Álit

I. Hinn 13. nóvember 1995 leitaði Geðlæknafélag Íslands til mín og kvartaði yfir því, að ekki hefði verið auglýst laus til umsóknar staða yfirlæknis geðdeildar Landspítalans, áður en X var skipaður til að gegna henni frá og með 1. júní 1995. Telur Geðlæknafélagið skipun X í stöðuna ólögmæta af þessari ástæðu. II. Í kvörtun Geðlæknafélags Íslands er málavöxtum lýst með svofelldum hætti: "... Þann 30. mars 1995 sendi þáverandi heilbrigðisráðherra starfsmönnum Ríkisspítalanna bréf, sem í var greint meðal annars, að stofnuð yrði staða yfirlæknis áfallahjálpar við geðdeild Landspítala. Ekkert heyrðist frekar á Ríkisspítulum um þessa stöðu, fyrr en X, læknir, flutti aðsetur sitt af barna- og unglingageðdeild Landspítalans við Dalbraut yfir á geðdeild Landspítalans við Eiríksgötu og byrjaði þar að kalla sig yfirlækni áfallahjálpar ... " Í Lögbirtingablaðinu 14. júní 1995 birtist svohljóðandi tilkynning frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu: "Ráðuneytið hefur í dag veitt [X] lækni, [...], lausn frá starfi yfirlæknis barna- og unglingageðdeildar Landspítala frá og með 31. maí 1995. Ráðuneytið hefur í dag skipað [X] lækni, [...], til að gegna störfum yfirlæknis geðdeildar Landspítalans frá og með 1. júní 1995." Geðlæknafélag Íslands ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf 20. október 1995. Taldi félagið, að staða sú, sem X var skipaður í, hefði verið ný staða við geðdeild Landspítalans og að sú málsmeðferð ráðuneytisins að skipa í hana, án undangenginnar auglýsingar, væri ótvírætt brot á 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem þá giltu. Fór félagið fram á það að stöðuveitingin yrði dregin til baka og staðan auglýst. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 27. október 1995 segir: "Snemma árs 1995 óskuðu Ríkisspítalar eftir breytingu á yfirlæknisstöðu [X], þannig að hann yrði yfirlæknir á geðdeild Landspítala en skipun hans yrði ekki bundin við barna- og unglingageðdeild. Hér var því í raun aðeins um að ræða breytingu á starfssviði [X] sem yfirlæknis á geðdeild Landspítala. Þessi breyting var gerð þannig að [X] var veitt lausn frá stöðu yfirlæknis barna- og unglingageðdeildar Landspítala og skipaður í stöðu yfirlæknis geðdeildar Landspítala. Þetta hefði hins vegar einnig verið hægt að gera með breytingu á eldra skipunarbréfi." III. Hinn 12. desember 1995 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Geðlæknafélagsins og léti mér í té gögn málsins. Ég óskaði sérstaklega eftirfarandi upplýsinga og skýringa: "1. Upplýsinga um, hvort stofnuð hafi verið ný staða yfirlæknis við Geðdeild Landspítalans og, ef svo er, um hvaða störf sé þar að ræða. 2. Upplýsinga um skipun [X] í nefnda yfirlæknisstöðu og um þau störf, sem stöðunni fylgja. 3. Upplýsinga um skipun [X] í þá stöðu, sem hann áður gegndi, og um störf, er þeirri stöðu fylgdu. 4. Skýringa á ástæðum þess, að ekki hafi verið skylt, sbr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að auglýsa nefnda yfirlæknisstöðu." Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 30. apríl 1996. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars: "Í erindinu er spurt fjögurra afmarkaðra spurninga og fara svör við þeim hér á eftir. 1. [X] var upphaflega skipaður yfirlæknir við geðdeild Barnaspítala Hringsins árið 1970. Sú deild var síðan flutt á geðdeild Landspítala (barna- og unglingageðdeild) án þess að gerðar væru neinar formlegar breytingar á skipun [X]. Í kjölfar óska Ríkisspítala snemma árs 1995 var gerð breyting á yfirlæknisstöðu [X], þannig að hann yrði yfirlæknir á geðdeild Landspítala en skipun hans yrði ekki bundin við barna- og unglingageðdeild. Að mati ráðuneytisins var hér aðeins um að ræða breytingu á starfssviði [X] sem yfirlæknis á geðdeild Landspítala sem félli undir 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Framangreinda breytingu hefði hins vegar einnig verið hægt að gera með breytingu á eldra skipunarbréfi, enda var ekki um að ræða lausa stöðu skv. 5. gr. laga nr. 38/1954. Nánari lýsing á þeim störfum sem um er að ræða kemur fram í hjál. bréfum [Y] til forstjóra Ríkisspítala, [...]. Sjá jafnframt hjál. bréf frá stjórnarnefnd Ríkisspítala til ráðherra, dags. 6. febrúar 1995 [...]. 2. Þann 26. maí 1995 undirritaði ráðherra hjál. bréf til [X] þar sem tilkynnt var um skipun hans í stöðu yfirlæknis við geðdeildir Ríkisspítala frá 1. júní 1995 að telja. [...]. Um störf þau er stöðunni fylgja vísast til fylgiskjala 1-3. 3. [X] var eins og fram kemur í svar við 1. sp. skipaður yfirlæknir við geðdeild Barnaspítala Hringsins árið 1970. Sú deild var síðan flutt yfir á geðdeild Landspítala (barna- og unglingageðdeild Landspítala) án þess að gerðar væru neinar formlegar breytingar á skipun [X]. Hjál. er skipunarbréf hans [...]. Varðandi þau störf er stöðunni fylgdu vísast til gagna frá stofnun barna- og unglingageðdeildar þar sem fram koma ýmsar upplýsingar um starfsemi deildarinnar [...]. 4. Skipun [X] í stöðu yfirlæknis á sviði áfallahjálpar var gerð að tillögu stjórnenda Ríkisspítala, sbr. hjál. minnisblað frá forstjóra Ríkisspítala til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, [...]. Varðandi skýringu á því að umrædd staða hafi ekki verið auglýst skv. 5. gr. laga nr. 38/1954 vísast að öðru leyti til svars við 1. sp. en ekki var talið að auglýsa bæri stöðuna þar sem um var að ræða tilflutning á milli starfa innan sömu stofnunar. [Z] geðlæknir, var sett í stöðu yfirlæknis við barna- og unglingageðdeild Landspítalans frá 1. september 1995 til 30. júní 1996, [...]. Staðan var auglýst laus til umsóknar 3. og 10. mars sl. með umsóknarfresti til 22. apríl en ekki hefur verið skipað í stöðuna." Í tilvitnuðu bréfi stjórnarnefndar Ríkisspítala til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 6. febrúar 1995, segir meðal annars: "Í bréfi [Y], framkvæmdastjóra geðlækningasviðs til forstjóra Ríkisspítala [...], kemur fram að nauðsynlegt sé að fyrir hendi sé "geðlæknisfræðilegur viðbúnaður vegna stórslysa og náttúruhamfara". Í fyrrgreindu bréfi er gerð tillaga um að [X], yfirlæknir Barna- og unglingageðdeildar verði settur til að gegna starfi yfirlæknis áfallahjálpar. Jafnframt er gert ráð fyrir að fá tiltekinn enskan barna- og unglingageðlækni til að gegna starfi yfirlæknis Barna- og unglingageðdeildar tímabundið. Stjórnarnefnd fól forstjóra að vinna að málinu, en þar sem ekki reyndist unnt að fá fyrrgreindan lækni til starfa á BUGL varð ekki úr frekari framkvæmdum að sinni. Á fundi stjórnarnefndar 30. des. sl. ákvað stjórnarnefnd í tengslum við endurskipulagningu barna- og unglingadeildar að óska eftir því við ráðuneytið að [X] taki við stöðu yfirlæknis á einingu sem annist áfallahjálp [...] Í samræmi við ofangreint er hér með óskað eftir fjárveitingu til að hrinda þessum áformum í framkvæmd og jafnframt breytingu á yfirlæknisstöðu [X] samkvæmt ofansögðu. Um frekari rökstuðning vísast til hjálagðra bréfa [Y]." Í bréfi Y til forstjóra Ríkisspítalanna, dags. 5. maí 1994, segir meðal annars: "... Forsenda fyrir því að vel takist til, er að hafa vel menntaðan geðlækni með mikla psykoterapeutiska reynslu til að skipuleggja og leiða starfið. Hann sér um að þjálfa starfslið, undirbúa aðstoðina og stjórna henni. Slík þjálfun kemur sér og mjög vel í daglegu starfi á geðdeild. [...] Við geðdeildina starfar nú læknir, sem ég tel að geti tekið þetta mikilvæga starf að sér, ef hann verður leystur frá núverandi starfi. [X] yfirlæknir við barna- og unglingageðdeild Landspítalans hefur sérmenntun bæði í barna- og unglingageðlækningum og almennum geðlækningum, og hefur aflað sér menntunar í sálgreiningu og psykoterapeutiskri handleiðslu. Hann hefur tjáð sig fúsan til að skipta um starf og taka framangreind hlutverk að sér, enda fáist hæfur læknir til að taka við núverandi starfi hans. [...] Með hliðsjón af framansögðu óska ég eftir að [X] verði settur yfirlæknir áfallahjálpar, handleiðslu og þjálfunar í samtalsmeðferð við geðdeild Landspítalans frá 1. sept. n.k." Þá segir svo í bréfi, er heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra ritaði X 26. maí 1995: "Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra hefur samkvæmt bréfi stjórnarnefndar Ríkisspítalanna dags. 7. maí 1995 og þinni eigin ósk, skipað þig yfirlækni við Geðdeildir Ríkisspítala frá 1. júní 1995. Jafnframt er þér veitt lausn frá starfi yfirlæknis barna- og unglingageðdeildar Landspítalans frá sama tíma. Stjórnarnefnd Ríkisspítala ákveður um verksvið þitt í samráði við stjórnendur Geðdeilda Ríkisspítala. Um leið og ráðuneytið þakkar þér störf þín á barna og unglingageðdeild er þér óskað velfarnaðar á nýjum starfsvettvangi." Loks segir í minnisblaði til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra frá forstjóra Ríkisspítala, dags. 26. október 1995: "Með bréfi dags. 06.02.95 [...] óskuðu Ríkisspítalar eftir fjárveitingu vegna starfrækslu áfallahjálpar og breytingar á yfirlæknisstöðu [X]. Í bréfi RSP dags. 07.03.95 [...] var óskað eftir því að [X] yrði veitt lausn frá stöðu yfirlæknis Barna- og unglingageðdeildar Landspítala og að hann yrði jafnframt skipaður yfirlæknir á geðdeild Landspítala frá sama tíma. Hinn 26. maí 1995 var [X] síðan skipaður yfirlæknir við geðdeildir Ríkisspítala frá 1. júní 1995 og jafnframt veitt lausn frá starfi yfirlæknis barna- og unglingageðdeildar Landspítalans frá sama tíma. Tekið skal fram að formanni Læknafélags Íslands var kunnugt um breytingu á starfssviði [X] og sá ekki ástæðu til að gera athugasemd við þann tilflutning." Hinn 21. maí 1996 veitti ég Geðlæknafélagi Íslands færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Athugasemdir þess bárust mér í bréfi, dags. 30. maí 1996. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 15. október 1996, segir: "Kvörtun Geðlæknafélags Íslands lýtur að því, hvort skylt hafi verið samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem giltu, er atvik máls þessa gerðust, að auglýsa lausa til umsóknar stöðu yfirlæknis við áfallahjálp á geðdeild Landspítalans, er X var fenginn til að gegna með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 26. maí 1995. 1. Af gögnum þeim, sem rakin hafa verið hér að framan, er ljóst, að þegar starfsemi þeirri, sem nefnd er áfallahjálp, var komið á fót við geðdeild Landspítalans, voru geðdeildum Ríkisspítala falin ný verkefni. Eins og ég vék að í skýrslu minni fyrir árið 1994 á bls. 10 og 11, hafa breytingar á verklagi stjórnvalda, skipulagi þeirra eða skiptingu verkefna á milli þeirra oft í för með sér að breyta verður störfum ríkisstarfsmanna. Stjórnvöld hafa heimild til slíkra breytinga, séu þær í samræmi við lög, byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og ekki þyngri í garð starfsmanna en nauðsyn ber til. Er atvik máls þessa áttu sér stað, var að lögum gert ráð fyrir þremur meginleiðum við slíkar breytingar á störfum eða stöðu ríkisstarfsmanna. Í fyrsta lagi var kveðið á um það í 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að ríkisstarfsmanni væri skylt að hlíta lögmæltum breytingum á störfum sínum og verkahring frá því, sem var, er hann tók við starfi, enda hefði breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Í öðru lagi gat forseti Íslands með vissum skilyrðum flutt embættismenn úr einu embætti í annað samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Talið var, að sams konar reglu og fram kemur í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, yrði beitt um tilflutning annarra ríkisstarfsmanna, sbr. 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954. Loks gátu stjórnvöld ákveðið að leggja stöðu niður, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 38/1954, væri staðan ekki lögbundin. Ég tók fram í þessu sambandi, að það hefði grundvallarþýðingu, að stjórnvöld tækju þegar í upphafi skýra afstöðu til þess, á hvaða lagagrundvelli ætlunin væri að breyta störfum eða stöðu ríkisstarfsmanna, þar sem ólík sjónarmið ættu við um úrlausn mála eftir því, á hvaða lagagrundvelli leyst væri úr þeim, og ólíkar reglur giltu um meðferð slíkra mála. Áður en lengra er haldið, þarf því að afmarka, hvaða leið var farin, er X var fenginn til að gegna stöðu yfirlæknis við áfallahjálp á geðdeild Landspítalans. Samkvæmt orðum sínum tekur 33. gr. laga nr. 38/1954 aðeins til þess, þegar breytt er störfum þeim eða verkahring, sem undir stöðu heyra. Þar sem X tók við nýrri stöðu og í stöðu þá, sem hann áður gegndi, var ráðinn nýr maður, er ljóst, að hér var um tilflutning að ræða, sbr. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, enda er það óumdeilt, sbr. bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 30. apríl 1996, þar sem segir: "um var að ræða tilflutning á milli starfa innan sömu stofnunar". 2. Þá kemur til álita, hvort borið hafi að auglýsa umrædda yfirlæknisstöðu. Í áliti mínu frá 2. febrúar 1996 (mál nr. 1320/1995) fjallaði ég um auglýsingu á lausum stöðum ríkisstarfsmanna í tíð laga nr. 38/1954, en eins og áður greinir, giltu þau, er atvik máls þessa áttu sér stað. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 skyldi auglýsa lausa stöðu í Lögbirtingablaði, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara. Byggðist þessi regla annars vegar á jafnréttissjónarmiðum, sem fela í sér að öllum þeim, sem áhuga hafa, skuli veitt tækifæri til að sækja um opinbera stöðu, og hins vegar á því, að þetta fyrirkomulag stuðli að því, að ríkið eigi betri kost á færum og hæfum umsækjendum. Í 5. gr. laga nr. 38/1954 fólst í reynd sú regla, að væri ætlunin að skipa, setja eða ráða í lausa stöðu, var almennt skylt að auglýsa stöðuna. Frá þessu voru svo ýmsar undantekningar í sérlögum, t.d. ákvæði um stöðuhækkun og framgang og um tímabundna skipun eða ráðningu yfirmanna stofnana og embætta, en þá er oft heimilt að endurskipa eða endurráða hlutaðeigandi starfsmann á ný, til sama tíma og áður, án þess að staðan sé auglýst á ný. Í fyrrgreindu áliti vakti ég sérstaka athygli á því, að svo virtist sem stöður væru ekki auglýstar, þegar starfsmenn væru fluttir til í starfi, í tilefni af skipulagsbreytingum hjá hinu opinbera. Engin undanþága var þó gerð berum orðum í lögum frá skyldu til auglýsingar í slíkum tilvikum. Í núgildandi lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögum nr. 70/1996, er í 7. gr. kveðið á um skyldu til að auglýsa lausar stöður. Í 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. er ákvæði þess efnis, að heimilt sé að flytja menn til í embætti samkvæmt 36. gr. laganna, án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar. Eins og að ofan greinir, er markmið með auglýsingu á opinberum stöðum tvenns konar. Í fyrsta lagi að veita þeim, sem áhuga hafa, tækifæri til að sækja um opinberar stöður og í öðru lagi að ríkið geti valið hæfan og færan mann úr hópi umsækjenda. Það felst hins vegar í ákvörðun um flutning starfsmanns úr einni stöðu í aðra, að ljóst er, hver hljóta skuli stöðu. Í slíkum tilvikum er því tilgangslaust að auglýsa stöðuna, enda er ekki verið að leita að umsækjanda um hana. Einnig verður að telja, að auglýsing stöðu væri ósanngjörn gagnvart umsækjendum, sem vegna ákvörðunar um tilflutning koma ekki til álita við ráðningu í hana. Að framansögðu athuguðu verður því að telja, að eðli máls samkvæmt hafi borið að játa undantekningu frá ákvæðum 5. gr. laga nr. 38/1954, um skyldu til að auglýsa lausa stöðu, þegar um flutning úr einni stöðu í aðra var að ræða skv. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954. Af þessum sökum tel ég ekki tilefni til athugasemda við það, að yfirlæknisstaða við áfallahjálp við geðdeild Landspítalans hafi ekki verið auglýst í tilefni af ráðningu X í hana. V. Niðurstaða mín er sú, að um flutning úr einni stöðu í aðra hafi verið að ræða, er X var skipaður yfirlæknir áfallahjálpar við geðdeild Landspítalans. Af þeim sökum tel ég ekki tilefni til athugasemda við það, þótt staðan hafi ekki verið auglýst laus til umsóknar."