis eftirlit með því að ákvæði laga um sjúkraskrár séu virt og fer um það eftirlit eftir lögum um landlækni. Hins vegar hefur Persónuvernd eftirlit með öryggi og vinnslu persónuupplýsinga í sjúkraskrám í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Eins og vikið verður nánar að hér síðar er tilhögun þessa eftirlits ekki að öllu leyti skýr og þá m.a. um hvert skuli beina erindum í þeim tilvikum þegar einstaklingur telur að brotið hafi verið á þeim rétti hans sem lagaákvæðum um sjúkraskrárupplýsingar er ætlað að vernda.

3. Erindi til landlæknis sem lúta að meðferð sjúkraskráa.

3.1 Eftirlit landlæknis.

Í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, er kveðið á um að landlæknir hafi eftir því sem við á eftirlit með því að ákvæði laganna séu virt. Um eftirlit landlæknis og eftirlitsúrræði fari samkvæmt lögum um landlækni. Eins og nánar er rakið í kafla IV.2.2 gera lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, greinarmun á eftirliti landlæknis með heilbrigðisþjónustu, sbr. II. kafla þeirra laga, og eftirliti með heilbrigðisstarfsmönnum, sbr. III. kafla laganna.

Af orðalagi 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, í II. kafla laganna, leiðir að taka þarf afstöðu til þess hverju sinni hvort erindi falli undir ákvæðið, sem bundið er við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þótt færsla, varðveisla og aðgangur að sjúkraskám geti verið nátengt veitingu heilbrigðisþjónustu, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 55/2009, falla slík tilvik ekki alltaf undir veitingu „heilbrigðisþjónustu“ eins og hún er skilgreind í 2. tölul. 3. gr. laga nr. 41/2007. Samkvæmt athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/2007, sem áður eru raktar, virðist gert ráð fyrir því að í flestum tilvikum eigi sér stað bein samskipti milli notenda heilbrigðisþjónustunnar og heilbrigðisstarfsmanns eða heilbrigðisstofnunar sem um ræðir. Þegar jafnframt er litið til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og viðunandi þjónustustig, verður að telja að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 þannig að landlækni sé ótvírætt skylt að fjalla um hana sé ætlaður þeim sem í reynd njóta hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu fremur en til allra brota heilbrigðisstarfsmanna á heilbrigðislöggjöf eða öðrum lögum, sjá til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 15. apríl 2013 í máli nr. 6767/2011.

Til hliðsjónar má einnig líta til þess að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, eru hugtökin „sjúklingur“ og „notandi heilbrigðisþjónustu“ lögð að jöfnu. Sama má segja um lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, sem tóku gildi eftir að atvik máls þessa áttu sér stað, sbr. 5. tölul. 2. gr. laganna. Í lögskýringargögnum að baki því ákvæði kemur fram að með hugtakinu „sjúklingur“ sé átt við einstakling, heilbrigðan eða sjúkan, þegar hann notar heilbrigðisþjónustu. (Alþt. 2011-2012, 140. löggj.þ., þskj. 147.)

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að það verði að ráðast af atvikum hverju sinni hvort meðferð sjúkraskráa sé svo samofin veitingu heilbrigðisþjónustu, eins og hún er skilgreind í lögum nr. 41/2007, að sá sem telur á sér brotið með henni geti notfært sér þá leið að bera upp formlega kvörtun reista á 2. mgr. 12. gr. laganna þannig að landlækni beri að fjalla um hana og gefa álit sitt á málinu á þeim grundvelli. Ég fæ aftur á móti ekki ráðið af lögskýringargögnum að við setningu laga nr. 55/2009 hafi sérstaklega verið hugað að þeirri takmörkun eða þrengingu á heimild til málskots til landlæknis á grundvelli ákvæðisins sem órofa tenging við veitingu heilbrigðisþjónustu felur í sér. Hef ég hér í huga þau tilvik þegar einstaklingar leita til landlæknis í tilefni af því að þeir telja að heilbrigðisstarfsmaður hafi við meðferð á sjúkraskrám þeirra brotið gegn þeim án þess að slíkt hafi verið liður í veitingu heilbrigðisþjónustu í merkingu laga nr. 41/2007. Á sama hátt liggur ekki fyrir að löggjafinn hafi tekið skýra afstöðu til þess að eftirlit landlæknis og eftirlitsúrræði hans vegna laga um sjúkraskrár ættu ekki að fela í sér þann möguleika að borgararnir gætu borið fram kvartanir við landlækni og fengið leyst úr þeim með þeim hætti sem fram kemur í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007.

Í ljósi framangreinds fæ ég ekki séð að þeim einstaklingum sem telja að reglur um sjúkraskrár hafi verið brotnar við meðferð sjúkraskrárupplýsinga þeirra sé að lögum tryggður ótvíræður réttur til að bera upp formlega kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 þannig að landlækni beri að fjalla um hana og gefa álit sitt á þeim grundvelli án tillits til þess hvort líta megi svo á að meðferð upplýsinganna hafi verið liður í veitingu heilbrigðisþjónustu í skilningi ákvæðisins. Í ljósi orðalags 2. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009 kunna þeir aftur á móti að hafa væntingar til þess að landlæknir leysi úr slíku erindi þeirra með útgáfu álits þar sem tekin er efnisleg afstaða til umkvörtunarefna þeirra. Hafi ætlun löggjafans verið sú að tilvísun ákvæðisins til eftirlits og eftirlitsúrræða landlæknis í lögum um landlækni ætti að ná til kvörtunarheimildar 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, og þá án þess að meðferð sjúkraskrár hafi í tilteknu tilviki verið liður í veitingu heilbrigðisþjónustu, verður ekki séð að sú tilætlun hafi gengið eftir með nægjanlega skýrum hætti. Í tengslum við þetta legg ég áherslu á að við úrlausn mála þar sem uppi er ágreiningur um meðferð sjúkraskrárupplýsinga og umrædd tenging við veitingu heilbrigðisþjónustu er ekki fyrir hendi kann ekkert síður en í öðrum tilvikum að reyna á þá sérþekkingu á þessu sviði sem er til staðar hjá embætti landlæknis. Þá kunna verkefni landlæknis og Persónuverndar einnig að skarast að þessu leyti.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið tel ég tilefni til að vekja athygli Alþingis og ráðherra heilbrigðismála á því hvort ástæða sé til að kveða með skýrari hætti á um það í lögum hvert inntak eftirlits landlæknis með lögum nr. 55/2009 skuli vera og þá hvort borgararnir eigi rétt á að fá álit landlæknis á því hvort ákvæði laganna hafi verið brotin leggi þeir fram kvörtun þess efnis til embættisins án þess að tilvikið lúti beint að veitingu heilbrigðisþjónustu í merkingu 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Hef ég þá m.a. í huga þau löggjafarsjónarmið sem bjuggu að baki setningu laga nr. 55/2009 um að treysta lagagrundvöll þessara mála með vísan til sjónarmiða um mannhelgi og sjálfsákvörðunarrétt sjúklinga auk þeirrar áherslu sem lögð var á að brot gegn ákvæðum laganna yrðu tekin föstum tökum og leidd til lykta með þeim úrræðum sem lög bjóða, líkt og fram kemur í almennum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna og raktar eru í kafla IV.2.3 hér að framan.

3.2 Svör við erindum.

Þegar embætti landlæknis berst erindi frá einstaklingi er lýtur að meðferð sjúkraskrár hans ber í upphafi að leggja mat á efni þess og eftir atvikum ganga eftir því hvort um er að ræða almenna ábendingu eða mál sem varðar viðkomandi einstakling og þá hvort hann óskar eftir atbeina embættisins af því tilefni. Sé erindi borið upp munnlega, eins og í tilviki A, ber embættinu almennt að skrá upplýsingar um það og varðveita þær, sbr. VI. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 og sjónarmið sem leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Telji embætti landlæknis að erindi falli samkvæmt efni sínu ekki undir 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, ber engu að síður að svara slíku erindi með formlegum og skriflegum hætti og eftir atvikum veita leiðbeiningar um form og efni slíkra erinda. Í því sambandi minni ég á þá óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins að skriflegum erindum ber að svara skriflega, nema svars sé eigi vænst eða ljóst sé að borgarinn sætti sig við munnleg svör. Í reglunni felst þó ekki að sá sem ber upp erindi við stjórnvald eigi rétt á tiltekinni úrlausn mála sinna eða þeim efnislegu svörum við fyrirspurnum sínum sem hann óskar eftir. Það ræðst af eðli erindis, því málefnasviði sem það tilheyrir og málsatvikum að öðru leyti hvaða kröfur verða leiddar af lögum, skráðum og óskráðum, og vönduðum stjórnsýsluháttum til þeirra svara sem stjórnvöld veita vegna slíkra erinda borgaranna. Þá leiðir af 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðri leiðbeiningarreglu að stjórnvöldum er skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra.

Hvað varðar efni svara stjórnvalda tek ég fram að staða einstaklings sem ber upp erindi vegna tiltekins máls sem varðar með beinum hætti hagsmuni hans, t.d. vegna meðferðar tiltekins heilbrigðisstarfsmanns á sjúkraskrá hans, er almennt önnur í þessu tilliti en þess einstaklings sem t.d. sendir landlækni almenna fyrirspurn eða annars konar almennt erindi. Eftir því sem tengsl aðila við málið og hagsmunir hans eru meiri leiða sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti til þess að gera þarf viðkomandi grein fyrir í hvaða farveg mál hans hefur verið lagt af hálfu landlæknis og eftir atvikum upplýsa hann um niðurstöðu málsins þegar hún liggur fyrir. Hef ég hér í huga hagsmuni borgaranna af því að það liggi með skýrum hætti fyrir hvert hlutverk einstakra stjórnvalda er þegar leitað er til þeirra með mál sem varða meint brot á reglum um sjúkraskrár, borgararnir viti hvort mál þeirra séu þar til meðferðar og séu eftir atvikum upplýstir um málsmeðferð. Þetta á einnig við þegar landlæknir ákveður að aðhafast ekki frekar í tilefni af erindinu. Í framhaldi af því getur sá aðili sem ber upp erindi við embætti landlæknis lagt mat á stöðu sína og önnur úrræði sem honum kunna að standa til boða, s.s. að leita til Persónuverndar, ráðuneytisins eða að kæra mál sjálfur til lögreglu.

A leitaði til landlæknis í október 2011 og kom á framfæri óánægju sinni með meðferð X læknis á upplýsingum úr sjúkraskrá hans. Af skýringum embættis landlæknis til umboðsmanns er ljóst að landlæknir leit svo á að A hefði einungis komið á framfæri ábendingu um málið en ekki lagt fram formlega kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007. Var sérstaklega á því byggt hvað varðaði brot X að landlæknir hefði lokið því máli af sinni hálfu með bréfi til viðkomandi læknis á grundvelli eftirlitshlutverks síns. A leitaði í framhaldinu til velferðarráðuneytisins sem lagði það fyrir embætti landlæknis að taka fyrrnefnt mál til endurskoðunar, m.a. í ljósi úrskurðar Persónuverndar. Ekki var þó skýrt af þeim samskiptum hver aðkoma A að málinu ætti að vera eða í hvaða farveg erindi hans hafði verið lagt. Landlæknir lauk málinu á ný gagnvart umræddum lækni með sambærilegu bréfi og áður. Með bréfi, dags. 9. júlí 2012, sendi velferðarráðuneytið A afrit af bréfi landlæknis til ráðuneytisins eftir að hann hafði leitaði til úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna þeirra tafa sem höfðu orðið á því að afhenda honum gögn málsins.

Samkvæmt framansögðu fékk A ekki með skýrum hætti upplýsingar um í hvaða farveg erindi hans hafði verið lagt af hálfu embættis landlæknis, en fékk að lokum upplýsingar um hvernig málinu hafði verið lokið af hálfu þess eftir að velferðarráðuneytið hlutaðist til um það. Atvik í máli A hafa þó orðið mér tilefni til þess að beina þeim tilmælum til embættis landlæknis að huga betur að þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin í framtíðarstörfum sínum.

Með 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur löggjafinn lagt til grundvallar að ekki sé nóg að stjórnvöld fylgi aðeins þeim efnisreglum sem gilda um viðkomandi málefni og lágmarksréttaröryggisreglum sem gilda um starfsemi þeirra, svo sem stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Stjórnvöld þurfa jafnframt að gæta að „vönduðum stjórnsýsluháttum“. Með vönduðum stjórnsýsluháttum er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda sem ekki er hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Við afmörkun á því hvað fellur undir vandaða stjórnsýsluhætti verður að horfa til þess hvert er hlutverk stjórnvalda gagnvart borgurunum samkvæmt lögum og hvaða kröfur verður að gera til starfshátta og framgöngu þeirra sem fara með stjórnsýsluvald til þess að þetta hlutverk verði rækt með eðlilegum hætti. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 1989 í máli nr. 126/1989, 4. október 1991 í máli nr. 363/1990 og 22. október 2012 í máli nr. 6123/2010.

Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti verða úrlausnir og svör stjórnvalda sem beint er til borgaranna að vera skýr og glögg að efni til. Í þessu sambandi bendi ég á að ekki verður skýrlega ráðið af því bréfi sem A fékk afrit af hvort viðkomandi læknir hefði að mati embættis landlæknis brotið gegn lögum nr. 55/2009 og á hvaða grundvelli niðurstaða málsins væri reist. Í skýringum landlæknis til umboðsmanns, dags. 12. nóvember 2012, kemur fram að þarna hafi landlæknir beitt þeim heimildum sem kveðið er á um í 14. gr. laga nr. 41/2007. Þar kemur fram að landlæknir skuli „beina tilmælum“ til heilbrigðisstarfsmanns um úrbætur og áminna hann eftir atvikum verði hann var við að hann vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins. Í tölvubréfi setts landlæknis til Persónuverndar, dags. 17. apríl 2012, kemur þó fram sú afstaða setts landlæknis að ekki hafi verið tilefni til að áminna umræddan lækni og hann hafi ekki brotið reglur um þagnarskyldu.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að þau svör sem A fékk í tilefni af erindi hans til embættis landlæknis er laut að meðferð sjúkraskrár hans hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

4. Erindi til Persónuverndar er lúta að meðferð sjúkraskráa.

Persónuvernd hefur eftirlit með öryggi og vinnslu persónuupplýsinga í sjúkraskrám í samræmi við ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 3. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár. Í máli þessu reynir á uppflettingu og miðlun upplýsinga úr sjúkraskrá en slíkt felur í sér vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 2. tölul. og c-lið 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Í 37. gr. laga nr. 77/2000 er kveðið á um verkefni Persónuverndar. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins úrskurðar Persónuvernd í ágreiningsmálum sem upp kunna að koma um vinnslu persónuupplýsinga á Íslandi, hvort sem íslensk lög eða lög annars ríkis gilda um vinnsluna. Þá getur stofnunin fjallað um einstök mál að eigin frumkvæði eða samkvæmt erindi þess sem telur að ekki hafi verið unnið með persónuupplýsingar um hann í samræmi við lögin og reglur sem settar eru samkvæmt þeim eða einstökum fyrirmælum.

Eins og nánar er rakið í kafla II leitaði A upphaflega bæði til Persónuverndar og embættis landlæknis með kvörtun sína sem var að meginstefnu þríþætt og laut í fyrsta lagi að skoðun X á sjúkraskrá hans og miðlun þeirra upplýsinga í tilefni af málarekstri hans fyrir siðanefnd LÍ. Í öðru lagi að Heilbrigðisstofnun Y fyrir að hafa ekki aðhafst vegna þess og í þriðja lagi að birtingu upplýsinganna í kjölfarið. Í úrskurði stjórnar Persónuverndar í máli A nr. ..., dags. ..., segir að A hafi verið tilkynnt að stofnunin myndi ekki fjalla um þann þátt málsins sem varðaði meint þagnarskyldubrot o.þ.h. sem væru til meðferðar hjá landlækni á meðan þau væru þar til meðferðar. Í úrskurði Persónuverndar kom fram að úrlausnarefni hennar takmarkaðist „að svo stöddu“ við birtingu umrædds úrskurðar á vef læknafélagsins og í Læknablaðinu.

A leitaði aftur til Persónuverndar 6. febrúar 2012 í kjölfar þess að niðurstaða embættis landlæknis lá fyrir, sbr. minnisblað Persónuverndar, dags. 7. febrúar 2012. Þar kom fram að hann hefði komið því á framfæri við stofnunina að hún hefði ekki fjallað um þátt X læknis og heilbrigðisstofnunarinnar í úrskurði frá ... þar sem hún hefði talið landlækni vera að fjalla um málið. Hafi hann lagt fram niðurstöðu embættis landlæknis og komið því á framfæri að hann teldi X hafa brotið af sér í starfi og óskaði m.a. eftir því að málið yrði aftur tekið til skoðunar á grundvelli laga nr. 77/2000.

Í tilefni af erindi A var stofnað nýtt mál hjá Persónuvernd nr. ... sem lauk með ákvörðun, dags. ... . Þar var fjallað um verksvið Persónuverndar þar sem fram kemur að samkvæmt lögum nr. 77/2000 geti Persónuvernd „endurskoðað mat ábyrgðaraðila að því er varðar vinnslu persónuupplýsinga“ og á þeim grundvelli hafi hún ákveðið að taka mál A til skoðunar. Beindist athugun Persónuverndar að umræddri heilbrigðisstofnun sem ábyrgðaraðila en ekki að þeim heilbrigðisstarfsmanni sem A hafði kvartað yfir. Í ákvörðun Persónuverndar segir síðan að ekki liggi fyrir í málinu að skilyrði laga nr. 77/2000 og laga nr. 55/2009 hafi verið uppfyllt „þegar sjúkraskrá [A] á [Heilbrigðisstofnun [Y]] var skoðuð í tengslum við tiltekið ágreiningsmál sem sá starfsmaður sem skoðaði skrána átti í persónulega en [heilbrigðisstofnunin] var ekki aðili að“. Taldi Persónuvernd ekki liggja fyrir að sú framkvæmd heilbrigðisstofnunarinnar „sem mál þetta varðar hafi samrýmst 7. gr. [laga nr. 77/200] um gæði vinnslu, 8. og 9. gr. um heimila vinnslu, eða 11. gr. um öryggi við vinnslu persónuupplýsinga“.

A hefur samkvæmt framangreindu fengið ákveðna afstöðu Persónuverndar enda kemur í ákvörðun hennar fram að ekki liggi fyrir að tiltekin skilyrði laga hafi verið uppfyllt í umrætt sinn, þ.e. þegar sjúkraskrá hans var skoðuð á Heilbrigðisstofnun Y í tengslum við tiltekið ágreiningsmál sem sá starfsmaður sem skoðaði skrána átti í persónulega en heilbrigðisstofnunin var ekki aðili að. Þrátt fyrir það fæ ég ekki séð að málið hafi gagnvart A verið sett í réttan farveg að lögum. Þótt vikið hafi verið að umkvörtunarefni A í ákvörðun Persónuverndar laut hún með almennum hætti að ábyrgðaraðila vinnslunnar. Hvorki A né X voru aðilar að því máli og nutu samkvæmt því ekki tilheyrandi réttinda stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Kvartanir A til Persónuverndar lutu sem fyrr greinir að uppflettingum tiltekins læknis og miðlun upplýsinga úr sjúkraskrá hans. Að öðrum skilyrðum laganna fullnægðum bar Persónuvernd að leysa úr málinu samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Ég minni á að þessu hlutverki Persónuverndar er komið á fót til að fullnægja skyldu 4. tölul. 28. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og –ráðsins nr. 95/46/EB. Ég bendi jafnframt á að í fyrri úrskurði Persónuverndar nr. ... afmarkaðist úrlausnarefni stofnunarinnar við birtingu umræddra upplýsinga þar sem málið var enn til skoðunar hjá embætti landlæknis. Þegar A leitaði aftur með málið til Persónuverndar eftir að landlæknir hafði lokið málinu lá hins vegar fyrir að landlæknir hafði ekki litið svo á að A væri aðili að því máli er laut að lækninum á grundvelli III. kafla laga nr. 41/2007. A hafði því ekki fengið skýra úrlausn um þann þátt kvörtunar sinnar er laut að uppflettingum í sjúkraskrá hans. Hef ég þá einnig í huga að Persónuvernd hefur í framkvæmd beint sjónum sínum að einstökum heilbrigðisstarfsmönnum þegar kvartað hefur verið til hennar yfir tilteknum uppflettingum í sjúkraskrám, sbr. til hliðsjónar nýlegan úrskurð stofnunarinnar frá 13. febrúar 2014 í máli nr. 2013/1085.

Í samræmi við framangreint tel ég rétt að beina því til Persónuverndar að hún taki afstöðu til þess, komi fram beiðni þess efnis frá A, hvort skilyrðum laga sé fullnægt til að stjórnin leysi úr því ágreiningsmáli sem A bar upp við stofnunina á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Ég tek að lokum fram að ég hef enga efnislega afstöðu tekið til þess álitaefnis sem A leitaði með til Persónuverndar.

5. Kæra til lögreglu.

Í 1. málsl. 4. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009 segir að leiði eftirlit í ljós að verulegar líkur séu á að brotið hafi verið gegn persónuverndarhagsmunum sjúklings skuli brot kært til lögreglu. Við afmörkun á því á hverjum kæruskyldan hvílir er þess fyrst að geta að í 1.-3. mgr. 22. gr. eru fjórir aðilar tilgreindir en það eru ábyrgðar- og umsjónaraðili sjúkraskráa, embætti landlæknis og Persónuvernd. Í 3. málsl. 4. mgr. 22. gr. er vísað til athugunar og beitingar stjórnsýsluviðurlaga samkvæmt m.a. lögum um landlækni og lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá er mælt fyrir um eftirlitshlutverk þessara stofnana í 2. og 3. mgr. 22. gr. Því standa rök til þess að álykta að kæruskylda samkvæmt ákvæðinu hvíli bæði á embætti landlæknis og Persónuvernd sé það mat þessara stofnana að skilyrði þess sé fullnægt og þá eftir atvikum með tilliti til þeirra sérstöku atriða sem eftirlit þessara stofnana lýtur að. Í ljósi þess hvernig atvikum þessa máls er háttað og að A kærði málið sjálfur til lögreglunnar hef ég ákveðið að láta við það sitja að fjalla með almennum hætti um þennan þátt málsins. Hef ég þá einkum í huga skýringar stjórnvalda til umboðsmanns Alþingis um þetta atriði.

Með bréfi velferðarráðuneytisins til embættis landlæknis, dags. 27. mars 2012, var óskað eftir afstöðu landlæknis til þess hvernig bæri að túlka 4. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009 um að brot skuli kærð til lögreglu. Var tekið fram að það væri ekki síst mikilvægt að fá upplýsingar um þetta atriði þar sem komið hefði fram að heilbrigðisstofnanir brygðust við brotum gegn ákvæðum laganna með mismunandi hætti. Í svari embættis landlæknis til ráðuneytisins, dags. 14. maí 2012, kemur efnislega fram sama afstaða og í skýringum þess til umboðsmanns sem raktar eru í kafla III hér að framan. Þar segir að Persónuvernd sé falið að gæta að persónuverndarhagsmunum einstaklinga en persónuverndarhagsmunir séu meðal mælikvarða ákvæðisins. Það sé mat landlæknis að það snúi fyrst og fremst að Persónuvernd að kæra brot til lögreglu þar sem skilyrði séu uppfyllt að hennar mati. Þó sé ekki útilokað að aðrir aðilar sem taldir eru upp í 22. gr. geti kært enda geti hver sem er kært meint brot til lögreglu.

Velferðarráðuneytið óskaði síðan eftir afstöðu Persónuverndar til sama álitaefnis með bréfi, dags. 13. júní 2012. Vísað var til túlkunar embættis landlæknis og tekið fram að ráðuneytið hefði ekki tekið afstöðu til hennar. Í lok bréfsins var tekið fram að ráðuneytið legði áherslu á að eyða öllum vafa varðandi beitingu þessa ákvæðis laganna enda mikið hagsmuna- og réttindamál fyrir alla sjúklinga. Í svari Persónuverndar, dags. 27. júní 2012, kemur fram sú afstaða að hver sem er geti kært meint brot til lögreglu en ætla megi í ljósi 2. og 3. mgr. 22. gr. að skylda samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins hvíli á bæði Persónuvernd og embætti landlæknis. Í skýringum Persónuverndar til umboðsmanns, sem raktar eru í kafla III, segir að það sé afstaða stofnunarinnar að það falli „utan hennar valdmarka“ að leggja mat á hvort umræddur heilbrigðisstarfsmaður hafi brotið gegn ákvæðum heilbrigðislöggjafar og eftir atvikum að kæra þá brot hans til lögreglu. Hins vegar geti stofnunin kært brot á lögum nr. 77/2000 til lögreglu.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið, þeirri afstöðu ráðuneytisins að það sé hagsmuna- og réttindamál sjúklinga að eyða óvissu um túlkun ákvæðins og síðan framangreindrar afstöðu embættis landlæknis og Persónuverndar til hlutverks síns, tel ég rétt vekja athygli Alþingis og velferðarráðuneytisins á þeirri óvissu sem í framkvæmd virðist vera uppi um þetta atriði hjá viðkomandi stjórnvöldum, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, og þá með það fyrir augum að tekin sé afstaða til þess hvort og þá hvernig sé rétt að bregðast við í framhaldinu. Í því sambandi minni ég á það sem fram kemur í athugasemdum við 4. mgr. 22. gr. laganna að ákvæðinu sé ætlað að undirstrika alvarleika þess athæfis þegar brotið er gegn persónuverndarhagsmunum sjúklinga, t.d. ef upplýsinga er aflað úr sjúkraskrá án þess að tilefni sé til þess vegna meðferðar sjúklings eða lagaheimild skorti að öðru leyti, og sé til þess fallið að auka varnaðaráhrif refsiákvæðis 23. gr. frumvarpsins gagnvart heilbrigðisstarfsmönnum og öðrum sem hafi aðgang að sjúkraskrárupplýsingum samkvæmt lögum. (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1037.)

V. Niðurstaða.

Í þessu áliti hef ég rakið almenn sjónarmið um meðferð embættis landlæknis og Persónuverndar á erindum sem lúta að meðferð sjúkraskráa. Hef ég þar sérstaklega haft í huga þau tilvik þegar einstaklingar bera upp kvörtun við þessi stjórnvöld, eða gera með öðrum hætti athugasemdir, vegna þess að þeir telja að heilbrigðisstarfsmaður hafi með ólögmætum hætti skoðað sjúkraskrá þeirra og/eða miðlað upplýsingum úr þeim. Í ljósi þeirrar umfjöllunar tel ég að tilhögun þessa eftirlits sé ekki að öllu leyti skýr og þá m.a. um hvert skuli beina erindum í þeim tilvikum þegar einstaklingur telur að brotið hafi verið á þeim rétti hans sem lagaákvæðum um sjúkraskrárupplýsingar er ætlað að vernda. Þannig er í álitinu bent á að einstaklingi sé aðeins í lögum tryggður réttur til að bera fram formlega kvörtun við landlækni og fá leyst úr henni þegar meðferð upplýsinganna hafi verið liður í veitingu heilbrigðisþjónustu.

Ef einstaklingur leitar til embættis landlæknis með slíka kvörtun fæ ég ekki séð að honum sé að lögum tryggður ótvíræður réttur til að bera upp formlega kvörtun á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, þannig að landlækni beri að fjalla um hana og gefa álit sitt á þeim grundvelli án tillits til þess hvort líta megi svo á að meðferð upplýsinganna hafi verið liður í veitingu heilbrigðisþjónustu í skilningi ákvæðisins. Með hliðsjón af því hef ég talið tilefni til að vekja athygli Alþingis og ráðherra heilbrigðismála á því hvort ástæða sé til að kveða með skýrari hætti á um það í lögum hvert inntak eftirlits landlæknis með lögum nr. 55/2009, um sjúkraskrár, skuli vera og þá hvort borgararnir eigi rétt á að fá álit landlæknis á því hvort ákvæði laganna hafi verið brotin leggi þeir fram kvörtun þess efnis til landlæknis án þess að tilvikið lúti beint að veitingu heilbrigðisþjónustu í merkingu 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007.

Niðurstaða mín er sú að A hafi ekki með skýrum hætti fengið upplýsingar um í hvaða farveg erindi hans var lagt af hálfu embættis landlæknis, en fékk að lokum upplýsingar um hvernig málinu hafði lokið af hálfu þess eftir að velferðarráðuneytið hlutaðist til um það. Atvik í máli hans hafa þó orðið mér tilefni til þess að beina þeim tilmælum til embættis landlæknis að huga betur að svörum við erindum borgaranna í framtíðarstörfum sínum. Þá er það niðurstaða mín að þau svör sem A fékk í tilefni af erindi hans til embættis landlæknis er laut að meðferð sjúkraskrár hans hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Mælist ég til þess að embætti landlæknis og velferðarráðuneytið hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga.

Í álitinu rek ég einnig eftirlit Persónuverndar með öryggi og vinnslu persónuupplýsinga í sjúkraskrám í samræmi við ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Með hliðsjón af atvikum málsins tel ég að A hafi fengið ákveðna afstöðu Persónuverndar með úrskurði stjórnar stofnunarinnar nr. ..., dags. ..., og ákvörðun stofnunarinnar nr. ..., dags. ... . Í ljósi umkvörtunarefnis A og atvika málsins er það þó niðurstaða mín að Persónuvernd hafi borið að leysa úr málinu á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000, að öðrum skilyrðum laganna uppfylltum. Mælist ég til þess að Persónuvernd taki afstöðu til þess, komi fram ósk frá A um það, hvort skilyrðum laga sé fullnægt til að stjórnin leysi úr því ágreiningsmáli sem A bar upp við stofnunina á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Þá beini ég þeim tilmælum til Persónuverndar að hún hafi umrædd sjónarmið eftirleiðis í huga í störfum sínum.

Að lokum tek ég fram að ég hef talið rétt að vekja athygli Alþingis og velferðarráðuneytisins sem ráðuneytis heilbrigðismála á þeirri óvissu sem virðist vera uppi í framkvæmd á milli embættis landlæknis og Persónuverndar um hlutverk þeirra samkvæmt ákvæði 4. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009 um kæru til lögreglu þegar mál kemur til kasta beggja stjórnvalda, eins og í þessu máli. Er það gert með það fyrir augum að tekin sé afstaða til þess hvort og þá hvernig sé rétt að bregðast við í framhaldinu.

Þorgeir Ingi Njálsson.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi velferðarráðuneytisins, dags. 17. mars 2015, í tilefni fyrirspurn minni um málið kemur fram að í kjölfar álits setts umboðsmanns hafi ráðuneytið tekið til athugunar hvert skuli vera inntak eftirlit landlæknis með lögum nr. 55/2009. Við þá athugun hafi verið höfð hliðsjón af þeim tilmælum og sjónarmiðum sem sett voru fram í álitinu. Þeirri athugun sé ekki lokið en vonir standi til að henni ljúki í haust. Sú athugun beinist jafnframt að því hvert skuli vera hlutverk Persónuverndar og embætti landlæknis samkvæmt 4. mgr. 22. gr. laga nr. 55/2009 um kæru til lögreglu þegar mál kemur til kasta beggja stjórnvalda. Þá hafi ráðuneytið fundað með fulltrúum embættis landlæknis í júní 2014 þar sem farið hafi verið yfir ábendingar umboðsmanns í álitinu og sérstaklega lögð áhersla á að embættið leysti úr einstökum málum í samræmi við stjórnsýslureglur.

Í svarbréfi embættis landlæknis, dags. 4. júní 2015, kemur fram að landlæknir hafi orðið við tilmælum umboðsmanns í álitinu sem lutu að því að huga betur að svörum við erindum borgaranna í framtíðarstörfum sínum. Alltaf mætti gera betur í þeim efnum. Tekið var fram að ef talið væri að ákvæði laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, sem og önnur ákvæði heilbrigðislöggjafar hefðu verið brotin væri málið tekið til meðferðar hjá landlækni á grundvelli eftirlitshlutverks hans samkvæmt lögum nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu. Sá einstaklingur sem kæmi ábendingu um slíkt á framfæri við embættið yrði hins vegar ekki aðili að slíku eftirlitsmáli heldur einungis viðkomandi heilbrigðisstofnun eða heilbrigðisstarfsmaður. Lögð var áhersla á að landlæknir telji sig ekki hafa lagaheimildir til að upplýsa borgara um þau eftirlitsúrræði samkvæmt lögum nr. 41/2007 sem hann hefur gripið til gagnvart einstaka heilbrigðisstarfsmönnum, þ.e. tilmæli um úrbætur, áminningu, sviptingu eða takmörkun starfsleyfis o.þ.h. Í þessu samband var bent á 3. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram kemur að einungis sé heimilt að veita almenningi upplýsingar um viðurlög sem æðstu stjórnendur hafa sætt í starfi. Á meðan engin lagaheimild standi til annars líti landlæknir svo á að upplýsingar sem þessar verði að teljast til einkahagsmuna, þ.e. að eðlilegt sé að þær fari leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Að mati landlæknis þurfi að gera breytingar á lögum nr. 41/2007 ef hann á að upplýsa almenning um slík íþyngjandi úrræði gagnvart einstaka heilbrigðisstarfsmönnum.

Í kjölfar álitsins leitaði A til Persónuverndar og óskaði eftir að tilteknir þættir fyrra erindis hans yrðu teknir til athugunar og að stofnunin leysti úr því ágreiningsmáli á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 sem laut að uppflettingum umrædds læknis í sjúkraskrá hans og miðlun þeirra upplýsinga. Þá óskaði hann eftir því að viðkomandi heilbrigðisstofnun, umræddur læknir og embætti landlæknis yrðu kærð til lögreglu. Stjórn Persónuverndar tók ákvörðun í málinu þar sem því var synjað að taka mál hans til meðferðar að nýju. Í forsendum ákvörðunar stjórnar Persónuverndar var vikið að fyrri ákvörðun stofnunarinnar og áréttað að þar hafi Persónuvernd talið að heilbrigðisstofnunin væri ábyrgðaraðili vinnslunnar en ekki sá læknir sem kvörtun A laut að. Þá væri lagaskilyrðum ekki fullnægt til þess að stofnunin kærði umræddan lækni til lögreglu vegna meðferðar sjúkraskrár A. Að lokum væri hvorki skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar um endurupptöku máls fullnægt í málinu. Komist hefði verið að efnislegri niðurstöðu um uppflettingar umrædds læknis í sjúkraskrá A í fyrri ákvörðuninni og því hefði A ekki nægilega brýna og lögmæta hagsmuni af því að mál hans væri tekið upp á nýjan leik hjá stofnuninni.

A leitaði með málið á ný til umboðsmanns. Af því tilefni átti ég fund með formanni stjórnar Persónuverndar og tveimur starfsmönnum stofnunarinnar 22. desember 2014 í því skyni að afla nánari upplýsinga og skýringa á ákvörðun stjórnar Persónuverndar í máli A og um það hvernig stofnunin liti almennt á skyldu sína til að úrskurða í ágreiningsmálum samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem þar komu fram, sem og upplýsinga frá ríkislögmanni um afstöðu hans og velferðarráðuneytisins til bótaskyldu gagnvart A, taldi ég ekki nægilegt tilefni til að fjalla frekar um kvörtun A. Ég lauk því málinu með bréfi til A með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Ég ritaði stjórn Persónuverndar jafnframt bréf vegna málsins þar sem óskað var eftir upplýsingum um það hvort stjórn Persónuverndar liti svo á að stofnuninni bæri jafnan, í tilefni að erindi frá þeim sem telur að ekki hafi verið unnið með persónuupplýsingar um hann í samræmi við lög nr. 77/2000, og reglur settar samkvæmt þeim eða einstökum fyrirmælum, að „úrskurða“ með formlegum hætti um það ágreiningsmál og þá óháð öðrum viðbrögðum stofnunarinnar. Þá var óskað eftir afstöðu stjórnar stofnunarinnar til þess hvort ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga nr. 77/2000 eigi ekki við í heild eða hluta þegar sá sem erindið ber fram telur að ekki hafi verið fylgt reglum um meðferð þeirra persónuupplýsinga sem fram koma um hann í sjúkraskrá. Í svarbréfi stjórnar Persó

„Stjórn Persónuverndar lítur svo á að stofnuninni beri jafnan að úrskurða með formlegum hætti í ágreiningsmálum um vinnslu persónuupplýsinga sem berast stofnuninni í samræmi við 2. mgr. 27. gr. laga nr. 77/2000 [sic]. Er ávallt leitast við að fylgja þeirri reglu í framkvæmd þegar kvartanir berast stofnuninni. [...]

Að mati stjórnar Persónuverndar á ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna við fullum fetum þegar sá sem erindi ber fram við stofnunina telur að reglum um meðferð persónuupplýsinga um hann í sjúkraskrá hafi ekki verið fylgt og ágreiningur um vinnslu persónuupplýsinga er til staðar. Rétt er þó að taka fram að Persónuvernd telur að ákvæði laga nr. 55/2009 um sjúkraskrár, um eftirlit með þeim lögum, séu ekki nægilega skýr hvað varðar valdmörk Persónuverndar, ábyrgðaraðila sjúkraskráa á hverri heilbrigðisstofnun fyrir sig og landlæknis. Stofnunin hefur nú þegar vakið athygli stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis á þessari afstöðu sinni á fundi með nefndinni 10. mars 2015.“