Álit

I. Kvörtun.

Hinn 18. september 2012 leitaði A til mín og kvartaði yfir synjun innanríkisráðuneytisins á umsókn hans um gjafsókn á hendur X, lækni. Ráðuneytið hafði aftur á móti fallist á að veita honum gjafsókn vegna fyrirhugaðrar málshöfðunar í tengslum við sama mál á hendur Læknafélagi Íslands (LÍ) f.h. siðanefndar félagsins, Læknablaðinu og Ö, ritstjóra og ábyrgðarmanni blaðsins, til heimtu skaðabóta vegna meintrar ólögmætrar meðferðar og birtingar viðkvæmra persónuupplýsinga úr sjúkraskrá hans í Læknablaðinu og á vef þess. Sú gjafsókn var takmörkuð við kr. 500.000.

Kvörtun A beinist annars vegar að synjun ráðuneytisins er laut að fyrirhugaðri málsókn hans gegn X. Byggir hann á að málið sé án fordæma og því mikilvægt að fá úr því leyst fyrir dómi. Hins vegar beinist kvörtun hans að fjárhæð gjafsóknar en í því sambandi bendir hann á að hann hafi þurft að bera töluverðan kostnað af aðstoð lögmanns við meðferð málsins fyrir gjafsóknarnefnd.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. maí 2014.

II. Málavextir.

Forsaga málsins er sú að Z, læknir, beindi erindi til siðanefndar LÍ vegna ummæla X, læknis, um hann. Siðanefnd LÍ kvað upp úrskurð í málinu ... og birti úrskurð sinn í ... tölublaði Læknablaðsins sama ár. Í úrskurðinum voru birtar upplýsingar úr sjúkraskrá A. Sjúkraskrárupplýsingunum hafði verið miðlað til nefndarinnar af hálfu X sem þáttur í málsvörn hans fyrir nefndinni en A var ekki aðili að því máli. Auk þess að óska eftir gjafsókn til þeirrar málshöfðunar sem lýst var hér að framan leitaði A með kvartanir til nokkurra stjórnvalda vegna málsins, m.a. Persónuverndar og embættis landlæknis, og í framhaldinu til velferðarráðuneytisins sem ráðuneytis heilbrigðismála en jafnframt lagði A fram kæru til lögreglu þar sem hann taldi að framin hefðu verið refsiverð brot við meðferð á sjúkraskrárupplýsingum um hann. Vegna ofangreindra mála leitaði A til umboðsmanns með alls fimm kvartanir er lutu að viðbrögðum og málsmeðferð þessara stjórnvalda vegna málsins. Í þessu áliti er fjallað um gjafsóknarþáttinn. Settur umboðsmaður Alþingis hefur jafnframt í dag lokið máli nr. 7395/2013 með áliti þar sem fjallað er um afgreiðslu ríkissaksóknara í tilefni af kæru A til lögreglu. Hann hefur einnig lokið í dag með áliti málum nr. 7092/2012, 7126/2012 og 7127/2012. Þar er fjallað að öðru leyti um meðferð stjórnvalda á umkvörtunum A í tilefni af því að umræddur læknir hafi ólöglega farið í sjúkraskrá hans og miðlað upplýsingum úr henni til siðanefndar LÍ. Eins og þar kemur fram kvað Persónuvernd upp úrskurð í máli A, dags. ..., í máli nr. .... Niðurstaða Persónuverndar í málinu var sú að birting siðanefndar LÍ á umræddum úrskurði hafi falið í sér birtingu persónugreinanlegra upplýsinga um A sem hafi verið óheimil. Eins og lýst verður nánar hér síðar komu aðrir þættir málsins ekki til umfjöllunar í þeim úrskurði.

Í gjafsóknarbeiðni A var lögð áhersla á að þau lögbrot sem hann taldi sig hafa þurft að sæta beindust einkum að þremur atriðum. Í fyrsta lagi hefði sjúkraskrá hans verið skoðuð af þeim lækni sem hin fyrirhugaða málsókn hans átti að beinast að í öðrum og þar með ólögmætum tilgangi en heimilað hafi verið vegna fyrri meðferðar hans í tengslum við beinbrot þegar hann leitaði á tiltekna heilbrigðisstofnun vegna þess, sbr. m.a. 13. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár. Í öðru lagi hafi meint brot lotið að ólögmætri vinnslu og miðlun viðkvæmra persónuupplýsinga um hann af hálfu þessa læknis til siðanefndar Læknafélags Íslands. Í þriðja lagi að ólögmætri vinnslu á viðkvæmum persónuupplýsingum um hann og ólögmætri opinberri birtingu þeirra í úrskurði siðanefndar LÍ sem birtur var í Læknablaðinu og á vefsvæði þess.

Með bréfi, dags. 8. mars 2012, tilkynnti innanríkisráðuneytið að A hefði verið veitt gjafsókn vegna fyrirhugaðrar málsóknar á hendur Læknafélagi Íslands, fyrir hönd siðanefndar félagsins, Læknablaðinu og Ö, ritstjóra og ábyrgðarmanni blaðsins, til heimtu skaðabóta að fjárhæð kr. 10.000.000, auk vaxta, vegna ólögmætrar meðferðar og birtingar viðkvæmra persónuupplýsinga úr sjúkraskrá hans í Læknablaðinu og á vef þess. Gjafsóknin væri takmörkuð við rekstur málsins fyrir héraðsdómi að hámarki kr. 500.000. Með sama bréfi var A jafnframt tilkynnt að ekki væri heimilt að verða við beiðni hans um gjafsókn vegna málshöfðunar gegn X, lækni, með vísan til 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þar sem gjafsóknarnefnd hefði ekki mælt með gjafsókn vegna þessa þáttar málsins. Í bréfinu er vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 7. mars 2012. Í umsögn nefndarinnar segir m.a. eftirfarandi:

„[X] hefur hafnað bótakröfu umsækjanda og telur sig ekki eiga aðild að málinu. Kveðst [X] ekki hafa birt neinar viðkvæmar persónuupplýsingar um umsækjanda og beri siðanefnd lækna alfarið ábyrgð á því. Þá hafi hann ekki skoðað sjúkraskrár umsækjanda með ólögmætum hætti. Umsækjandi hafi hins vegar í október 2010 beðið sig um að taka saman sjúkragögn um hann frá Fjórðungssjúkrahúsinu [Æ], [...] o.fl. og koma þeim gögnum til lögmanna hans. Þegar [X] hafi ritað umrætt bréf hafi hann aldrei hitt umsækjanda, en umsækjandi hafi viljað að bréfið væri nákvæmt og ítarlegt þar sem hann hygðist fara í bótamál. Hafi því verið óhjákvæmilegt fyrir sig að fara vel yfir sjúkragögn umsækjanda áður en bréfið var ritað. Þá hafnar [X] því að sér hafi ekki verið heimilt skv. 7. tl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 að miðla til siðanefndar upplýsingum um „boðberann“ í kærumálinu til að varpa ljósi á málið eða skýra það. Þær upplýsingar, sem hann hafi komið á framfæri við siðanefndina, hafi ekki verið fengnar með ólögmætum hætti, heldur hafi hann haft þær frá fyrri afskiptum sínum af umsækjanda. Kveður [X] að hann hafi átt að geta komið þessum upplýsingum á framfæri við siðanefndina án þess að eiga á hættu að hún myndi gegn betri vitund birta þær í úrskurði sínum. Þá komi skýrt fram í úrskurði Persónuverndar að siðanefndin hafi gerst brotleg í máli þessu, en ekki hann og þar að auki hafi nefndin brotið mjög gróflega gegn sér. Hafi nefndin fellt úrskurð sinn úr gildi, enda hafi málsmeðferðin enga skoðun staðist, hvorki formlega né efnislega. [...]

Umsækjandi hefur að mati gjafsóknarnefndar ekki fært nægileg rök fyrir því að [X] beri ábyrgð á opinberri birtingu þeirra persónuupplýsinga sem málið varða. Samkvæmt framanröktu er það mat gjafsóknarnefndar, að virtum þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir nefndina, að ekki sé nægilegt tilefni til málsóknar af hálfu umsækjanda á hendur [X] í skilningi ofangreinds ákvæðis laga um meðferð einkamála þannig að uppfyllt séu skilyrði til gjafsóknar. Er því ekki mælt með gjafsókn á hendur honum.“

Hinn ... var kveðinn upp dómur í Héraðsdómi Reykjaness í máli A gegn Læknafélagi Íslands og Ö í máli nr. ... . Í forsendum dómsins kemur fram að fallist væri á það með A að stefndu hefðu birt viðkvæmar persónuupplýsingar sem ættu samkvæmt lögum að fara leynt og fullur trúnaður að ríkja um. Væru skilyrði 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 uppfyllt í málinu. Miski A sem dæmt væri um í þessu máli væri þó bundinn við þau atvik sem rekja mætti til birtingar úrskurðarins í Læknablaðinu, sem leiddi til umfjöllunar vefmiðilsins ..., en ekki til þeirra atvika er síðar komu til þegar A steig sjálfur fram í fjölmiðlum og tengdi nafn sitt við úrskurð siðanefndar. Þannig metnar og að teknu tilliti til dómafordæma þóttu miskabætur hæfilega ákveðnar kr. 300.000 með dráttarvöxtum. Málskostnaður var felldur niður en gjafsóknarkostnaður A, sem væri þóknun til lögmanns hans, kr. 627.500, að meðtöldum virðisaukaskatti, greiddist úr ríkissjóði.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Afrit af gögnum málsins bárust mér 15. febrúar 2013 samkvæmt beiðni þar um. Í framhaldinu ritaði ég innanríkisráðuneytinu bréf, dags. 6. maí 2013, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti mér nánari skýringar á tilteknum atriðum málsins. Ég tel einungis þörf á að rekja svör ráðuneytisins sem hafa þýðingu fyrir athugun mína eins og hún er afmörkuð í kafla IV.1 hér að aftan. Í bréfinu var m.a. óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig afgreiðsla þess á máli A samrýmdist gjafsóknarbeiðni hans.

Svar innanríkisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 24. október 2013. Þar er vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 9. október 2013, í tilefni af fyrirspurn minni, þar sem segir:

„Þá er ítrekuð sú afstaða gjafsóknarnefndar að ekki hefðu í umsókn [A] verið nægilegt tilefni til málsóknar á hendur [X] í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Verður að skoða rökstuðning gjafsóknarnefndar í ljósi umfjöllunar nefndarinnar sem getið er framar í umsögn hennar, um þátt [X].“

Í framhaldinu er rakinn sá hluti umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 7. mars 2012, sem tekinn er upp í kafla II hér að framan.

Engar athugasemdir bárust frá A við svarbréfi innanríkisráðuneytisins vegna málsins.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í kvörtun málsins eru gerðar athugasemdir við þá ákvörðun innanríkisráðuneytisins, dags. 8. mars 2012, að hafna beiðni A um gjafsókn í tilefni af fyrirhugaðri málsókn hans á hendur X, lækni, en einnig við fjárhæð gjafsóknarinnar. Synjun ráðuneytisins var byggð á umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 7. mars 2012, þar sem fram kom það mat nefndarinnar að skilyrðum laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, fyrir veitingu gjafsóknar vegna málshöfðunar gegn X hafi ekki verið fullnægt. Í ljósi þessa sem og hvernig kvörtun A er sett fram, hef ég ákveðið að afmarka athugun mína, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, við það hvort mat gjafsóknarnefndar og innanríkisráðuneytisins á fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum í máli A hafi verið forsvaranlegt og rökstuðningur þeirra fullnægjandi.

Eins og fram hefur komið laut kvörtun A jafnframt að upphæð gjafsóknarinnar en í því sambandi benti hann á að hann hafi þurft að bera töluverðan kostnað af aðstoð lögmanns við meðferð málsins fyrir gjafsóknarnefnd. Sú ákvörðun að takmarka fjárhæð gjafsóknarinnar var byggð á því að boðnar hefðu verið fram bætur af hálfu þeirra sem ætlunin væri að höfða mál gegn og gjafsóknin tók til. Var tekið fram að hinar framboðnu bætur hefðu verið í takt við þá dómaframkvæmd sem mótast hefði í málum sem teldust sambærileg. Þegar gætt er að þeim þætti málsins sem gjafsóknin tók til tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði í kvörtuninni.

Áður en ég vík að framangreindum atriðum rek ég stuttlega lagagrundvöll málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Fjallað er um gjafsókn í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 2. mgr. 125. gr. laganna skal innanríkisráðherra skipa nefnd þriggja lögfræðinga, gjafsóknarnefnd, til fjögurra ára í senn til að veita umsagnir um umsóknir um gjafsókn. Samkvæmt 4. mgr. 125. gr. laganna veitir innanríkisráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila og verður hún því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því. Um skilyrði gjafsóknar er fjallað í 1. mgr. 126. gr. laganna, með síðari breytingum, en ákvæðið var svohljóðandi þegar atvik þessa máls áttu sér stað:

„Einstaklingi má veita gjafsókn ef fjárhag hans er þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða enda sé nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og eðlilegt megi teljast að öðru leyti að gjafsókn sé kostuð af almannafé. Ráðherra getur með reglugerð kveðið nánar á um skilyrði gjafsóknar, þar með talið hvenær nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar, þau atriði sem líta ber til við mat á fjárhagsstöðu umsækjanda og heimildir til takmörkunar á gjafsókn skv. 1. mgr. 127. gr. Ráðherra getur jafnframt með reglugerð kveðið á um hámark gjafsóknarfjárhæðar í einstökum málaflokkum sem og hámark þeirra tekna sem umsækjandi má hafa til að fá gjafsókn vegna efnahags.“

Það er grundvallarskilyrði samkvæmt ákvæðinu fyrir því að einstaklingi sé veitt gjafsókn að fyrir liggi „nægilegt tilefni til málshöfðunar“. Það er því ekki nægjanlegt að einstaklingur uppfylli skilyrði ákvæðisins er lýtur að fjárhag hans. Af 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 leiðir enn fremur að mat á því hvort skilyrði fyrir gjafsókn séu uppfyllt er í höndum gjafsóknarnefndar þótt ákvörðun um gjafsókn sé formlega tekin og birt aðila af innanríkisráðherra.

Ráðherra hefur sett reglugerð nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, með áorðnum breytingum, þar sem skilyrði gjafsóknar eru nánar útfærð. Af 3. tölul. 5. gr. reglugerðarinnar, sem og athugasemdum við 2. gr. laga nr. 7/2005, sem breyttu 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, er ljóst að við mat á því hvort nægilegt tilefni sé til veitingar gjafsóknar ber gjafsóknarnefnd m.a. að hafa til viðmiðunar hvort málsefnið sé þannig að „nokkrar líkur séu á því að málið vinnist fyrir dómi“.

Í fyrri álitum mínum hef ég lýst þeirri afstöðu minni að heimildir gjafsóknarnefndar til mats samkvæmt 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 séu að meginstefnu bundnar við mat á því hvort málstaður gjafsóknarbeiðanda sé við fyrstu sýn bersýnilega haldlítill. Stjórnvöld geti við mat á nægilegu tilefni til málshöfðunar m.a. litið til lagareglna sem girða fyrir framlagningu tiltekinna sönnunargagna eða tilgreiningu málsástæðna sem gjafsóknarbeiðandi ætlar sér að byggja málstað sinn á eða til þess hvort hafðar séu í frammi kröfur fyrir dómi sem eru sýnilega ódómhæfar eða vanreifaðar. Þá hef ég enn fremur ekki útilokað að stjórnvöld geti litið til þess ef umsækjandi hefur ekki sýnt fram á raunhæfa möguleika til að leggja fram gögn eða leiða vitni sem kunna að hafa áhrif á sönnun atvika sem hafa þýðingu um það hvort málshöfðun geti að lögum skilað þeim árangri sem gjafsóknarbeiðandi vonast eftir. Ríki hins vegar raunverulegur vafi um þessi atriði, t.d. hvaða ályktanir verði dregnar af fyrirliggjandi sönnunargögnum eða hugsanlegum framburðum vitna um hvort staðhæfing um umdeild atvik teljist sönnuð, hef ég almennt talið að gjafsóknarnefnd verði jafnan að skýra slíkan vafa gjafsóknarbeiðanda í hag. Sjá einkum álit mín frá 26. júní 2001 í máli nr. 3070/2000 og frá 30. desember 2005 í máli nr. 4371/2005 og álit setts umboðsmanns frá 26. apríl 2010 í máli nr. 5746/2009. Rannsókn, ályktanir og rökstuðningur gjafsóknarnefndar verður að mínu áliti að taka mið af framangreindu.

Með framangreind lagasjónarmið að leiðarljósi vík ég þessu næst að atvikum í máli A.

3. Mat gjafsóknarnefndar á gögnum málsins.

Af hálfu gjafsóknarnefndar, sem hefur það lögbundna hlutverk að veita innanríkisráðherra bindandi umsögn um gjafsókn, hefur verið lagt til grundvallar að ekki hafi verið færð fram næg rök af hálfu A til þess að nefndin geti fallist á að „nægilegt tilefni“ sé til málsóknar á hendur X, lækni, í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Því hafi umsókn A um gjafsókn verið synjað. Byggist sú afstaða nefndarinnar á nánar tilgreindum forsendum sem teknar eru orðrétt upp í II. kafla hér að framan. Í máli þessu reynir á hvort afstaða gjafsóknarnefndar hafi að þessu leyti verið reist á forsvaranlegum ályktunum af gögnum málsins og jafnframt hvort nefndin hafi tekið fullnægjandi afstöðu til þeirra málsástæðna sem A byggði á í umsókn sinni. Þá hefur athugun mín á máli A lotið að því hvort rökstuðningur nefndarinnar hafi verið fullnægjandi um þessi atriði eins og nánar er fjallað um í næsta kafla.

Í rökstuðningi gjafsóknarnefndar er, sem fyrr er getið, sérstaklega vísað til athugasemda X og þess þáttar umsóknar A er laut að „birtingu“ umræddra persónuupplýsinga í Læknablaðinu og á vef þess. Ég legg áherslu á það að ég hef ekki forsendur til að leggja aðrar upplýsingar til grundvallar athugun minni að þessu leyti en þær sem fram koma í umsögn gjafsóknarnefndar. Í forsendum gjafsóknarnefndar kemur í fyrsta lagi fram sú afstaða X að hann hafi ekki birt viðkvæmar persónuupplýsingar um umsækjanda og beri siðanefnd lækna ábyrgð á því. Í öðru lagi kemur fram sú fullyrðing X að hann hafi ekki skoðað sjúkraskrá A með ólögmætum hætti heldur komist að tilteknum upplýsingum úr sjúkraskrá hans af öðru tilefni. Í þriðja lagi kemur fram að X hafi hafnað því að honum hafi ekki verið heimilt að miðla upplýsingum um A til siðanefndarinnar til að varpa ljósi á málið og skýra það nánar. Í fjórða lagi hafi X bent á að það hafi komið skýrt fram í úrskurði Persónuverndar að siðanefndin hafi gerst brotleg í málinu en ekki hann.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tek ég fram að af gögnum málsins verða dregnar ályktanir sem eru ekki að öllu leyti í samræmi við þá athugasemd X, er vísað var til í öðrum lið hér að framan, og lýtur að skoðun hans á sjúkraskrá A í tilefni af því máli sem rekið var fyrir siðanefnd LÍ. Meðfylgjandi gjafsóknarbeiðni A var bréf Fjórðungssjúkrahússins Æ til Persónuverndar, dags. 4. október 2011, sbr. fylgiskjal 17. Þar kemur m.a. fram að X hafi upphaflega skoðað sjúkragögn A vegna meðferðar á beinbroti. Síðan segir í bréfinu: „Við teljum heldur ekki óeðlilegt að [X] hafi endurskoðað gögnin þegar kvörtun barst siðanefnd lækna frá [A].“ Af tilvitnuðu verður dregin sú ályktun að X hafi fyrst skoðað gögn A þegar hann sinnti honum vegna beinbrots en síðan aftur í tilefni af því máli sem var rekið fyrir siðanefndinni. Ég árétta að A var ekki aðili að því máli. Í rökstuðningi gjafsóknarnefndar er hins vegar hvorki vikið að þessu né útskýrt nánar hvort og þá hvaða þýðingu athugasemdir X með hliðsjón af öðrum gögnum málsins hafi haft. Ég minni annars vegar á að í 13. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, er fjallað um aðgang starfsmanna að sjúkraskrám. A byggði á því að X hefði brotið í bága við umrætt ákvæði með því að skoða sjúkraskrá hans í ólögmætum tilgangi þ.e. vegna málsvarnar hans fyrir siðanefndinni. Hins vegar árétta ég að ef raunverulegur vafi er til staðar um atvik máls þá verður að jafnaði að skýra þann vafa gjafsóknarbeiðanda í hag. Þetta á t.d. við þegar vafi er á því hvaða ályktanir verða dregnar af fyrirliggjandi sönnunargögnum eða hugsanlegum framburðum vitna um hvort staðhæfing um umdeild atvik teljist sönnuð, í þessu tilviki hvort X hafi skoðað sjúkraskrá A í tilefni af því máli sem var rekið fyrir siðanefndinni. Verður það síðan að vera verkefni dómstóla að leysa úr slíkum sönnunarágreiningi sé vafi til staðar.

Með hliðsjón af þessu hafði það að mínu áliti grundvallarþýðingu við mat á umsókn A að gjafsóknarnefnd tæki afstöðu til þess hvort raunverulegur vafi væri á því hvort X hefði skoðað sjúkraskrá A í tilefni af því máli sem var rekið fyrir siðanefnd lækna með hliðsjón af þeim lagagrundvelli og gögnum sem vísað var til í málatilbúnaði hans. Ef orðalag í bréfi Fjórðungssjúkrahússins var að mati nefndarinnar óljóst var rétt að gefa A kost á að leggja fram frekari skýringar og gögn.

Vegna athugasemda X sem teknar voru upp í forsendum niðurstöðu gjafsóknarnefndar tek ég fram að af úrskurði Persónuverndar ..., sem er að finna í gögnum málsins, og fylgdi með gjafsóknarbeiðninni, sbr. fylgiskjal nr. 37, verður skýrlega ráðið að stofnunin tók ekki afstöðu til þáttar X í umræddu máli og byggðist sú afstaða m.a. á því að hluti málsins væri til meðferðar hjá landlækni, sbr. niðurlag I. kafla í úrskurðinum. Því verður ekki ráðin sú afstaða stofnunarinnar af úrskurðinum að X hafi ekki brotið gegn lögum nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eins og virðist mega ráða af athugasemdum X sem gjafsóknarnefnd vísar sérstaklega til í forsendum sínum.

Eins og rökstuðningur gjafsóknarnefndar er fram settur verður ekki annað séð en að framanraktar athugasemdir X hafi haft verulegt vægi við mat nefndarinnar á því hvort „nægilegt tilefni“ væri til málsóknar á hendur honum. Þar sem gögn málsins endurspegla ekki að öllu leyti það sem kemur fram í tilvitnuðum athugasemdum X, sem gjafsóknarnefnd hefur gert að forsendum fyrir niðurstöðu sinni, er það álit mitt að nefndin hafi ekki sýnt mér fram á að hún hafi dregið forsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins. Var hér um að ræða atriði sem gat haft grundvallarþýðingu við mat á tilefni málsóknar og er því um verulegan annmarka að ræða á umsögn gjafsóknarnefndar að þessu leyti.

4. Rökstuðningur gjafsóknarnefndar.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, skal gjafsóknarnefnd gefa innanríkisráðuneytinu skriflega og rökstudda umsögn um umsókn, sbr. einnig d-lið 2. mgr. greinarinnar. Ganga verður út frá því að með ákvæðunum hafi ráðherra lagt til grundvallar að gjafsóknarnefnd bæri í umsóknum sínum að setja fram rökstuðning sem að efni til fullnægir þeim lágmarkskröfum sem fram koma í ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það og í samræmi við þau sjónarmið um bindandi umsagnir gjafsóknarnefndar sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. álit umboðsmanns frá 25. nóvember 1993 í máli nr. 753/1993 og 16. desember 1998 í máli nr. 2156/1997 sem og álit setts umboðsmanns frá 26. apríl 2010 í máli nr. 5746/2009.

Þegar ákvörðun er byggð á réttarreglu sem eftirlætur stjórnvöldum mat verða stjórnvöld samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá verða stjórnvöld enn fremur að taka rökstudda afstöðu til þeirra málsástæðna sem aðilar færa fram og varða málið og geta haft þýðingu fyrir úrlausn þess. Þegar helstu málsástæður aðila máls eru reistar á tilvísunum til skráðra réttarreglna með vísan til tiltekinna gagna ber stjórnvöldum að taka eftir atvikum sérstaka afstöðu til þeirra sjónarmiða og upplýsinga sem þar koma fram og gildi þeirra fyrir atvik málsins. Þá verður almennt að gera þá kröfu að rökstuðningur sé skýr og glöggur um þau málsatvik og þær forsendur sem hafa ráðið niðurstöðu mats, þ. á m. hver nánari þýðing þeirra er fyrir matið ef það liggur ekki í augum uppi.

Af gjafsóknarbeiðni A er ljóst að hún var reist á þremur meginröksemdum. Sú fyrsta laut að því að sjúkraskrá hans hefði verið skoðuð með ólögmætum hætti og í því sambandi vísað sérstaklega til laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár. Önnur röksemd A laut að meginstefnu að því að upplýsingum úr sjúkraskrá hans hefði verið miðlað með ólögmætum hætti til siðanefndar LÍ. Að lokum var á því byggt að birting umræddra persónuupplýsinga um hann í Læknablaði Íslands og á vef þess hefði verið ólögmæt.

Af rökstuðningi gjafsóknarnefndar í umsögn hennar, dags. 7. mars 2012, verður í fyrsta lagi ekki skýrlega ráðið hver afstaða nefndarinnar til tveggja fyrstnefndu málsástæðna A hafi verið. Einungis er með beinum hætti vísað til þriðja þáttar kvörtunar A er lýtur að „birtingu“ umræddra upplýsinga í Læknablaðinu og á vef þess. Í þessu sambandi bendi ég á að þessar aðgerðir, þ.e. skoðun, miðlun og birting, geta hver og ein falið í sér sjálfstætt brot í skilningi laga nr. 77/2000 og laga nr. 55/2009. Af því leiðir að ekki er sjálfgefið að nægilegt sé að taka afstöðu til lögmætis einnar aðgerðar, t.d. eingöngu birtingar persónuupplýsinga, eða að tækt sé að líta á þær heildstætt. Þá verður ekki ráðið af rökstuðningnum að ástæða þess að þessi atriði hafi ekki komið til frekari skoðunar gjafsóknarnefndar hafi verið sú að þau uppfylltu ekki skilyrði skaða- eða miskabóta að mati nefndarinnar.

Eins og nánar er vikið að í kaflanum hér að framan vísar nefndin í öðru lagi til athugasemda X og gerir þær að forsendum fyrir þeirri niðurstöðu að ekki sé „nægilegt tilefni“ til málsóknar á hendur honum. Aftur á móti verður ekki skýrlega ráðið af rökstuðningi gjafsóknarnefndar hvort og þá hvaða þýðingu þessar forsendur höfðu fyrir mat hennar með hliðsjón af þeim gögnum og röksemdum sem voru lögð fyrir nefndina vegna málsins. Í því sambandi bendi ég á að í forsendum gjafsóknarnefndar er sérstaklega vikið að athugasemdum X vegna úrskurðar Persónuverndar í máli A, nr. ..., sem og ábendingu hans um að úrskurður siðanefndar Læknafélags Íslands hafi verið felldur úr gildi. Í engu er þó vikið að því hvort eða hvaða þýðingu fyrrnefnd atriði höfðu fyrir niðurstöðuna. Að lokum bendi ég á að í umsögn nefndarinnar er hvergi vikið að því hvaða þýðingu það hafi haft að X hafi hafnað því að honum hafi verið óheimilt að miðla umræddum upplýsingum til siðanefndarinnar og þá með hliðsjón af þeim rökum sem A hafði fært fram vegna málsins. Vegna þessa þáttar málsins bendi ég á fyrrnefnt bréf Fjórðungssjúkrahússins Æ til Persónuverndar, dags. 4. október 2011, þar sem m.a. kemur fram sú afstaða stjórnenda sjúkrahússins að málið væri litið alvarlegum augum og þeir harmi að X hafi sent upplýsingar úr sjúkraskránni til siðanefndarinnar sem hafi verið algjörlega óviðkomandi upphaflega málinu. Að þessu virtu gat að mínu áliti reynt á með sjálfstæðum hætti hvort miðlun upplýsinganna hefði verið andstæð lögum og þar með fullnægt skilyrðum til þess að tilefni væri til að veita gjafsókn í málinu.

Eins og að framan er rakið laut gjafsóknarbeiðni A einkum að skoðun sjúkraskrár hans, miðlun upplýsinga úr henni til siðanefndar LÍ og birtingu upplýsinganna í kjölfar þess. Tvö fyrri atriðin lutu sérstaklega að athöfnum X. Umsögn gjafsóknarnefndar virðist aftur á móti einkum hafa lotið að síðastnefnda atriðinu um birtingu umræddra upplýsinga en í engu er vikið að þeim þáttum er vörðuðu skoðun og miðlun þeirra. Í niðurstöðu nefndarinnar kemur þannig fram að A hefði „að mati gjafsóknarnefndar ekki fært nægileg rök fyrir því að X beri ábyrgð á opinberri birtingu þeirra persónuupplýsinga sem málið varða“. Þessi umsögn gjafsóknarnefndar byggðist á matskenndum lagagrundvelli, einkum áðurnefndu ákvæði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Eins og atvikum málsins var háttað reyndi fyrst og fremst á hvort „nægilegt tilefni“ hafi verið til málshöfðunar í skilningi ákvæðisins. Gjafsóknarnefnd bar því í rökstuðningi sínum, í samræmi við seinni málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að draga fram með heildstæðum hætti þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við ákvörðun nefndarinnar um að skilyrði ákvæðisins væru ekki uppfyllt með hliðsjón af þeim sjónarmiðum og atriðum sem nefnd voru í gjafsóknarbeiðni A.

Að framangreindu virtu er niðurstaða mín sú að rökstuðningur gjafsóknarnefndar, sem efnislega var gerður að rökstuðningi innanríkisráðuneytisins fyrir synjuninni, hafi ekki verið í samræmi við d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hvorki verður ráðið af rökstuðningi gjafsóknarnefndar né skýringum hennar til mín hvort og þá hvaða þýðingu þau atriði sem A byggði á í beiðni sinni til ráðuneytisins höfðu fyrir það álitaefni hvort „nægilegt tilefni“ væri til málsóknar á hendur X. Á það einkum við um þær málsástæður A sem lutu að meintri ólögmætri skoðun og miðlun viðkvæmra persónuupplýsinga um hann. Tel ég að um verulegan annmarka hafi verið að ræða á umsögn gjafsóknarnefndar að þessu leyti þar sem ekki verður séð að niðurstaða nefndarinnar hafi með fullnægjandi hætti tekið mið af þeim grundvelli sem A byggði umsókn sína á.

Ég tel rétt að leggja á það áherslu að samkvæmt XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, er það verkefni innanríkisráðherra að taka ákvörðun um gjafsókn þótt umsagnir gjafsóknarnefndar séu bindandi, sbr. 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Ráðherra verður því hverju sinni að taka afstöðu til þess hvort málsmeðferð nefndarinnar og umsagnir séu viðhlítandi og lögum samkvæmt.

Ég árétta að lokum að í áliti þessu hefur ekki verið tekin afstaða til þess álitaefnis hvort atvik í máli A uppfylli skilyrði XX. kafla laga nr. 91/1991, eins og þau eru nánar útfærð í reglugerð nr. 45/2008, hafi verið þannig að skilyrði væru til að fallast á umsókn hans um gjafsókn vegna fyrirhugaðs málareksturs hans gegn X. Ég tel hins vegar rétt að minna á að í þessu máli reynir á hvort skilyrði séu til þess að veita gjafsókn í einkamáli þar sem einstaklingur telur að heilbrigðisstarfsmaður hafi með ólögmætum hætti farið í sjúkraskrá hans og miðlað upplýsingum úr henni til siðanefndar LÍ sem síðan birti þær opinberlega. Í málinu er því deilt um meðferð á viðkvæmum persónuupplýsingum sem njóta eiga sérstakrar verndar samkvæmt lögum sem sett hafa verið hér á landi til þess að fullnægja þeim skuldbindingum sem leiða af tilskipun Evrópuþingsins og -ráðsins nr. 95/46/EB frá 24. október 1995 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga. Tilskipunin kveður á um skyldu aðilarríkjanna til að hafa í löggjöf sinni réttarúrræði fyrir þá sem brotið er á við meðferð slíkra upplýsinga, sjá t.d. bótaákvæði 43. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að synjun gjafsóknarnefndar, sbr. bréf innanríkisráðuneytisins, dags. 8. mars 2012, hafi ekki verið í samræmi við lög. Nánar tiltekið hafi gjafsóknarnefnd hvorki sýnt mér fram á að hún hafi reist mat sitt á forsvaranlegum ályktunum af gögnum málsins né að tekin hafi verið afstaða til þeirra meginmálsástæðna sem gjafsóknarbeiðni A byggði á og þá að rökstuðningur hennar hafi fullnægt þeim kröfum sem má leiða af d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Voru verulegir annmarkar á meðferð málsins að þessu leyti.

Með hliðsjón af því mælist ég til þess að mál A verði tekið upp að nýju, komi fram ósk frá honum um það, og að leyst verði úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins og gjafsóknarnefndar að þau hafi umrædd sjónarmið eftirleiðis í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Mér barst svarbréf innanríkisráðuneytisins 28. maí 2015 í tilefni af fyrirspurn minni um málið. Þar kom fram að með bréfi, dags. 23. desember 2014, hafi lögmaður A óskað eftir því að honum yrði veitt gjafsókn vegna fyrirhugaðrar málsóknar hans á hendur íslenska ríkinu fyrir hönd velferðarráðuneytisins, tiltekinnar heilbrigðisstofnunar, Fjórðungssjúkrahússins Æ og X, til heimtu skaðabóta vegna tjóns sem hann hafi orðið fyrir vegna ólögmætrar meðferðar og notkunar á viðkvæmum persónuupplýsingum úr sjúkraskrá hans. Í framhaldinu hafi ráðuneytið leitað umsagnar gjafsóknarnefndar um beiðni hans um gjafsókn. Í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 23. febrúar 2015, hafi gjafsóknarnefnd mælt með gjafsókn. Á grundvelli umsagnarinnar hafi A verið veitt ótakmörkuð gjafsókn til reksturs málsins fyrir héraðsdómi með leyfi ráðuneytisins, dags. 4. mars 2015. Þá hafi ráðuneytið tekið þær ábendingar sem fram koma í álitinu, m.a. um að það sé hlutverk ráðuneytisins að sjá til þess að málsmeðferð gjafsóknarnefndar og umsagnir séu viðhlítandi og lögum samkvæmt, til eftirbreytni.