Álit

I. Hinn 2. desember 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun forstjóra Landhelgisgæslu Íslands frá 11. júní 1993, að segja honum upp starfi hjá Landhelgisgæslu Íslands. Telur A, að ekki hafi verið rétt staðið að uppsögn sinni og að hún hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. II. Samkvæmt gögnum málsins hóf A störf hjá landhelgisgæslunni árið 1957. Árið 1986 varð hann skipherra og gegndi því starfi, þar til honum var sagt upp störfum. Í kvörtun A er því lýst, að deilur hafi risið milli hans og forstjóra landhelgisgæslunnar í maí árið 1993. Í framhaldi af þeim hafi honum verið sagt upp störfum með bréfi forstjóra landhelgisgæslunnar, dags. 11. júní 1993. Uppsagnarfrestur var þar tilgreindur þrír mánuðir, sbr. 2. mgr. 9. gr. sjómannalaga nr. 35/1985. Hinn 16. september 1993 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, þar sem hann fór fram á bætur vegna uppsagnarinnar. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði bréfi A með bréfi, dags. 3. desember 1993. Þar segir meðal annars: "Af þessu tilefni bendir ráðuneytið á að forstjóri landhelgisgæslunnar ræður starfslið stofnunarinnar, þ.m.t. yfirmenn, sbr. 4. gr. laga um Landhelgisgæslu Íslands, nr. 25/1967. Af því leiðir að forstjóri fer þá einnig með mál er varða uppsögn úr starfi. Gögn með bréfi yðar bera með sér að forstjóri landhelgisgæslunnar hefur sagt yður upp starfi með tilskildum fyrirvara, sbr. 2. mgr. 9. gr. sjómannalaga, nr. 35/1985, en um starfskjör yðar fór samkvæmt kjarasamningi, sbr. 10. gr. laga nr. 25/1967. Bréf yðar eða gögn með því bera ekki með sér að meinbugir séu á uppsögn yðar eða að hún feli í sér rétt til bóta. Kröfu um bætur vegna uppsagnarinnar er því hafnað. Beðist er afsökunar á drætti sem orðið hefur á að svara bréfi yðar." III. Hinn 13. desember 1994 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því að gerð yrði grein fyrir þeim ástæðum, er lágu til grundvallar uppsögn A. Svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 19. desember 1994. Segir þar meðal annars: "[A] var sagt upp starfi skipherra hjá landhelgisgæslunni með bréfi forstjóra landhelgisgæslunnar, dags. 11. júní 1993. Samkvæmt 4. gr. laga um Landhelgisgæslu Íslands, nr. 25/1967, ræður forstjóri landhelgisgæslunnar starfslið stofnunarinnar, þ.m.t. yfirmenn. Af því leiðir að forstjórinn fer einnig með mál er varða uppsögn úr starfi. Uppsögn skipherrans var ekki borin undir ráðuneytið, og kom því ekki til þess að ráðuneytið legði mat á uppsögnina. Einu afskipti ráðuneytisins af því máli voru vegna bréfs sem [A] sendi dómsmálaráðherra 16. september 1993, eftir að uppsögn var komin til framkvæmda. [...] Tekið skal fram að eins og mál þetta var lagt fyrir ráðuneytið á sínum tíma var ekki talin ástæða til að leita eftir sérstökum skýringum frá forstjóra landhelgisgæslunnar á þeim ástæðum sem lágu til grundvallar uppsögninni. Er heldur ekki kunnugt um að skipherrann hafi gert það. [...]" Með bréfi, dags. 22. desember 1994, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 28. desember 1994. Hinn 5. janúar 1995 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið aflaði upplýsinga um, á hvaða sjónarmiðum umrædd uppsögn A hefði verið byggð og gerði mér grein fyrir þeim. Svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 24. febrúar 1995. Meðfylgjandi voru ljósrit af bréfi forstjóra landhelgisgæslunnar, dags. 15. febrúar 1995, og ljósrit af bréfi fyrrverandi forstjóra landhelgisgæslunnar, dags. 14. febrúar 1995. Í umsögn fyrrverandi forstjóra landhelgisgæslunnar, sem tók ákvörðun um uppsögn A, sagði meðal annars svo: "Í samræmi við ákvæði kjarasamnings Skipstjórafélags Íslands taldist [A] vera fastráðinn skipstjóri hjá Landhelgisgæslunni frá miðju ári 1986, en fram til þess tíma hafði hann starfað sem stýrimaður og öðru hverju sem skipstjóri, tímabundið. Þrátt fyrir að orð færi af erfiðum samskiptum [A] við undirmenn sína, taldi undirritaður rétt að gefa honum tækifæri til að sanna ágæti sitt sem skipherra, þar eð erfitt vill reynast að sannprófa slíkan orðróm, og vegna starfsaldurs stóð [A] næst því að vera fastráðinn skipherra. Í byrjun árs 1987 var [A] þó tekinn í land af varðskipinu [X] og settur á biðlaun um þriggja vikna skeið, vegna almennrar kvörtunar yfirmanna á skipinu, og var sú ráðstöfun viðvörun til [A]. [A] tók síðan við skipi sínu aftur og virtist nokkur breyting hafa orðið á til batnaðar, að minnsta kosti fyrst um sinn. Í viðræðum okkar [A] um téð vandamál og önnur er upp komu síðar, taldi hann ætíð að um væri að ræða rógburð óvildarmanna og skilningsleysi annarra á stjórnunaraðferðum sínum. Í skipstjórnartíð [A] hafa komið fyrir atvik er valdið hafa Landhelgisgæslunni verulegu fjárhagstjóni. [...] Skömmu eftir að varðskipið [Y] kom til Reykjavíkur úr áðurnefndri för til boðaði ég [A] á skrifstofu mína og tjáði honum viðhorf mitt gagnvart starfi hans og gaf honum kost á því að segja sjálfur upp starfi sínu, sem hann hafnaði og upplýsti mig um leið að sín skipstjórn væri sú besta á landinu. Okkur í milli fóru síðan fram nokkur orðaskipti sem ég tel þó ekki ástæðu til að tína til hér. [A] var síðan sent uppsagnarbréf, en áður hafði verið kannað að hann hafði áunnið sér full lífeyrisréttindi og jafnframt að aldur hans og starfsferill á sjó veitti honum rétt til ellilauna." Hinn 2. mars 1995 veitti ég A færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, ásamt fylgiskjölum þess. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 18. apríl 1995. Hinn 19. júní 1995 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra á ný bréf, og óskaði eftir frekari gögnum og upplýsingum. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 25. ágúst 1995. IV. Í áliti mínu rakti ég réttarreglur og sjónarmið um uppsögn ríkisstarfsmanna, einkum nauðsyn þess að ákvörðun byggist á málefnalegum sjónarmiðum og að málsmeðferð taki mið af þeim ástæðum sem ráða uppsögn. Í álitinu segir: "A kvartar yfir uppsögn sinni úr starfi skipherra hjá Landhelgisgæslu Íslands. Telur hann, að ekki hafi verið rétt staðið að uppsögn sinni og að hún hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 25/1967 teljast starfsmenn landhelgisgæslunnar til lögreglumanna ríkisins og hafa réttindi og skyldur eftir því, sbr. einnig 1. mgr. 4. gr. laga nr. 56/1972, um lögreglumenn. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 25/1967 er Landhelgisgæsla Íslands ríkisstofnun. Að því leyti sem ekki er á annan hátt kveðið í lögum, fer því um réttindi og skyldur þeirra starfsmanna landhelgisgæslunnar, sem eru skipaðir, settir eða ráðnir í þjónustu landhelgisgæslunnar með föstum launum, meðan þeir gegna starfanum, enda verði starf þeirra talið aðalstarf, samkvæmt lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til A, dags. 3. desember 1993, kemur fram, að A hafi verið sagt upp störfum með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Almennt hefur verið gengið út frá því, að ríkisstarfsmanni verði ekki sagt upp störfum með uppsagnarfresti, nema sérstök heimild sé til þess í lögum eða svo hafi verið um samið, sbr. dóma Hæstaréttar frá 12. desember 1974, Hrd. 1974:1170, og frá 21. nóvember 1972, Hrd. 1972:920. Eins og mál þetta er vaxið, og nánar verður komið að hér á eftir, er ekki þörf á því að taka afstöðu til þess, hvort slík heimild hafi verið til staðar. Áður en ríkisstarfsmanni er veitt lausn frá störfum, verður að taka afstöðu til þess, á hvaða lagagrundvelli það verði gert. Komi til greina að gera það með uppsögn, verður að taka til athugunar, hvort þær ástæður og sjónarmið, er búa að baki ákvörðun um lausn ríkisstarfsmanns frá störfum, heimili að gera það með uppsögn. Hér kemur sérstaklega til athugunar hvenær heimilt er að beita uppsögn og hvenær skylt er að fara með mál skv. 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ákvörðun stjórnvalds um uppsögn ríkisstarfsmanns verður ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, eins og aðrar stjórnvaldsákvarðanir. Þannig er t.d. almennt óheimilt að byggja slíka ákvörðun á sjónarmiðum, sem upp eru talin í 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Aftur á móti er t.d. heimilt að segja upp starfsmanni í tilefni af breytingum á störfum, starfsháttum eða skipulagi hjá hinu opinbera, þegar þörf verður á að fá starfsmann, sem hefur aðra menntun eða reynslu en sá hefur, er stöðu gegnir, enda styðjist uppsögnin við heimild í samningi eða lögum. Heimild stjórnvalda til þess að segja upp ríkisstarfsmönnum er einnig sett ákveðin takmörk af ákvæðum laga. Í 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru ákvæði, sem fjalla um skilyrði þess, að ríkisstarfsmanni verði veitt lausn úr starfi um stundarsakir eða að fullu, vegna meintra misfellna í starfi. Ákvæði 7.-11. gr. taka til allra ríkisstarfsmanna, hvort sem þeir eru skipaðir, settir eða ráðnir. Í 2. málsgr. 7. gr. laga nr. 38/1954 eru tilgreindar þær ástæður, sem réttlæta að veita starfsmanni lausn um stundarsakir, á meðan mál er rannsakað, svo upplýst verði, hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann aftur taka við starfi sínu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. 2. mgr. 7. gr. laganna hljóðar svo: "Rétt er að veita starfsmanni lausn um stundarsakir, ef hann hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi sínu, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykir að öðru leyti ósæmileg, óhæfileg eða ósamrýmanleg því starfi. Þó skal veita starfsmanni áminningu og gefa honum kost á að bæta ráð sitt, áður en honum er veitt lausn um stundarsakir samkvæmt þessari málsgrein." Í athugasemdum við 7.-11. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir meðal annars svo: "Hin sérstaka réttarstaða opinberra starfsmanna ... leiðir til þess, að stjórnvald verður að fara varlega í því að leysa mann frá starfi án vilja hans. Með tilliti til þessa eru sett ákvæði 7.-9. gr. um lausn um stundarsakir. Meginsjónarmiðið er það, að þyki stjórnvaldi einhverju svo áfátt um starfsmann, að rök liggi til frávikningar, skuli að jafnaði farin sú leið að veita lausn um stundarsakir og láta síðan fram fara rannsókn samkv. 8. gr. á því, hvort sakir séu svo vaxnar, að veita skuli fullnaðarlausn. Ástæður til lausnar um stundarsakir eru greindar í 2. málsgr. 7. gr. Ætlazt er til, að starfsmanni sé áður veitt áminning og honum gerður kostur á að bæta ráð sitt. Þó getur verið rík ástæða til lausnar án áminningar, ef svo er ástatt sem segir í 3. málsgr. 7. gr." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.) Ljóst er, að markmið 7.-11. gr. laga nr. 38/1954 er að veita ríkisstarfsmönnum ákveðið réttaröryggi, með því að þeim verður almennt ekki vikið úr starfi vegna meintra misfellna í því, nema fylgt hafi verið vandaðri málsmeðferð samkvæmt þeim lögum, og nú einnig stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sem felst meðal annars í tryggilegri rannsókn á hinum meintu misfellum í starfi og rétti starfsmanns til þess að tala máli sínu, áður en rökstudd og skrifleg ákvörðun væri tekin um lausn hans. Þá verður ríkisstarfsmanni ekki vikið úr starfi vegna meintra misfellna í starfi nema efnisskilyrði 7. gr. laganna sé uppfyllt. Í því sambandi er rétt að minna á ákvæði lokamálsliðar 2. mgr. 7. gr., sem öðrum þræði er byggt á sömu viðhorfum og 12. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram, að fyrst skuli almennt veita starfsmanni áminningu og gefa honum kost á að bæta ráð sitt, áður en honum er veitt lausn frá störfum um stundarsakir til rannsóknar á því, hvort málsatvik séu með þeim hætti, að rétt sé að veita honum lausn að fullu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Í 3. mgr. 11. gr. laganna ræðir um réttarstöðu þess ríkisstarfsmanns, sem sætt hefur óréttmætum stöðumissi, en þá fer um bætur til aðila eftir úrskurði dómstóla, nema aðilar hafi komið sér saman um annað. Það réttaröryggi og þá réttarvernd, sem löggjafinn hefur sérstaklega búið ríkisstarfsmönnum með ófrávíkjanlegum ákvæðum 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, getur stjórnvald ekki afnumið með ákvörðunum sínum, enda verður lögum ekki breytt á annan hátt en með lögum. Þegar ástæða þess, að stjórnvald óskar að veita starfsmanni lausn frá störfum, er meintar misfellur í starfi, getur stjórnvald því ekki ákveðið að segja starfsmanninum upp með uppsagnarfresti, svo losna megi við starfsmann á brotalítinn hátt og komast hjá lögboðinni en jafnframt fyrirhafnarmeiri málsmeðferð, þar sem aðila er búið aukið réttaröryggi. Af þessum sökum er ljóst, að þegar ástæða þess, að stjórnvald óskar að veita starfsmanni lausn frá störfum, er óhlýðni starfsmanns við löglegt boð eða bann yfirmanns, eða ástæðan er sú, að starfsmaður hefur sýnt af sér framkomu, sem er ósæmileg, óhæfileg eða ósamrýmanleg starfi hans, þá er óheimilt að segja honum upp starfi af þeirri ástæðu, heldur ber að fara með málið skv. 7.-11. gr. laga nr. 38/1954. Eins og áður segir, ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf hinn 5. janúar 1995 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið aflaði upplýsinga um, á hvaða sjónarmiðum uppsögn A var byggð og gerði mér grein fyrir þeim. Svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 24. febrúar 1995. Með því fylgdi bréf fyrrverandi forstjóra landhelgisgæslunnar, dags. 14. febrúar 1995, en hann tók umrædda ákvörðun um uppsögn A. Af skýringum, sem fram koma í því bréfi, virðist ljóst, að uppsögnin hafi meðal annars verið byggð á meintum misfellum í starfi A. Þar kemur meðal annars fram, að A hafi óhlýðnast lögmætum fyrirmælum forstjóra Landhelgisgæslu Íslands um að kaupa ákveðið magn af eldsneytisolíu. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Til þess að mæta þeim kostnaði sem óhjákvæmilega leiddi af þessari för varðskipsins, var ákveðið að keyptir skyldu 120-130 þúsund lítrar af eldsneytisolíu fyrir skipið, þar eð hver lítri var um sjö krónum ódýrari þar í landi, heldur en hér heima. Um borð í skipið fóru þó aðeins rúmlega einn þriðji af umbeðnu magni vegna þrákelkni skipherra, og má telja vel sloppið að landhelgisgæslan þurfti ekki að borga skaðabætur vegna vanefnda í þessum viðskiptum. Undirritaður dvaldi um tíma um borð í varðskipinu [Y] á meðan það var í og þótt ég hefði engin afskipti af daglegum skipsstörfum, taldi ég mér skylt að ræða við skipherrann, um eldsneytistökuna. En hann hafnaði því . Ég taldi mér ekki fært að gera neitt frekar í málinu að sinni, meðal annars með hliðsjón af ákvæðum sjómannalaga um starf skipstjóra." Í skýringum fyrrverandi forstjóra kemur jafnframt fram, að A hafi sýnt af sér ósæmilega framkomu í starfi skipherra. Um þetta atriði segir svo í fyrrgreindu bréfi: "Á meðan undirritaður dvaldi um borð í varðskipinu komst ég ekki hjá því að vera vitni að ókurteisi og ósæmilegri hegðun skipherrans gagnvart undirmönnum sínum og gestum skipsins, ekki síst undirrituðum. Ég þóttist þarna hafa sjálfur sannreynt að það orð, sem af [A] færi, væri sannleikanum samkvæmt. Eftir það sem á undan var gengið fannst mér eðlilegt að segja [A] upp starfi sem skipherra hjá Landhelgisgæslunni ..." Í máli þessu er ekki ástæða til þess að taka afstöðu til þeirra meintu misfellna í starfi, sem A voru gefnar að sök, eða hvaða þýðingu þær gátu haft, ef réttar reyndust og með málið hefði verið farið skv. 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar sem upplýst er, að þau sjónarmið og ástæður, sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun, að veita A lausn úr starfi, voru meintar misfellur í starfi hans, sem falla samkvæmt skýru orðalagi sínu beint undir ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og með málið var ekki farið skv. ákvæðum 7.-11. gr. laganna, var brotinn réttur á A. Að mínum dómi verður að telja, eins og mál þetta er vaxið, að ákvörðun forstjóra Landhelgisgæslu Íslands frá 11. júní 1993 hafi verið haldin verulegum annmarka, enda telst það almennt verulegur annmarki, þegar lausn starfsmanns byggist á meintum ávirðingum ríkisstarfsmanns og ekki er farið með málið samkvæmt ófrávíkjanlegum ákvæðum 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. álit mitt frá 31. ágúst 1990 (SUA 1990:172, SUA 1992:326 og SUA 1994:416) og dóm Hæstaréttar frá 11. maí 1995 í máli nr. 41/1993." V. Niðurstaða álits míns, dags. 15. febrúar 1996, var svohljóðandi: "Eins og nánar greinir hér að framan, er það niðurstaða mín, að ákvörðun forstjóra Landhelgisgæslu Íslands frá 11. júní 1993 um starfslok A hafi verið haldin verulegum annmarka, þar sem ákvörðunin var byggð á meintum misfellum hans í starfi og með málið var ekki farið samkvæmt ófrávíkjanlegum ákvæðum 7.-11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það eru tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá til sérstakrar athugunar, hvernig hlutur hans verður réttur." VI. Í framhaldi af áliti mínu barst mér bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12. mars 1996. Þar segir meðal annars: "Til þessa hefur það verið skoðun ráðuneytisins, að lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eigi ekki við um þá starfsmenn ríkisins, er fá laun samkvæmt kjarasamningi á grundvelli laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum. Í dómi Hæstaréttar frá 16. nóvember 1995, [...], er þessi skoðun ótvírætt staðfest. Þar segir m.a.: "Ágreiningslaust er, að [...] var ráðinn skipstjóri hjá Skipaútgerð ríkisins á kjörum samkvæmt kjarasamningi Skipstjórafélags Íslands, en það félag gerir kjarasamninga á grundvelli laga nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur. Verður ekki talið, að lög nr. 38/1954 taki til þeirra manna, sem fá laun samkvæmt kjarasamningi á grundvelli hinna fyrrnefndu laga, nema það sé sérstaklega ákveðið með lögum. Aðild að lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins breytir engu í því efni, en lagaákvæði um hann geta ekki skorið úr um réttarstöðu starfsmanna að þessu leyti. Er því staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að [...] hafi ekki verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954 og hafi því ekki átt rétt til biðlauna samkvæmt 14. gr.laganna." Ráðuneytið telur, að í lögum um landhelgisgæslu Íslands, nr. 25/1967, lögum um lögreglumenn nr. 56/1972 eða öðrum lögum, sé ekki að finna skýra og ótvíræða lagaheimild sem veiti þeim starfsmönnum hennar, sem taka laun skv. kjarasamningi sem gerður er á grundvelli laganna um stéttarfélög og vinnudeilur, réttindi og skyldur samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Það er enda tekið skýrt fram í 10. gr. laga um landhelgisgæslu Íslands, að laun og kjör þeirra starfsmanna, sem vinni að staðaldri við störf á sjó eða í lofti, skuli vera í samræmi við kjarasamninga viðkomandi stéttarfélaga, eftir því sem við á. Í 9. gr. laganna segir aftur á móti, að laun og kjör starfsmanna landhelgisgæslunnar, sem vinni að staðaldri í landi, skuli vera samkvæmt lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna eða stéttarfélagssamningum viðkomandi starfsmanna. Af tilefni alls framangreinds óskar ráðuneytið eftir því við yður, herra umboðsmaður, að þér takið til athugunar hvort framangreindur dómur breyti í einhverju afstöðu yðar til kvörtunar [A] vegna uppsagnar úr starfi skipherra hjá landhelgisgæslunni." Ég svaraði bréfi ráðuneytisins með bréfi, dags. 6. júní 1996. Þar segir meðal annars svo: 1. "Við könnun á réttarstöðu skipstjóra Landhelgisgæslu Íslands leit ég meðal annars til forsögu lagaákvæða um Landhelgisgæslu Íslands, eðli starfans, sem fólginn er í stjórn löggæslustarfa ríkisins á höfum úti, sbr. ákvæði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 56/1972, um lögreglumenn, svo og til ákvæða 1. mgr. 5. gr. laga nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, sem lögfesta skýrlega, að starfsmenn landhelgisgæslunnar skuli teljast til lögreglumanna ríkisins og hafa réttindi og skyldur eftir því. Einnig var litið til skilgreiningar 1. gr. laga nr. 38/1954 og lögskýringargagna þeirra laga, svo og dóma, sem snerta nefnda lagagrein. Í tilefni af bréfi ráðuneytis yðar frá 12. mars 1996 tel ég ástæðu til að víkja nokkru nánar að framangreindum sjónarmiðum. Ég árétta, að umfjöllun mín hér á eftir einskorðast við réttarstöðu skipstjóra Landhelgisgæslu Íslands. 2. Með 1. gr. laga nr. 41/1927, um varðskip ríkisins og sýslunarmenn á þeim, var lögfest, að allir starfsmenn varðskipa ríkisins væru sýslunarmenn ríkisins, hvort sem þeir væru skipaðir af ráðuneytinu, settir eða á annan veg ráðnir þar til starfa. Í 2. gr. var lögfest, að skipherrar á varðskipunum væru löggæslumenn ríkisins á landhelgissvæðinu. Í 3. mgr. 3. gr. laganna var kveðið svo á, að um frávikningu sýslunarmanna á varðskipunum, hvort heldur væri um stundarsakir eða fyrir fullt og allt, giltu sömu reglur og um aðra sýslunarmenn ríksins. Í athugasemdum við frumvarpið sagði meðal annars svo: "Það verður og að telja heppilegt, að starfsmenn á varðskipunum sjeu allir sýslunarmenn ríkisins. Það glæðir ábyrgðartilfinning löggæslumanna og veitir trúverðugleika þá er þeir gefa skýrslur fyrir rjetti eða annarstaðar, skriflegar eða munnlegar. Af því leiðir ennfremur, að lög nr. 33 frá 1915 ná til allra starfsmanna á varðskipunum." (Alþt. 1927, A-deild, bls. 88.) Samkvæmt framansögðu giltu lög nr. 33/1915, um verkfall opinberra starfsmanna, um starfsmenn varðskipanna, en samkvæmt 1. gr. laganna gat brot á lögunum varðað opinberan starfsmann "embættis- eða sýslunarmissi," ef sakir væru miklar. Með 1. gr. laga nr. 63/1928, um varðskip landsins, og skipverja á þeim, var enn á ný lögfest, að skipverjar allir væru sýslunarmenn landsins. Þá var lögfest í 2. gr. laganna, að skipstjórar varðskipanna og stýrimenn væru löggæslumenn Íslands á landhelgissvæðinu. Í 3. gr. laganna voru lögfest ákvæði um gagnkvæman uppsagnarfrest á starfssamningum við skipstjóra, stýrimenn og vélstjóra. Þá var sérstaklega lögfest, að dómsmálaráðherra gæti vikið framangreindum mönnum úr starfi, áður en samningstími væri útrunninn, eftir sömu reglum og embættismönnum yrði vikið úr embætti. Þó var sá munur á, að brottrekstur taldist ekki löglegur, nema meiri hluti sjávarútvegsnefnda í báðum deildum Alþingis samþykkti þá ákvörðun á sameiginlegum fundi á næsta þingi eftir að frávikning átti sér stað. Með 1. gr. laga nr. 38/1932 var 3. gr. laga nr. 63/1928, um varðskip landsins og skipverja á þeim, breytt lítillega og hljóðaði hún svo eftir breytingarnar: "Dómsmálaráðherra gerir starfssamning við skipstjóra, stýrimenn og vélstjóra til allt að 6 ára í senn. Í samningi má setja ákvæði um uppsagnarfrest fyrir hvorn samningsaðila. Ráðherra getur vikið mönnum þessum frá starfi án fyrirvara, eftir sömu reglum og embættismönnum úr embætti. Slíkur brottrekstur fellur þó úr gildi, ef meiri hluti sjávarútvegsnefnda beggja deilda Alþingis á sameiginlegum fundi mótmælir brottrekstrinum á næsta þingi eftir brottvísun." Með lögum nr. 32/1935, um varðskip landsins og skipverja á þeim, voru sett ný heildarlög um varðskip landsins. Þar bregður svo við, að í 1. gr. laganna er ekki að finna sambærilegt ákvæði og í 1. gr. eldri laga um að skipverjar væru sýslunarmenn landsins, en rétt er að hafa í huga í þessu sambandi, að kveðið var svo á í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1933, um lögreglumenn, sem sett höfðu verið tveimur árum áður og vikið verður nánar að í kafla 3 hér á eftir. Í athugasemdum í greinargerð við 1. og 2. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 32/1935, segir svo: "Greinarnar eru samhljóða 1. og 2. gr. laganna frá 1928 og þarfnast ekki skýringa." (Alþt. 1934, A-deild, bls. 252.) Af framangreindum ummælum að dæma verður ekki séð, að ætlunin hafi verið að breyta réttarstöðu skipstjóra sem sýslunarmanna frá því, sem mælt var fyrir í lögum nr. 63/1928, úr því að því var haldið fram, að nefndar greinar frumvarpsins væru samhljóða 1. og 2. gr. laga nr. 63/1928. Í greinargerð frumvarps er heldur engin ummæli að finna, sem benda í þá átt. Af ræðu framsögumanns að dæma, var markmiðið með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 32/1935, aðallega að bæta launakjör yfirmanna varðskipanna með því að lögfesta sérstaka launaviðmiðun og samræma með því kjör þeirra kjörum starfsbræðra þeirra á kaupskipum og leysa þann vanda, sem á þessum tíma hafði skapast. Í þessu skyni var meðal annars mælt svo fyrir í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/1935, að skipstjóri á varðskipi skyldi hafa laun eftir sömu reglum og skipstjóri á strandferðaskipi ríkissjóðs, að undanskilinni strandferðauppbót, nema öðruvísi yrði ákveðið í launalögum. Frumvarp það, er varð að lögum nr. 32/1935, var flutt af hálfu meirihluta sjávarútvegsnefndar efri deildar. Í framsöguræðu sagði meðal annars svo um þær ástæður, sem urðu tilefni að setningu laga nr. 32/1935: "Ég vil gera nokkra grein fyrir aðalbreyt., sem farið er fram á. Í upphaflegu varðskipalögunum, sem sett voru 1928, var svo til ætlast, að stýrimenn og vélstjórar fengju fastákveðin laun í launal. Ég var dálítið riðinn við þá lagasetningu, því að sjútvn. Nd., sem ég þá átti sæti í, hafði málið til meðferðar. Mér var því kunnugt um, að andi þeirrar löggjafar var sá, eins og sjá má af þeim ummælum, sem frv. fylgdu, að það ætti að tryggja fasta starfsmenn við varðskipin, sem ynnu þar eins lengi og heilsa [og] starfskraftar leyfðu. Þarna myndaðist starfsmannastétt, sem ríkið átti að hafa eins mikið gagn af og unnt væri, og var því talið rétt að fastákveða laun þessara manna og veita þeim þann rétt, sem embættismönnum ríkisins er veittur að lögum. En í framkvæmdinni hefir þetta orðið á allt annan veg. Það hefir engin festa myndast í starfsskiptunum á þessum skipum, nema að örlitlu leyti. Það hafa orðið skipstjóra- og vélastjóraskipti á þessum skipum. Sumir starfsmannanna hafa séð sér leik á borði að ná í önnur og betri störf... Í upphafi var reynt að ganga svo frá þessu máli, að launin yrðu sem allra líkust. Mismunurinn var ekki ýkjamikill í fyrstu, en við það að dýrtíðaruppbót á launum embættismanna lækkaði svo ört sem raun varð á, lækkuðu líka laun þessara manna, og mismunurinn á launum þeirra og annara farmanna varð allverulegur. Þetta má sjá af grg. frv. frá í fyrra, og þetta er óbreytt nú frá því, sem það var þá... Það, sem hér er farið fram á, er að laun þessara manna séu nákvæmlega í samræmi við laun stéttarbræðra þeirra á verslunarskipunum... ... Ég skal taka það fram strax, til glöggvunar, að þá samninga, sem gert er ráð fyrir að gerðir verði við þessa menn, er ætlast til, að útgerðarstjórnin geri við stéttarfélag þeirra, og gilda þeir jafnt fyrir verslunarskip, varðskip og strandferðaskip. Skipstjóri gerir svo starfssamning í umboði útgerðarstj. við starfsmenn skipanna, framkvæmir lögskráningu á mönnum og ræður alla menn á skipið, nema yfirvélstjóri ræður aðra vélstjóra, kyndara og aðra starfsmenn í vél." (Alþt. 1934, B-deild, dálk. 1851-1853.) Gagnrýni kom meðal annars fram á þau ákvæði frumvarpsins, sem gerðu ráð fyrir, að lögfest yrði slík launaviðmiðun. Í ræðu eins þingmanns sagði meðal annars svo: "Ég minntist á það við 1. umr., að mér þætti undarlega við bregða, að borið skuli fram frv. um breyt. á launakjörum yfirmanna á varðskipunum, þegar í undirbúningi eru víðtækar breyt. á launalöggjöfinni í heild. Það er vitanlega svo með laun þessara manna, að þau eru ákveðin með l. og koma því undir ákvæði launalaganna, þar sem þessir menn eru orðnir starfsmenn ríkisins. Það er því einkennilegt að taka þennan lið út úr og fara að ákveða um hann, þar sem ganga má að því sem sjálfsögðum hlut, að launamálið verður tekið fyrir á næsta þingi." (Alþt 1933, B-deild, dálk. 1869.) Að framansögðu athuguðu og með vísan til þess, að í greinargerð frumvarpsins er því haldið fram, að ákvæði 1. og 2. gr. væru samhljóða 1. og 2. gr. eldri laga, verður ekki séð, að með lögunum hafi verið ætlunin að gera breytingar á stöðu skipstjóra varðskipanna sem sýslunarmanna. Þessa niðurstöðu styður jafnframt sú staðreynd, að tekið var upp óbreytt það ákvæði í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 32/1935, að ráðherra gæti vikið skipstjóra frá starfi án fyrirvara eftir sömu reglum og embættismönnum úr embætti. Þá ber þess að gæta, að ákvæði settra laga, sem tóku á þessum tíma til sýslunarmanna ríkisins en ekki almennra launþega, snertu aðallega launakjör og bann við verkföllum. Vert er að minna á, að á báðum þessum málefnum var tekið í lögum nr. 32/1935. Tilefni setningar laga nr. 32/1935 bendir eindregið til þess, að höfuðmarkmið laganna hafi eingöngu verið að lögbinda nýja launaviðmiðun til þess að leysa þann vanda, sem í ræðu framsögumanns meirihluta sjávarútvegsnefndar var lýst og rakið er að hér að framan. Eins og áður segir, fólst lausnin í því, að því er skipstjóra varðaði, að lögfest var ákveðin launaviðmiðun, sem skyldi gilda, nema öðru vísi yrði ákveðið í launalögum. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/1935, um varðskip landsins og skipverja á þeim, hljóðaði svo: "Skipstjóri á varðskipi skal hafa laun eftir sömu reglum og skipstjóri á strandferðaskipum ríkissjóðs, að undanskilinni strandferðauppbót, nema öðru vísi verði ákveðið í launalögum." Þetta sérstæða lagaákvæði um launaviðmiðun skipstjóra Landhelgisgæslu Íslands gilti óbreytt allt þar til lög nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, voru sett. Í lögum nr. 25/1967 var í höfuðdráttum lögfest sama skipan um launaviðmiðun og var að finna í eldri lögum, nema hvað hún var nánar útfærð. 10. gr. þess frumvarps, er varð að lögum nr. 25/1967, hljóðaði svo, er frumvarpið var lagt fram: "Laun og kjör þeirra starfsmanna, sem vinna að staðaldri við störf á sjó eða í lofti, skulu vera í samræmi við kjarasamninga viðkomandi stéttarfélaga, eftir því sem við á, eða eftir sérstökum samningum." (Alþt. 1966, A-deild, bls. 178.) Í athugasemdum í greinargerð við 9.-14 gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 25/1967, sagði meðal annars svo: "Um laun og kjör starfsmanna er hér staðfest sú regla, sem gilt hefur, að starfsmenn í landi, þ.e. á skrifstofu, hafi kjör eftir reglum um kjarasamninga opinberra starfsmanna en þeir, sem á sjó eða í lofti vinna, hafi kjör eftir reglum viðkomandi stéttarfélaga, sbr. 6. gr. laga nr. 32/1935. Það er allalgengt að yfirmenn á sjó vinni um tíma í landi og er í 11. gr. frumv. mörkuð regla um kjör þeirra við slík breytileg störf." (Alþt. 1966, A-deild, bls. 181.) Allsherjarnefnd kom fram með breytingartillögur við frumvarpið, þ. á m. 9. og 10. gr., og hlutu þær samþykki þingsins. Í ræðu framsögumanns sagði svo um þessar breytingar: "Við 9. gr. er einnig brtt. frá n. þess efnis, að eftir því sem lagt er til um, að 9. gr. hljóði í frv., leggur n. til, að við bætist: eða stéttarfélagssamningur viðkomandi starfsmanna. En eins og hv. þd. er kunnugt, búa starfsmenn landhelgisgæslunnar við blandað launafyrirkomulag, ef ég mætti orða það svo. Sumir búa við launafyrirkomulag opinberra starfsmanna, en aðrir og þá flestir, mundi ég álíta, búa við þau laun, sem ákveðin eru með stéttarfélagssamningum, og þá eru það þau félög, sem fara með samningana fyrir verslunarskipaflotann. En frá og með l., sem sett voru 1935, var ákveðið, að starfsmenn á skipum landhelgisgæslunnar skyldu fylgja í launum þeim mönnum, er störfuðu á strandferðaskipum ríkisins. Hins vegar leggjum við sem sagt til í allshn., að þarna komi inn ákvæði þess efnis, að þeir menn, sem í landi vinna, skuli ekki aðeins vinna samkv. l. um kjarasamninga opinberra starfsmanna, heldur líka stéttarfélagasamninga viðkomandi starfsmanna, þetta er 9. gr., og það er þá líka vegna þess, að í land fara oft menn af skipunum, sem vinna að störfum í landi, sem á engan hátt geta fallið undir launafyrirkomulag eða undir opinbera starfsmenn. Þeir vinna þar um stuttan tíma að þeim störfum, sem ekki eru kannske samningar fyrir, og þess vegna teljum við eðlilegt, að viðkomandi stéttarfélag hafi samninga fyrir þessa menn eða þeir vinni undir samningum þess. Í 10. gr., en þar eru ákvæði um laun og kjör þeirra, sem vinna að staðaldri við störf á sjó eða í lofti, eru ákvæði um það, að þeir skuli taka laun sín og kjör í samræmi við kjarasamninga viðkomandi stéttarfélaga, eftir því sem við á, eða eftir sérstökum samningum, og leggur n. til, að við þessa grein bætist orðin: Stéttarfélaga við stjórn landhelgisgæslunnar, þannig að það sé ljóst, að ef sérstaka samninga þurfi að gera, séu það stéttarfélög þessara manna, sem fari með þá samninga við stjórn landhelgisgæslunnar, enda sjáum við það ekki í allshn. í fljótu bragði, hvaða annar aðili ætti að taka við slíkum samningum heldur en þeir, sem farið hafa með þá óbeint á undanförnum árum..." (Alþt. 1966, B-deild, dálk. 940-941.) Í 5. gr. laga nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, er síðan áréttað, að starfsmenn Landhelgisgæslunnar skuli teljast til lögreglumanna ríkisins og hafa réttindi og skyldur eftir því. Í athugasemd í greinargerð við 5.-7. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 25/1967, segir svo: "Hér ræðir um réttarstöðu starfsmanna gæslunnar, sbr. 2. og 5. gr. laga nr. 32/1935. Við gæslustörf varðskipanna hafa allir skipverjar, meira eða minna, orðið aðilar að þeim störfum og hættum sem löggæslu á hafinu fylgja. Er því rétt að skipverjar allir njóti þeirrar réttarstöðu, sem löggæslumenn hafa." (Alþt. 1966, A-deild, bls. 181.) Fyrir setningu laga nr. 32/1935 tóku skipstjórar varðskipanna laun eins og aðrir embættis- og sýslunarmenn, svo sem þau voru ákveðin í lögum á hverjum tíma, fyrst samkvæmt lögum nr. 51/1927, um laun skipherra og skipverja á varðeimskipum ríkisins. Með lögum nr. 32/1935 var lögfest það nýmæli, eins og hér að framan greinir, að í stað þess að mæla fyrir um kaup skipstjóra varðskipanna með fastákveðinni fjárhæð í lögum, var lögfest sérstök launaviðmiðun. Þannig skyldi skipstjóri á varðskipi taka laun eftir sömu reglum og skipstjóri á strandferðaskipum, nema á annan hátt yrði mælt fyrir í launalögum. Eins og áður segir, var í meginatriðum lögfest sama fyrirkomulag um launaviðmiðun með lögum nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands. Af framansögðu er því ljóst, að skipstjórar Landhelgisgæslu Íslands taka ekki laun samkvæmt kjarasamningum, sem gerðir eru á grundvelli laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, vegna þess að löggæslustörf þeirra falli efni sínu samkvæmt undir kjarasamninga, sem gerðir eru samkvæmt lögum nr. 80/1938, heldur vegna þeirra stefnu, sem Alþingi markaði með lögum nr. 32/1935, þar sem lögfest var sérstaklega vegna aðstæðna, sem þá voru fyrir hendi, að launakjör þeirra skyldu miðuð við tiltekna kjarasamninga, að því leyti sem ekki væri öðruvísi ákveðið í launalögum. Þótt löggjafinn hafi valið þá leið að lögbinda launaviðmiðun skipstjóra við tiltekna kjarasamninga í stað þess að kveða á um fjárhæð þeirra í lögum, verður ekki litið svo á, að með því hafi að lögum verið svo um hnútana búið, að skipstjórar varðskipanna teldust ekki sýslunarmenn ríkisins og síðar ríkisstarfsmenn í skilningi laga nr. 38/1954. Þetta kemur einnig glöggt fram í lögskýringargögnum, er fylgdu lögum nr. 25/1967, þar sem rætt er um, að "kjör" (Alþt. 1966, A-deild, bls. 181) eða "launafyrirkomulag" (Alþt. 1966, B-deild, dálk. 940) starfsmanna landhelgisgæslunnar séu breytileg eftir því t.d., hvort menn vinni í landi eða á sjó. Þar er m.ö.o. verið að ræða um laun og önnur slík kjör. Ekkert kemur aftur á móti fram um, að hinar almennu skyldur og önnur réttindi starfsmanna ríkisins séu breytileg eftir því t.d., hvort skipstjóri er af yfirmanni gæslunnar látinn vinna á sjó eða í landi, en hefði svo sérstætt fyrirkomulag um hin almennu réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna átt að gilda, hefði það þurft að koma ótvírætt fram í lögum. Eins og rakið er hér að framan, var í upphafi lögfest, að skipstjórar á varðskipunum væru sýslunarmenn ríkisins. Var svo kveðið á bæði í lögum nr. 41/1927 og lögum nr. 63/1928. Í lögum nr. 32/1935 var þetta ekki tekið sérstaklega fram, en ummæli í greinargerð, sem rakin eru hér að framan, svo og önnur ákvæði laganna veita vísbendingu um, að ekki hafi verið ætlunin að gera þar breytingu á, enda leiddi það af 1. mgr. 7. gr. laga nr. 92/1933, um lögreglumenn, sem lögfest höfðu verið tveimur árum áður, að skipstjórar á varðskipunum væru sýslunarmenn ríkisins. Ekki er heldur að finna nein ákvæði í lögum nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, eða ummæli í lögskýringargögnum, sem veita vísbendingu um, að ætlunin hafi verið að breyta þessari réttarstöðu skipstjóra með þeim lögum. Þvert á móti er þar lögfest, að starfsmenn Landhelgisgæslunnar skuli teljast til lögreglumanna ríkisins og hafa réttindi og skyldur eftir því. 3. Með lögum nr. 92/1933 voru sett lög um lögreglumenn. Í 1. mgr. 7. gr. laganna var kveðið ótvírætt svo á, að lögreglumenn ríkisins, hvort sem væri í föstu starfi eða kvaddir lögreglunni til aðstoðar, væru sýslunarmenn ríkisins og nytu sömu verndar og aðstöðu og þeir menn, er gegndu borgaralegri skyldu. Í 1. mgr. 5. gr. laganna var skýrt tekið fram, að skipshafnir varðskipanna teldust til lögreglumanna ríkisins. Þegar frumvarp það, er varð að lögum nr. 92/1933, um lögreglumenn, var lagt fram, var ekkert ákvæði í því um skipshafnir varðskipanna (Alþt. 1933, A-deild, bls. 286-288). Af hálfu minni hluta fjárhagsnefndar var gerð sú tillaga, að bætt yrði við það nýrri grein svohljóðandi: "Skipshafnir varðskipanna teljast til ríkislögreglunnar. Heimilt er ráðherra að ákveða, að tollverðir skuli teljast til ríkislögreglu og inna af hendi störf í hennar þarfir." (Alþt. 1933, A-deild, bls. 1037.) Þessi tillaga var samþykkt. Í nefndaráliti minni hluta fjárhagsnefndar kemur fram, að markmið þessarar breytingartillögu sé að skipshafnir varðskipanna verði einn liður í hinu almenna löggæsluliði (Alþt. 1933, A-deild, bls. 1036.) Þá var borinn fram breytingartillaga við frumvarpið, þar sem lagt var til að umrædd grein yrði orðuð svo: "Skipshafnir varðskipanna teljast til lögreglumanna ríkisins. Heimilt er ráðherra að ákveða hið sama um tollverði, og eru þeir þá skyldir að inna af hendi störf lögreglumanna." (Alþt. 1933, A-deild, bls. 1136.) Flutningsmaður tillögunnar skýrði hana svo í ræðu sinni: "... Hv. þm. minnist á varðskipin. Ég fór ekki fram á að gera skipshafnir varðskipanna að sjóher, en það er alveg rétt, að úr því að sett eru ákvæði um lögreglu ríkisins, þá er sjálfsagt, að skipshafnir varðskipanna heyri þar undir. Þess vegna er alveg ástæðulaust að firtast við, þó að þau séu sett í samband við þessi lög. Ég vil benda honum á, að 4. brtt. mín heldur fast í það, að telja skipverja varðskipanna til lögregluliðsins, en þar er gerð sú breyt. frá því, sem er í frv., að þar sem tollþjónarnir eru teknir undir það sama ákvæði, þá er í brtt. minni heimilað ráðh. að ákveða það sama með tollþjónanna." (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1190-1191.) Umrædd breytingartillaga hlaut samþykki (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1197). Þá var lögð fram breytingartillaga þess efnis, að skipshafnir varðskipanna teldust ekki til lögreglumanna ríkisins (Alþt. 1933, A-deild, bls. 1383). Í ræðu eins af flutningsmönnum breytingartillögunnar sagði meðal annars svo: "Þá komum við með brtt. við 5. gr. viðvíkjandi skipshöfnum varðskipanna og tollvörðum. Viðvíkjandi varðskipum, að í stað þess að þeir teljist til lögreglumanna ríkisins, skuli þeir ekki teljast það. Enda hafa þeir öðrum hnöppum að hneppa en að gegna slíkum kvöðum. Er eigi meiri ástæða að taka þá en fjölmarga aðra starfsmenn ríkisins, nema síður sé..." (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1238.) Þessi breytingartillaga var felld í atkvæðagreiðslu (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1383). Enn var flutt breytingartillaga við fyrrnefnda grein þess efnis, að skipshöfnum varðskipanna yrði þó ekki skipað að vinna störf lögreglumanna gegn vilja sínum (Alþt. 1933, A-deild, bls. 1439). Í ræðu flutningsmanns tillögunnar sagði meðal annars svo: "Í 5. gr. eru mjög skaðleg ákvæði um það, að skipshafnir varðskipanna teljist til lögreglunnar. Nú er það vitanlegt, að þetta frv. fjallar allt um, eins og hæstv. dómsmrh. mundi orða það, að halda upp lögum og friði í landinu, en sem í rauninni þýðir að framfylgja vilja dómsmrh. á hverjum tíma. Þessir menn eiga að starfa á landi, og þegar þeir verða allir heimtaðir í land, þá er það enginn smáræðisfjöldi, sem bætist við ríkislögregluna." (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1282.) Þessi breytingartillaga var einnig felld (Alþt. 1933, B-deild, dálk. 1285). Samkvæmt framansögðu er ljóst, að það var ótvírætt vilji Alþingis að gera skipshafnir varðskipanna að lögreglumönnum ríkisins með ákvæði 5. gr. laga nr. 92/1933. Af þessum sökum tóku ákvæði 1. mgr. 7. gr. laganna ótvírætt til skipshafna varðskipanna, en ákvæðið hljóðar svo: "Lögreglumenn ríkisins, hvort sem er í föstu starfi eða kvaddir lögreglunni til aðstoðar, eru sýslunarmenn ríkisins og njóta sömu verndar og aðstöðu og þeir menn, er gegna borgaralegri skyldu." Af þessu ákvæði leiddi, að staðfest var að skipstjórar varðskipanna væru einnig á grundvelli þessara laga sýslunarmenn. Ákvæðið um að lögreglumenn ríkisins væru sýslunarmenn hélst óbreytt, allt þar til sett voru lög nr. 65/1963, um lögreglumenn. 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. þeirra laga hljóðaði svo: "Lögreglumenn, hvort sem eru í föstu starfi eða kvaddir lögreglunni til aðstoðar eru opinberir starfsmenn og njóta sömu verndar og aðstöðu og þeir menn, er gegna borgaralegri skyldu." Í athugasemdum í greinargerð, við 5. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 65/1963, um lögreglumenn, sagði svo: "Efnislega sama ákvæði og í 7. gr. núgildandi laga." (Alþt. 1962, A-deild, bls. 173.) Af framansögðu er því ljóst, að ekki var ætlunin að gera efnisbreytingu á ákvæðinu, er orðið "opinberir starfsmenn" var tekið upp í greinina í stað orðsins "sýslunarmenn ríkisins". Samkvæmt 4. gr. laga nr. 56/1972, sem nú gilda um lögreglumenn, teljast skipshafnir varðskipanna til lögreglumanna ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. sömu laga eru lögreglumenn, hvort sem þeir eru í föstu starfi eða kvaddir lögreglunni til aðstoðar, opinberir starfsmenn. 4. Þegar lög nr. 41/1927, um varðskip ríkisins og sýslunarmenn á þeim, voru sett, var starfsmönnum ríkisins víða skipað í tvo aðalflokka í íslenskri löggjöf, annars vegar embættismenn og hins vegar sýslunarmenn ríkisins. Í sumum tilvikum var þó ekki gerður þessi greinarmunur á starfsmönnum ríkisins og þeir þá nefndir opinberir starfsmenn, sbr. t.d. lög nr. 33/1915, um verkfall opinberra starfsmanna. Á þessum tíma var ekki til heildarlöggjöf um starfsmenn ríkisins, aðeins dreifð lagafyrirmæli um einstök efni, svo sem fyrrnefnd lög nr. 33/1915 og I. kafli laga nr. 71/1919, um laun embættismanna. Árið 1933 var lagt fram frumvarp til laga um réttindi og skyldur embættismanna, sem var, eins og nafn frumvarpsins ber með sér, aðallega ætlað að ná til embættismanna (Alþt. 1933, A-deild, bls. 76). Frumvarpið náði ekki fram að ganga. Árið 1935 var lagt fram frumvarp um starfsmenn ríkisins og laun þeirra (Alþt. 1935, A-deild, bls. 248). Þessu frumvarpi, ólíkt hinu fyrra, var ætlað að ná til flestra ríkisstarfsmanna, þ. á m. embættismanna og sýslunarmanna ríkisins. Í því frumvarpi var bæði safnað saman almennum ákvæðum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins svo og ákvæðum, er áður höfðu verið í launalögum. Í 72. gr. frumvarpsins er fjallað sérstaklega um laun starfsmanna á varðskipum ríkisins, þannig að ótvírætt er, að frumvarpinu hefur verið ætlað að ná til þeirra. Árið 1953 var enn á ný lagt fram frumvarp, er tók til réttinda og skyldna starfsmanna ríkisins. Það varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ákvæði þeirra laga voru meðal annars byggð á fyrrnefndu frumvarpi um starfsmenn ríkisins og laun þeirra, sem lagt var fram á þingi árið 1935 (Alþt. 1953, A-deild, bls. 418). Í 1. gr. laga nr. 38/1954 kemur fram skilgreining á því, hverjir falla þar undir, en það eru þeir starfsmenn, sem eru skipaðir, settir eða ráðnir í þjónustu ríkisins með föstum launum, meðan þeir gegna starfanum, enda verði starf þeirra talið aðalstarf. Ekki verður séð af gögnum málsins að það sé umdeilt, að A hafi verið ráðinn í fullt starf sem skipstjóri hjá Landhelgisgæslu Íslands með föstum launum. Skal hér áréttað, að með 9.-11. gr. laga nr. 25/1967 hefur löggjafinn mælt einhliða fyrir um í lögum, hvaða laun skipstjórar landhelgisgæslunnar skuli taka, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1954. Við setningu laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var farin sú leið, að láta þau eingöngu ná til starfsmanna ríkisins en ekki sveitarfélaga. Við afmörkun skilgreiningar þeirrar, sem fram kemur í 1. gr., var reynt að láta hana taka yfir þágildandi skilgreiningu á opinberum starfsmönnum ríkisins, embættismönnum og sýslunarmönnum, með tilliti til þeirra lagaviðhorfa, sem þá voru uppi. Þetta kemur glögglega fram í athugasemdum í greinargerð við 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins: "Skýrgreining á því, hverjir skuli taldir opinberir starfsmenn, embættismenn, sýslunarmenn, hefur verið nokkuð á reiki. Í upphafi 1. gr. er orðuð sú skýring, er nú virðist næst réttu lagi." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 418.) Með tilliti til þeirra lagaviðhorfa, sem rakin eru í 2. og 3. kafla hér að framan, tel ég ótvírætt, að skipstjórar varðskipanna hafi verið sýslunarmenn ríkisins við gildistöku laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og því fallið undir lög 38/1954. Við setningu laga nr. 41/1927, um varðskip ríkisins og sýslunarmenn á þeim, var þessi löggjafarstefna fyrst mörkuð og er ljóst af lögskýringargögnum, að miklu hefur ráðið, að um löggæslustarf var að ræða, en löggæsla hefur almennt verið talið meðal frumskyldna hins opinbera. Í athugasemdum í greinargerð við 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir meðal annars svo: "Eigi ná lögin heldur til þeirra, er starfa samkv. samningum stéttarfélaga fyrir tímakaup, dagkaup eða vikukaup t.d. vegavinnumenn, iðnaðarmenn." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 418.) Samkvæmt framansögðu er ljóst, að stór hluti þeirra starfsmanna, sem unnu í þjónustu ríkisins og ekki voru taldir til embættismanna eða sýslunarmanna ríkisins fyrir setningu laga nr. 38/1954, féllu að meginstefnu til heldur ekki undir skilgreiningu 1. gr. síðastnefndra laga. Þótt skilgreining 1. gr. laga nr. 38/1954 sé ekki svo skýr sem skyldi, þá má ganga út frá því, með tilliti til framangreindra ummæla í lögskýringargögnum og forsögu laganna, að oftast séu líkur á, að þeir starfsmenn falli ekki undir lögin, sem ekki hafa eiginlega stjórnsýslu með höndum og eru ráðnir á kjör samkvæmt kjarasamningum, sem gerðir eru á grundvelli laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Öðru máli gegnir um þá starfsmenn, sem hafa stjórnsýslu með höndum og taka laun samkvæmt fyrirmælum laga eða ráðningarsamningum, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1954, og hafa auk þess haft réttarstöðu sýslunarmanna fyrir setningu laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þessu ljósi tel ég, að skýra beri dóm Hæstaréttar frá 16. nóvember 1995 í máli nr. 504/1993. Á grundvelli þessara sjónarmiða verður einnig augljós sá munur, sem er á réttarstöðu skipstjóra í starfi hjá Skipaútgerð ríkisins og skipstjóra hjá Landhelgisgæslu Íslands: Skipaútgerð ríkisins hóf starfsemi sína árið 1929. Löggjöf um hana var hins vegar ekki sett fyrr en með lögum nr. 40/1967, um Skipaútgerð ríkisins. Sú starfsemi, sem fram fór á vegum skipaútgerðarinnar, var í höfuðatriðum sambærileg starfsemi, sem skipafélög í eigu einkaaðila höfðu með höndum, þ.e. að annast áætlunarferðir skipa með farþega, póst og vörur, sbr. 2. gr. laga nr. 40/1967. Þá er það óumdeilt samkvæmt fyrrnefndum hæstaréttardómi, að sá skipstjóri Skipaútgerðar ríkisins, sem þar átti hlut að máli, var ráðinn á kjör samkvæmt kjarasamningi, sem gerður var á grundvelli laga nr. 80/1938. Eins og greinir hér að framan í 2. og 3. kafla, voru skipstjórar varðskipanna taldir sýslunarmenn ríkisins allt frá árinu 1927. Þar sem þeir hafa haft löggæslu með höndum frá þeim tíma og verið taldir til lögreglumanna ríkisins frá setningu laga nr. 92/1933, hafa þeir starfs síns vegna verið á grundvelli ýmissa laga annað hvort taldir sýslunarmenn eða opinberir starfsmenn og borið réttindi og skyldur eftir því. Eins og rakið er í 2. kafla hér að framan, tóku skipstjórar varðskipanna fyrst laun, sem ákvörðuð voru í lögum, eins og aðrir embættis- og sýslunarmenn. Vegna sérstakra aðstæðna, sem raktar eru í 2. kafla hér að framan, ákvað Alþingi með lögum nr. 32/1935 að lögfesta sérstaka launaviðmiðun, sem skipstjórar skyldu taka laun eftir, að því leyti sem annað yrði ekki ákveðið í launalögum. Verður ekki séð, að sambærileg sjónarmið hafi legið að baki setningu laga nr. 40/1967. Með lögum nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands, var síðar í höfuðatriðum lögfest sama skipan um launaviðmiðun. Af framansögðu er því ljóst, eins og áður segir, að skipstjórar Landhelgisgæslu Íslands taka ekki laun samkvæmt kjarasamningum, sem gerðir eru á grundvelli laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, vegna þess að löggæslustörf þeirra falli efni sínu samkvæmt undir kjarasamninga, sem gerðir eru samkvæmt lögum nr. 80/1938, heldur vegna lagafyrirmæla, sem eiga rætur að rekja til laga nr. 32/1935, eins og áður segir. Í þessu sambandi má einnig minna á, að enginn skriflegur ráðningarsamningur var gerður við A, þegar hann var ráðinn skipstjóri á þau kjör, sem hann hafði, enda voru launakjör hans lögmælt og starfsmenn landhelgisgæslunnar án verkfallsréttar, sbr. 7. gr. laga nr. 25/1967. Samkvæmt framansögðu, tel ég því ótvírætt, að þegar A var sagt upp störfum vegna meintra misfellna í starfi, hafi hann, sem skipstjóri hjá Landhelgisgæslu Íslands, verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954. Í þessu sambandi tel ég sérstaka ástæðu til að minna á dóm Hæstaréttar frá 16. maí 1977 (Hrd. 1977:567), er snerist um bótakröfu flugmanns, sem starfað hafði hjá landhelgisgæslunni og sagt var upp störfum, án þess að neinar sakir væru á hann bornar. Ástæða uppsagnarinnar voru sagðar skipulagsbreytingar hjá Landhelgisgæslu Íslands. Flugmaðurinn krafðist bóta á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Bótakrafan var byggð á tveimur málsástæðum. Annars vegar var byggt á því, að um starfsréttindi og skyldur flugmannsins hefði farið samkvæmt ákvæðum laga nr. 38/1954. Var því talið að óheimilt hefði verið að segja honum upp störfum án saka. Hins vegar var byggt á því, að yrði talið að um uppsögn flugmannsins færi samkvæmt uppsagnarheimild í kjarasamningi Félags íslenskra atvinnuflugmanna við Flugfélag Íslands h/f og Loftleiðir h/f, ætti hann einnig rétt á bótum, þar sem ekki hefði verið fylgt reglum um starfsaldur. Samkvæmt reglunum væri uppsögn án sakar óheimil, nema farið væri eftir röð á starfsaldurslista þannig, að yngsta manni að starfsaldri væri sagt fyrst upp o.s.frv. Í héraðsdómi var talið heimilt að segja flugmanninum upp störfum á grundvelli ákvæðis í fyrrnefndum kjarasamningi. Eins og á stóð, var þó ekki litið svo á að ákvæði kjarasamningsins um starfsaldursregluna ættu við. Var landhelgisgæslan því sýknuð í málinu. Af hálfu flugmannsins var málinu áfrýjað til Hæstaréttar og þess aðallega krafist að héraðsdómur yrði ómerktur, þar sem ekki hefði verið tekið á báðum málsástæðunum, sem uppi hefðu verið hafðar fyrir héraðsdómi. Til vara var krafist bóta. Fyrir Hæstarétti var einungis byggt á fyrri málsástæðunni, þ.e.a.s. að flugmaðurinn hefði notið starfsverndar samkvæmt lögum nr. 38/1954 og af þeim sökum hefði uppsögn án sakar verið óheimil. Í dómi Hæstaréttar er fyrst að því fundið, að fjármálaráðherra hafi verið stefnt f.h. ríkisjóðs til réttargæslu. Í dóminum segir: "Rétt var að stefna fjármálaráðherra til fyrirsvars f.h. ríkissjóðs, sbr. 11. gr. laga nr. 38/1954." Í dómi Hæstaréttar var byggt á því, að um launakjör flugmannsins hefði farið skv. 10. gr. laga nr. 25/1967, um Landhelgisgæslu Íslands. Hefði hann tekið laun samkvæmt kjarasamningi Félags íslenskra atvinnuflugmanna við Flugfélag Íslands h/f og Loftleiðir h/f. Bent var á, að umræddur kjarasamningur heimilaði uppsögn starfsmanns með þriggja mánaða fyrirvara. Meirihluti Hæstaréttar taldi, að héraðsdómur hefði leyst úr þeim málsástæðum, sem fyrir hann hefðu verið lagðar. Hefði uppsögn flugmannsins verið heimil samkvæmt fyrrnefndu uppsagnarákvæði kjarasamningsins á grundvelli 10. gr. laga nr. 25/1967. Rökstuðningur fyrir þessari niðurstöðu kemur hvorki fram í héraðsdómi né í atkvæði meiri hluta Hæstaréttar. Nærtækast er að niðurstaðan hafi byggst á þeirri skýringu, að ákvæði 10. gr. laga nr. 25/1967 teldist sérákvæði gagnvart lögum nr. 38/1954 og gengi af þeim sökum framar. Minni hluti Hæstaréttar taldi hins vegar að ómerkja bæri héraðsdóm, þar sem sú málsástæða, að flugmaðurinn hefði notið starfsverndar samkvæmt lögum nr. 38/1954, hefði ekki verið tekin til rökstuddrar úrlausnar samkvæmt 193. gr. laga nr. 85/1936. Að því er snerti varakröfuna um bætur á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/1954, benti meiri hluti Hæstaréttar á, að fyrir Hæstarétti hefði einungis verið byggt á þeirri málsástæðu, að flugmaðurinn hefði notði starfsverndar samkvæmt lögum nr. 38/1954 og af þeim sökum hefði uppsögn án sakar verið óheimil. Ekki hefði verið byggt á því fyrir Hæstarétti, að réttur hefði verið brotinn á flugmanninum samkvæmt starfsaldursreglunni. Með vísan til þessa málatilbúnaðar taldi meiri hluti Hæstaréttar flugmanninn ekki eiga rétt á frekari fégreiðslum úr hendi landhelgisgæslunnar og ríkissjóðs en orðið væri vegna greinds starfs og uppsagnar. Af framansögðu er ljóst, að Hæstiréttur hefði sýknað Landhelgisgæslu Íslands og ríkissjóð af bótakröfu á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/1954, þegar af þeirri ástæðu, að umræddur flugmaður væri ekki ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954, ef það hefði verið álit dómsins. Í stað þess tók Hæstiréttur til efnisúrlausnar, hvort um bótarétt væri að ræða skv. 11. gr. laga nr. 38/1954, á grundvelli þeirra málsástæðna, sem uppi voru hafðar. Jafnframt hefðu aðfinnslur Hæstaréttar og leiðbeiningar um að stefna bæri fjármálaráðherra til fyrirsvars f.h. ríkissjóðs á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/1954 verið marklausar, ef ekki hefði verið litið svo á, að um úrlausn ágreiningsefnisins færi meðal annars eftir lögum nr. 38/1954. Ég tel ástæðu til að benda ráðuneytinu á, að sú skýring, sem fram kemur í bréfi þess frá 12. mars 1996, leiðir til þess, að skipstjórar Landhelgisgæslu Íslands, sem óvefengjanlega teljast til stjórnenda lögregluliðs ríkisins á varðskipunum, hefðu við meðferð lögregluvalds síns ekki trúnaðar-, hollustu- eða hlýðniskyldu við yfirboðara sína skv. VI. kafla laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eins og aðrir lögreglumenn ríkisins. Eins og hér að framan er rakið, er það skoðun mín, að sú lögskýring á réttarstöðu skipstjóra Landhelgisgæslu Íslands, sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins frá 12. mars 1996, eigi sér ekki stoð í lögum eða lögskýringargögnum. Eins og nánar er rakið í 2. kafla hér að framan, ber, með vísan til forsögu laganna, ákvæða þeirra og lögskýringargagna, að skýra tilvísun til launa og kjara í 10. gr. laga nr. 25/1967 svo, að þar sé átt við laun og önnur slík kjör. Ekkert kemur aftur á móti fram um, að hinar almennu skyldur og önnur réttindi starfsmanna ríkisins séu breytileg eftir því, hvort skipstjóri er af yfirmanni gæslunnar látinn vinna á sjó eða í landi, en hefði svo sérstætt fyrirkomulag átt að gilda um hin almennu réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna, hefði það þurft að koma ótvírætt fram í lögum. 5. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 12. mars 1996 óskaði ráðuneytið eftir því, að ég tæki til athugunar, hvort dómur Hæstaréttar frá 16. nóvember 1995, í máli nr. 504/1993, breytti í einhverju afstöðu minni til kvörtunar A. Eins og hér að framan greinir, tel ég framangreindan dóm ekki fjalla um tilvik sambærilegt því, sem til úrlausnar var í máli A. Með vísan til þeirra lagasjónarmiða, sem rakin eru í 2.-4. kafla hér að framan, tel ég ótvírætt, að A hafi verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er honum var sagt upp störfum, og því hafi hann notið þeirra réttinda, er þau lög kveða á um, að svo miklu leyti sem önnur lög mæla ekki fyrir á annan veg. Ég tel því ekkert fram komið í málinu, er breyti þeirri afstöðu minni til málsins, sem gerð var grein fyrir í áliti mínu frá 15. febrúar 1996 í máli A." Með bréfi, dags. 29. ágúst 1996, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 10. september 1996, og upplýsti að A hefði ekki leitað til ráðuneytisins á ný.