Álit

I. Hinn 23. desember 1994 leituðu til mín A, B, C, D, E og F, og kvörtuðu yfir veitingu stöðu yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni í Hafnarfirði í desember 1994. Draga nefndir lögreglumenn í efa, að þeir, sem stóðu að undirbúningi, meðferð og úrlausn málsins, hafi verið til þess hæfir, svo og að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn. II. Með bréfi 30. janúar 1995 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðherra skýrði viðhorf sitt til kvörtunar, þeirra A, B, C, D, E og F. Óskaði ég sérstaklega eftir því, að gerð yrði grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem lögð voru til grundvallar ákvörðun um veitingu stöðunnar. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. mars 1995 segir: "Í 129. tölublaði Lögbirtingablaðsins er gefið var út föstudaginn 4. nóvember 1994, auglýsti sýslumaðurinn í Hafnarfirði stöðu yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni í Hafnarfirði lausa til umsóknar og var umsóknarfrestur til 20. nóvember 1994. Með bréfi, dags. 28. nóvember sl., framsendi hann ráðuneytinu umsóknirnar sem voru frá 23 lögreglumönnum sem tilgreindir voru í bréfinu. Með bréfi, dags. 9. desember sl, lagði sýslumaður til að [G], þá settur yfirlögregluþjónn við embætti sýslumannsins í Kópavogi, yrði skipaður í stöðuna og með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 1994, var [G] skipaður yfirlögregluþjónn í lögreglu ríkisins frá og með 1. febrúar 1995 og falið að gegna störfum við embætti sýslumannsins í Hafnarfirði. Í bréfi yðar kemur fram að þér skiljið kvörtunina svo að dregið sé í efa að þeir sem stóðu að undirbúningi, meðferð og úrlausn málsins hafi verið til þess hæfir. Í kvörtuninni segir að kunningjatengsl kunni að hafa ráðið einhverju um ákvarðanir hlutaðeigandi aðila. Í kvörtuninni kemur ekki fram hvað hér er átt við. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að þeir sem stóðu að undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls hafi verið vanhæfir til þess, vegna kunningjatengsla eða af öðrum ástæðum. Auk [...], dómsmálaráðherra, sem tók ákvörðun um veitingu stöðunnar vann [...], skrifstofustjóri, að meðferð málsins í ráðuneytinu og eins og áður er fram komið gerði [...], sýslumaður tillögu um skipun í stöðuna. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði um kvörtun þessa. Ljósrit af svarbréfi hans, dags. 20. f.m. fylgir hjálagt. Ráðuneytið telur það meginreglu að velja eigi hæfasta umsækjanda um starf hverju sinni. Við slíkt mat þarf að taka tillit til menntunar, reynslu, hæfni og annarra sérstakra hæfileika sem nauðsynlegt er að umsækjandi hafi til að gegna starfi, svo sem frumkvæði, umgengni við samstarfsmenn o.fl. Þegar framangreind atriði eru metin í heild taldi ráðuneytið að af umsækjendum um starf yfirlögregluþjóns í Hafnarfirði stæðu fjórir umsækjendur öðrum framar og að ekki yrði gert upp á milli þeirra á hlutlægum forsendum. Einn þeirra var [G]. Yfirlögregluþjónn er nánasti samstarfsmaður sýslumanns varðandi daglega stjórn lögreglu. Sýslumaður ber ábyrgð á störfum yfirlögregluþjóns sem og annarra lögreglumanna í lögregluliði viðkomandi umdæmis. Mikilvægt er að á milli sýslumanns og yfirlögregluþjóns ríki fullkomið traust. Sýslumaður lagði til að [G] yrði skipaður í stöðu yfirlögregluþjóns og taldi ráðuneytið, með hliðsjón af þeim almennu atriðum sem áður eru tilgreind, rétt að fallast á þá tillögu hans. Hjálagt fylgja gögn málsins ásamt yfirliti um þau." Í tilvitnaðri umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði frá 20. febrúar 1995 segir meðal annars: "Meðal umsækjenda um yfirlögregluþjónsstarfið voru sjö starfsmenn sýslumannsembættisins í Hafnarfirði, settur yfirlögregluþjónn í Kópavogi, sem tengdur er starfsmanni embættisins, fjarskyldur ættingi, menn sem undirritaður hefur þekkt í áraraðir og fleiri sem hann þekkir vel til. Undirritaður hefur starfað við lögregluembætti í tæp tuttugu ár og á þeim tíma kynnst mörgum umsækjendanna. Varla getur það valdið vanhæfi undirritaðs til að skoða umsóknir og afla sér upplýsinga um umsækjendur með það í huga að leggja mat á hæfni þeirra með faglegum hætti og gera tillögu að því loknu um ráðningu. Verður ekki séð að framangreind tengsl við umsækjendur teljist vanhæfisástæður sem falli undir 3. gr. stjórnsýslulaganna nr. 37/1993. Í kvörtunarbréfi lögreglumanna er gefið í skyn að hugsanlega hafi kunningjatengsl ráðið einhverju um ráðningu í stöðuna. Sé þessari athugasemd beint að undirrituðum skal hið háa ráðuneyti upplýst um að einu tengsl hans við þann sem tillaga var gerð um eru samvera með honum á þeim fáu mannfögnuðum sem starfsmannafélag embættisins hefur staðið fyrir. Önnur hafa þau ekki verið. Mat á hæfni umsækjenda. Við skoðun umsóknanna kannaði undirritaður í upphafi skilyrði um hæfi umsækjenda til að gegna stöðunni. Allir hafa lokið námi í Lögregluskóla ríkisins, hafa fengið skipun sem opinberir starfsmenn og allir starfa þeir nú að lögreglumálum á ýmsum stöðum í landinu. Umsækjendur fullnægðu almennum hæfisskilyrðum sem fram koma í 3. gr. l. nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og 5. gr. l. nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. l. nr. 64/1989. [...] Gerð tillögu. Eftir ítarlega skoðun og viðræður við fjölmarga aðila var niðurstaðan sú að leggja til að [G] yrði skipaður í stöðuna. Réðu þar eingöngu málefnaleg sjónarmið. Undirritaður sendi dómsmálaráðuneytinu svohljóðandi bréf: "[...] Í lögbirtingablaðinu 4. nóvember s.l. var auglýst laus staða yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni í Hafnarfirði og var umsóknarfrestur til 20. nóvember s.l. Tuttugu og þrjár umsóknir bárust undirrituðum. Ljóst er að meðal umsækjanda eru mjög hæfir lögreglumenn sem koma til álita við val í þetta starf. Einn þeirra er [G] settur yfirlögregluþjónn í Kópavogi. Undirritaður gerir tillögu um að hann verði skipaður í stöðuna. [G] fær hin bestu meðmæli. Tillagan er lögð fram með þeim fyrirvara að hið háa ráðuneyti telji þessa skipun ekki annmörkum háða að því leyti að eiginkona [G] [...], er skrifstofustjóri embættisins. [...]" Ástæðan fyrir því að gerð var tillaga um [G] byggðist einkum á eftirfarandi: Hann fékk að mati undirritaðs bestu umsagnir og meðmælin og hafði mikla og langa reynslu sem rannsóknarlögreglumaður og sem yfirmaður hjá R.L.R. Við lögregluna í Hafnarfirði starfa að jafnaði 42 menn. Starfsemi lögreglunnar er einkum skipt í tvær deildir, almenna löggæsludeild og rannsóknardeild. Báðar deildirnar hafa undanfarin ár haft sína yfirlögregluþjóna. Annar hefur nú látið af störfum en hinn hættir 1. mars n.k. vegna aldurs. Í þá stöðu verður ekki ráðið og frá næstu mánaðarmótum verður starfandi aðeins einn yfirlögregluþjónn við embættið. Undanfarið hafa verið allmiklar umræður um væntanlegar breytingar á starfsemi Rannsóknarlögreglu ríkisins í þá veru að flytja hluta af verkefnum hennar að nýju til lögreglustjóraembættanna. Þetta kemur m.a. fram í 5. gr. frumvarps til lögreglulaga. Búist er við að ákvörðunin um verkefnaflutninginn liggi fyrir innan tíðar. Þessar breytingar munu hafa veruleg áhrif á starfsemi hinna stærri lögreglustjóraembætta. Það var mat undirritaðs að æskilegt væri að í stöðu yfirlögregluþjóns veldist lögreglumaður, sem hefði mikla reynslu við störf og stjórnun í rannsóknarmálum. Nauðsynlegt væri að undirbúningurinn að þessum breytingum yrði unninn með góðri þekkingu. Undirritaður taldi að þekking [G] á þessum málum myndi nýtast embættinu vel. [G] hefur einnig góða reynslu af almennum löggæslustörfum, þótt sumir umsækjenda hafi þar verulega lengri starfsreynslu. Almenn löggæsla hjá lögreglustjóraembættunum í landinu er í mjög föstum skorðum og ekki fyrirsjáanlegt að þar verði stórbreytingar í bráð. Aftur á móti má búast við að hinar tvær megindeildir lögreglustjóraembættanna, almenna deildin og rannsóknardeildin, verði að mestu sameinaðar og almennir lögreglumenn komi til með að vinna verulega meira en áður að rannsókn mála. Eftir að [G] var skipaður í stöðuna hinn 20. desember s.l. sendi undirritaður öllum umsækjendum svohljóðandi bréf: "Í Lögbirtingablaðinu 4. nóvember s.l. var auglýst staða yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni í Hafnarfirði og var umsóknarfrestur til 20. nóvember. Tuttugu og þrjár umsóknir bárust undirrituðum þar á meðal umsókn frá yður. Allar umsóknirnar voru sendar dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Hinn 20. desember skipaði dómsmálaráðherra [G] til að vera yfirlögregluþjónn hjá lögreglunni í Hafnarfirði frá 1. febrúar 1995. Þetta tilkynnist yður hér með. ..."" Athugasemdir A, B, C, D, E og F við skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi þeirra 6. apríl 1995. Með bréfi 9. ágúst 1995 gaf ég þeim A, B, C, D, E og F kost á að senda mér athugasemdir við framangreinda umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði. Mér bárust athugasemdir þeirra 11. og 18. ágúst 1995. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 12. september 1995 bárust mér frekari upplýsingar frá ráðuneytinu. III. Umrædd kvörtun lýtur að veitingu embættis yfirlögregluþjóns hjá lögreglunni í Hafnarfirði. Er dregið í efa, að þeir, sem stóðu að undirbúningi og úrlausn málsins, hafi verið til þess hæfir. Þá er ennfremur dregið í efa, að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn. Við veitingu framangreindrar stöðu giltu lög nr. 56/1972, um lögreglumenn. Um meðferð málsins og úrlausn giltu ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er tóku gildi 1. janúar 1994. 1. Í kvörtuninni er bent á tvö atriði, sem talin eru valda því, að sýslumaðurinn í Hafnarfirði hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í undirbúningi málsins, þar á meðal með tillögu til dóms- og kirkjumálaráðherra, hvaða umsækjanda skyldi skipa í embættið. Í fyrsta lagi er bent á kunningsskap sýslumannsins í Hafnarfirði og þess umsækjanda, sem skipaður var. Í öðru lagi er vísað til þess, að eiginkona þess umsækjanda, sem skipaður var, sé skrifstofustjóri við embætti sýslumannsins í Hafnarfirði. Um sérstakt hæfi starfsmanna við stjórnsýslu ríkisins eru nú ákvæði í II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 4. gr. laganna eiga ákvæði kaflans við um þá starfsmenn, sem taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Af 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ráðið, að sérhver tengsl starfsmanns við stjórnsýslumál eða aðila þess, valdi ekki sjálfkrafa vanhæfi starfsmannsins til meðferðar máls. Starfsmaður verður almennt ekki talinn vanhæfur til meðferðar máls, nema hann hafi sjálfur nokkurra hagsmuna að gæta eða tengist sjálfur málinu eða aðilum þess með slíkum hætti, að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Í 1.-6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um þær ástæður, er valda vanhæfi starfsmanns til meðferðar máls. Þau tilvik, sem kvartað er yfir í máli þessu, falla ekki undir 1.-5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga hljóðar svo: "Starfsmaður ... er vanhæfur til meðferðar máls: ... 6. Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu." Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo: "Mjög náin vinátta ... við aðila máls getur valdið vanhæfi skv. 6. tölul. Svo að vinátta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða fyrir hendi séu þær aðstæður, t.d. á fámennum stöðum, að "allir þekki alla", heldur verður vináttan að vera náin." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3288.) Samkvæmt þessum ummælum í lögskýringargögnum er ljóst, að það veldur ekki vanhæfi starfsmanns, þótt hann þekki aðila máls eða sé kunningi hans. Ég tel að ganga verði út frá þeirri meginreglu, að starfsmaður verði almennt ekki vanhæfur til meðferðar máls, enda þótt hann hafi kynnst aðila máls í starfi sínu, nema ótvíræðar upplýsingar liggi fyrir um, að mjög náin vinátta hafi tekist með þeim. Á grundvelli sömu sjónarmiða verður einnig að telja, að það valdi út af fyrir sig ekki vanhæfi starfsmanns, þótt hann hafi hitt aðila máls á árshátíðum eða öðrum mannfagnaði í tengslum við starf sitt. Eins og framangreind lögskýringargögn bera með sér, getur vanhæfi einungis komið til greina, þegar um mjög nána vináttu er að ræða á milli starfsmanns og aðila máls. Þar sem gögn málsins bera ekki með sér, að um slík tengsl sé að ræða milli sýslumannsins í Hafnarfirði og þess umsækjanda, sem skipaður var, verður ekki talið, að sýslumaður hafi verið vanhæfur af þessari ástæðu. Í öðru lagi er sýslumaðurinn í Hafnarfirði talinn vanhæfur, þar sem eiginkona þess umsækjanda, sem skipaður var, sé skrifstofustjóri við embætti sýslumannsins. Í þessu sambandi verður fyrst að geta þess, að það veldur almennt ekki vanhæfi starfsmanns til meðferðar máls, þótt hann hafi starfað með aðila málsins. Af þessum sökum var sýslumaður ekki vanhæfur til undirbúnings og meðferðar málsins, þótt lögreglumenn, sem heyrðu undir stjórn hans sem lögreglustjóra, sæktu um stöðuna. Þeim mun síður verður það talið valda vanhæfi sýslumanns, þótt umsækjandi um nefnda stöðu hafi verið kvæntur starfsmanni hans. Samkvæmt framansögðu er að mínum dómi ekki tilefni til athugasemda við hæfi sýslumannsins í Hafnarfirði til umfjöllunar um umsækjendur um nefnda stöðu og til að gera tillögu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um skipun í hana. 2. Almennt er við það miðað, að við veitingu opinberra starfa skuli sá valinn, sem telst hæfastur til þess að gegna starfinu. Eru ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem fjallar um auglýsingu á lausum stöðum, reist á slíkum sjónarmiðum. Þegar almennum skilyrðum til að gegna starfi sleppir, hafa stjórnvöld svigrúm til þess að meta kosti einstakra umsækjenda. Við slíkt mat ber stjórnvaldi að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki er ágreiningur um það, að G, sem skipaður var í umrædda stöðu, hafi uppfyllt almenn hæfisskilyrði til þess að gegna henni. Á hinn bóginn er deilt um mat dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og sýslumannsins í Hafnarfirði á hæfni umsækjenda til þess að gegna stöðu yfirlögregluþjóns. Ljóst er af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. mars 1995, að sú tillaga sýslumannsins í Hafnarfirði, að G fengi stöðuna, réði mestu um að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skipaði G. Í skýringum ráðuneytisins er vísað til þess, að G hefði fengið hin bestu meðmæli, og þegar sleppt væri almennum atriðum um mat á hæfni einstakra umsækjenda, hafi verið lögð áhersla á, að yfirlögregluþjónn væri nánasti samstarfsmaður sýslumanns varðandi daglega stjórn lögreglu og mikilvægt væri að á milli þeirra ríkti "... fullkomið traust". Í umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði frá 20. febrúar 1995 er gerð grein fyrir undirbúningi að tillögu sýslumannsins og raktar ástæður þess, að hann mælti með því, að G yrði skipaður í starfið. Er þar tekið fram, að lögð hafi verið áhersla á umsagnir og meðmæli, er G hafi lagt fram, svo og reynslu hans sem rannsóknarlögreglumanns og af almennum löggæslustörfum. Þegar litið er til þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í framangreindum gögnum, verður ekki annað séð en að þau hafi verið málefnaleg. Er að mínum dómi því ekki tilefni til þess að gagnrýna þá ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að skipa G í stöðu yfirlögregluþjóns í Hafnarfirði. 3. Um birtingu og rökstuðning ákvörðunar um skipun ríkisstarfsmanns gilda ákvæði V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í samræmi við 20. gr. laganna ber að tilkynna umsækjendum um skipun í nefnda stöðu. Í þeirri tilkynningu bar meðal annars að veita leiðbeiningar um heimild umsækjenda til þess að fá ákvörðun rökstudda, hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt. Í umsögn sýslumannsins í Hafnarfirði frá 20. febrúar 1995, sem rakin er í II. kafla, er gerð grein fyrir því, að eftir að G hafði verið skipaður í stöðu yfirlögregluþjóns 20. desember 1994, hefði umsækjendum verið tilkynnt um ákvörðunina með samhljóða bréfi. Í bréfinu, sem tekið er upp í umsögn sýslumannsins, kemur fram, að umsóknirnar hafi verið sendar dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi skipað G í stöðuna frá 1. febrúar 1995. Í bréfi þessu, er fól í sér tilkynningu til umsækjenda um að tekin hefði verið stjórnsýsluákvörðun um skipun G, var ekki að finna leiðbeiningar um heimild til þess að fá nefnda ákvörðun rökstudda, eða hvert umsækjendur mættu snúa sér með ósk um rökstuðning og þá fyrir hvaða tímamark. Var málsmeðferð að þessu leyti ekki í samræmi við 20. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Leggja verður áherslu á, að slíkar leiðbeiningar séu gefnar, þar sem þeim er ætlað að tryggja rétt þeirra, sem í hlut eiga, til þess að fá ákvörðun rökstudda, en rökstuðningur getur skipt miklu fyrir aðila máls um skilning á ákvörðun, sem er honum ekki í hag. IV. Niðurstaða álits míns, dags. 15. mars 1996, var svohljóðandi: "Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé tilefni til þess að gera athugasemdir við hæfi sýslumannsins í Hafnarfirði til þess að fjalla um umsóknir um stöðu yfirlögregluþjóns í Hafnarfirði og gera tillögu um skipun í þá stöðu. Þá verður að telja að þau sjónarmið, sem lögð voru til grundvallar við val á G í nefnda stöðu, hafi verið málefnaleg. Ég tel aftur á móti, að tilkynning til þeirra umsækjenda, er ekki hlutu stöðuna, hafi ekki fullnægt fyrirmælum 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði í þeirri tilkynningu átt að veita leiðbeiningar um heimild til að fá rökstudda þá ákvörðun, að skipa G í stöðu yfirlögregluþjóns í Hafnarfirði."