I.
Hinn 6. mars 1995 leituðu til mín F og E og kvörtuðu yfir veitingu embættis umboðsmanns barna, en A var skipuð í embættið frá og með 1. janúar 1995. Kvörtun F og E lýtur einkum að sex atriðum og hef ég ákveðið að afmarka umfjöllun mína við þessi atriði, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Í fyrsta lagi kvarta þeir yfir því, að forsætisráðherra hafi verið vanhæfur til þess að veita A embættið. Í öðru lagi telja þeir, að A hafi tekið þátt í undirbúningi að veitingu embættis umboðsmanns barna og í meðferð þess máls, þrátt fyrir að hún hafi verið ein af umsækjendum um nefnda stöðu. Í þriðja lagi hafi legið fyrir ófullnægjandi upplýsingar um fyrri störf A, þegar embættið var veitt. Í fjórða lagi skil ég kvörtun þeirra svo, að ekki hafi farið fram vandað mat á færni umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, áður en embættið var veitt. Í fimmta lagi hafi þeim aldrei borist fullnægjandi rökstuðningur fyrir veitingu embættisins. Loks kvarta þeir yfir því, að synjað hafi verið um að endurupptaka málið skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II.
Samkvæmt gögnum málsins var embætti umboðsmanns barna auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingablaði 19. ágúst 1994 með svohljóðandi auglýsingu:
"Laust embætti er forseti Íslands veitir
Embætti umboðsmanns barna er laust til umsóknar. Hlutverk hans er að bæta hag barna og standa vörð um hagsmuni, þarfir og réttindi þeirra, sbr. nánar lög nr. 83/1994. Skipunartími er til fimm ára frá 1. janúar 1995 að telja. Umboðsmaður barna skal hafa lokið háskólaprófi. Kjaradómur ákveður laun og starfskjör umboðsmanns. Umsóknir, þar sem m.a. koma fram upplýsingar um menntun og fyrri störf, skulu hafa borist forsætisráðuneytinu, Stjórnarráðshúsinu við Lækjargötu, fyrir 30. september 1994. Umsóknir, þar sem umsækjandi óskar nafnleyndar verða ekki teknar gildar.
Forsætisráðuneytið, 16. ágúst 1994."
Umsækjendur um embættið voru 24. Með bréfi, dags. 28. október 1994, gerði forsætisráðuneytið umsækjendum grein fyrir því, hverjum hefði verið veitt embættið. Bréfið hljóðar svo:
"Með vísan til umsóknar yðar, dags... ., um embætti umboðsmanns barna, tilkynnist yður hér með, að embættið hefur að tillögu forsætisráðherra verið veitt [A] lögfræðingi frá 1. janúar 1995 að telja.
Við mat á umsóknum var einkum litið til þess hvernig aldur, menntun og fyrri störf umsækjenda myndu sem best þjóna þeim markmiðum sem embættinu eru sett í lögum, sér í lagi m.t.t. þess að um nýstofnun er að ræða. Um áherslur ráðuneytisins í þessu sambandi vísast að öðru leyti til hjálagðrar fréttatilkynningar um málið.
Jafnframt því sem ákvörðun þessi er birt yður hér með, þakkar ráðuneytið auðsýndan áhuga á málefnum embættisins."
Með bréfinu fylgdi svohljóðandi fréttatilkynning, dags. 31. október 1994, frá forsætisráðuneytinu:
"Forseti Íslands hefur að tillögu forsætisráðherra, skipað [A], lögfræðing, umboðsmann barna frá 1. janúar næstkomandi.
Samkvæmt 3. gr. laga um umboðsmann barna nr. 83 frá 19. maí 1994 skal umboðsmaður "vinna að því að stjórnvöld, einstaklingar, félög og önnur samtök einstaklinga og fyrirsvarsmenn lögpersóna taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna barna. Í starfi sínu skal umboðsmaður barna setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur sem snerta hag barna á öllum sviðum samfélagsins."
Við mat á umsóknum var einkum litið á aldur, menntun og fyrri störf umsækjenda.
Í 2. gr. laganna segir m.a.: "Umboðsmaður barna skal hafa lokið háskólaprófi. Hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögfræði skal lögfræðingur starfa við embættið."
Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um umboðsmann barna var tekið fram að "án efa muni umfjöllun um ýmis lagaleg atriði varðandi börn verða eitt meginverkefni umboðsmanns barna, a.m.k. á fyrstu árum embættisins".
Í athugasemdunum segir ennfremur að afskipti hans séu ekki einskorðuð við barnaréttar- eða barnaverndarmál. Skipulags- og umhverfismál, svo að dæmi séu tekin, falli einnig undir verksvið umboðsmanns, enda þar um að ræða svið sem snertir velferð og hag barna. Starfsreynsla sem til álita kemur fyrir starf umboðsmanns barna, getur verið afar margvísleg.
[A] er fædd árið 1951, gift og móðir þriggja barna. Hún lauk embættisprófi í lögfræði frá Háskóla Íslands 1977.
[A] var fulltrúi hjá yfirborgardómara í Reykjavík til ársins 1985 en fór þá til starfa í félagsmálaráðuneytinu. Þar starfaði hún einkum á sviði sveitarstjórnarmála, þ. á m. byggingar- og skipulagsmála. Þegar málaflokkurinn um vernd barna- og ungmenna fluttist frá menntamálaráðuneytinu til félagsmálaráðuneytisins um áramótin 1992-1993 var [A] falið að fara með þann málaflokk. Jafnframt var hún skipuð formaður í nefnd til að semja allar nauðsynlegar reglugerðir um framkvæmd nýrra laga um vernd barna og ungmenna. Sú nefnd er enn að störfum, en mun væntanlega ljúka þeim fyrir næstu áramót.
Frá 1. október 1993 hefur [A] starfað sem lögfræðingur í forsætisráðuneytinu. Þar hefur hún m.a. haft með höndum kynningu og fræðslu á nýjum stjórnsýslulögum, þ. á m. séð um námskeiðahald og flutt fyrirlestra um efni þeirra fyrir starfsmenn í opinberri stjórnsýslu."
III.
Hinn 13. nóvember 1994 rituðu E og F forsætisráðuneytinu bréf og segir þar meðal annars:
"Við undirritaðir umsækjendur teljum okkur knúna til að fara fram á rökstuðning af hálfu ráðherra varðandi þessi atriði og vísum til 21. og 22. gr. laga nr. 37/1993 (Stjórnsýslulög). Samkvæmt þeim lögum teljum við augljóst að ráðherra beri skylda til að rökstyðja á hvern hátt þau atriði sem ráðuneytið vísaði til varðandi mat á umsóknum leiði til þeirrar niðurstöðu sem kynnt hefur verið.
Ástæða þess að við förum fram á þennan rökstuðning, sem stjórnsýslulög gera ráð fyrir, er sú að við sjáum ekki af þeim gögnum sem okkur hafa verið opinberuð að hvaða leyti sá umsækjandi sem embættið hlaut stendur öðrum umsækjendum framar.
Einnig óskum við eftir að það verði gert öllum kunnugt hvaða einstaklingar unnu að mati á umsóknum og hvernig það mat sneri að öðrum umsækjendum.
Að lokum óskum við eftir upplýsingum um það hvaða önnur atriði en þau sem "einkum" var tekið tillit til voru höfð til hliðsjónar við val á umsækjanda."
Með bréfi, dags. 12. desember 1994, svaraði forsætisráðuneytið erindi E og F á svohljóðandi hátt:
"Forsætisráðuneyti hefur borist erindi yðar, dags. 13. f.m., þar sem farið er fram á að skipun í embætti umboðsmanns barna verði rökstudd. Enda þótt ráðuneytið líti svo á, að yður hafi þegar verið greint frá sjónarmiðum þeim sem réðu niðurstöðu þess í bréfi til yðar, dags. 28. október sl., þykir rétt að taka fram eftirfarandi til skýringar:
Ákvæði stjórnsýslulaga gera ekki ráð fyrir að rökstuðningur fylgi ákvörðunum stjórnvalda. Þeir sem hlut eiga að máli geta hins vegar krafist þess, að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt, sbr. 21. gr. laganna. Ráðuneytið gekk því lengra en stjórnsýslulögin mæla fyrir um með því að láta skriflegan rökstuðning fylgja umræddri ákvörðun um leið og hún var kunngerð yður.
Þá er rétt að taka fram að ráðuneytinu er einungis skylt, svo sem það hefur þegar gert, að færa fyrir því rök hvers vegna tiltekinn umsækjandi varð fyrir valinu, en ekki af hverju aðrir umsækjendur voru ekki skipaðir í umrætt embætti.
Í 22. gr. stjórnsýslulaga er m.a. fjallað um efni rökstuðnings. Þar kemur fram að í fyrsta lagi beri að vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun er byggð á, í öðru lagi að skýrt skuli frá þeim meginsjónarmiðum sem réðu ákvörðun þegar um mat er að ræða, og loks í þriðja lagi að raktar skuli í stuttu máli upplýsingar um atvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Öll þessi atriði koma fram í fréttatilkynningu þeirri, sem fylgdi erindi ráðuneytisins til yðar og myndaði þannig hluta af rökstuðningi þess.
Í 2. gr. laga um umboðsmann barna er áskilið, að hann skuli hafa lokið háskólaprófi og jafnframt segir að hafi hann ekki lokið embættisprófi í lögfræði skuli lögfræðingur starfa við embættið. Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum þessum, er sérstaklega tekið fram að án efa muni "umfjöllun um ýmis lagaleg atriði varðandi börn verða eitt meginverkefni umboðsmanns", auk þess sem víða má sjá þessa stað í lögunum sjálfum. Með hliðsjón af þessu telur ráðuneytið það bæði vera í samræmi við skýran vilja löggjafans og um leið hagkvæmt fyrir ríkið að í embætti umboðsmanns veljist lögfræðingur með langa og farsæla starfsreynslu, m.a. af málefnum barna.
Það kemur einnig fram í lögum um umboðsmann barna að verksvið hans er mjög rúmt, þ. á m. er honum ætlað að "setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur sem snerta hag barna á öllum sviðum samfélagsins". Þess vegna er eðlilegt að sá, sem embættinu gegnir, hafi sem víðtækasta reynslu. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að skv. 7. gr. laga um umboðsmann barna er umboðsmanni heimilt að ráða sérfræðinga til að vinna að einstökum verkefnum þegar þörf er sérstakrar sérfræðiþekkingar.
[A] hefur lengstan starfsaldur hjá hinu opinbera af þeim lögfræðingum sem um embættið sóttu. Á hún að baki fjölbreyttan starfsferil þar sem hún hefur í störfum sínum hjá yfirborgardómaranum í Reykjavík, félagsmálaráðuneyti og forsætisráðuneyti fengist við margbreytileg viðfangsefni sem m.a. varða hagsmuni barna, beint og óbeint. Augljóst er að staðgóð þekking á réttarkerfinu og stjórnkerfinu er mikilvæg í baráttu fyrir hagsmunum og réttindum barna. Eins og fram kemur í fyrrgreindri fréttatilkynningu hefur [A] sinnt málefnum barna sérstaklega, þ. á m. farið með barnaverndarmálefni í félagsmálaráðuneytinu og nú síðast gegnt formennsku í nefnd sem hefur það hlutverk að semja allar reglugerðir skv. nýjum lögum um vernd barna og ungmenna.
Þegar til alls þessa er litið, sem að framan segir, svo og til þess, sem fram kemur í fyrrgreindri fréttatilkynningu, er ekkert sem bendir til að aðrir umsækjendur hafi verið hæfari [A] til þess að gegna embætti umboðsmanns barna eins og það er hugsað af löggjafans hálfu.
Loks skal tekið fram að allar umsóknir um stöðuna gengu beint til ráðuneytisstjóra, sem undirbjó tillögu um afgreiðslu málsins í hendur ráðherra.
Þetta tilkynnist yður hér með."
IV.
Eins og áður segir, leituðu þeir E og F til mín hinn 6. mars 1995 og báru fram kvörtun yfir veitingu á embætti umboðsmanns barna.
Hinn 24. mars 1995 ritaði ég forsætisráðherra bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar F og E.
Svör forsætisráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 25. september 1995.
Með bréfi, dags. 6. október 1995, gaf ég E og F færi á að senda mér þær athugasemdir, sem þeir teldu ástæðu til að gera við bréf forsætisráðuneytisins frá 25. september 1995. Svör E og F bárust mér með bréfi, dags. 27. janúar 1996.
V.
1. Umboðsmaður barna.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 83/1994, um umboðsmann barna, er það hlutverk umboðsmanns barna að bæta hag barna og standa vörð um hagsmuni, þarfir og réttindi þeirra. Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram, að umboðsmaður barna skuli vinna að því, að stjórnvöld, einstaklingar, félög og önnur samtök einstaklinga og fyrirsvarsmenn lögpersóna taki fullt tillit til réttinda, þarfa og hagsmuna barna. Í 2. mgr. 3. gr. laganna er síðan nánar fjallað um, hvernig umboðsmanni barna beri að vinna að þessum markmiðum. Í athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 83/1994, um umboðsmann barna, kemur fram, að umboðsmanni barna sé ætlað að vera opinber talsmaður barna. Honum sé ætlað að tryggja bættan hag þeirra og að við ákvarðanir í þjóðfélaginu séu réttur og hagsmunir þeirra tryggðir jafnt hjá opinberum aðilum sem einkaaðilum. Umboðsmanni barna sé aftur á móti ekki ætlað að láta í ljós álit sitt á því, hvort stjórnvöld hafi brotið gegn lögum eða góðum stjórnsýsluháttum við ákvarðanir eða úrskurð í einstökum málum, svo sem forsjár- og umgengnismálum (Alþt. 1993, A-deild, bls. 2332).
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna skipar forseti Íslands, að tillögu forsætisráðherra, umboðsmann barna til fimm ára í senn. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. skal umboðsmaður barna hafa lokið háskólaprófi. Hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögfræði, skal lögfræðingur starfa við embættið.
2. Sérstakt hæfi ráðherra.
Í fyrsta lagi kvarta E og F yfir því, að forsætisráðherra hafi verið vanhæfur til þess að gera tillögu til forseta Íslands um að A yrði veitt embættið. Fyrir þessum þætti kvörtunarinnar færa þeir aðallega tvær ástæður. Annars vegar þá, að A hafi verið starfsmaður forsætisráðuneytisins á þeim tíma, er embætti umboðsmanns barna var veitt, en forsætisráðherra sé æðsti yfirmaður og fyrirsvarsmaður forsætisráðuneytisins. Þessi tengsl ráðherra við einn af umsækjendum um stöðuna telja E og F að valdi vanhæfi ráðherra til veitingar embættisins skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda leiði þessi tengsl til óeðlilegs aðstöðumunar á milli umsækjenda. Hins vegar hafa þeir borið fram þá ástæðu, að eiginmaður A og forsætisráðherra séu vinir. Hafa þeir meðal annars bent á, að eiginmaður A og forsætisráðherra hafi starfað að hagsmunamálum menntaskólanema fyrir meira en 25 árum. Þá hafi þeir verið saman í lagadeild Háskóla Íslands og spili reglulega saman bridds. Loks hafi eiginmaður A unnið að ákveðnum verkefnum fyrir forsætisráðuneytið.
Í skýringum forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, segir svo um þetta atriði:
"Í 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (hér eftir auðkennd: ssl.) er vísað til þess að starfsmaður, sem sjálfur er aðili máls, teljist vanhæfur, svo og fyrirsvarsmaður ópersónulegs aðila, sem aðild á að máli, t.d. framkvæmdastjóri fyrirtækis, og loks umboðsmaður einstaklings, sem aðild á að máli, t.d. lögráðamaður ólögráða manns. Ráðuneytið lítur vissulega svo á að ráðherra sé í fyrirsvari fyrir ráðuneyti sitt, en hann geti hins vegar ekki talist "fyrirsvarsmaður" einstakra starfsmanna í ráðuneytinu í skilningi umrædds ákvæðis, enda hefur það verið algengt bæði hér á landi og í nágrannalöndum okkar, að starfsmenn ráðuneyta hafi verið skipaðir eða ráðnir í stöður fyrir atbeina hlutaðeigandi ráðherra.
Þá er því haldið fram að vinátta milli ráðherra og [A] eða öllu heldur milli ráðherra og þriðja aðila, eiginmanns [A], hafi valdið vanhæfi ráðherra á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. ssl. Vegna þessarar málsástæðu kvartenda og rökstuðnings þeirra fyrir henni þykir rétt að fram komi eftirfarandi:
Ráðherra og eiginmaður [A], sem þekkst hafa síðan á menntaskólaárunum, hafa af og til spilað bridge með nokkrum sameiginlegum kunningjum. Að öðru leyti hafa samskipti þeirra verið takmörkuð. Þá hefur eiginmaður [A], sem sérfræðingur á sínu sviði, verið kvaddur til að gegna ýmsum trúnaðarstörfum fyrir stjórnvöld og hefur það gerst jafnt í tíð ríkisstjórna [núverandi forsætisráðherra] sem í tíð fyrri ríkisstjórna.
Að þessu virtu er það álit ráðuneytisins að tengsl ráðherra og [A] geti með engu móti talist hafa verið með þeim hætti sem átt er við í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. ssl."
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka lögin til stjórnsýslu ríkisins. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna gilda þau, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ.e.a.s. svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:
"... Í lögfræðinni hafa ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir ... Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3283.)
Þar sem veiting opinberrar stöðu telst stjórnvaldsákvörðun samkvæmt framansögðu, tóku ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi til ráðherra og þeirra starfsmanna forsætisráðuneytisins, sem komu að undirbúningi og veitingu embættis umboðsmanns barna.
Í fyrsta lagi er því haldið fram, að forsætisráðherra hafi verið vanhæfur til þess að veita embætti umboðsmanns barna, þar sem A hafi verið starfsmaður forsætisráðuneytisins og þar með undirmaður hans, er staðan var veitt. Er í þessu sambandi vísað til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar segir, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls, ef að öðru leyti séu fyrir hendi þær aðstæður, sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.
Eins og ég hef áður vikið að í álitum mínum frá 15. mars 1996 (mál nr. 1310/1994) og frá 12. júní 1996 (mál nr. 1508/1995), verður að ganga út frá þeirri meginreglu, að starfsmaður verði almennt ekki vanhæfur til meðferðar máls skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda þótt hann hafi kynnst aðila máls í starfi sínu. Það sama gildir, þótt starfsmaður hafi unnið að einstökum verkefnum með aðila máls eða starfað með honum í aðalstarfi sínu. Hafi samstarfið verið náið og umfangsmikið og staðið í langan tíma, kann öðru máli að gegna. Þetta á sérstaklega við, hafi samskipti einnig átt sér stað í töluverðum mæli utan starfs. Hafi á slíkum grundvelli skapast náin vinátta, veldur það vanhæfi til meðferðar máls. Ljóst er af ummælum í lögskýringargögnum, að almennt þarf töluvert til svo að lagt verði til grundvallar, að um "nána vináttu" sé að ræða. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:
"Mjög náin vinátta ... við aðila máls getur valdið vanhæfi skv. 6. tölul. Svo að vinátta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða fyrir hendi séu þær aðstæður, t.d. á fámennum stöðum, að "allir þekki alla", heldur verður vináttan að vera náin." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3288.)
Samkvæmt framansögðu er ljóst, að það veldur almennt ekki vanhæfi starfsmanns, þótt hann þekki aðila máls, sé kunningi hans eða hafi unnið með honum. Almennt verður starfsmaður ekki vanhæfur í slíkum tilvikum, nema ótvíræðar upplýsingar liggi fyrir um, að náin vinátta hafi tekist með þeim.
Af framansögðu er ljóst, að við ráðningu manna í starf verður almennt að leggja þá meginreglu til grundvallar, að starfsmaður verði ekki vanhæfur til meðferðar máls skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, þótt á meðal umsækjenda sé samstarfsmaður hans eða undirmaður, nema ótvíræðar upplýsingar liggi fyrir um, að náin vinátta hafi tekist með þeim. Af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki ráðið, að samstarf forsætisráðherra við einn af umsækjendunum, A, og kynni þeirra að öðru leyti hafi verið þess eðlis, að það hafi valdið vanhæfi ráðherra til að gera tillögu um veitingu stöðunnar skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þá er því borið við, að ráðherra hafi verið vanhæfur til að gera tillögu um veitingu stöðunnar, þar sem hann sé vinur eiginmanns A.
Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, og þeim skýringum, sem ég hef aflað, hafa ráðherra og eiginmaður A þekkst frá því þeir voru í menntaskóla. Þeir hafa spilað af og til bridds með nokkrum sameiginlegum kunningjum. Þá hefur eiginmaður A verið kvaddur til þess að vinna að ákveðnum trúnaðarverkefnum fyrir stjórnvöld. Af hálfu forsætisráðuneytisins er því haldið fram, að samskipti ráðherra og eiginmanns A hafi að öðru leyti verið takmörkuð. Í gögnum málsins liggja ekki fyrir upplýsingar, er ganga í gagnstæða átt.
Svo sem hér að framan greinir, veldur það almennt ekki vanhæfi starfsmanns, þótt hann þekki aðila máls eða sé kunningi hans. Þeim mun síður veldur það vanhæfi starfsmanns, sé hann kunningi maka aðila máls. Þar sem í gögnum málsins liggja heldur ekki fyrir upplýsingar, er sýna fram á nána vináttu á milli ráðherra og eiginmanns A, verður ekki talið, að ráðherra hafi verið vanhæfur til að gera tillögu um veitingu stöðunnar skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
3. Afskipti A af undirbúningi og meðferð málsins.
Þá er kvartað yfir því, að A hafi komið að meðferð þess máls, er snerti veitingu stöðunnar. Þannig hafi hún undirbúið auglýsingu um stöðuna og svarað fyrirspurnum um hana. Þá er í kvörtuninni bent á, að eftir að A sótti sjálf um stöðuna, hafi starfsmenn forsætisráðuneytisins engu að síður haldið áfram að vísa fólki á A um svör við fyrirspurnum um embætti umboðsmanns barna og veitingu þess.
Í skýringum forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, segir svo um þetta atriði:
"Þegar lög um umboðsmann barna voru sett vorið 1994 var [A] falið að undirbúa gildistöku þeirra í samráði við ráðuneytisstjóra, Í því fólst m.a. að undirbúa auglýsingu um að staðan væri laus til umsóknar, og svara fyrirspurnum um embættið eftir að auglýsingin birtist og þar til hún sótti sjálf um stöðuna, en eftir það svaraði hún ekki fleiri fyrirspurnum af þeim toga.
Samkvæmt auglýsingu um stöðuna, skyldu umsóknir um stöðuna hafa borist ráðuneytinu fyrir 30. september 1994. Umsóknarfrestur rann því út hinn 29. s.m. Þann sama dag gekk [A] á fund ráðuneytisstjóra og afhenti honum umsókn sína, sem dagsett er sama dag. Fyrr en þá var ráðuneytinu ekki kunnugt um að hún hygðist sækja um stöðuna. Umsókn [A] var hins vegar ekki lögð til bókunar í bréfadagbók ráðuneytisins fyrr en degi síðar og skýrir það aðra dagsetningu móttöku hennar í dagbókarstimpli á umsókninni,
Enda þótt frestur til að sækja um stöðuna hafi samkvæmt ótvíræðu orðalagi auglýsingar um hana aðeins staðið til 29. september, var engri umsókn hafnað fyrir það eitt að hafa borist eftir lok umsóknarfrests.
Á meðfylgjandi minnisblaði, sem [A] hefur tekið saman upp úr dagskýrslum um störf sín í ráðuneytinu, kemur fram að hún ræddi ekki við neinn umsækjanda um stöðuna eftir að hún sótti sjálf um hana. Jafnframt er rétt að vekja athygli á því að þeir fimm, sem ræddu við hana um stöðuna fyrir þann tíma, voru allir meðal umsækjenda.
Allar umsóknir gengu beint til ráðuneytisstjóra eins og færsla dagbókarstimpils ráðuneytisins ber með sér, og annaðist hann meðferð þeirra, sem ekki hófst fyrr en nokkru eftir að umsóknarfresti lauk og allar umsóknir voru komnar fram. Hins vegar kom [A] hvergi nærri afgreiðslu umsóknanna og veitingu stöðunnar enda var hún orðin aðili máls eftir að hún sótti sjálf um stöðuna.
Ráðuneytið fær því ekki séð að nokkuð sé athugunarvert við þennan þátt málsins og telur þvert á móti að rétt hafi verið staðið að málum í þeirri stöðu sem upp kom þegar starfsmaður þess sótti um stöðuna."
Eins og áður segir, sótti A um embætti umboðsmanns barna hinn 29. september 1994. Sem umsækjandi um embættið var hún orðin aðili málsins og því vanhæf til frekari meðferðar þess, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Áður en A sótti um embætti umboðsmanns barna, hafði hún unnið að samningu auglýsingar um að embættið væri laust til umsóknar og svarað fyrirspurnum um það.
Umrædd auglýsing er hefðbundin að gerð. Umsóknarfrestur um stöðuna var 41 dagur frá því að auglýsingin birtist í Lögbirtingablaði. Umsóknarfrestur um stöðuna var því lengri en hinn almenni fjögurra vikna umsóknarfrestur skv. 1. mgr. 5. gr. þágildandi laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í auglýsingunni koma ekki fram nein frekari hæfisskilyrði til umsækjenda en leiðir beint af lögum nr. 83/1994, um umboðsmann barna.
Samkvæmt skýringum ráðuneytisins hætti A öllum afskiptum af meðferð málsins frá þeim tíma, er umsókn hennar um stöðuna barst, og svaraði ekki fleiri fyrirspurnum um stöðuna. Í minnisblaði A, dags. 5. desember 1994, er áréttað, að hún hafi engin afskipti haft af málinu frá því hún lagði fram umsókn sína um stöðuna. Eftir það hafi hún vísað á ráðuneytisstjóra, hafi hún verið beðin um upplýsingar um málið. Ennfremur hafi skjalavörður tekið við öllum umsóknum og geymt þær í vörslum sínum.
Ekki liggja fyrir gögn, sem hnekkja framangreindum upplýsingum. Aftur á móti liggur fyrir frásögn eins umsækjanda um embætti umboðsmanns barna í öðru máli, sem ég hef til meðferðar, þar sem fram kemur, að hann hafi haft samband við ráðuneytið til að forvitnast um gang mála u.þ.b. tveimur vikum eftir að umsóknarfrestur rann út. Hafi þá fyrirspurn hans verið beint til A af starfsmanni ráðuneytisins. Hann gerði hins vegar grein fyrir því, að hann væri ósáttur við að vera bent á að ræða við A, þar sem hún væri ein af umsækjendunum um stöðuna. Var honum þá bent á að ræða við ráðuneytisstjórann. Þessari frásögn umrædds umsækjanda hefur ekki verið andmælt af hálfu forsætisráðuneytisins, en á það bent í bréfi þess, dags. 3. apríl 1995, að hafi símtölum einhverra fyrirspyrjanda verið beint til A, eftir að hún lagði fram umsókn sína, hafi það verið fyrir mistök.
Í gögnum málsins liggja ekki fyrir upplýsingar um, hvort og þá hvenær A hafi lýst því yfir, að hún væri staðráðin í því að sækja um umrædda stöðu. Eftir að umsókn um stöðuna barst frá A, er aftur á móti ekki vafa undirorpið að hún var vanhæf til frekari meðferðar málsins, sbr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Eftir þetta tímamark var ráðuneytinu því óheimilt að vísa fyrirspurnum um veitingu stöðunnar til A. Það haggar út af fyrir sig ekki þessari niðurstöðu, þótt A hafi ekki svarað neinum fyrirspurnum, eftir að hún lagði fram umsókn sína, heldur vísað fyrirspurnum áfram til ráðuneytisstjóra. Ég tel, að þessi mistök ráðuneytisins hafi verið til þess fallin að veikja traust umsækjenda á því, að málefnalega yrði að veitingu stöðunnar staðið. Skal í þessu sambandi áréttað, að hæfisreglurnar miða ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir í stjórnsýslunni, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.
Eins og áður segir, hefur forsætisráðuneytið viðurkennt, að um mistök hafi verið að ræða. Þar sem ekki verður séð að þessi annmarki hafi haft áhrif á ákvörðun um veitingu stöðunnar, haggar hann ekki gildi ákvörðunarinnar. Tel ég því ekki tilefni til frekari athugasemda við þennan þátt málsins.
4. Upplýsingar, sem fyrir lágu um fyrri störf A.
Þá kvarta E og F yfir því, að ófullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir um fyrri störf A, þegar tekin hafi verið ákvörðun um veitingu embættis umboðsmanns barna. Þannig telja þeir, að of mikið hafi verið gert úr reynslu A við störf að málefnum barna.
Í umsókn A segir meðal annars svo:
"Þegar málaflokkurinn um vernd barna og ungmenna fluttist frá menntamálaráðuneytinu yfir til félagsmálaráðuneytisins um áramótin 1992-1993 var mér falið að fara með þann málaflokk. Jafnframt var ég skipuð formaður í nefnd sem semja skyldi allar reglugerðir við ný lög um vernd barna og ungmenna. Sú nefnd er enn að störfum en mun væntanlega skila af sér fyrir næstu áramót."
Með bréfi, dags. 28. október 1994, gerði forsætisráðuneytið umsækjendum grein fyrir því, hverjum hefði verið veitt embættið. Um nánari rökstuðning fyrir veitingu embættisins vísaði ráðuneytið til fréttatilkynningar, sem bréfinu fylgdi. Í umræddri fréttatilkynningu, sem fram kemur í II. kafla hér að framan, eru fyrrnefndar upplýsingar úr umsókn A teknar upp nánast orðrétt.
Í bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, segir svo um þetta atriði:
"Eins og fram hefur komið var í auglýsingu forsætisráðuneytisins um að embætti umboðsmanns barna væri laust til umsóknar einkum óskað eftir að umsóknir greindu upplýsingar um menntun og fyrri störf umsækjenda. Af auglýsingunni mátti jafnframt ráða að umsækjandi þyrfti að hafa lokið háskólaprófi til að umsókn hans yrði tekin til greina. Sammerkt var með öllum umsóknum að umsækjendur vönduðu mjög til þeirra og gerðu ítarlega grein fyrir þeim atriðum sem sérstaklega hafði verið óskað eftir að upplýst yrðu. Við yfirferð umsókna taldi ráðuneytið sig því búa yfir nægilegum upplýsingum um umsækjendur til að lagt yrði mat á umsóknir þeirra á grundvelli þeirra sjónarmiða sem þegar hefur verið gerð grein fyrir. Ráðuneytið taldi því ekki þörf á að afla annars konar eða ítarlegri upplýsinga um umsækjendur hvorki frá þeim sjálfum né öðrum aðilum. Eðli málsins var og ekki með þeim hætti að ráðuneytið teldi sig þurfa eða bera skyldu til að staðreyna réttmæti þeirra upplýsinga sem umsækjendur lögðu fram.
Ekki verður fallist á að nokkuð bendi til að ráðuneytið hafi byggt á ófullnægjandi eða misvísandi upplýsingum um fyrri störf [A] viðvíkjandi vernd barna og ungmenna. Því til staðfestingar vísast til síðari bréfaskipta félagsmálaráðuneytisins við annan kvartenda ..."
Hinn 6. desember 1994 ritaði E ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins bréf og óskaði upplýsinga um, hvort X eða A hefði farið með þann málaflokk í ráðuneytinu, er snerti vernd barna og ungmenna.
Með bréfi, dags. 14. desember 1994, svaraði ráðuneytisstjóri félagsmálaráðuneytisins erindi E á svohljóðandi hátt:
"Þegar samþykkt var að málaflokkurinn flyttist frá menntamálaráðuneytinu til félagsmálaráðuneytisins var jafnframt kveðið á um það að þar sem verkefni flyttust frá Barnaverndarráði til félagsmálaráðuneytis myndi stöðugildi flytjast með verkefninu.
Niðurstaðan varð sú að [X] sem áður var framkvæmdastjóri Barnaverndarráðs myndi flytjast til starfa í ráðuneytinu 1. apríl 1993.
Þegar ljóst varð að málefni barna og ungmenna myndu flytja í ráðuneytið kom fram að [A] lögfræðingur hafði sérstakan áhuga á því að sinna þessum verkefnum. Viðfangsefni ráðuneytis eru afar mikil samkvæmt lögunum og var því ákveðið að þau yrðu í höndum [A] og [X] og ákveðin verkaskipting yrði milli þeirra. [A] sinnti aðallega lögfræðilegu vinnunni, það er varðaði túlkun laganna sem og samningu reglugerða og önnur lögfræðileg atriði sem tengjast málaflokknum, en [X] annaðist faglegar leiðbeiningar og ráðgjöf við barnaverndarnefndir. Saman unnu þau einnig að öðrum viðfangsefnum á umræddu sviði enda erfitt að skilgreina nákvæmlega hvað sé faglegt eða lögfræðilegt.
[A] er formaður nefndar sem samdi reglugerðir við lög um vernd barna og ungmenna en [X] er ritari nefndarinnar."
Með vísan til skýringa forsætisráðuneytisins og bréfs ráðuneytisstjóra félagsmálaráðuneytisins, verður ekki séð, að forsætisráðuneytið hafi verið í villu um þýðingarmikla þætti, er vörðuðu eðli og umfang þeirra starfa, sem A hafði með höndum í félagsmálaráðuneytinu og snertu vernd barna og ungmenna. Tel ég því ekki tilefni til frekari athugasemda við þennan þátt málsins.
5. Sjónarmið, sem ákvörðun um val á umsækjanda var byggð á.
Þá skil ég kvörtun E og F svo, að þeir telji, að ekki hafi farið fram vandað mat á færni umsækjenda á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, áður en embættið var veitt. Telja þeir því, að ekki liggi fyrir að færasti umsækjandinn um embættið hafi verið ráðinn. Þá draga þeir í efa lögmæti þess, að ákvörðun um ráðningu í embættið hafi verið byggð á því sjónarmiði, að skipaður skyldi lögfræðingur í það.
Í skýringum forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, segir svo um þetta atriði:
"Ráðuneytið hefur þegar skýrt þau sjónarmið sem lögð voru [til] grundvallar við mat umsókna og síðar val á umsækjanda í áður tilvitnuðu bréfi til yðar, herra umboðsmaður Alþingis, og í fréttatilkynningum ráðuneytisins, dags. 31. október og 12. desember 1994 [...].
Þau sjónarmið sem ráðuneytið lagði mati sínu til grundvallar voru fundin með hefðbundinni lögskýringu og byggð á viðkomandi réttarheimildum, lögskýringargögnum þeirra og viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum, með þá viðurkenndu meginreglu að leiðarljósi að finna hæfasta umsækjandann til starfans.
Þannig segir í 2. gr. laga um umboðsmann barna, nr. 83/1994 (hér eftir auðkennd: ubl.), um embættisgengi umboðsmanns, að hann skuli hafa lokið háskólaprófi. Í athugasemdum við þetta ákvæði í lögskýringargögnum kemur fram, að háskólamenntunar þyki nauðsynlegt að krefjast með hliðsjón af verkefnum umboðsmannsins og staðsetningu hans í stjórnkerfinu (Alþt. A 1993-94, 2334).
Verksvið umboðsmannsins er skilgreint í 3. gr. ubl. Þar er honum m.a. ætlað að "setja fram ábendingar og tillögur um úrbætur sem snerta hag barna á öllum sviðum samfélagsins". Í skýringum við þetta ákvæði segir ennfremur að honum sé ætlað að "standa vörð um hagsmuni og réttindi barna í samfélaginu [...] vekja athygli á réttinda- og hagsmunamálum barna jafnt á opinberum vettvangi sem og hjá einkaaðilum og vinna að því að tillit sé tekið til hagsmuna barna við ákvarðanatöku og skipulagningu í þjóðfélaginu" (Alþt. A 1993-94, 2335).
Krafa laganna um háskólamenntun umboðsmanns er jafnframt tengd stöðu embættisins í stjórnkerfinu (Alþt. A 1993-94, 2334). Í 8. gr. ubl. er embættið lýst sjálfstætt og óháð fyrirmælum framkvæmdarvalds og afskipti forsætisráðuneytis af starfsrækslu þess takmörkuð við almenna reglusetningu um starfshætti umboðsmannsins og eftirlit með fjárreiðum embættisins. Í skýringum við 8. gr. ubl. kemur fram, að sjálfstæði embættisins og staðsetning í stjórnkerfinu eigi öðru fremur að tryggja hlutleysi umboðsmannsins gagnvart þeim "fagráðuneytum", sem fara með flesta þá málaflokka er börn varða sérstaklega, og að almenningur beri traust til embættisins (Alþt. A 1993-94, 2338). Þegar ríkisstofnun er lýst sjálfstæð með þessum hætti og leitast við að gera hana eins óháða öðrum stjórnvöldum og kostur er, er jafnframt ljóst að umboð ráðherra gagnvart henni er að sama skapi takmarkað og honum verður ekki gert að bera ábyrgð á athöfnum hennar með sama hætti og almennar reglur stjórnskipunarréttarins gera ráð fyrir. Slíkt sjálfstæði í störfum og athöfnum gerir því og auknar kröfur til ábyrgðar þess er embættið situr bæði gagnvart skjólstæðingum sínum og þeim sem hann beinir tilmælum sínum til.
Í ljósi hins rúmt skilgreinda verksviðs umboðsmannsins og hinnar ríku ábyrgðar sem á honum hvílir, þótti því jafnframt mega byggja á því sjónarmiði að margbreytileg starfsreynsla af ýmsum toga yrði þeim, sem til starfsins veldist, ekki síður mikilvægt veganesti en gagnger krafa laganna um háskólamenntun. Enda þótt afar margvísleg starfsreynsla kunni að nýtast í embætti umboðsmanns barna þótti þó með hliðsjón af heimild hans til að afla sér sérfræðiaðstoðar í 7. gr. ubl., enn mega draga þá ályktun, að starfsreynsla sem fæli í sér staðgóða þekkingu á stjórnkerfi hins opinbera og uppbyggingu þjóðfélagsins almennt, myndi enn betur þjóna markmiðum laganna um sjálfstæðan og öflugan talsmann barna á sem flestum sviðum þjóðlífsins, en starfsreynsla og háskólamenntun á tiltölulega þröngu sérsviði.
Í 2. gr. ubl. segir ennfremur að hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögfræði skuli lögfræðingur starfa við embættið. Í skýringum við þetta ákvæði segir síðan "að án efa muni umfjöllun um ýmis lagaleg atriði varðandi börn verða eitt meginverkefni umboðsmanns barna, a.m.k. á fyrstu árum embættisins" auk þess sem víða má sjá þessa stað í lögunum sjálfum. Í dæmaskyni má nefna að áhersluatriði í störfum hans virðast gera kröfu til víðtækrar þekkingar á lögum, reglugerðum og fjölþjóðlegum samningum um málefni barna, sbr. stafliði b og c í 2. mgr. 3. gr. ubl. Ákvarðanir hans um málsmeðferð og efnislega niðurstöðu mála virðast að stórum hluta koma til með að byggja á mati. D-liður 2. mgr. 3. gr. ubl. gerir t.a.m. kröfu til færni í að meta á hlutlægan og málefnalega hátt hvenær brotið hefur verið á réttindum, þörfum eða hagsmunum barna og 5. gr. ubl. í hversu ríkum mæli hann neytir aðgangsheimilda sinna, jafnvel með þvingunarráðstöfunum sbr. 3. mgr. þeirrar greinar. Ákvörðun um hvenær umboðsmaður lætur mál til sín taka og rík leiðbeiningarskylda hans skv. 4. gr. ubl. krefst þess að hann beri gott skynbragð á valdmörk sín og annarra stjórnvalda, sem falið er að vinna samkvæmt lögum í þágu barna, og hafi góða innsýn í hver úrræði eru tiltæk þeim sem til hans leita. Þá er umboðsmanni falið að gera sjálfur tillögur að reglum um starfshætti sína, sbr. 2. mgr. 8. gr. ubl. Slíkar tillögur hljóta að gera ríkar kröfur til staðgóðrar þekkingar á málsmeðferð og forsvaranlegri stjórnsýslu hins opinbera.
Þegar til alls þessa var litið, sem og þess að um nýstofnað og ómótað embætti var að ræða, þótti það vera í samræmi við skýran vilja löggjafans að til starfsins veldist, a.m.k. í upphafi, lögfræðingur með langa og farsæla starfsreynslu. Þeim sjónarmiðum var því veitt aukið vægi á síðari stigum málsmeðferðarinnar þegar lokið var athugun á almennum starfsgengisskilyrðum umsækjenda skv. 3. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, og 2. gr. ubl., og könnun á þeim atriðum sem fyrr voru talin og sérstaklega var óskað eftir í auglýsingu stöðunnar, þ.e. menntun og fyrri störfum.
[...]"
Við veitingu stöðu ríkisstarfsmanns koma ekki aðrir til greina en þeir umsækjendur, sem uppfylla almenn hæfisskilyrði 3. gr. laga nr. 38/1954, svo og þau almennu hæfisskilyrði, er kunna að gilda sérstaklega um stöðu lögum samkvæmt. Almenn hæfisskilyrði eru í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði, sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Um leið takmarka lagaákvæði um almenn hæfisskilyrði frelsi veitingarvaldshafa til að velja mann í stöðu við þá umsækjendur, sem uppfylla þessi skilyrði.
Þegar embætti umboðsmanns barna var veitt, skyldi umboðsmaður barna uppfylla hin almennu hæfisskilyrði 3. gr. þágildandi laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 83/1994, um umboðsmann barna, en þar kemur fram, að umboðsmaður barna skuli hafa lokið háskólaprófi. Óumdeilt er, að A, lögfræðingur, uppfyllir umrædd skilyrði.
Deila málsins snýst hins vegar um það, hvort forsætisráðherra hafi verið heimilt að leggja það sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni í málinu, að sá umsækjandi, er skipaður skyldi í stöðuna, hefði lögfræðimenntun. Bæði E og F, svo og nokkrir aðrir umsækjendur höfðu annars konar menntun.
Eins og nánar greinir í áliti mínu frá 27. apríl 1995 í máli nr. 1134/1994, hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það í íslenskum rétti, hvaða sjónarmið veitingarvaldshafi eigi að leggja til grundvallar ákvörðun sinni, þegar hann metur, hvaða umsækjanda skuli skipa í tiltekna stöðu. Tillögur í þá átt komu fram á Alþingi við setningu laga nr. 38/1954, en náðu ekki fram að ganga (Alþt. 1953, A-deild, bls. 941 og 1259). Að því leyti sem sérlög og aðrar réttarreglur mæla ekki öðruvísi, er meginreglan því sú, að veitingarvaldshafi ákveður, á hvaða sjónarmiðum hann byggir ákvörðun sína um val á þeim umsækjanda, er skipa skal í opinbera stöðu, enda séu nefnd sjónarmið málefnaleg og lögmæt, svo sem sjónarmið um menntun, reynslu, skólagöngu, hæfni og aðra persónulega eiginleika, er máli skipta. Þegar þau sjónarmið, sem veitingarvaldshafi hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á, leiða ekki öll til sömu niðurstöðu, þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat hafa sjónarmiðin ekki öll sama vægi. Að því leyti sem lög og aðrar réttarreglur mæla ekki fyrir á annan hátt, er meginreglan sú, að veitingarvaldshafi ákveði, á hvaða sjónarmið hann leggur áherslu.
Hvorki í lögum nr. 83/1994, um umboðsmann barna, né í öðrum lögum er að finna ákvæði, sem mæla fyrir um, á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um veitingu embættis umboðsmanns skuli byggð. Í samræmi við óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins var það því á valdi forsætisráðherra að ákveða, á hvaða sjónarmiðum hann byggði ákvörðun sína, enda væru nefnd sjónarmið málefnaleg og lögmæt.
Þarf því að taka til nánari athugunar, hvort það hafi verið málefnalegt og lögmætt að byggja ákvörðun í málinu á því sjónarmiði, að sá umsækjandi, sem skipaður skyldi í stöðuna, hefði lögfræðimenntun.
Í bréfi forsætisráðuneytisins til E og F, dags. 12. desember 1994, kemur fram sú skoðun ráðuneytisins, að það sé í samræmi við "skýran vilja löggjafans", að í embætti umboðsmanns barna veljist lögfræðingur.
Eins og áður segir, er í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 83/1994 lögfest það hæfisskilyrði, að umboðsmaður barna skuli hafa lokið háskólaprófi. Löggjafinn hefur því ekki gert lögfræðimenntun að skilyrði fyrir skipun í embættið. Eftir að hafa kannað lögskýringargögn með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 83/1994, um umboðsmann barna, tel ég, að ekki verði fullyrt, að skýr lagavilji hafi staðið til þess, að lögfræðingur yrði fortakslaust skipaður í embættið. Aftur á móti er ljóst, að gengið hefur verið út frá þeim möguleika, að lögfræðingur yrði skipaður í embættið. Þetta kemur glögglega fram í 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna, þar sem gerður er sá áskilnaður, að hafi umboðsmaður barna ekki lokið embættisprófi í lögfræði, skuli lögfræðingur starfa við embættið. Af þessum sökum verður að telja, að ráðherra hafi að lögum verið heimilt að byggja ákvörðun í málinu á því sjónarmiði, að sá umsækjandi, sem skipaður skyldi í stöðuna, hefði lögfræðimenntun. Ég árétta hins vegar, að það var einnig heimilt að lögum að skipa í embættið umsækjanda með háskólapróf á öðru sviði, sem nýst gat í starfi umboðsmanns barna.
E og F hafa í kvörtun sinni fært ýmis rök fyrir þeirri skoðun sinni, að önnur menntun en lögfræðimenntun myndi reynast haldbetri til þess að sinna lögboðnu hlutverki umboðsmanns barna. Á þeim grundvelli hafa þeir dregið í efa réttmæti þeirrar ákvörðunar ráðherra, að áskilja að umsækjandi sá, sem skipaður skyldi í embætti umboðsmanns barna, hefði lögfræðimenntun. Í bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, koma fram viðhorf ráðuneytisins til þess, hvers vegna talið var réttmætt að skipa lögfræðing í embætti umboðsmanns barna.
Eins og lög nr. 83/1994, um umboðsmann barna, eru úr garði gerð, veita þau ráðherra frjálst mat við val á því, á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um veitingu embættisins skuli byggð, enda séu sjónarmiðin lögmæt. Af þessum sökum og þar sem umrætt sjónarmið var lögmætt, er það ekki á valdi umboðsmanns Alþingis að endurskoða eða hagga mati ráðherra á því, hversu heppilegt það hafi verið að leggja þetta sjónarmið til grundvallar ákvörðun í málinu.
Í kvörtun E og F er einnig dregið í efa, að mat á færni umsækjenda hafi að öðru leyti farið fram á grundvelli málefnalegra og lögmætra sjónarmiða.
Í bréfi forsætisráðuneytisins, sem sent var umsækjendum um stöðuna, kemur fram, að við val á þeim umsækjanda, er skipaður var í embættið, hafi verið litið til þess, hvernig aldur, menntun og fyrri störf umsækjenda myndu sem best þjóna þeim markmiðum, sem embættinu eru sett í lögum. Í bréfi forsætisráðuneytisins til E og F, dags. 12. desember 1994, kemur einnig fram, að eðlilegt hafi þótt, að sá, sem gegndi embætti umboðsmanns barna, hefði sem víðtækasta reynslu. Í því sambandi er síðan áréttað, að staðgóð þekking á réttarkerfinu og stjórnkerfinu sé mikilvæg í baráttu fyrir hagsmunum og réttindum barna.
Með tilliti til óskráðra efnisreglna stjórnsýsluréttarins, verður að telja að framangreind sjónarmið hafi verið málefnaleg og lögmæt.
Í kvörtun E og F er dregið í efa, að færasti umsækjandinn hafi verið skipaður í embættið.
Á grundvelli lögmætra sjónarmiða ber veitingarvaldshafa að ákveða, hvaða umsækjandi skuli skipaður í stöðuna. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að velja beri þann umsækjanda, sem talinn verður hæfastur með tilliti til þeirra lögmætu sjónarmiða, sem lögð eru til grundvallar ákvörðun. Bar því forsætisráðherra að leggja til við forseta Íslands, að sá umsækjandi yrði skipaður í embættið, sem telja bar hæfastan á grundvelli þeirra lögmætu sjónarmiða, sem ráðherra hafði samkvæmt framansögðu ákveðið að leggja til grundvallar ákvörðun.
Eins og mál þetta er vaxið, virðist úrlausn þess hafa farið fram a.m.k. í tveimur áföngum. Hópur þeirra umsækjenda, sem kom til greina við skipun í embættið, var fyrst þrengdur með því að ákveðið var að leggja það sjónarmið til grundvallar, að skipa umsækjanda í embættið, er hefði lögfræðimenntun. Að því búnu var lagt mat á það, á grundvelli þeirra sjónarmiða, sem hér að framan eru rakin, hvaða umsækjandi teldist hæfastur úr hópi þeirra lögfræðinga, sem sótt höfðu um embættið, en eins og mál þetta liggur fyrir, er ekki tilefni til að fjalla um síðastgreint atriði. Af þessum sökum tel ég ekki efni til þess að fjalla nánar um þennan þátt málsins, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis.
6. Rökstuðningur.
Þá kvarta E og F yfir því, að þeim hafi ekki borist fullnægjandi rökstuðningur fyrir veitingu embættis umboðsmanns barna. Hafi forsætisráðuneytið því ekki farið að ákvæðum 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í skýringum forsætisráðuneytisins, dags. 25. september 1995, segir svo um þetta atriði:
"Veiting embættis umboðsmanns barna var tilkynnt umsækjendum með bréfi, dags. 28. október 1994, ásamt texta fréttatilkynningar um málið, dags. 31. október 1994, Til að umsækjendum gæfist kostur á að kynna sér efni ákvörðunarinnar áður en almenningi yrði kunngjört um hana, var fréttatilkynningin ekki gefin út fyrr en nokkrum dögum síðar og skýrir það aðra dagsetningu hennar en erindisins til umsækjenda. Í þessu erindi ráðuneytisins var jafnframt greint frá því hver sjónarmið hefðu verið ráðandi við mat á umsóknum og önnur málsatvik, sem þýðingu höfðu við úrlausn málsins, rakin í stuttu máli.
Með þessum hætti taldi ráðuneytið sig hafa fullnægt kröfum stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og rökstuðning og reyndar gengið lengra en þau lög mæla fyrir um með því að hann var látinn fylgja ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt.
Engu að síður varð ráðuneytið við þeirri beiðni tveggja umsækjenda, kvartendanna í máli þessu, dags. 13. nóvember 1994, , að veita þeim ítarlegri skýringar á ákvörðun sinni í bréfum til þeirra, dags. 12. desember s.á., Efni þeirra var jafnframt birt í fréttatilkynningu frá ráðuneytinu, dags. sama dag, . Erindi þeirra var svarað eins fljótt og kostur var í samræmi við málshraðareglu 9. gr. ssl., en ráðuneytið taldi sig ekki bundið af 14 daga fresti 3. mgr. 21. gr. ssl. með því að rökstuðningur hafði þegar verið látinn í té.
[...]"
Í athugasemdum við V. kafla frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að þegar teknar séu ákvarðanir í stjórnsýslunni, séu þær byggðar á tilteknum réttarheimildum, sjónarmiðum o.s.frv. Það séu því ávallt rök, sem liggja til grundvallar því, hvers vegna niðurstaða máls sé sú, sem raun hafi orðið á. Úrlausn þess, hvort stjórnvaldi beri að rökstyðja ákvörðun samkvæmt ákvæðum kaflans, snúist því ekki um það, hvort ástæður eða rök þurfi að liggja að baki ákvörðun, heldur um það, hvort stjórnvaldi beri að láta í té skriflega greinargerð um þau atriði, sem hafi ráðið við úrlausn máls og leitt til niðurstöðu í því (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3298).
Í V. kafla 5 hér að framan hefur verið fjallað um, hvaða ástæður og efnisleg rök lágu til grundvallar ákvörðun um veitingu embættis umboðsmanns barna. Hér á eftir verður aftur á móti tekið til athugunar, hvort sú greinargerð, sem forsætisráðuneytið veitti umsækjendum um þau atriði, sem réðu við úrlausn máls og leiddu til niðurstöðu í því, hafi verið í samræmi við ákvæði 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi ekki skylt að láta rökstuðning fylgja ákvörðun sinni, þegar hún er birt, nema önnur lög mæli svo sérstaklega fyrir. Stjórnvaldi er það hins vegar ávallt heimilt. Eins og áður segir, gerði forsætisráðuneytið umsækjendum grein fyrir því með bréfi, dags. 28. október 1994, hverjum embætti umboðsmanns barna hefði verið veitt. Forsætisráðuneytið hefur í skýringum sínum bent á, að í bréfi þessu, svo og fréttatilkynningu, er því fylgdi, hafi komið fram rökstuðningur ákvörðunarinnar. Bréfið og fréttatilkynningin koma fram í II. kafla hér að framan. Ég skil kvörtun E og F svo, að umræddur rökstuðningur hafi að þeirra mati verið ófullnægjandi.
Í 22. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um efni rökstuðnings. 1. og 2. mgr. 22. gr. laganna hljóða svo:
"Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.
Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins."
Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo:
"Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3303.)
Rökstuðningur ráðuneytisins fyrir ákvörðun málsins kom fram í bréfi þess, dags. 28. október 1994. Í fréttatilkynningu, sem fylgdi bréfinu, kom síðan fram nánari greinargerð fyrir réttarheimildum, sjónarmiðum, sem byggt var á, og málsatvikum. Með tilliti til þess, að í bréfi ráðuneytisins, dags. 28. október 1994, var vísað til fréttatilkynningarinnar um það, hvað ráðuneytið lagði áherslu á við veitingu stöðunnar, og óumdeilt er, að fréttatilkynningin fylgdi með bréfinu, verður að mínum dómi ekki að því fundið, með tilliti til ákvæða 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga, þótt rökstuðningur fyrir ákvörðuninni hafi verið í tveimur skjölum.
Að því er efni rökstuðningsins snertir, þá verður ráðið af fréttatilkynningunni, á hvaða réttarreglum veiting stöðunnar byggðist og hvaða skilyrði samkvæmt þeim lögum umsækjendur þurftu að uppfylla. Í fréttatilkynningunni er síðan vikið að menntun og reynslu þess umsækjanda, er stöðuna hlaut. Þau málsatvik, sem höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, voru að mínum dómi því nægjanlega rakin. Í fréttatilkynningunni segir meðal annars svo:
"Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um umboðsmann barna var tekið fram að "án efa muni umfjöllun um ýmis lagaleg atriði varðandi börn verða eitt meginverkefni umboðsmanns barna, a.m.k. á fyrstu árum embættisins."
Loks gerði ráðuneytið grein fyrir þeim meginsjónarmiðum, sem ákvörðunin byggðist á, með bréfi, dags. 28. október 1994.
Með tilliti til þeirrar áherslu, sem virðist hafa verið lögð á það sjónarmið, að sá, er skipaður yrði í embættið, hefði lögfræðimenntun, tel ég að það sjónarmið hefði mátt koma skýrar fram í rökstuðningi ráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins til E og F, dags. 12. desember 1994, kom þetta sjónarmið hins vegar skýrar fram.
Þar sem við stöðuveitingar verður almennt ekki krafist frekari rökstuðnings af hálfu stjórnvalds, sem stöðu veitir, en að það geri viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum, sem réðu því, að staðan var veitt þeim manni, er hana hlaut, tel ég ekki tilefni til annarra athugasemda við rökstuðning forsætisráðuneytisins en hér að framan greinir.
7. Endurupptaka málsins.
Loks kvarta E og F yfir því, að synjað hafi verið um að endurupptaka málið skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Ég skil kvörtun þeirra svo, að talið sé, að ákvörðun málsins hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
Þar sem ekki liggur fyrir í gögnum málsins, að ákvörðun um veitingu stöðunnar hafi verið byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. og V. kafla 4 hér að framan, er ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun ráðuneytisins, að verða ekki við þessu erindi.
VI.
Niðurstaða.
Niðurstaða álits míns, dags. 26. september 1996, var svohljóðandi:
"Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið til umfjöllunar, að forsætisráðherra hafi verið hæfur til þess að gera tillögu til forseta Íslands um, hverjum embætti umboðsmanns barna skyldi veitt. Þá verður ekki séð, að forsætisráðuneytið hafi verið í villu um þýðingarmikla þætti, er snertu eðli og umfang þeirra starfa, sem A hafði með höndum í félagsmálaráðuneytinu og snertu vernd barna og ungmenna. Ég tel einnig, að þau sjónarmið, sem forsætisráðuneytið hefur gert grein fyrir að ákvörðun þess um veitingu stöðunnar hafi byggst á, hafi verið málefnaleg og lögmæt. Ég tel hins vegar, að það sjónarmið hefði mátt koma skýrar fram í rökstuðningi ráðuneytisins, að lögð hefði verið áhersla á, að sá, er skipaður yrði í embættið, hefði lögfræðimenntun. Að mínum dómi er ekki tilefni til athugasemda við þá ákvörðun forsætisráðuneytisins, að synja endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga.
Það er niðurstaða mín, að forsætisráðuneytinu hafi verið óheimilt að vísa fyrirspurnum um veitingu stöðunnar til A, eftir að A lagði fram umsókn sína um embætti umboðsmanns barna. Þar sem ekki verður séð, að þessi annmarki hafi haft áhrif á ákvörðun um veitingu stöðunnar, haggar hann ekki gildi ákvörðunarinnar."