Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. febrúar 2013 leitaði B hæstaréttarlögmaður til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd A, með kvörtun yfir skipun X í embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum og málsmeðferð mennta- og menningarmálaráðuneytisins í því máli. Kvörtunin lýtur m.a. að því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið skipaður í embættið, byggt hafi verið á ólögmætum, ómálefnalegum og óforsvaranlegum sjónarmiðum. Þá lýtur kvörtunin að því að umsagnarferli háskólaráðs hafi verið ólögmætt og málsmeðferð ráðuneytisins óglögg og óvönduð. Jafnframt eru gerðar margvíslegar athugasemdir við meðferð málsins, m.a. við auglýsingu, viðtöl við umsækjendur, tilkynningu ákvörðunarinnar og rökstuðning.

Hinn 15. febrúar 2014 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. maí 2014.

II. Málavextir.

Mennta- og menningarmálaráðuneytið auglýsti embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum laust til umsóknar 16. september 2011. Í auglýsingunni er m.a. lýst ábyrgð, verkefnum og starfskjörum rektors en síðan segir svo:

„Mennta- og menningarmálaráðherra skipar rektor til fimm ára í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga um búnaðarfræðslu, að fenginni umsögn háskólaráðs. Skipunartímabil rektors er frá 1. janúar 2012.

Embættisgengir í embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum eru þeir einir sem lokið hafa æðri prófgráðu við háskóla og hafa stjórnunarreynslu að baki.“

Sex umsóknir bárust um embættið. Með bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 17. nóvember 2011, voru umsóknir umsækjenda ásamt fylgigögnum sendar háskólaráði „til meðferðar“. Síðan segir m.a. í bréfi ráðuneytisins:

„Tekið skal fram að ætlast er til að í umsögn háskólaráðs sé gerð grein fyrir og borin saman þekking, reynsla og hæfni þeirra umsækjenda sem hæfir teljast til að gegna embættinu og hvernig þessir þættir nýtast í starfi. Þá er vakin athygli á almennum hæfisskilyrðum 6. gr. laga nr. 70/1996 svo og þeim sérstöku hæfisskilyrðum sem gilda um rektor Hólaskóla – Háskólans á Hólum samkvæmt 32. gr. laga um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999.“

Í kjölfar bréfsins tók háskólaráð Hólaskóla – Háskólans á Hólum málið til athugunar. Með bréfi háskólaráðs, dags. 20. janúar 201[2], var ráðuneytinu látin í té umsögn ráðsins. Í bréfinu kemur fram að ráðið mæli einróma með X í stöðu rektors. Í umsögn háskólaráðs segir m.a.:

„Að beiðni mennta- og menningarmálaráðherra og á grundvelli laga um búnaðarfræðslu (57/1999, með áorðnum breytingum) hefur háskólaráð Hólaskóla – Háskólans á Hólum metið umsóknirnar í samræmi við ofangreinda auglýsingu og mat ráðsins á framtíðarhagsmunum háskólans.

Eftirfarandi viðmið voru lögð til grundvallar:

1. Umsóknum sem ekki uppfylltu kröfur um æðri prófgráðu við háskóla og stjórnunarreynslu yrði hafnað án frekari umsagnar. Háskólaráð telur nauðsynlegt að rektor hafi lokið doktorsprófi. Berist ein eða fleiri umsóknir frá umsækjendum með doktorspróf komi aðrar umsóknir því ekki til álita.

2. Háskólaráð telur að umsækjandi þurfi að búa yfir skipulagsgáfu (strategic abilities), aðlögunarhæfni í starfi (adaptive skills) og sýn á leiðtogahlutverk og stjórnunarstíl sem samrýmist háskólaumhverfi.

3. Háskólaráð telur mikilvægt að umsækjandi hafi þekkingu á sögu Hólastaðar, tengslum staðar og skóla, starfsemi Háskólans á Hólum og samstarfsneti opinberra háskóla og hafi mótað sér framtíðarsýn fyrir háskólann. Jafnframt telur háskólaráð æskilegt að rektor hafi akademíska þekkingu og reynslu af rannsóknum á einhverju af sérsviðum skólans og öflun rannsóknastyrkja á því sviði.“

Þá er umsagnarferlinu lýst þannig að það hafi skipst í þrjá þætti. Fyrsti þátturinn hafi falist í vandlegri yfirferð umsókna með tilliti til fyrsta viðmiðsins og hafi umsóknir tveggja umsækjenda ekki verið teknar til áframhaldandi athugunar vegna þess. Annar þáttur matsins hafi falist í símaviðtölum við fjóra umsækjendur. Þar hafi verið lögð sérstök áhersla á að kanna „[þekkingu] á háskólum og akademískri starfsemi; rekstrarþekkingu og reynslu; stjórnunar- og leiðtogahæfileika; hvort umsækjendur hefðu skilning á því hvað felst í embætti rektors; og hvort umsækjendur hefðu almenna framtíðarsýn fyrir Háskólann á Hólum“. Að loknum þessum þætti hafi tveir umsækjendur verið taldir helst koma til greina. Þriðji þátturinn hafi falist í því að þessum tveimur umsækjendum hafi verið boðið heim til Hóla til frekari kynningar og viðræðna, þ.m.t. á fjóra fundi með framkvæmdaráði, fulltrúum nemenda, fulltrúum starfsmanna og háskólaráði. Háskólaráð hafi fundað um niðurstöðu umsóknarferlisins, rætt við fulltrúa nemenda og starfsmanna, og komist að þeirri niðurstöðu að mæla með einum umsækjanda í embættið.

Þá er í umsögninni gerð grein fyrir mati háskólaráðs á þeim fjórum umsækjendum sem voru teknir til frekara mats. Um X segir í umsögninni:

„[...]“

Um A segir í umsögn háskólaráðs:

„[...]“

Niðurstaða háskólaráðs var, sem fyrr er getið, að mæla með X í stöðu rektors. Taldi háskólaráð „að [X] hafi sýnt ótvíræða hæfileika til þess að vera leiðtogi í störfum háskólans, auk þess sem hún hafi hæfni til þess að leiða uppbyggingu og áframhaldandi starf skólans.“

Með tölvupósti, dags. 21. febrúar 2012, var A tilkynnt um niðurstöðu málsins. Með tölvubréfum 5. mars, 26. mars og 10. apríl s.á. óskaði hann eftir rökstuðningi vegna ákvörðunar ráðuneytisins og aðgangi að gögnum málsins. Í rökstuðningi ráðuneytisins, dags. 3. maí 2012, er umsagnarferlinu lýst en síðan segir:

„Í kjölfarið tók við mat hjá ráðuneytinu á umsækjendum á grundvelli menntunar og hæfniskrafa í ljósi upplýsinga sem fram komu í umsóknum. Við matið á umsóknunum var tekið mið af umsókn, formlegum menntunarkröfum, menntun umfram grunnkrafna og stjórnunarreynslu. Niðurstaða mats ráðuneytisins var í samræmi við umsögn háskólaráðs. [X] var boðuð í viðtal.

Var það niðurstaða matsaðila ráðuneytisins að [X] var metin hæfust umsækjenda og henni því boðin staðan.

[X] hefur starfað sem forstöðumaður [Y] frá árinu 2006. Hún hefur unnið sem rannsakandi og kennari við [...] háskólann í Bandaríkjunum og fengið rannsóknastöðustyrk (e. post doc) við [...] háskólann í Bandaríkjunum. Hún hefur einnig unnið við rannsóknir á sérsviði sínu við hina ýmsu skóla sem og leiðbeint meistaranemum. [X] lauk B.S. prófi í líffræði frá Háskóla Íslands árið 1990. Hún lauk M.S. gráðu í líffræði frá sama skóla árið 1994 og doktorsprófi í sameindaerfðafræðilegri sjávarvistfræði frá Háskólanum í [...].

Samkvæmt framansögðu var það niðurstaða mennta- og menningarmálaráðherra, að fenginni tillögu háskólaráðs, að þegar litið væri til menntunar, reynslu og þekkingar [X] sem hér hefur verið lýst að hún væri best til þess fallin að gegna embættinu til næstu fimm ára, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 57/1999.“

A óskaði eftir ítarlegri rökstuðningi við ráðuneytið með bréfi, dags. 26. júlí 2012. Í svari ráðuneytisins, dags. 17. ágúst s.á., kemur fram sú afstaða að ekki væri skylt að veita ítarlegri rökstuðning en þegar hefði verið veittur.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Gögn málsins bárust umboðsmanni Alþingis samkvæmt beiðni með bréfum mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 13. mars og 18. apríl 2013.

Með bréfi, dags. 4. júní 2013, var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum á ýmsum þáttum málsins. Spurningarnar til ráðuneytisins lutu m.a. að skráningu upplýsinga úr viðtölum við umsækjendur um embættið hjá háskólaráði Hólaskóla – Háskólans á Hólum og varðveislu þeirra upplýsinga, aðgangi að gögnum málsins, rannsókn málsins hjá ráðuneytinu auk spurninga um vægi umsagnar háskólaráðs við töku ákvörðunar um skipun í embættið og sérstaklega hvort ráðuneytið hafi lagt sjálfstætt mat á umsóknir.

Í skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 21. janúar 2014, til umboðsmanns segir m.a.:

„Ráðuneytinu bárust sex umsóknir um embætti það sem hér um ræðir og voru þær sendar háskólaráði Hólaskóla – Háskólans á Hólum til umsagnar, skv. 1. mgr. 25. gr. laga um búnaðarfræðslu nr. 57/1999. Byggðist mat háskólaráðs á hvort umsækjendur hefðu æðri prófgráðu við háskóla og stjórnunarreynslu eins og lögbundið er í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 57/1999. Enn fremur var horft til þess að viðkomandi hefði skipulagsgetu og aðlögunarhæfni og þá var stjórnunarstíll og leiðtogahæfni metin með tilliti til háskólaumhverfis. Talið var mikilvægt að viðkomandi þekkti til sögu Hólastaðar og starfsumhverfis hans. Menntunarlegt hæfi vóg þungt og að viðkomandi hefði reynslu af rannsóknum af einhverjum sérsviðum skólans. Voru þeir umsækjendur sem lokið höfðu doktorsprófi boðnir í símaviðtöl hjá háskólaráði sem fóru fram 1. og 2. desember 2011. Að loknum símaviðtölum taldi háskólaráð tvo umsækjendur helst koma til greina. Þessir umsækjendur voru [X] og [Z]. Var þeim boðið í frekari viðtöl með framkvæmdaráði, fulltrúum nemenda og fulltrúum starfsmanna Hólaskóla. Háskólaráð fundaði um niðurstöður umsóknarferlisins, ræddi við fulltrúa nemenda og starfsmanna, og komst að þeirri niðurstöður að mæla með [A] í starfið. Í kjölfarið tók við mat hjá ráðuneytinu á umsækjendum á grundvelli menntunar og hæfniskrafa í ljósi upplýsinga sem fram komu í umsóknum. Við matið á umsóknunum var tekið mið af umsókn, formlegum menntunarkröfum, menntun umfram grunnkrafna og stjórnunarreynslu. Niðurstaða mats ráðuneytisins var í samræmi við umsögn háskólaráðs. [A] var í kjölfar þess boðuð í viðtal. Var það niðurstaða matsaðila ráðuneytisins að [A] væri hæfust umsækjenda og henni því boðin staðan.

[...] [Þeir] aðilar sem tóku þátt í viðtölunum skrifuðu niður hjá sér nótur en ekki mun hafa verið gengið formlega frá þeim í skjalasafn skólans né þeim haldið til haga með öðrum hætti. Hins vegar mun hafa verið gerður samanburður á nótum eftir viðtöl og umsögn um skipun rektors að hluta til byggð á þeim. Umræddar upplýsingar voru því ekki skráðar með þeim hætti að samrýmst fái ákvæðum 23. gr. upplýsingalaga.

[...] [Þær] upplýsingar er fengust úr viðtölunum lágu ekki fyrir í ráðuneytinu og er fallist á að sú málsmeðferð hafi ekki samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

[...]

Upplýst skal að umsögn háskólaráðs hafði mikið vægi þar sem ákveðið var að veita umsögn háskólaráðs Hólaskóla um skipun í embætti rektors sambærilega stöðu og umsagnir háskólaráðs þegar um er að ræða ráðningu rektors í öðrum opinberum háskólum, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008. Með því er átt við að ráðuneytið lagði ekki sjálfstætt mat á umsóknir, umfram það að meta hvort umsóknir uppfylltu lögbundnar lágmarkskröfur um starfsgengi umsækjenda og aðrar auglýstar hæfniskröfur fyrir embætti rektors. Að því loknu voru umsóknir sendar háskólaráði til umfjöllunar ásamt fylgigögnum í samræmi við málsmeðferðarreglu 1. mgr. 25. gr. laga um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999.

[...]

Árétta ber að ráðuneytið viðhafði sambærilegt verkleg við umrædda skipun í embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum og gert er fyrir skipun rektora annarra opinberra háskóla. Hér má t.d. benda á að við Háskóla Íslands tíðkast að fram fari rektorskjör í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008. Sá umsækjenda sem er hlutskarpastur í slíku kjöri er jafnframt sá aðili sem háskólaráð leggur til við ráðherra að skipaður skuli í embættið. Með sambærilegum hætti fer rektorsval fram í Háskólanum á Akureyri, að undangengnu kjöri eða auglýsingu. Í kjölfarið skipar ráðherra [...] síðan rektor.

Engin dæmi eru um að ráðherra hafi lagst gegn tillögum háskólaráða og viðhafi sjálfstætt mat eða samanburð á umsækjendum um embætti rektors. Á þetta bæði við um skipun rektors eftir 1. mgr. 25. gr. laga nr. 57/1999 og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008. Í því ráðningarferli sem leiddi til skipunar núverandi rektors Landbúnaðarháskóla Íslands á árinu 2009 var þannig fylgt tillögu háskólaráðs um skipun núverandi rektors í embættið án þess að ráðuneytið legði sjálfstætt mat á umsóknir um embættið. Því þótti við hæfi að viðhafa sambærilegt verklag við undirbúning skipunar í embætti rektors Hólaskóla eins og gildir um aðra opinbera háskóla sem heyra undir lög nr. 85/2008, um opinbera háskóla, þrátt fyrir að lög nr. 57/1999 hafi enn verið í gildi þegar núverandi rektor Hólaskóla – Háskólans á Hólum var skipaður í febrúar 2012. Þessi sjónarmið vógu mjög þungt í þeirri ákvörðun ráðuneytisins sem hér um ræðir og mótaðist það ferli sem málið fór í innan ráðuneytisins af framangreindum sjónarmiðum. Með þessu ráðningarferli telur ráðuneytið jafnframt að litið hafi verið til jafnræðis milli háskólaráða opinberu háskólanna. Lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, voru felld brott með lögum nr. 56/2013 frá 27. mars 2013 og heyrir Hólaskóli – Háskólinn á Hólum undir lög nr. 85/2008 frá þeim tíma.“

Athugasemdir lögmanns A við svör ráðuneytisins bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 10. mars 2014.

IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Í skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, sem raktar eru hér að framan, kemur fram að ákveðið hafi verið að veita umsögn háskólaráðs Hólaskóla – Háskólans á Hólum um skipun í embætti rektors „sambærilega stöðu og [umsögnum] háskólaráðs þegar um er að ræða ráðningu rektors í öðrum opinberum háskólum, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008“. Með því sé átt við að „ráðuneytið [hafi ekki lagt] sjálfstætt mat á umsóknir, umfram það að meta hvort umsóknir uppfylltu lögbundnar lágmarkskröfur um starfsgengi umsækjenda og aðrar auglýstar hæfniskröfur fyrir embætti rektors“. Þá kemur fram að engin dæmi séu um að ráðherra hafi lagst gegn tillögum háskólaráða og viðhaft sjálfstætt mat eða samanburð á umsækjendum um embætti rektors.

Bæði í rökstuðningi ráðuneytisins til A, dags. 3. maí 2012, og í framangreindum skýringum er þó tekið fram, svo sem áður er rakið, að ráðuneytið hafi lagt mat á umsækjendur út frá menntunar- og hæfniskröfum og að niðurstaða þess hafi verið í samræmi við umsögn háskólaráðs. Af þessu mætti draga þá ályktun að ráðuneytið hafi lagt sjálfstætt mat á umsækjendur. Hvað sem því líður og þá einkum í ljósi hinna afdráttarlausu skýringa ráðuneytisins til umboðsmanns verður ekki annað lagt til grundvallar af minni hálfu en að það hafi í reynd ekki verið gert. Þá verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að ráðuneytið hafi ekki lagt grundvöll að þeim sjónarmiðum sem á var byggt í málinu eða vægi þeirra heldur þvert á móti að háskólaráð hafi haft forræði á málinu að þessu leyti sem og á rannsókn þess og mati á því hvernig einstakir umsækjendur féllu að þeim.

Með hliðsjón af framangreindu hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það hvort framangreind afstaða við skipun í embætti rektors, og þar með sú málsmeðferð sem var viðhöfð í umræddu máli, hafi verið í samræmi við lög, sbr. kafla IV.3 hér á eftir. Fyrst tel ég ástæðu til að rekja lagagrundvöll málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Lög nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu, voru í gildi þegar atvik málsins áttu sér stað. Í þeim var fjallað um menntastofnanir landbúnaðarins, Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum, sbr. 1. gr. laganna. Með lögum nr. 56/2013 voru lög nr. 57/1999 felld úr gildi og gildissviði laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, breytt með þeim hætti að síðastnefndu lögin gilda nú um Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólann á Hólum.

Í VI. kafla laga nr. 57/1999 var fjallað um Hólaskóla – Háskólann á Hólum. Ákvæði 32. gr., eins og því var breytt með lögum nr. 173/2006, var svohljóðandi:

„Ráðherra skipar í stöðu rektors Hólaskóla til fimm ára að fenginni umsögn háskólaráðs. Skal staðan auglýst laus til umsóknar. Þann einan má skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast stjórnunarreynslu.“

Á þeim tíma er atvik málsins áttu sér stað var 32. gr., hvað varðar álitaefni þessa máls, samhljóða 1. og 2. mgr. 25. gr. sömu laga. Þar var m.a. kveðið á um að ráðherra skipaði í stöðu rektors Landbúnaðarháskóla Íslands „að fenginni umsögn háskólaráðs“. Í upprunalegu ákvæði 25. gr. laga nr. 57/1999 var þó kveðið á um að ráðherra skipaði í stöðu rektors Landbúnaðarháskólans á Hvanneyri „samkvæmt tilnefningu háskólaráðs“, en hann varð síðar að Landbúnaðarháskóla Íslands m.a. með þeim breytingum sem voru gerðar með lögum nr. 71/2004. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 57/1999 kemur m.a. fram að 25. gr. þeirra hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 136/1997, um háskóla. Með 9. gr. laga nr. 71/2004 var 25. gr. laga nr. 57/1999 breytt á þann hátt að orðalagið „samkvæmt tilnefningu háskólaráðs“ var fellt brott. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 71/2004 sagði m.a.:

„Lagt er til að landbúnaðarráðherra sé ekki bundinn af tilnefningu háskólaráðs þegar hann skipar rektor. Er það í samræmi við hefðbundin sjónarmið stjórnsýsluréttar að ráðherra beri einn ábyrgð á ráðningu forstöðumanna stofnana undir hans yfirstjórn.“ (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 5162.)

Í nefndarálitum landbúnaðarnefndar lagði bæði 1. og 2. minnihluti nefndarinnar til að 25. gr. laga nr. 57/1999 myndi standa óbreytt, þ.e. að rektor skyldi skipaður „samkvæmt tilnefningu háskólaráðs“. Var í áliti 1. minnihluta m.a. tekið fram að sú skipan sem lögð væri til í frumvarpinu „tíðkast ekki við neinn annan ríkisháskóla á Íslandi“. (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 7059.) Þessar breytingartillögur hlutu þó ekki brautargengi í meðförum þingsins.

Vegna skýringa ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis tek ég fram að í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, segir að ráðherra skipi háskólarektor til fimm ára „samkvæmt tilnefningu háskólaráðs“. Háskólaráð setji reglur um hvernig staðið skuli að tilnefningu rektors. Háskólaráð geti ákveðið hvort tilnefning þess fari fram að undangengnum kosningum eða auglýsingu embættisins. Sambærilegt ákvæði var einnig í lögum nr. 136/1997, um háskóla. Þar kom fram í 1. mgr. 14. gr. að menntamálaráðherra skipaði rektor í ríkisháskóla „samkvæmt tilnefningu viðkomandi háskólaráðs eftir nánari ákvæðum í sérlögum hvers skóla“. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 136/1997 kom fram að „[háskólaráð] hvers skóla [bæri] ábyrgð á tilnefningu og vali rektors, enda þótt skipunarvaldið [væri] í höndum menntamálaráðherra sem [gæti] þá einnig, samkvæmt almennum reglum, leyst rektor frá störfum“. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1061.)

3. Var sú tilhögun sem var viðhöfð við skipun í embætti rektors í samræmi við lög?

Eins og áður er rakið kemur fram í skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til umboðsmanns að það hafi ekki lagt sjálfstætt mat á umsóknir, umfram það að meta hvort þær uppfylltu lögbundnar lágmarkskröfur um starfsgengi umsækjenda og aðrar auglýstar hæfniskröfur fyrir embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum, heldur hafi umsögn háskólaráðs verið lögð til grundvallar. Kemur því til skoðunar hvort sú tilhögun hafi verið í samræmi við lög.

Samkvæmt 32. gr. þágildandi laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu, sbr. 11. gr. laga nr. 173/2006, skipaði ráðherra, sem fyrr er rakið, í stöðu rektors „að fenginni umsögn háskólaráðs“. Með lögunum var fyrirkomulagi skólastarfs Hólaskóla breytt með þeim hætti að skólinn var gerður að háskóla, en fyrir þá breytingu hafði ráðherra skipað skólameistara „að fenginni tillögu skólanefndar“. Ekki fylgdu skýringar á þessari breytingu á orðalagi í frumvarpi því er varð að lögum nr. 173/2006. Eins og áður er gerð grein fyrir var í lögum nr. 57/1999 einnig kveðið á um skipun rektors Landbúnaðarháskóla Íslands í 25. gr. þeirra en þar var stuðst við sama orðalag, þ.e. að ráðherra skipaði hann „að fenginni umsögn háskólaráðs“. Hafði því ákvæði verið komið í þann búning með 9. gr. laga nr. 71/2004, en áður hafði verið kveðið á um að ráðherra skipaði í stöðuna „samkvæmt tilnefningu háskólaráðs“. Var með þeirri breytingu á 25. gr. skýrlega vikið frá þeirri skipan mála sem gilti um skipun ráðherra á rektorum ríkisháskóla samkvæmt lögum um háskóla en samkvæmt þeim var háskólaráði falin ábyrgð á vali rektors. Með hliðsjón af samspili 25. og 32. gr. laga nr. 57/1999 og framangreindri forsögu þeirra verður ekki dregin önnur ályktun en að þegar ráðherra skipaði í stöðu rektora Landbúnaðarháskóla Íslands og Hólaskóla – Háskólans á Hólum hafi ákvörðunarvaldið verið hjá honum og hann borið ábyrgð á skipuninni og allri málsmeðferðinni. Verkefni háskólaráðs var aftur á móti að vera lögbundinn umsagnaraðili en ráðherra var ekki bundinn af umsögn þess.

Þar sem löggjafinn hafði hagað málum með þeim hætti að ákvörðunarvaldið var hjá mennta- og menningarmálaráðherra bar ráðherra að taka sjálfstæða ákvörðun um skipun í embættið út frá því hver var hæfasti umsækjandinn í ljósi þeirra málefnalegu og lögmætu sjónarmiða sem hann ákvað að leggja til grundvallar. Honum var því bæði óheimilt að framselja vald til að taka þá ákvörðun til háskólaráðs og að fallast á tillögu háskólaráðs án þess að leggja slíkt sjálfstætt mat á umsækjendur. Því var sú tilhögun mála sem var viðhöfð við skipun í embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum ekki í samræmi við 32. gr. þágildandi laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar er ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um málsmeðferð mennta- og menningarmálaráðuneytisins að öðru leyti.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú tilhögun sem mennta- og menningarmálaráðuneytið viðhafði við skipun í embætti rektors Hólaskóla – Háskólans á Hólum hafi ekki verið í samræmi við 32. gr. þágildandi laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu.

Hér að framan er lýst verulegum annmörkum sem voru á meðferð málsins hjá mennta- og menningarmálaráðherra. Með vísan til dómaframkvæmdar og að teknu tilliti til hagsmuna þess sem hlaut embætti rektors tel ég þó ólíklegt að annmarkar þessir geti leitt til ógildingar á skipuninni. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð. Að öðru leyti mælist ég til þess að ráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í áliti þessu.

Þorgeir Ingi Njálsson.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 15. apríl 2015, sem barst mér í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að ráðuneytið telji rétt að koma því á framfæri að lög nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu, hafi verið felld á brott með lögum nr. 56/2013. Framvegis fari um val á rektor opinbers háskóla samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, og reglum settum samkvæmt því ákvæði.

Þá hafi ráðuneytið einnig bætt verklag sitt við mat á umsækjendum um störf og embætti, eins og nánar hafi verið lýst í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 5. júlí 2011. Í því bréfi veitti ráðuneytið umboðsmanni upplýsingar við fyrirspurn hans um hvernig almennt væri staðið að tilteknum atriðum er vörðuðu undirbúning skipunar í embætti á grundvelli laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, einkum með hliðsjón af lögbundnu umsagnarhlutverki skólanefnda samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna, sbr. mál nr. 6186/2010.