Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. mars 2013 leitaði B hæstaréttarlögmaður til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 30. maí 2012 að hækka árlegt leigugjald fyrir ríkisjörðina X úr 22.215 krónum í 60.106 krónur, en A hefur ábúðarrétt á jörðinni.

Af kvörtuninni verður ráðið að ágreiningur hafi verið uppi um leigugjald fyrir jörðina allt frá því að ráðuneytið sendi A bréf, dags. 9. september 2011, þar sem henni var tilkynnt að fyrirhugað væri að hækka það. Um rök fyrir hækkuninni var m.a. vísað til reglna um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 13. júlí 2011 (hér eftir „reglur um fjárhæð jarðarafgjalda“ þar sem kveðið er á um lágmarksleigugjald ríkisjarða. A telur að hækkunin geti ekki átt sér stoð í leigusamningi hennar um jörðina og þessar reglur ráðuneytisins geti ekki haggað samningsákvæðum um fjárhæð leigu.

Jafnframt lýtur kvörtun A að því að stjórnvöld hafi um langt skeið dregið að taka til meðferðar eða svara beiðni hennar um að festa kaup á jörðinni X, en hún hafi fyrst verið sett fram árið 2005 og margoft ítrekuð.

Tekið skal fram að umboðsmanni Alþingis hefur borist önnur kvörtun sem lýtur að hækkun leigugjalds á grundvelli framangreindra reglna og gera má ráð fyrir að mál þar sem á þær reynir með sambærilegum hætti séu í reynd fleiri.

Hinn 15. febrúar 2014 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. maí 2014.

II. Málavextir.

A leiðir ábúðarrétt sinn á jörðinni X, af byggingarbréfi frá 8. febrúar 1985. Um er að ræða lífstíðarábúð samkvæmt ábúðarlögum nr. 64/1976, nú lög nr. 80/2004. Í byggingarbréfinu er kveðið á um fjárhæð leigu og kemur fram í 2. gr. þess að leiga eftir jörðina og eignir ríkisins samkvæmt gr. 1.1 skuli vera 3% af fasteignamati eignanna eins og þær verða á ábúðartímanum. Í gr. 1.1 kemur fram að á meðal eigna sem fylgja leigunni séu ræktað land, hlunnindi og tiltekin hús. Leiga fyrir fardagaárið 1984-1985 var samkvæmt þessu 4.230 krónur en til samanburðar var fasteignamat í desember 1984 122.560 krónur samkvæmt byggingarbréfinu. Þar er einnig að finna nánari reglur um útreikning leigufjárhæðarinnar. Þannig er t.d. kveðið á um árlegan framreikning vegna nánar tilgreindra eigna og mælt fyrir um möguleika á breytingum vegna breytts fasteignamats. Þá kemur fram í 10. gr. byggingarbréfsins að leigusali áskilji sér rétt til að óska endurskoðunar á leigu eftir jörðina og eignir ríkisins á henni á leigutíma vegna aukningar sem kunni að verða á hlunnindum. Samkvæmt 11. gr. fer um réttindi og skyldur leigutaka að öðru leyti eftir ákvæðum ábúðarlaga nr. 64/1976 og jarðalaga nr. 65/1976 og eru byggingarskilmálar háðir hvers konar lagabreytingum er kunna að verða gerðar um skyldur og réttindi leiguliða á jarðeignum ríkisins.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið sendi A bréf 9. september 2011 þess efnis að fyrirhugað væri að hækka leigugjald fyrir jörðina, en árlegt leigugjald var þá 22.215 krónur. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hefði ákveðið að fara yfir þá lóðarleigusamninga og byggingarbréf sem jarðaskrifstofan hefði gert þar sem leigufjárhæð væri lægri en lágmarksleigugjald samkvæmt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011. Því næst var vísað til 10. gr. byggingarbréfsins. Síðan sagði svo í bréfinu:

„Á grundvelli þessarar endurskoðunarheimildar er það ætlun ráðuneytisins að hækka leigugjald samningsins úr 22.215 kr. í 54.034 kr. í samræmi við reglur um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 2011. Í 5. gr. reglnanna er fjallað um lágmarksleigu. En árleg jarðarafgjöld eiga aldrei að vera lægri en 54.034 kr. miðað við byggingarvísitöluna 509 stig í mars 2011 og nefnd lágmarksleiga breytist í samræmi við breytingar á byggingarvísitölu eins og hún er hverju sinni á gjalddaga leigunnar.“

Umboðsmaður A mótmælti þessum áformum með bréfi til ráðuneytisins, dags. 28. október 2011. Var bent á að hlunnindi jarðarinnar hefðu ekki aukist. Þá var beiðni A um að festa kaup á jörðinni ítrekuð.

Líkt og áður er vikið að hækkaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, með ákvörðun 30. maí 2012, leigugjald fyrir jörðina X í 60.106 krónur miðað við byggingarvísitölu í mars 2012 í samræmi við fjárhæð lágmarksleigugjalds samkvæmt 5. gr. reglna um fjárhæð jarðarafgjalda. Í ákvörðuninni segir að sem leigusali hafi ráðuneytið sett sér reglur til að gæta jafnræðis milli leigutaka um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ráðuneytisins. Reglunum sé ætlað að koma í veg fyrir að leigugjald sé ákveðið með handahófskenndum hætti og einnig að tryggja að sanngjörn leiga sé greidd fyrir jarðir og lóðir í eigu ríkisins. Með reglum ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda sé leitast við að innheimta hófsama leigu fyrir jarðir og lóðir í ríkiseigu en jafnframt að tekið sé mið af leiguverði á almennum markaði. Því næst er vísað til þess að það sé álit ráðuneytisins að hlunnindi og nýting jarðarinnar hafi aukist en verðmæti beitar og nytja af túnum hafi hækkað í samræmi við almenna verðlagsþróun í landbúnaði. Ráðuneytið sé þó tilbúið fyrir sitt leyti að fá landúttektarmenn samkvæmt 39. gr. ábúðarlaga nr. 80/2004 eða dómkvadda matsmenn til að meta sanngjarna hækkun á leigu vegna jarðarinnar X samkvæmt lið 10 í byggingarbréfinu og muni kostnaður þá skiptast að jöfnu á ábúanda og landeiganda.

Um beiðni A um að kaupa jörðina samkvæmt 36. gr. jarðalaga nr. 81/2004 var tekið fram að hún væri til meðferðar hjá ráðuneytinu og vegna hennar væri m.a. unnið að afmörkun jarðarinnar X og ákvörðun um landamerki hennar og næstu jarða.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra var ritað bréf, dags. 3. maí 2013, þar sem gerð var grein fyrir kvörtun A og óskað eftir því, í samræmi við 7. og 9 gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans, sem þá hafði tekið við flestum þeim málaflokkum sem áður heyrðu undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, veitti nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af málinu. Óskað var eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli reglur um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 hefðu verið settar og hvernig birtingu þeirra hefði verið háttað. Þá var þess óskað, með vísan til umfjöllunar í ákvörðun í máli A um hlunnindi jarðarinnar, að ráðuneytið veitti upplýsingar um, eftir atvikum með gögnum, á hverju það álit byggðist að nýting jarðarinnar hefði aukist. Að lokum var óskað eftir að ráðuneytið veitti upplýsingar um hvað liði afgreiðslu þess á beiðni A um kaup á jörðinni og hverju það sætti að ekki væri búið að afgreiða hana.

Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, sem þá hafði tekið við Jarðeignum ríkisins fyrir hönd ríkissjóðs Íslands, sbr. e- og f-lið 3. tölul. 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 66/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, dags. 27. maí 2013, kom fram að fyrrgreindar reglur væru ekki settar með sérstakri stoð í lögum enda tækju þær til einkaréttarlegra samninga og væru innri reglur sem hefðu verið settar til að gæta jafnræðis milli leigutaka ríkisins. Vegna þess hefðu reglurnar ekki verið birtar líkt og reglugerðir en til að auka gegnsæi hefðu þær verið birtar á heimasíðu Stjórnarráðs Íslands um langt skeið. Þá sagði m.a. svo:

„Reglunum er ætlað að koma í veg fyrir að leigugjald sé ákveðið með handahófskenndum hætti og einnig að tryggja að sanngjörn leiga sé greidd fyrir jarðir og lóðir í eigu ríkisins. Með reglum ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda er leitast við að innheimt sé hófsöm leiga fyrir jarðir og lóðir í ríkiseigu, en jafnframt að tekið sé mið af leiguverði á almennum markaði. Í samræmi við almenn samkeppnissjónarmið verður ráðuneytið jafnframt að gæta þess að skekkja ekki almennan leigumarkað á jarða- og lóðarleigu með því að bjóða upp á töluvert lægri leigu en gengur og gerist. [...]

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 30. maí 2012, var vísað í byggingarbréf um lífstíðarábúð á jörðinni [X], sem var upphaflega gert þann 8. febrúar árið 1985. Reiknuð leiga á árinu 1985 var 4.230 kr. sem nam 3% af fasteignamati jarðar, húsa, hlunninda og ræktunar. Fyrir hækkun leigugjalds var árlegt leigugjald fyrir jörðina á árinu 2011 kr. 22.215. Ekki þarf að fjölyrða að slíka ársleiga stenst ekki.“

Að því búnu var rakinn aðdragandi þess að leigugjaldið var hækkað, en greint hefur verið frá honum hér að framan. Vísað var til bréfs lögmanns A, dags. 28. október 2011, þar sem því var mótmælt að hlunnindi jarðarinnar hefðu aukist. Þessu næst sagði svo í bréfinu:

„Í bréfi ráðuneytisins frá 30. maí 2012 var tiltekið að hlunnindi séu tiltekin réttindi eða hagræði sem aðili hefur af aðstöðu. Ábúandi hefur með byggingarbréfinu heimild til að nytja jörðina með venjubundnum hætti. Að áliti ráðuneytisins hefur orðið aukning á hlunnindum og nýtingu jarðarinnar. En verðmæti beitar og nytja af túnum hafa hækkað í samræmi við almenna verðlagsþróun í landbúnaði.

Ráðuneytið tók því þá ákvörðun að hækka leigugjald fyrir umrædda jörð í kr. 60.106, m.v. byggingarvísitöluna í mars 2012, í samræmi við lágmarksleigu 5. gr. reglna ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ráðuneytisins.“

Til frekari skýringa á því hvernig hlunnindi jarðarinnar hefðu aukist var tekið fram að verð á heyrúllum og afnot af landsvæði, svo sem vegna beitar, hefði farið hækkandi og arður eða veiði af lax- og silungsveiði jarða á svæðinu hefði aukist jafnt og þétt. Sérstaklega var vísað til skýrslunnar [...], um aukna veiði í Y síðustu áratugi en veiðiréttur í Y fylgir jörðinni X. Síðan er rakið að leigufjárhæð hafi ekki fylgt verðlagshækkunum í landbúnaði í samræmi við byggingarvísitölu og á grundvelli þess alls hefði verið talið rétt að leiðrétta leigugreiðslurnar. Þá var sérstaklega tekið fram í bréfinu að ráðuneytið teldi að ákvörðun um leiðréttingu leiguverðs væri ekki stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fjármála- og efnahagsráðherra var ritað bréf 23. október 2013 þar sem óskað var eftir frekari skýringum ráðuneytis hans á tilteknum atriðum í málinu. Rakin voru ákvæði byggingarbréfsins frá 1985 er fjalla um leigufjárhæð, tengingu þess við fasteignamatsverð jarðarinnar og heimild til endurskoðunar á því ef hlunnindi jarðarinnar ykjust. Var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir á hvaða lagagrundvelli það teldi heimilt að beita 5. gr. reglna um fjárhæð jarðarafgjalda við ákvörðun sína um að hækka leigugjald fyrir jörðina X þrátt fyrir að byggingarbréfið kvæði ekki á um heimild til að hækka leigu nema vegna aukinna hlunninda. Þá var óskað eftir nánari skýringum og afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig hlunnindi jarðarinnar hefðu aukist og þá sérstaklega út frá tilvísun þess til skýrslu [...]. Var í fyrirspurnarbréfinu sérstaklega bent á að í athugasemdum lögmanns A, dags. 18. júní 2013, hefði komið fram að veiðiréttur jarðarinnar væri í Y en ekki Z [...] og því væri ekki hægt að líkja veiði í þessum vatnsföllum saman. Sökum þess hve Y væri straumhart væri einungis hægt að beita svokallaðri ádráttarveiði en hún hafi almennt verið bönnuð með lögum nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Með hliðsjón af þessu var óskað viðbragða ráðuneytisins og þá með það í huga hvort álit þess um aukin hlunnindi hefði byggst á forsvaranlegum grundvelli.

Í svarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 18. nóvember 2013, sagði m.a. svo um fyrra atriðið sem fyrirspurnin beindist að:

„Leigusamningar sem ráðuneytið gerir f.h. Jarðeigna ríkisins um einstakar jarðir og lóðir eru einkaréttarlegs eðlis. Ráðuneytið vill samt sem áður í samræmi við góða stjórnsýsluhætti fara eftir meginreglum stjórnsýsluréttar í samskiptum við almenna borgara, þrátt fyrir að um einkaréttarlega gerninga sé að ræða. Hvað varðar reglur ráðuneytisins um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ráðuneytisins þá er um innri reglur ráðuneytisins að ræða sem ráðuneytið hefur sett sér til að gæta almenns jafnræðis milli leigutaka ríkisins. Jafnframt eru reglurnar settar til að stuðla að auknu gegnsæi og því hafa þær verið birtar á heimasíðu stjórnarráðsins um langt skeið.

[...]

Umræddar reglur hafa ekki beina lagastoð enda er ekki um að ræða skatt eða almenn þjónustugjöld sem ráðuneytinu hefur verið falið að innheimta. Jarðarafgjöldin sem ráðuneytið innheimtir fyrir jarðir og lóðir byggjast á einkaréttarlegum samningum milli ráðuneytisins og einstakra leigutaka.[...]

Reglurnar byggjast á ákvörðun ráðuneytisins sem jarðareiganda. Hvorki eru í lögum sérstök fyrirmæli um setningu þeirra né sérstakur lagagrundvöllur.“

Vegna athugasemda lögmanns A um að hlunnindi sem fælust í veiðirétti í Y hefðu ekki aukist vísaði ráðuneytið aftur í fyrrgreinda skýrslu og vitnaði þá orðrétt til umfjöllunar á blaðsíðum 5-6 með eftirfarandi hætti:

„[...]“

Síðan segir í bréfinu:

„Samkvæmt þessari tilvitnun hefur veiði á sjógengnum urriða í [Y] aukist. Leið hans liggur um [Z]. Að mati ráðuneytisins er nægjanlegt að hlunnindi jarðarinnar hafi aukist (þ.e. ábúandi hafi meiri möguleika á veiði á sjóbirtingi sem er á leið til og frá [Y]). Það er fyrst og fremst sjógengni urriðinn sem hefur fjölgað bæði í [Y] og [Z].“

Varðandi þann hluta kvörtunarinnar sem snýr að beiðni A um kaup á jörðinni X kemur fram í svarbréfum fjármála- og efnahagsráðuneytisins í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns þar að lútandi að hún sé til meðferðar hjá Jarðeignum ríkisins. Áður en hægt sé að áætla kaupverð jarðarinnar þurfi að vera búið að afmarka stærð hennar. Í ráðuneytinu sé vinna í gangi vegna [X og aðliggjandi jarða] um afmörkun hverrar jarðar fyrir sig, hnitasetningu þeirra og ákvarðanatöku um landamerki viðkomandi jarða og nágrannajarða. Sú vinna samrýmist vel undirbúningi að hugsanlegum kaupum A á ríkisjörðinni X. Því næst er þeirri vinnu lýst nánar. Þar kemur m.a. fram að 12. júní 2013 hafi ráðuneytið óskað eftir afstöðu A til tillögu landfræðings að skiptingu landspildu milli jarðanna. Lögmaður hennar hafi hafnað þeirri tillögu með bréfi 5. september 2013. Svo segir að lokum að staðan nú sé sú að ráðuneytið sé í sömu sporum og áður. Erfitt sé að taka endanlega ákvörðun um fyrirliggjandi afmörkun sem ráðuneytið hafi kynnt með bréfi sínu til ábúenda umræddra jarða, þ. á m. A. Ljóst sé að afstaða ábúenda tefji vinnu ráðuneytisins við að afmarka og hnitsetja þessar ríkisjarðir, því samvinna myndi hjálpa verulega við þá vinnu.

Athugasemdir lögmanns A vegna svarbréfa ráðuneytisins bárust 18. júní 2013 og 2. desember s.á.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í máli þessu reynir á hvort ríkið geti í samskiptum sínum við leigutaka ríkisjarðar breytt árlegri leigu frá því sem kemur fram í byggingarbréfi um eignina með því að setja reglur um það sem nefnt er „lágmarksleiga“ og tekið ákvörðun um að hækka leigugjald, m.a. með vísan til þeirra. Ég tek fram að þótt fyrir liggi að ákvörðun um ráðstöfun X, sem tekin var á sínum tíma af því stjórnvaldi sem fór með mál er varða ríkisjarðir, hafi verið staðfest með útgáfu byggingarbréfs og þar með einkaréttarlegum samningi, tel ég það ekki hagga því að stjórnsýsla ráðuneytanna, sem um er fjallað í þessu máli, falli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. gr. og 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég hef þá einnig í huga að heimild samkvæmt ákvæðum byggingarbréfs til hækkunar leigu vegna aukinna hlunninda jarðarinnar var ekki beitt sjálfstætt í þessu máli heldur hefur aðeins verið vísað til hennar til stuðnings því að breyta leigunni til samræmis við reglur um fjárhæð jarðarafgjalda. Athugun mín í þessu máli lýtur þannig að því hvort ákvörðun í máli A sé byggð á fullnægjandi heimild að lögum. Ég minni á að umboðsmaður Alþingis hefur áður lýst þeirri afstöðu sinni að það geti heyrt undir starfssvið hans að fjalla um meðferð og ráðstöfun leiguréttinda í eigu ríkis og sveitarfélaga, sjá til dæmis álit umboðsmanns frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005. Um þetta álitaefni fjalla ég í kafla IV.3.

Í málinu reynir einnig á hvort sá tími sem það hefur tekið stjórnvöld að leiða beiðni A um kaup á jörðinni X til lykta sé í samræmi við lög. Um það fjalla ég í kafla IV.4.

Áður en ég fjalla um framangreind atriði vík ég stuttlega að lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

2.1 Ábúðarlög.

Ábúð A á jörðinni X er byggð á ábúðarlögum nr. 64/1976, nú lög nr. 80/2004. Í 3. gr. eldri laganna sagði m.a. að væri ekki um annað samið, skyldi byggja jörð frá fardögum til fardaga, og skyldi um það bréf gera, sem væri byggingarbréf fyrir jörðinni. Í 4. gr. kom fram að í byggingarbréfi skyldi kveða á um hverja landskuld skyldi greiða eftir jörðina og í hverju hún yrði goldin. Í 1. mgr. 5. gr. laganna sagði m.a. að jarðir í eigu ríkis, sveitarfélaga, opinberra sjóða og stofnana, skyldi byggja lífstíð leigutaka, nema nauðsyn bæri til að ráðstafa jörð. Í 2. mgr. greinarinnar kom fram að ekkja leiguliða héldi ábúðarrétti hans. Ákvæði þessi standa óbreytt í lögum nr. 80/2004, að svo miklu leyti sem hér skiptir máli. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 80/2004 getur ábúð verið til lífstíðar og í 25. gr. er fjallað um rétt maka til áframhaldandi ábúðar við andlát ábúanda.

Eins og áður sagði voru ábúðarlög nr. 64/1976 í gildi þegar byggingarbréf það, sem A leiðir ábúðarrétt sinn af, var gert og í 4. gr. þeirra laga var tekið fram að í byggingarbréfi skyldi kveða á um hverja landskuld (leigu) skyldi greiða eftir ábúðarjörð. Í byggingarbréfi um X frá 1985 er kveðið á um að leiga eftir jörðina og þær eignir ríkisins sem henni fylgja, þ. á m. ræktað land og hlunnindi, skuli vera 3% af fasteignamati eignanna eins og þær verða á ábúðartímanum. Að því er varðar viðmiðunina um 3% af fasteignamati er rétt að geta þess að fram að gildistöku ábúðarlaga nr. 64/1976 hafði verið skylt að byggja jarðir í opinberri eigu á erfðaábúð en bæði í þeim lögum og eldri lögum var kveðið á um að ef jörð væri byggð á erfðaábúð skyldi afgjald (leiga) fyrir jörðina vera 3% af fasteignamati jarðar og húsa, sjá 33. gr. laga nr. 64/1976, og í 35. gr. laganna kom fram að meðan sama ætt héldi jörð skyldi afgjald ekki hækka umfram það sem leiddi af hækkun fasteignamats vegna verðbreytinga og framlaga jarðareiganda. Í 5. gr. laganna frá 1976 var kveðið á um að jarðir í eigu ríkisins skyldi byggja leigutaka til lífstíðar nema undantekningar í ákvæðinu ættu við. Ekki var hins vegar í lögunum kveðið á um hver leiga skyldi vera fyrir jarðir sem byggðar voru til lífstíðar heldur réðst það af samningum aðila. Eins og ráða má af byggingarbréfi því sem um er fjallað í þessu máli, og raunar öðrum um leigu ríkisjarða til lífstíðar sem komið hafa til skoðunar hjá umboðsmanni Alþingis, fylgdi ríkið því almennt áfram að miða leigu fyrir ríkisjarðir við 3% af fasteignamati skilgreindra eigna í eigu ríkisins eins og það var hverju sinni á leigutímanum nema samið væri um sérstaka heimild til að víkja frá þeirri reglu. Í 10. gr. byggingarbréfs um X er að finna slíkt ákvæði en samkvæmt því áskilur leigusali sér rétt til að óska endurskoðunar á leigu eftir jörðina og eignir ríkisins á henni á leigutíma vegna „aukningar“ sem kann að verða á „hlunnindum“.

Í I. ákvæði til bráðabirgða í núgildandi ábúðarlögum nr. 80/2004 er m.a. tekið fram að samningar um ábúð sem gerðir hafi verið fyrir gildistöku laganna skuli halda gildi sínu. Lögin tóku gildi 1. júlí 2004.

2.2 Jarðalög.

Af 33. gr. jarðalaga nr. 81/2004 og núgildandi verkaskiptingu í Stjórnarráði íslands leiðir að fjármála- og efnahagsráðuneytið fer með forræði allra ríkisjarða, nema undantekningar séu gerðar frá þeirri reglu með lögum. Í 36. gr. laganna er kveðið á um að ábúendur ríkisjarða sem hafa fengið lífstíðarábúð á jörðum sínum eigi rétt á að fá ábúðarjarðir sínar keyptar, nema ákvæði gjafabréfa og skipulagsskráa mæli gegn því, ef þeir fullnægja nánar tilgreindum skilyrðum.

3. Hækkun leigugjalds ábúðarjarðarinnar X.

Leigufjárhæð samkvæmt því byggingarbréfi sem A leiðir rétt sinn af var við upphaf ábúðar árið 1985 4.230 krónur en hafði hækkað í 22.215 krónur árið 2011 þegar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið tilkynnti henni fyrst um að það hygðist hækka leigugjald fyrir jörðina. Um rök fyrir hækkun leigunnar var vísað til ákvæðis í byggingarbréfinu þar sem leigusali áskilur sér rétt til endurskoðunar „á leigu eftir jörðina og eignir ríkisins á henni á leigutíma vegna aukningar sem kann að verða á hlunnindum“ og reglna um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. maí 2012, var A síðan tilkynnt að það hefði ákveðið að hækka leigugjald fyrir jörðina í 60.106 krónur „í samræmi við lágmarksleigu 5. gr. reglna“ ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins til A 9. september 2011 hafði jafnframt verið vísað til 10. gr. byggingarbréfsins sem fæli í sér endurskoðunarheimild að mati þess. Enn fremur var vísað til sjónarmiða um jafnræði milli leigutaka og sanngjarna og hófsama leigu. Í skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til umboðsmanns er auk þess vísað til almennra samkeppnissjónarmiða um að ráðuneytið verði að gæta að því að skekkja ekki almennan leigumarkað á jarða- og lóðarleigu með því að bjóða töluvert lægri leigu en gengur og gerist. Þá hefur ráðuneytið byggt á því að leigusamningar sem það gerir um einstakar lóðir og jarðir séu einkaréttarlegs eðlis.

Samkvæmt framansögðu verður ekki annað séð en að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi tekið einhliða ákvörðun um að víkja til hliðar ákvæðum í einkaréttarlegum samningi um leigufjárhæð lands þar sem íslenska ríkið er leigusali. Í því sambandi hefur verið vísað til ákvæðis 5. gr. reglna um fjárhæð jarðarafgjalda sem kveður á um lágmarksleigugjald fyrir jarðir og lóðir í eigu eða á forræði ríkisins. Þær reglur eiga sér þó ekki sérstaka lagastoð heldur er um að ræða innri reglur sem ráðuneytið setti á sínum tíma og er ætlað að ná til þeirra sem hafa ríkisjarðir eða land á forræði ríkisins á leigu. Slíkar reglur geta ekki verið sjálfstæð heimild til handa ráðherra til að taka einhliða ákvörðun um að hækka leigu í andstöðu við ákvæði byggingarbréfsins sjálfs. Hin umdeilda hækkun verður því ekki á þeim reist. Þá hafa stjórnvöld ekki leitast við að renna stoðum undir það að ákvörðunin styðjist að öðru leyti við heimild í lögum, s.s. að hún byggist á tilteknum reglum fjármunaréttarins, ábúðar- eða jarðarlögum.

Vegna tilvísunar stjórnvalda til 10. gr. byggingarbréfsins og þeirra raka sem þau hafa fært fram í því tilliti um að hlunnindi á ríkisjörðinni X hafi aukist tek ég í fyrsta lagi fram að umrætt ákvæði felur samkvæmt orðalagi sínu ekki í sér heimild til handa stjórnvöldum til að ákveða fjárhæð leigunnar einhliða.

Í öðru lagi er mælt fyrir um það í byggingarbréfinu hvernig fjárhæð leigu skuli ákvörðuð. Þar kemur m.a. fram að leigan sé 3% af fasteignamati eignanna eins og þær eru á ábúðartímanum. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu hefði því verið í lófa lagið að óska eftir nýju fasteignamati á jörðinni hafi það á annað borð verið mat þess að núverandi fasteignamat væri of lágt, m.a. með tilliti til aukinna hlunninda.

Í þriðja lagi tek ég fram að ég fellst ekki á að öll þau atriði sem fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur tilgreint í skýringum sínum til umboðsmanns feli í sér aukin „hlunnindi“ á jörðinni X í skilningi byggingarbréfsins. Ráðuneytið hefur m.a. bent á að verð á heyrúllum og landi til beitar hafi hækkað, auk þess sem arður/veiði af veiðirétti jarðarinnar í Y hafi aukist mikið. Hugtakið hlunnindi er ekki nánar skýrt í byggingarbréfinu en til þess er vísað í ábúðarlögum og jarðalögum sem giltu við gerð þess. Þannig sagði m.a. í 2. mgr. 24. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976 að „[t]il leiguliðaafnota [teldust] öll hús, mannvirki, ræktun, svo og hlunnindi, er jörðinni [fylgdu], svo sem lax- og silungsveiði, sellátur, eggver og annað, sem leiguliðaafnotum [hefði] fylgt að fornri landsvenju“. Enn fremur bendi ég á að í reglugerð nr. 406/1978, um fasteignaskráningu og fasteignamat, eru ákvæði um hlunnindi, en í 5. mgr. 7. gr. hennar segir að hlunnindi af veiði, reka, dún-, eggja- og fuglatekju, svo og jarðhita skuli að jafnaði meta til grunnverðs með því að tífalda árlegan nettóarð sem af þeim fæst eða telja má eðlilegt að af þeim mætti hafa. Að lokum skal bent á að í 2. gr. núgildandi jarðalaga nr. 81/2004 er að finna skilgreiningu á hugtakinu hlunnindi. Samkvæmt henni er með því átt við „hvers konar auðlindir, nytjar aðrar en grasnytjar, lífræn og ólífræn efni og efnasambönd, villt dýr, plöntur, annað lífríki og önnur nýtanleg réttindi sem fylgja jörð.“ Ég tel ljóst að þegar kemur að því að skilgreina hvað fellur undir hugtakið hlunnindi í byggingarbréfi aðila frá 1985 verði að ætla því sama inntak og lýst er í framangreindum réttarheimildum enda verður ekki annað séð en þar sé fylgt þeim skilningi sem almennt hefur verið lagður í hugtakið þegar kemur að leigu á jörðum og mati á verðmæti þeirra.

Af framangreindu verður ráðið að undir hugtakið „hlunnindi“ í byggingarbréfinu falli nýtanleg verðmæti en ekki grasnytjar. Samkvæmt því tel ég að ekki sé hægt að fella verð á heyrúllum og landi til beitar undir hugtakið hlunnindi í byggingarbréfi aðila, en hvort tveggja telst til grasnytja. Vísun ráðuneytisins til verðhækkunar þessara nytja sem liðar í auknum hlunnindum jarðarinnar X getur því að mínu áliti ekki fallið undir þá heimild sem kemur fram í byggingarbréfinu.

Veiði eða arður af lax- og silungsveiði telst aftur á móti til hlunninda samkvæmt byggingarbréfinu í samræmi við framangreint, en slík réttindi eiga samkvæmt lögum að koma til mats við fasteignamat á jörðinni. Í skýringum ráðuneytisins um aukin hlunnindi jarðarinnar er vísað til sérstakrar skýrslu [...]. A hefur hafnað þýðingu skýrslunnar að því er tekur til veiði í Y þar sem hún fjalli um veiði í Z. Þá bendir hún á að með lögum nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, hafi möguleikar hennar til að nýta veiðirétt sem fylgi jörðinni minnkað verulega. Þannig sé svokölluð ádráttarveiði eina mögulega leiðin til að veiða í Y, sem veiðiréttur X tekur til, vegna þess hversu straumhart Y sé, en með framangreindum lögum hafi sú veiðiaðferð verið bönnuð að því er tekur til veiði á laxi nema í vísindaskyni og verulega takmörkuð að því er varðar veiðar á silungi. Þessu til stuðnings vísar A til bréfs Fiskistofu til veiðifélags Y, dags. [...] 2012, þar sem fram kemur að ádráttarveiði á laxi sé bönnuð nema til rannsókna og ádráttarveiði á silungi sé háð sérstöku leyfi Fiskistofu að undangenginni umsögn sérfræðinga Veiðimálastofnunar. Í þessu sambandi bendi ég á að samkvæmt skilgreiningu á hlunnindum í 2. gr. jarðalaga eru hlunnindi einungis nýtanleg réttindi jarðar. Þá tel ég að ráða megi af framangreindri skýrslu að hún fjalli fyrst og fremst um veiði í Z en ekki Y. Með hliðsjón af tilvísun í skýrsluna í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis og áður er greint frá get ég jafnframt ekki fallist á þann skilning þess að draga megi þá ályktun af skýrslunni að veiði hafi aukist mikið í Y síðustu áratugi. Þá er ekki að sjá að reynt hafi verið að meta hvaða fjárhagslegu þýðingu ætluð aukin hlunnindi X hafi átt að hafa fyrir leigutaka jarðarinnar og þar með hver væri eðlileg hækkun leigunnar í samræmi við það. Með hliðsjón af framangreindu tel ég að hækkun á leigugjaldi jarðarinnar X hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 10. gr. byggingarbréfs aðila.

Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða mín að ekki hafi verið sýnt fram á að heimilt hafi verið samkvæmt lögum eða ákvæðum byggingarbréfs um jörðina X að taka einhliða ákvörðun um að hækka árlega leigu fyrir jörðina í lágmarksleigugjald samkvæmt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda. Í þessu sambandi breytir engu þótt þau sjónarmið sem byggt var á við setningu reglna um lágmarksleigugjald verði talin málefnaleg og lögmæt.

4. Erindi A um kaup á jörðinni X.

Samkvæmt gögnum málsins óskaði A fyrst eftir því að kaupa jörðina X á árinu 2005 og var sú beiðni m.a. ítrekuð í bréfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 28. október 2011. Af skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis verður ráðið að ástæða þess að afstaða hefur ekki enn verið tekin til þeirrar beiðni sé sú að óvissa ríki um landamerki jarðarinnar. Nauðsynlegt sé að eyða þeirri óvissu áður en tekin verði ákvörðun um hvort jörðin verði seld A. Hafi það reynst tímafrekt, m.a. vegna deilna við ábúendur og eigendur aðliggjandi jarða.

Vegna þessa tek ég fram að samkvæmt 36. gr. jarðalaga nr. 81/2004 á A, sem lífstíðarábúandi ríkisjarðar, sérstakan rétt á að kaupa ábúðarjörð sína að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Umboðsmaður Alþingis hefur lagt til grundvallar að ákvörðun ráðuneytis um viðbrögð við beiðni ábúanda um kaup á ábúðarjörð sinni sé ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 11. mars 2002 í máli nr. 3306/2001. Því ber að haga meðferð málsins í samræmi við óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins og fyrirmæli stjórnsýslulaga, þ. á m. málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. laganna, þar sem felur í sér að taka ber ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er.

Lögbundinn réttur A til að kaupa ábúðarjörð sína er þýðingarlítill ef stjórnvöld draga von úr viti að afgreiða beiðni hennar þar um. Þrátt fyrir að undirliggjandi geti verið ágreiningur ábúenda um landamerki geta stjórnvöld ekki vikið sér undan því að kveða á um afmörkun jarðarinnar enda verður ekki annað ráðið af svörum fjármála- og efnahagsráðuneytisins en að það telji slíka afmörkun nauðsynlegan undanfara stjórnvaldsákvörðunarinnar. Þrátt fyrir að játa verði ráðuneytinu nokkurt svigrúm við afgreiðslu erindis A þar sem flókin landamerkjamál eru undirliggjandi tel ég að það geti ekki samrýmst málshraðareglu stjórnsýslulaga að ekki hafi verið tekin ákvörðun í máli hennar rúmum átta árum eftir að beiðni þar um barst. Hef ég þá tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem reifuð eru í bréfum ráðuneytisins til mín. Náist ekki sættir um afmörkun jarðanna verður ráðuneytið á endanum að höggva á hnútinn og ákvarða landamerki þeirra jarða sem í hlut eiga að því marki sem það hefur sjálft forræði á þeim ágreiningi og að því marki sem það er nauðsynlegt til að taka ákvörðun um beiðni A um kaup á jörðinni. Ábúendur gætu þá eftir atvikum leitað til dómstóla telji þeir að sú afmörkun brjóti gegn þeim einkaréttarlegu samningum sem liggja til grundvallar ábúðarrétti þeirra.

Af framansögðu virtu tel ég að sá dráttur sem orðið hefur á töku ákvörðunar um hvort A verði veitt heimild til að kaupa ábúðarjörð sína brjóti í bága við málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er að framan er það niðurstaða mín að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að viðhlítandi heimildir hafi staðið til þess hækka leigu fyrir ríkisjörðina X, sbr. ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins þar um frá 30. maí 2012. Enn fremur er það niðurstaða mín að brotið hafi verið gegn málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með þeim drætti sem hefur orðið á því að taka afstöðu til beiðni A um að kaupa jörðina.

Ég beini því þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A um hækkun leigu á jörðinni X til meðferðar að nýju, komi fram beiðni frá henni þess efnis, og að leyst verði úr því máli í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan. Þá tek ég fram að þessi sjónarmið kunna að eiga við í fleiri tilvikum þar sem stjórnvöld hafa beitt áðurnefndum reglum um fjárhæð jarðarafgjalda frá 13. júlí 2011 og tekið einhliða ákvörðun um að hækka leigu án þess að það hafi stuðst við viðhlítandi heimild í viðkomandi samningi. Sé það raunin tel ég að ráðuneytið þurfi almennt að endurskoða þá framkvæmd.

Að lokum beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að afgreiðslu þess máls er varðar kaup A á jörðinni X verði hraðað svo sem frekast er kostur.

Þorgeir Ingi Njálsson.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, dags. 19. febrúar 2015. Þar kemur fram að eftir að álit setts umboðsmanns hafi borist ráðuneytinu í byrjun sumars 2014 hafi verið farið vel yfir álitið. Þá hafi verið ákveðið að verða við beiðni um endurgreiðslu og lækka á ný leigufjárhæð. Hins vegar hafi ekki borist beiðni frá A um að málið yrði tekið til nýrrar meðferðar og því hafi verið ákveðið í sumarlok að hafa frumkvæði að því að laga stöðu A í samræmi við niðurstöðu álits setts umboðsmanns. Með bréfi, dags. 3. september 2014, hafi A verið sent bréf og boðin endurgreiðsla og hafi höfuðstóll ofgreiðslu og vextir verið greiddir A hinn 7. nóvember s.á. Jafnframt hafi árleg framtíðarleigugreiðsla verið lækkuð. Þá segir í bréfinu:

„Fjármála- og efnahagsráðuneytið/Jarðeignir ríkisins ætla að taka fullt tillit til þeirra almennu sjónarmiða sem rakin eru í áliti umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun [A]. Í byggingarbréfi [A] er gamall texti sem virðist hafa verið í fáeinum byggingarbréfum þessa tíma. Svona ákvæði um að heimilt sé að hækka leigu ef verðmæti hlunninda á jörðinni aukast finnst ekki í leigusamningum frá þessum tíma. Ákvæðið finnst eingöngu í byggingarbréfum. Leigugreiðsla hefur eingöngu verið endurgreidd og lækkuð hjá [A].“

Að lokum kemur fram að ráðuneytið hafi fallist á það árið 2008 að kaupréttur A væri fyrir hendi og þá hafi undirbúningsvinna að kaupum á jörðinni X hafist þar sem m.a. hafi þurft að afmarka stærð hennar og landgæði. Í kjölfar álitsins hafi verið ákveðið að hraða vinnu við að afmarka þann hluta jarðarinnar sem A sem ábúandi eigi rétt á að kaupa. Til að hægt sé að ljúka verðmatinu þurfi Ríkiskaup að hafa forsendur til að verðmeta jörðina. Því sé nauðsynlegt að afmarka stærð hennar. Óvíst sé hvort A samþykki síðan það verð sem muni koma fram í verðmati Ríkiskaupa en þá eigi A rétt á mati dómkvaddra matsmanna samkvæmt 37. gr. jarðalaga. Af hálfu ráðuneytisins hafi verið óskað eftir liðsinni A við að afmarka stærð jarðarinnar með bréfi, dags. 5. september 2014, og einnig eftir afstöðu hennar til skiptingu jarðarinnar með bréfi, dags. 4. nóvember s.á. A hafi óskað eftir fresti til að skila inn athugasemdum vegna fyrra erindisins en ekki hafi borist svör vegna þess síðara.

Samhliða þessu máli leysti settur umboðsmaður úr máli þar sem reyndi á sambærileg atriði. Í málinu hafði einnig verið kvartað yfir ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um hækkun leigugjalds lóðar í eigu ríkisins. Ákvörðun ráðuneytisins byggðist á sömu reglum um fjárhæð jarðarafgjalda fyrir ábúð, leigu og lóðarleigu á ríkisjörðum og landi á forræði ríkisins. Í bréfi til aðila málsins var honum bent á að settur umboðsmaður hefði lokið sambærilegu máli með framangreindu áliti. Í ljósi þeirrar niðurstöðu sem þar kæmi fram og með hliðsjón af efni kvörtunarinnar taldi settur umboðsmaður ekki tilefni til að fjalla frekar um kvörtunina en benti á að aðila málsins ætti að vera fær sú leið að óska eftir því við ráðuneytið að taka málið upp og leysa úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu.

Í fyrrnefndu svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 19. febrúar 2015, kom fram að aðili málsins hefði leitað til þess 6. október 2014. Í því tilviki hafi endurgreiðslu verið hafnað þar sem almenn endurskoðunarheimild á leigugjaldi væri í tilteknum lið í lóðarleigusamningi þeirra og var svarbréf til aðila málsins meðfylgjandi. Eins og fram kemur í áliti setts umboðsmanns höfðu umboðsmanni borist fleiri ábendingar og kvörtun um að ráðuneytið hefði almennt hækkað lágmarks leigu jarða í þá fjárhæð sem kveðið var á um í þeim reglum sem fjallað var um í álitinu. Í samræmi við það setti hann fram þau almennu tilmæli að stjórnvöld endurskoðuðu framkvæmdina að því leyti sem þau hefðu í fleiri tilvikum beitt reglum um fjárhæð jarðarafgjalda og tekið einhliða ákvörðun um leigu án þess að hafa stuðst við viðhlítandi heimild í viðkomandi samningi. Í hinni kvörtuninni, sem settur umboðsmaður lauk með bréfi með vísan til álitsins, varð ráðuneytið ekki við því að taka tillit til þeirra sjónarmiða sem rakin voru í álitinu við endurskoðun á leigu í því máli. Þegar litið er til afgreiðslu ráðuneytisins á þeirri kvörtun tel ég að hún gefi vísbendingu um að ráðuneytið hafi einnig í öðrum tilvikum ekki orðið við því að endurskoða framkvæmd sína. Það verður því ekki séð að ráðuneytið hafi í reynd fylgt almennum tilmælum setts umboðsmanns í áliti nr. 7394/2013.