Álit

I. Hinn 10. ágúst 1995 kvartaði A yfir ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra frá 14. júlí 1995 um skipun í stöðu tryggingayfirlæknis. Telur A, með vísan til ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að ranglega hafi verið fram hjá sér gengið og að ákvörðunin hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum. II. Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu var staða tryggingayfirlæknis auglýst laus til umsóknar hinn 23. mars 1995 og rann umsóknarfrestur út 30. apríl 1995. Umsækjendur um stöðuna voru tólf. Með bréfi, dags. 14. júlí 1995, tilkynnti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A, að X hefði verið skipaður í stöðu tryggingayfirlæknis frá 1. ágúst 1995 að telja. Í bréfi ráðuneytisins var ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra rökstudd með eftirfarandi hætti: "1. Áliti stöðunefndar. Umsóknir voru sendar til stöðunefndar með bréfi dags. 3. maí 1995. Í áliti nefndarinnar dags. 24. maí 1995 kemur fram að nefndin telur alla umsækjendur vera hæfa til að gegna starfi tryggingayfirlæknis. Í niðurstöðu nefndarinnar kemur fram að hún telur [Y] hvað hæfastan til að gegna hinu auglýsta starfi. Jafnframt bendir nefndin á að tveir umsækjenda, [X] og [Z] hafi reynslu af störfum tryggingalæknis. 2. Tillögum tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Að fengnu áliti stöðunefndar voru umsóknir ásamt áliti stöðunefndar sendar tryggingaráði og forstjóra TR með bréfum dags. 30. maí sl. og óskað tillagna þessara aðila, sbr. 3. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993. Á fundi tryggingaráðs hinn 7. júlí sl. var skipan tryggingayfirlæknis tekin fyrir. Atkvæði féllu þannig að [X] hlaut 4 atkvæði og [Z] 1 atkvæði. Tryggingaráð gerði því tillögu um að [X] yrði skipaður tryggingayfirlæknir. Sama dag sendi forstjóri TR ráðherra bréf með tillögu um að [X] yrði skipaður í stöðu tryggingayfirlæknis. Ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 gilda um einn umsækjanda. Ráðherra mat því sérstaklega hvort skipa ætti þann umsækjanda í stöðuna. Ráðherra taldi ekki vera viðhlítandi rök fyrir því að beita ákvæðum 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, m.a. í ljósi niðurstöðu stöðunefndar og tillagna lögbundinna umsagnaraðila." III. Hinn 17. ágúst 1995 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Þess var sérstaklega óskað, að gerð yrði grein fyrir því, á hvaða sjónarmiðum sú ákvörðun ráðuneytisins var byggð, að veita A ekki stöðu tryggingayfirlæknis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Svör heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins bárust mér hinn 17. október 1995 með bréfi, dags. 9. október 1995, og segir þar meðal annars: "1. Hinn 30. apríl 1995 rann út umsóknarfrestur vegna stöðu tryggingayfirlæknis. Um stöðuna sóttu 12 læknar, þar af einn sem óskaði nafnleyndar. Eftir að umsóknarfresti lauk dró einn umsækjandi umsókn sína til baka. Umsóknir voru sendar til stöðunefndar skv. ákvæðum laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu. Umsögn stöðunefndar barst ráðuneytinu með bréfi dags. 24. maí 1995. Í niðurstöðu stöðunefndar kemur fram að nefndin telur alla umsækjendur vera hæfa. Með þeim fyrirvörum sem nefndin bendir á varðandi illa skilgreindar kröfur um hæfni tryggingayfirlæknis, taldi nefndin [Y] hvað hæfastan til að gegna hinu auglýsta starfi. Stöðunefnd benti einnig á að tveir umsækjenda hefðu reynslu af störfum tryggingalæknis, [X] og [Z]. 2. Að fenginni umsögn stöðunefndar voru umsóknir, umsóknargögn ásamt umsögn stöðunefndar, sendar til tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, en skv. 3. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 skulu þessir aðilar gera tillögu um skipun tryggingayfirlæknis. Með bréfum dags. 7. júlí 1995 bárust ráðuneytinu tillögur umræddra aðila. Á fundi tryggingaráðs þennan sama dag var skipan tryggingayfirlæknis tekin fyrir. Fram kemur að tryggingaráð hafi haft greinargerð stöðunefndar ásamt gögnum til meðferðar um skeið og á fundinum var tekin afstaða til þeirra 11 einstaklinga sem sóttu um starfið. Í framhaldinu greiddu tryggingaráðsmenn atkvæði um hver tillaga ráðsins skyldi vera. Atkvæðagreiðsla fór svo að [X] fékk 4 atkvæði og [Z] 1 atkvæði. Í bréfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að hann hefur yfirfarið greinargerð stöðunefndar ásamt fleiri gögnum og að hann í framhaldi af því geri tillögu um að [X] verði skipaður tryggingayfirlæknir. 3. Að fenginni umsögn stöðunefndar og tillögum tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, tók heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra ákvörðun í málinu. Í ljósi þess að um einn umsækjanda giltu ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var byrjað á því að taka sérstaka afstöðu til þess hvort hann skyldi njóta forgangs til stöðunnar. Áður hefur komið fram í bréfaskiptum milli umboðsmanns Alþingis og ráðuneytisins og í áliti umboðsmanns Alþingis vegna fyrri kvörtunar [A] að 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 er ekki bindandi fyrir þann aðila sem skipunarvaldið hefur. Í ljósi þess að um er að ræða yfirmannsstöðu hjá Tryggingastofnun ríkisins og þess að hvorki tryggingaráð né forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins gerðu tillögu um umræddan aðila, taldi ráðherra ekki viðhlítandi rök fyrir því að beita ákvæðum 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Ráðherra heilbrigðis- og tryggingamála taldi að með því að skipa [X] í stöðu tryggingayfirlæknis væri sá umsækjandi skipaður sem væri hæfastur til að gegna umræddu starfi. Í þessu sambandi er rétt að minna á að stöðunefnd mat alla umsækjendur hæfa, en benti sérstaklega á reynslu, m.a. þess umsækjanda sem skipaður var, af tryggingalæknisstörfum. Sömuleiðis er ljóst að báðir tillöguaðilar töldu þann umsækjanda hæfastan." Með bréfi, dags. 19. október 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 20. október 1995. Hinn 31. október 1995 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra á ný bréf. Rakti ég þau sjónarmið, sem fram komu í niðurlagi bréfs hans um það, hvers vegna ráðherra taldi ekki viðhlítandi rök til þess að beita 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þá vísaði ég til álits míns frá 27. apríl 1995, í máli nr. 1134/1994, en þar sagði meðal annars svo: "Telja verður, að í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felist regla, sem takmarki frjálst mat veitingarvaldshafa við veitingu stöðu ríkisstarfsmanns. Í ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felst sjónarmið, sem skylt er að líta til. Þannig "skal" veita slíkum umsækjanda starfið "að öðru jöfnu", eigi ákvæðið við. Ber því að veita slíkum umsækjanda starfið, þegar frambærileg og málefnaleg sjónarmið mæla ekki gegn því, að hann sé ráðinn í starfið, svo sem þegar annar umsækjandi, sem sótt hefur um starfið, er talinn sýnilega hæfari til að gegna því." Óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem lögð voru til grundvallar því mati, að frambærileg og málefnaleg sjónarmið mæltu gegn því að A yrði veitt starf tryggingayfirlæknis. Tilmæli þessi ítrekaði ég með bréfum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 9. janúar 1996, 12. febrúar 1996, 12. mars 1996 og 19. apríl 1996. Svör ráðuneytisins bárust mér hinn 22. apríl 1996 með bréfi, dags. 9. apríl 1996. Í því sagði svo: "Í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felst sú undantekning að starf skuli "að öðru jöfnu" veitt þeim sem ákvæðið á við. Við setningu laganna kom ekki fram í þingskjölum eða í umræðum á Alþingi nánari skýring á því hvað átt væri við með orðunum "að öðru jöfnu". (Alþt. 1953, A-deild, bls. 911. Alþt. B deild bls. 700-730.) Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1134/1994 er framangreind undantekning túlkuð á þann veg að umsækjanda beri að veita starfið þegar frambærileg og málefnaleg sjónarmið mæli ekki gegn því að hann sé ráðinn í starfið, svo sem þegar annar umsækjandi sem sótt hefur um starfið er sýnilega hæfari til að gegna því. Sú túlkun virðist byggð á meginreglum um sjónarmið sem leggja beri til grundvallar veitingu opinberra starfa. Ráðuneytið telur að byggt hafi verið á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum þegar ráðið var í umrætt starf tryggingayfirlæknis. Þau sjónarmið eru eftirfarandi: 1. Í umsögn stöðunefndar voru þrír umsækjendur tilgreindir sérstaklega enda þótt nefndin teldi, með vísan til þess að kröfur um hæfni tryggingayfirlæknis væru illa skilgreindar, að allir umsækjendur væru hæfir. Stöðunefnd gerði að þessu leyti fyrirvara við umsögn sína en vísaði að öðru leyti til hæfni umsækjenda á ólíkum sviðum. 2. Stöðunefnd tilgreindi sérstaklega þrjá einstaklinga úr hópi umsækjenda. Einn af þeim var [X] sem var tilgreindur vegna reynslu af störfum tryggingalæknis. 3. Skv. 3. gr. laga nr. 117/1993 ber tryggingaráði og forstjóra tryggingastofnunar að gera tillögu(r) til ráðherra um það hver skuli skipaður tryggingayfirlæknir. Er það m.a. til að tryggja að þeir sem sérþekkingu og reynslu hafa á þessum vettvangi tilnefni þann sem þeir telja hæfastan til að gegna umræddu starfi. Jafnframt gefst þeim sem starfa munu með viðkomandi einstaklingi þannig kostur á að benda á þann sem þeir telja æskilegan til að gegna umræddu starfi. Tryggingaráð mat umsögn stöðunefndar og veitti atkvæði tveimur umsækjendum sem báðir höfðu reynslu af starfi tryggingalæknis. [X] hlaut 4 atkvæði af 5 og tryggingaráð gerði tillögu um að hann yrði skipaður í stöðuna. Forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins gerði jafnframt tillögu um skipan [X] í umrædda stöðu. 4. Í ljósi þess að 3. mgr. 14. gr. stml. átti við um einn umsækjenda tók ráðherra sérstaka afstöðu til þess við veitingu stöðunnar. Niðurstöðu sína um að skipa bæri annan umsækjanda en [A] í stöðu tryggingayfirlæknis byggði ráðherra fyrst og fremst á tveimur atriðum. Annars vegar því að stöðunefnd tiltók þrjá einstaklinga sérstaklega og var [A] ekki á meðal þeirra. Tryggingaráð og forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins gerðu tillögu um að [X] yrði skipaður í stöðuna. Báðir aðilar höfðu reynslu af störfum [X] hjá Tryggingastofnun ríkisins um tæplega þriggja ára skeið. Bent skal á að lagt var til að [Z], sem einnig hafði starfað sem tryggingalæknir og verið settur tryggingayfirlæknir um tíma, yrði skipaður staðgengill [X]. Öll framangreind atriði mat ráðherra málefnalega og taldi að umsagnir aðila, m.a. gefnar í ljósi reynslu af störfum [X], og nám hans og ferill að öðru leyti styddi að hann væri hæfastur til að gegna því starfi sem hér um ræðir. Ráðuneytið ítrekar, með vísan til framangreinds, að við veitingu starfs tryggingayfirlæknis var byggt á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum og væntir þess að erindum vegna kvörtunar [A] hafi verið svarað með fullnægjandi hætti." Með bréfi, dags. 22. apríl 1996, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Svör A bárust mér með bréfi, dags. 22. apríl 1996. Í bréfi hans segir meðal annars svo: "Ekki voru gerðar sérstakar hæfniskröfur um stöðu tryggingayfirlæknis. Stöðunefnd taldi alla umsækjendur hæfa. Einn umsækjandi var talinn hæfastur en án fullnægjandi raka að mínu mati. Aðrir umsagnaraðilar og ráðherra virðast hafa verið sama sinnis og ég. Hann fékk ekki starfið. Fyrir starf sem tryggingayfirlæknir telur stöðunefnd stjórnunarreynslu mikilvæga og rétt að meta sérstaklega reynslu umsækjenda á sviði stjórnsýslu. Í öðru lagi telur nefndin æskilegt að tryggingayfirlæknir hafi verulega starfsreynslu í "breiðri" sérgrein án þess að skýra það nánar. Í þriðja lagi nefnir nefndin að reynsla af störfum sem tryggingalæknir hljóti að vega nokkuð. Mér er ekki kunnugt um að sá umsækjandi sem fékk starfið hafi á nokkurn hátt skarað fram úr öðrum umsækjendum hvað varðar stjórnunarreynslu, reynslu á sviði stjórnsýslu eða starfsreynslu í "breiðri" sérgrein nema síður sé með fullri virðingu fyrir honum. Reynsla af tryggingalæknisstörfum var ekki áskilin eða nefnd sérstaklega í auglýsingu um stöðu tryggingayfirlæknis og er síðust í upptalningu stöðunefndar. Sá umsækjandi sem fékk stöðuna hafði að mér skilst verið í hlutastarfi við Tryggingastofnun ríkisins um tíma. Annar umsækjandi sem ekki fékk stöðuna var með mun lengri reynslu af slíku starfi. Ég tel að ekki hafi verið færð rök fyrir því vægi sem reynsla af starfi tryggingalæknis hefur haft við endanlegt mat ráðherra við stöðuveitinguna. Ég tel ekki að sú reynsla þess umsækjanda sem fékk stöðuna geri hann "sýnilega hæfari" mér eða öðrum umsækjendum. Vegna skilnings ráðherra á meintri "sérþekkingu og reynslu" aðila í tryggingaráði og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins bendi ég á að í tryggingaráð er skipað af Alþingi hverju sinni og starfsaldur og reynsla ráðsaðila því mismikil. Þá er forstjóri Tryggingastofnunar nýr í starfi og ekki með neina sérmenntun á því sviði sem um ræðir og aðeins með tæplega tveggja ára reynslu í starfi er hann gerir tillögu um umsækjanda í starf tryggingayfirlæknis. Það er því ósatt sem ráðherra heldur fram í svari sínu til umboðsmanns Alþingis að forstjórinn hafi haft reynslu af störfum þess umsækjanda sem starfið fékk um tæplega þriggja ára skeið. Forstjórinn var skipaður 1.10.1993 og tryggingayfirlæknir 1.8.1995. Þá telur ráðherrann í svari sínu að það fyrirkomulag að tryggingaráð og forstjóri Tryggingastofnunar geri tillögu um hver skuli skipaður í stöðu tryggingayfirlæknis gefi þeim sem starfa með viðkomandi einstaklingi kost á að benda á þann sem þeir telja æskilegan til að gegna starfinu. Í þessu felst að mínu mati persónuleg kynni tillöguaðila við umsækjendur t.d. í gegnum viðtöl í tengslum við mat á umsóknum. Ég var ekki kallaður í viðtal. Ég tel því einsýnt að aðeins hafi verið "kosið" milli þeirra umsækjenda sem tryggingaráð og forstjórinn þekktu persónulega frá starfi í Tryggingastofnun ríkisins. Tillögur þessara aðila til ráðherra eru órökstuddar. Ég tel ekki að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hafi lagt fram frambærileg og málefnaleg sjónarmið sem mæla gegn því að mér yrði veitt staða tryggingayfirlæknis sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954." IV. Í álitinu segir svo um kvörtun A: "1. A kvartar yfir því, að ekki hafi verið gætt ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, við skipun í stöðu tryggingayfirlæknis. Í gögnum málsins kemur fram, að hann hafi gegnt stöðu yfirlæknis í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem lögð hafi verið niður um áramótin 1992/1993. Eigi ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 því við um hann. Þegar lögfestar forgangsreglur eiga ekki við, er það meginreglan, að veitingarvaldshafa beri að ákveða á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, þar á meðal með tilliti til persónulegra eiginleika umsækjenda, hvaða umsækjandi skuli skipaður í stöðu. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að velja beri þann umsækjanda, sem talinn verður hæfastur með tilliti til þeirra málefnalegu sjónarmiða, sem lögð eru til grundvallar ákvörðun. Þegar svo stendur aftur á móti á, að ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 eiga við um einn eða fleiri umsækjendur um stöðu, horfir málið öðruvísi við. Telja verður, að í 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felist regla, sem takmarki frjálst mat veitingarvaldshafa við veitingu stöðu ríkisstarfsmanns. Í ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 felst sjónarmið, sem skylt er að líta til við úrlausn málsins. Þannig "skal" veita slíkum umsækjanda starfið "að öðru jöfnu", eigi ákvæðið við. Þessi forgangsregla hefur þau réttaráhrif, að veita ber slíkum umsækjanda starfið, þegar frambærileg og málefnaleg sjónarmið mæla ekki gegn því, að hann sé ráðinn í starfið, svo sem þegar annar umsækjandi, sem sótt hefur um starfið, er sýnilega hæfari til að gegna því. Þessu ákvæði er ætlað að víkja frá almennum óskráðum réttarreglum um stöðuveitingar með því að veita tiltekinn rétt fyrrverandi ríkisstarfsmönnum, sem misst hafa starf sitt af ástæðum, sem þeim verður ekki gefin sök á (Alþt. 1953, A-deild, bls. 911, og Alþt. 1953, B-deild, dálk. 710). Verður því að telja, að fyrir hendi verði að vera veigamikil og málefnaleg sjónarmið, til þess að heimilt sé að víkja frá 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þótt um stöðu sæki því umsækjandi, sem telja verður nokkru hæfari, þá réttlætir það ekki sjálfkrafa að hann sé ráðinn og gengið sé með því fram hjá umsækjanda, sem sótt hefur um stöðu í skjóli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Ef svo væri, væri ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 í raun þýðingarlaust, þar sem það hefði þá ekki nein sjálfstæð réttaráhrif. 2. Að því er snertir rannsókn málsins, aflaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið þriggja lögmæltra umsagna. Í fyrsta lagi var aflað umsagnar nefndar (stöðunefndar) skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu. Í umsögn nefndarinnar kom fram, að allir umsækjendur um stöðuna teldust hæfir. Það var niðurstaða nefndarinnar, að Y væri hæfastur til að gegna stöðunni. Þá benti nefndin á, að tveir menn hefðu reynslu af störfum tryggingalæknis og var annar af þeim X. Þá var aflað tillagna frá tryggingaráði og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins skv. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 117/1993. Í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. júlí 1995, kemur fram, að á fundi tryggingaráðs sama dag hafi atkvæði fallið svo: X hafi fengið fjögur atkvæði en Z eitt atkvæði. Í bréfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 7. júlí 1995, gerði hann tillögu um, að X yrði skipaður í stöðuna. Hvorki tillögur tryggingaráðs né forstjóra tryggingastofnunar voru rökstuddar. Lá því ekki fyrir, á grundvelli hvaða sjónarmiða þessir aðilar töldu rétt að gera tillögu um að X yrði veitt staðan. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi síðar gengið eftir skriflegum rökum þessara aðila fyrir tillögum sínum eða aflað upplýsinga um þau með öðrum fullgildum hætti. Eins og ég vék að í áliti mínu frá 29. mars 1994 (SUA 1994:187), kemur það veitingarvaldshafa oftast að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa, fái hann ekki jafnframt upplýsingar um þau sjónarmið og rök, sem leiða til niðurstöðunnar. Þegar málið kom því til afgreiðslu í ráðuneytinu, lágu þessi sjónarmið og rök því ekki fyrir í gögnum málsins. Af þeim sökum var ekki hægt að taka afstöðu til þess, hvaða þýðingu tillögur þessara aðila áttu að hafa við það mat, sem fara skyldi fram skv. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. 3. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra fór með vald til veitingar umræddrar stöðu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 117/1993, og var ekki bundinn af umsögnum eða tillögum annarra aðila. Átti hann því að taka sjálfstæða og skýra afstöðu til þess, hvort viðhlítandi rök væru til skipunar annars manns en A í stöðuna með tilliti til þess fyrirvara 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, að umsækjandi sitji "að öðru jöfnu" fyrir um starf. Varð af hálfu ráðherra því að rannsaka málið á viðhlítandi hátt, sérstaklega að því er snerti menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika umsækjenda. Að því búnu bar að kanna, hvort fyrir hendi væru það veigamikil og málefnaleg sjónarmið, að þau gætu réttlætt að gerð væri undantekning frá forgangsreglu 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 á grundvelli fyrrnefnds fyrirvara. Af skýringum í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 9. apríl 1996, kemur fram, að ákvörðun um að skipa annan umsækjanda en A hafi fyrst og fremst byggst á tveimur ástæðum. Annars vegar því, að stöðunefnd hafi tiltekið þrjá aðila í niðurstöðum sínum og A ekki verið á meðal þeirra. Hins vegar því, að tryggingaráð og forstjóri tryggingastofnunar hafi gert tillögu um að X yrði skipaður í stöðuna. Eins og ég vék að í áliti mínu frá 27. apríl 1995, í máli nr. 1134/1994, verður að ganga út frá því, að mat, umsagnir og tillögur þeirra álitsgjafa, sem ráðuneytinu bar að leita til, eigi að meginstefnu til að byggjast eingöngu á sjónarmiðum um menntun, reynslu og færni og öðrum slíkum málefnalegum sjónarmiðum. Það komi síðan í hlut veitingarvaldshafa að beita ákvæðum 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954 og meta, hvort frambærileg og málefnaleg sjónarmið liggi fyrir í málinu, sem geti réttlætt það, að annar umsækjandi sé tekinn fram yfir þann umsækjanda, sem sótt hefur um starfið í skjóli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Rétt er að benda á, að nefnd skv. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, taldi alla umsækjendur hæfa, en Y hæfastan en ekki X. Í niðurstöðu stöðunefndar er hins vegar vakin athygli á, að X og annar tilgreindur læknir hafi "reynslu af störfum tryggingalæknis". Varð ráðherra því að meta á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, hvort X teldist sýnilega hæfari en A til að gegna starfinu. Væri svo, var heimilt að veita X starfið, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Í því sambandi gátu tillögur tryggingaráðs og forstjóra tryggingastofnunar haft þýðingu. Þar sem þær voru hins vegar ekki rökstuddar, svo sem áður er rakið, lágu ekki fyrir í gögnum málsins þau sjónarmið og rök hvers vegna mælt var með X. Gat ráðuneytið því ekki lagt mat á það, hvort niðurstaða þessara stjórnvalda væri byggð á málefnalegum sjónarmiðum, sem hefðu slíkt vægi, að heimilt væri á grundvelli þeirra að ganga fram hjá A við stöðuveitinguna, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Með tilliti til þeirra annmarka, sem voru á umsögnum tryggingaráðs og forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, og þeirra skýringa, sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefur veitt um veitingu stöðunnar, liggur ekki fyrir, að tekin hafi verið sjálfstæð og skýr afstaða til þess, á grundvelli þeirra lagasjónarmiða, sem felast í forgangsreglu 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, að undangengnum viðhlítandi undirbúningi málsins, hvort nægileg rök stæðu til þess að skipa annan umsækjanda en A í nefnda stöðu. Með tilliti til eðlis stjórnvaldsákvörðunar, sem felst í stöðuveitingu, og hagsmuna þess, er staðan var veitt, tel ég, að nefndur annmarki leiði ekki til ógildingar hennar. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort aðstæður hafi í raun verið þær, að veita hafi átt A stöðu tryggingayfirlæknis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þá hefur heldur engin afstaða verið tekin til þess, hvort hann kunni að eiga bótarétt í tilefni af þeim annmarka, sem var á ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um veitingu stöðu tryggingayfirlæknis. Loks skal það áréttað, að ekki hefur verið tekin afstaða til annarra þátta þessa máls en þeirra, sem kvörtunin laut beinlínis að, eins og rakið er í I. kafla." V. Niðurstaða álits míns, dags. 26. ágúst 1996, var svohljóðandi: "Niðurstaða. Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hafi ekki gætt nægilega ákvæða 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er hann tók þá ákvörðun, að skipa annan mann en A í stöðu tryggingayfirlæknis. Eins og hér stendur á, verður hins vegar ekki talið, að nefndur annmarki á stöðuveitingunni leiði til ógildingar hennar. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort aðstæður hafi í raun verið þær, að veita hafi átt A stöðu tryggingayfirlæknis á grundvelli ákvæðis 3. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954. Þá hefur heldur engin afstaða verið tekin til þess, hvort hann kunni að eiga bótarétt í tilefni af þeim annmarka, sem var á ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um veitingu stöðu tryggingayfirlæknis."