Álit

I. Hinn 5. október 1995 barst mér kvörtun frá A, yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 30. nóvember 1994, þar sem ráðuneytið staðfesti ákvörðun byggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis um ráðningu í starf byggingarfulltrúa Eyjafjarðarsvæðis. II. A kærði ákvörðun byggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis til umhverfisráðuneytisins hinn 27. júlí 1994, enda taldi hann þann, sem ráðinn var, ekki uppfylla almenn hæfisskilyrði byggingarfulltrúa. Hinn 30. nóvember 1994 var kveðinn upp úrskurður í ráðuneytinu þess efnis, að ákvörðun svæðisbyggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis um ráðninguna skyldi standa óbreytt. Með bréfi, dags. 24. febrúar 1995, óskaði A eftir því við umhverfisráðuneytið, að kærumálið yrði endurupptekið. Byggði hann ósk sína á því, að ráðuneytið hefði hvorki rannsakað málið nægilega né gætt jafnræðis. Í svari umhverfisráðuneytisins, sem barst A með bréfi, dags. 15. mars 1995, var þessari ósk hans hafnað. III. Samkvæmt gögnum málsins eru helstu málavextir þessir: Hinn 30. apríl 1994 auglýstu byggingarnefndir Eyjafjarðarsvæðis eystra og vestra eftir byggingarfulltrúa. Í auglýsingunni kom fram, að starfið væri laust frá 1. júní 1994. Hinn 19. maí 1994 sótti A, byggingarverkfræðingur, um starfið. Alls voru umsækjendur 15. Þeirra á meðal var X húsasmíðameistari, sem var aðstoðarmaður byggingarfulltrúa Eyjafjarðarsvæðis frá 1981 til 1991, er þáverandi byggingarfulltrúi féll frá, og var ráðinn byggingarfulltrúi tímabundið frá 1. maí 1992 til ársloka 1993. Hinn 26. maí 1994 ákvað sameiginlegur fundur beggja byggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis eystra og vestra að ráða X í stöðuna. Bókun þess efnis var samþykkt með 6 atkvæðum gegn 2, en 4 sátu hjá. Í bréfi byggingarnefnda Eyjafjarðar, austur- og vestursvæða, til A, dags. 21. júní 1994, er ákvörðun byggingarnefndar rökstudd með svofelldum hætti: "Umsóknir um starf Byggingarfulltrúa voru alls 15 og uppfylltu flestir umsækjendur skilyrði Byggingarlaga til starfsins, því verður ekki fallist á að vegna vanhæfni tiltekinna umsækjenda hafi nefndin ekki geta orðið við umsóknum. Ákvörðun Byggingarnefndar um ráðningu [X] í starf Byggingarfulltrúa er gerð með heimild í Byggingarlögum, 6. kafla 20. gr. 2. mgr. og 21. gr. 4. mgr. nr. 54/1978. Samning sveitarfélaga við Eyjafjörð um skipan Byggingarmála frá 16. mars 1994. Ennfremur samþykki yfirgnæfandi fjölda hlutaðeigandi sveitarfélaga og fulltrúa Héraðsnefndar Eyjafjarðar." A kærði ákvörðunina til umhverfisráðuneytisins. Í úrskurði ráðuneytisins frá 30. nóvember 1994 segir: "Fyrir liggur að [X] húsasmíðameistari, var ráðinn aðstoðarmaður byggingarfulltrúa með ráðningarsamningi dags. 11.5.1982. Frá þeim tíma og allt til ársloka 1985 gengdi hann oftsinnis starfi byggingarfulltrúa vegna veikindaforfalla, og hélst sú skipan allt þar til skipaður byggingarfulltrúi lést á árinu 1991. [...] Frumvarp til núgildandi byggingarlaga nr. 54/1978, var lagt fram á 99. löggjafarþingi Alþingis árið 1977. Samkvæmt breytingartillögum sem félagsmálanefnd efri deildar lagði til að gerðar yrðu á frumvarpinu, var ákvæði 1. mgr. 37. gr. breytt þannig að 1. mgr. 20. gr. laganna var ekki ætlað að koma að fullu til framkvæmda fyrr en í árslok 1985 og þá félli úr gildi 5. gr. laga nr. 108/1945 sbr. a. liður 3. gr. l. nr. 26/1948, um byggingarfulltrúa í sveitum. Breytingartillaga þessi var samþykkt. Í framsöguræðu formanns félagsmálanefndar efri deildar, en hann mælti fyrir umræddum breytingartillögum á Alþingi 22. febrúar 1978 segir m.a. um 1. mgr. 37. gr., "að þessi nýju byggingarlög komi ekki til framkvæmda í sveitum landsins varðandi byggingarfulltrúa fyrr en síðar, vegna þess hve litlu sveitarfélögin vítt og breitt um landið þurfi tíma til aðlögunar í þessum efnum. Fleira kemur og til. Samkvæmt gildandi lögum er gert ráð fyrir sérstökum fjárhagsstuðningi við hin litlu sveitarfélög í sveitum landsins til þess að halda uppi embætti byggingarfulltrúa. Sveitarfélögin verða að sjálfsögðu verr sett þegar þessi stuðningur fellur niður. En þessi stuðningur og önnur ákvæði varðandi þetta atriði falla ekki niður samkvæmt tillögum félagsmálanefndar fyrr en í árslok 1985. Á þessum aðlögunartíma gefst væntanlega nægur tími til þess að athuga þessa hlið málanna nánar með sérstöku tilliti til sveitahreppanna." Af orðum formanns félagsmálanefndar má ráða, að ætlunin hafi verið sú að ákvæði VI. kafla laganna, um byggingarfulltrúa öðluðust ekki gildi í sveitum og þorpum fyrr en í árslok 1985. Af þessu verður ráðið að efni 1. mgr. 37. gr. byggingarlaga sé rýmra en orð þess gefa til kynna. Ákvæðið taki því einnig til sveitarfélaga sem heyrðu undir lög 108/1945, og hafa sameinast um rekstur embættis byggingarfulltrúa. Fyrir liggur að [X] starfaði sem aðstoðarmaður byggingarfulltrúa í tæp fjögur ár áður en ákvæði VI. kafla l. 54/1978 komu að fullu til framkvæmda í sveitum og þorpum. Fullyrðingum [X] þess efnis að hann hafi í reynd gegnt starfi byggingarfulltrúa á þeim tíma sökum langra fjarvista er ómótmælt, enda uppfyllti hann skilyrði laga til að gegna starfinu á þeim tíma sbr. 5. gr. laga 108/1945 sbr. l 26/1948 um breytingar á þeim lögum. Samkvæmt 4. mgr. 21. gr. l. 54/1978 skulu þeir sem gegna störfum byggingarfulltrúa við gildistöku, hafa rétt til að gegna því starfi áfram þótt þeir fullnægi ekki skilyrðum 1. mgr. 21. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 21. gr. eru gerðar auknar kröfur um hæfi til þeirra sem gegna starfi byggingarfulltrúa frá því sem var fyrir gildistöku l. 54/1978. Í 69. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 segir, að engin bönd megi leggja á atvinnufrelsi manna nema almenningsheill krefji og komi lagaboð til. Hefur verið litið svo á að löggjafinn ætti sjálfur fullnaðarmat um það hvort skilyrðinu um almenningsheill sé fullnægt eður ei. Stjórnarskrárgreinin hefur því verið talin fela í sér þá túlkunarreglu að í vafatilvikum beri að telja líkur fyrir atvinnufrelsinu. Með hliðsjón af framansögðu, ómótmæltum fullyrðingum [X] um að hann hafi í reynd margsinnis gengt starfi byggingarfulltrúa á árunum 1982 til ársloka 1985 er ákvæði byggingarlaga um byggingarfulltrúa í sveitum öðluðust gildi, samþykktar á sameiginlegum fundi svæðisbyggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis frá 21. júlí 1993 og samþykkta nefndanna frá 14. og 19. október 1994 [á skv. skýringarbréfi ráðuneytisins að vera 14. og 19. október 1993], þar sem byggingarnefndarmenn lýsa einróma vilja sínum til þess að [X] gegni áfram starfi sem byggingarfulltrúi, telur ráðuneytið með vísun 1. sbr. 2. mgr. 20. gr., 4. mgr. 21. gr., 1. mgr. 37. gr. l. nr. 54/1978 og 69. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, að ekki séu efni til að verða við kröfu kæranda um að hnekkja ákvörðun svæðisbyggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis um að ráða [X] sem byggingarfulltrúa og skal hún því óbreytt standa." IV. Hinn 6. október 1995 ritaði ég umhverfisráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té þau gögn málsins, sem ég hefði ekki þá þegar undir höndum, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í svari ráðuneytisins, sem barst mér með bréfi, dags. 7. nóvember 1995, sagði að viðhorf ráðuneytisins til þess, sem rakið væri í kvörtun A, kæmi fram í úrskurði ráðuneytisins í málinu eða bréfum þess. Ennfremur að ráðuneytið hefði engin gögn í málinu, sem mér hefðu ekki þegar borist. Hinn 20. nóvember 1995 gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf umhverfisráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 20. desember 1995. V. Kvörtun A lýtur að því, að X, sem ráðinn var byggingarfulltrúi Eyjafjarðarsvæðis hinn 30. ágúst 1994, uppfylli ekki skilyrði byggingarlaga nr. 54/1978, um menntun byggingarfulltrúa. Þá kvartar hann yfir því, að tveir nefndarmenn í byggingarnefndunum hafi verið vanhæfir til meðferðar málsins og loks að umhverfisráðuneytið hafi ekki úrskurðað í máli vegna kæru hans innan lögboðins frests. 1. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 skal sveitarstjórn, að fengnum tillögum byggingarnefndar, ráða sér byggingarfulltrúa. Skal byggingarfulltrúa síðan sett erindisbréf í samráði við byggingarnefnd. Samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 37. gr. byggingarlaga skyldu ákvæði 1. mgr. 20. gr. ekki koma að fullu til framkvæmda fyrr en í árslok 1985, svo að lítil sveitarfélög fengju tíma til þess að búa sig undir það að þurfa að ráða til sín byggingarfulltrúa. Í 2. mgr. 20. gr. byggingarlaga er aftur á móti kveðið svo á, að svæðisbyggingarnefndir skv. 2. mgr. 6. gr. skuli, að fengnu samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna, ráða byggingarfulltrúa og setja honum erindisbréf. Ólíkt 1. mgr. 20. gr. tók 2. mgr. 20. gr. gildi um leið og önnur ákvæði byggingarlaganna hinn 1. janúar 1979. Í 21. gr. byggingarlaga er fjallað um hæfisskilyrði þau, sem byggingarfulltrúi skal uppfylla. Af 37. gr. laganna er ljóst, að ákvæði þeirrar greinar öðluðust einnig gildi 1. janúar 1979. Af ákvæði 21. gr. leiðir, að allir byggingarfulltrúar, sem ráðnir voru eftir 1. janúar 1979, urðu að uppfylla hæfisskilyrði 21. gr. laganna til þess að geta fengið stöðu byggingarfulltrúa og haldið henni. Hinn 30. apríl 1994 auglýstu byggingarnefndir Eyjafjarðarsvæðis eystra og vestra eftir byggingarfulltrúa. Um ráðningu í stöðuna gilti 21. gr. byggingarlaga samkvæmt framansögðu. Þar sem um var að ræða ráðningu í stöðu byggingarfulltrúa fyrir byggingarnefndir Eyjafjarðarsvæðis eystra og vestra, fór um ráðningu í stöðuna eftir 2. mgr. 20. gr. en ekki 1. mgr. sömu greinar. Undanþáguákvæði 2. málsl. 1. mgr. 37. gr., að því er varðar gildistöku 1. mgr. 20. gr., áttu því ekki við í máli þessu, enda eru ekki skilyrði til þess að túlka ákvæðið svo, að það taki til annarra greina laganna en 1. mgr. 20. gr., með tilliti til markmiðs ákvæðisins, ummæla í lögskýringargögnum og ótvíræðs orðalags þess. Af hálfu A er því haldið fram, að X hafi ekki uppfyllt hæfisskilyrði 1. mgr. 21. gr. og ekki hafi átt við hann undantekningarákvæði 2. og 4. mgr. sömu greinar. Af þessum sökum telur A, að óheimilt hafi verið að lögum að ráða X í umrædda stöðu. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. byggingarlaga skal byggingarfulltrúi vera arkitekt, byggingarfræðingur, byggingartæknifræðingur eða byggingarverkfræðingur. Í dreifbýli er heimilt að ráða búfræðikandídata úr tæknideild búnaðarháskóla í stöðu byggingarfulltrúa. Að auki er gerð sú krafa í 3. mgr. 21. gr. að sá, sem ráðinn er byggingarfulltrúi, skuli auk þess hafa tveggja ára starfsreynslu, sem byggingarnefnd meti gilda. Í gögnum málsins kemur fram að X, sem ráðinn var í stöðuna, sé húsasmíðameistari. Í málinu er óumdeilt að X uppfyllti ekki menntunarskilyrði 1. mgr. 21. gr. laganna, þegar hann var ráðinn. Kemur þá til athugunar, hvort undantekningarákvæði 21. gr. hafi heimilað ráðningu hans í stöðuna. Í 2. mgr. 21. gr. byggingarlaga er mælt svo fyrir, að fáist ekki maður í stöðu byggingarfulltrúa, sem uppfyllir skilyrði 1. mgr., geti sveitarstjórn að fengnum tillögum byggingarnefndar ráðið húsasmíða- eða múrarameistara til starfans, enda hafi hann tveggja ára starfsreynslu, sem byggingarnefnd meti gilda, sbr. 3. mgr. 21. gr. byggingarlaga. Þar sem um stöðuna sóttu umsækjendur, sem uppfylltu menntunarkröfur 1. mgr. 21. gr. byggingarlaga, gat undantekningarákvæði 3. mgr. 21. gr. ekki átt við. Í 4. mgr. 21. gr. er einnig undanþága frá menntunarskilyrðum 1. mgr. 21. gr. laganna, en þar segir, að þeir, sem gegni störfum byggingarfulltrúa við gildistöku laga þessara, skuli hafa rétt til að gegna starfi sínu áfram, þótt þeir fullnægi ekki skilyrðum 1. mgr. 21. gr. Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum 54/1978, segir svo um efni 21. gr.: "Eðlilegt virðist með tilliti til ábyrgðar byggingarfulltrúa að gera nokkuð strangar kröfur um menntun hans og starfsreynslu. Er efni greinarinnar byggt á því sjónarmiði. Þó mundu skv. gr. allir starfandi byggingarfulltrúar halda starfsréttindum sínum sbr. niðurlag greinarinnar." (Alþt. 1976, A-deild, bls. 2146-2147.) Samkvæmt skýru orðalagi 4. mgr. 21. gr., svo og framangreindum ummælum í lögskýringargögnum, er ljóst, að ákvæðið tekur einungis til þeirra, sem gegndu störfum byggingarfulltrúa "við gildistöku" laganna. Byggingarlög nr. 54/1978 öðluðust gildi 1. janúar 1979, í samræmi við 37. gr. þeirra. Gildistaka verður ekki miðuð við annað tímamark, þótt 1. mgr. 20. gr. hafi ekki átt að koma að fullu til framkvæmda fyrr en í árslok 1985. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 30. nóvember 1994 kemur fram, að X hafi verið aðstoðarmaður byggingarfulltrúa og "í reynd margsinnis gegnt starfi byggingarfulltrúa á árunum 1982 til ársloka 1985 ...". Undanþága 4. mgr. 21. gr. tekur því ekki til X þegar af þeirri ástæðu, að hann var ráðinn aðstoðarmaður byggingarfulltrúa rúmum tveimur árum eftir að lögin tóku gildi og gegndi því ekki störfum byggingarfulltrúa "við gildistöku laganna". Eins og ég hef áður vikið að, eru almenn hæfisskilyrði í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði, sem opinberir starfsmenn verða að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því, sbr. álit mitt í máli nr. 382/1991, SUA 1992:151. Þar sem fyrir lá, að X uppfyllti ekki lagaskilyrði 21. gr. byggingarlaga, þegar tekin var ákvörðun um veitingu stöðu byggingarfulltrúa Eyjafjarðarsvæðis, var að lögum óheimilt að veita honum stöðuna. 2. Eins og áður greinir, var ákveðið á sameiginlegum fundi beggja byggingarnefnda Eyjafjarðarsvæðis eystra og vestra hinn 26. maí 1994 að ráða X í stöðu byggingarfulltrúa. Bókun þess efnis var samþykkt með 6 atkvæðum gegn 2 en 4 sátu hjá. Meðal þeirra, sem undirrituðu fundargerðina voru Y og Z. Y er föðurbróðir X, sem ráðinn var í stöðuna, en Z og X eru systkinabörn. Samkvæmt 45. gr. og 5. mgr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda sérstakar hæfisreglur 45. gr. sveitarstjórnarlaga um sveitarstjórnarmenn og aðra þá, sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga. 1. málsl. 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga hljóðar svo: "Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af." A tiltók sérstaklega í kæru sinni til umhverfisráðuneytisins, að hann teldi, að tveir nefndarmanna hefðu verið vanhæfir til meðferðar málsins. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna almenna kæruheimild og í 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 er kveðið á um það, að "telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar [sé] honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina". Eins og ég hef meðal annars vikið að í skýrslu fyrir árið 1992, bls. 25 (29), felst í stjórnsýslukæru annars vegar réttur fyrir þann, sem ályktun varðar, til þess að bera hana undir æðra stjórnvald til endurskoðunar, og hins vegar skylda fyrir æðra stjórnvald að úrskurða í málinu, að uppfylltum kæruskilyrðum. Þar sem ráðuneytið taldi kæruskilyrði uppfyllt til þess að taka málið til úrskurðar, bar því skylda til þess að leggja einnig úrskurð á þetta kæruatriði. 3. Loks snýr kvörtun A að því, að umhverfisráðuneytið hafi ekki úrskurðað í máli hans innan lögboðins frests. Í 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga segir: "Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina. Umhverfisráðherra skal kveða upp úrskurð sinn um ágreininginn innan þriggja mánaða frá áfrýjun, og skal hann áður hafa leitað umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og skipulagsstjórnar." Ákvæðið leggur þá skyldu á umhverfisráðherra, að úrskurða um ágreining, sem undir hann er borinn, innan 3 mánaða. Kæra A til umhverfisráðherra er dagsett 27. júlí 1994 og barst ráðuneytinu 29. júlí s.á. Úrskurður ráðuneytisins er dagsettur 30. nóvember 1994. Það liðu því rétt rúmir 4 mánuðir frá því kæran barst ráðuneytinu og þar til úrskurðurinn var kveðinn upp. Ég tel það aðfinnsluvert, að ráðuneytið skyldi ekki úrskurða í málinu innan þess frests, sem kveðið er á um í lögum, en engar viðhlítandi skýringar hafa verið færðar fram fyrir því. VI. Niðurstöðu álits míns, dags. 10. október 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að verulegur annmarki hafi verið á ráðningu í stöðu byggingarfulltrúa Eyjafjarðarsvæðis, þar sem í stöðuna var ráðinn maður, sem ekki uppfyllti almenn hæfisskilyrði samkvæmt byggingarlögum. Einnig er aðfinnsluvert, að umhverfisráðuneytið úrskurðaði ekki í kærumáli A innan lögboðins frests og fjallaði ekki um öll þau atriði, sem kærð voru."