Álit

I. Hinn 22. nóvember 1995 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, hvernig útvarpsstjóri og útvarpsráð hefðu afgreitt umsókn hennar um starf fréttamanns á fréttastofu sjónvarpsins. II. 1. Í Lögbirtingablaðinu 19. júlí 1995 var auglýst, að hjá fréttadeild sjónvarpsins yrði "fastráðið í tvær stöður fréttamanna í innlendum fréttum og í eina stöðu fréttamanns í erlendum fréttum frá og með 1. september 1995". Tekið var fram, að háskólapróf eða reynsla í frétta- eða blaðamennsku væri nauðsynleg og að umsóknarfrestur væri til 1. ágúst 1995. Samkvæmt gögnum málsins sótti A um starf fréttamanns. Í umsókn sinni tók hún fram, að hún hefði starfsreynslu hjá sjónvarpinu frá árinu 1975 og hefði lokið doktorsprófi í fjölmiðlafræði. Á fundi útvarpsráðs 9. ágúst 1995 var meðal annars rætt um, að þrír fréttamenn yrðu ráðnir til sjónvarpsins 1. október 1995 og að listi yfir umsækjendur yrði lagður fram á næsta fundi ráðsins. Þá var bókað, að umræður hefðu átt sér stað um síðustu málsgrein 21. gr. útvarpslaga, nr. 68/1985, að síðasta útvarpsráð "... hefði veitt umsögn við ráðningu deildarstjóra og fréttamanna" og að ekki hefði þótt "... ástæða til breytinga að svo stöddu". Í fundargerð útvarpsráðs frá fundi ráðsins 16. ágúst 1995 kemur fram, að lagður hafi verið fram listi yfir tuttugu og sex umsækjendur um þrjár stöður fréttamanna á fréttadeild sjónvarpsins. Á fundinum kom ennfremur fram, að fréttastjóri sjónvarpsins hefði mælt með A og þeim B og C í stöðuna. Í bréfi A til útvarpsráðs og útvarpsstjóra 20. ágúst 1995 segir: "Í kjölfar síðasta fundar útvarpsráðs hafði útvarpsstjóri samband við mig þar sem hann tjáði mér þann vilja ráðsins að ég yrði að gefa skriflega staðfestingu þess efnis að ég segði upp stöðu minni sem lektor í hagnýtri fjölmiðlun við HÍ [Háskóla Íslands] til þess að koma til greina í stöðu fréttamanns hjá RÚV [Ríkisútvarpinu] sem ég hef sótt um. Í dag fór ég á fund háskólarektors og ræddi þessi mál. Hann benti mér á að lagalega væri ekkert því til fyrirstöðu að ég gegndi fullu starfi fréttamanns og væri jafnframt í hálfu starfi hjá Háskóla Íslands. Hann vísaði á lagagrein 26 í Lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna sem ég læt fylgja með þessu bréfi. Hann benti á að síðasta dæmið um ráðningu af þessum toga væri ráðning [X] sem nú er í fullu starfi sem forstjóri [ríkisstofnunar] og í hálfu starfi sem prófessor við HÍ. Hans ráðning var byggð á þessari umræddu lagagrein. Rektor sagði það vera stefnu HÍ að tengjast atvinnulífinu sem mest og best og unnið væri að því að tengjast stofnunum með ráðningum eins og þeirri sem að framan er getið. Hann sagðist ennfremur ekki geta séð fyrir sér hvernig þróa mætti og efla nám í fjölmiðlafræðum án þeirra tengsla sem starf mitt inni á fjölmiðli skapaði. Hann styður því eindregið ósk mína um að vera í fullu starfi fréttamanns og hálfu starfi lektors. Að lokum kvaðst hann fús til þess að ræða þetta mál persónulega ef þess væri óskað. Ég óska eftir að þessi lagabókstafur verði virtur og útvarpsráð falli frá þeirri kröfu sinni að ég segi upp starfi mínu við HÍ til þess að koma til greina til starfs innan RÚV." Á fundi útvarpsráðs 23. ágúst 1995 var eftirfarandi bókað: "Afgreiðsla umsókna um fréttamannastörf. - Formaður gerði tillögu um að aðeins [yrðu] afgreiddar umsagnir um tvær stöður, en frestað [yrði] afgreiðslu á hinni þriðju meðan beðið væri lögfræðilegs álits vegna umsóknar [A], sem er ein þeirra þriggja sem fréttastjóri mælir með. - Það var samþykkt en nokkrar umræður urðu um málið og kom fram að nauðsynlegt væri að setja fréttamönnum reglur um að þeir taki ekki að sér önnur störf fyrir fyrirtæki og stofnanir. - Gengið var til atkvæðagreiðslu og hlutu eftirtaldir atkvæði: B 7 atkvæði. D 4 " C 2 " E 1 " " Í gögnum málsins kemur fram, að útvarpsstjóri hafi í tilefni af bréfi A frá 20. ágúst 1995 óskað eftir því við lögmann Ríkisútvarpsins, að hann gæfi umsögn um þá túlkun, er fram kæmi hjá A um 26. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í svarbréfi lögmannsins, dags. 23. ágúst 1995, er gerð grein fyrir efni 26. gr. laga nr. 38/1954 og efni 38. gr. laga nr. 77/1979, um Háskóla Íslands. Þá segir meðal annars í bréfi lögmannsins: "Ákvæði 26. gr. fjalla eingöngu berum orðum um þá aðstöðu, að einn starfsmaður gegni tveimur heilum stöðum. Í því tilfelli er boðið að hálf laun fylgi aukastöðunni. Á hinn bóginn er þess ekki getið hvernig fara eigi með hlutastörf í þessu tilliti. Sé samkvæmni gætt, ætti starfsmaður í fullu starfi væntanlega að fá fjórðungslaun fyrir aukastarf sem næmi hálfri stöðu, tæki hann að sér til bráðabirgða að gegna slíkri aukastöðu. 26. gr. starfsmannalaga geymir að minni hyggju ekki lögvarinn rétt til handa starfsmanni, sem óskar að gegna starfi umfram fullt starf hjá ríkinu, enda er tilskilið að starfsmaður gegni öðru starfi samhliða sínu, skv. ákvörðun stjórnvalds. Ákvæði greinarinnar byggja þess utan á þeirri forsendu, að um bráðabirgðaástand sé að ræða, eins og fram kemur í tilvitnaðri skýringu á lagaákvæðinu og launagreiðslur eru skertar. Því fæ ég ekki séð að þau skýringarsjónarmið sem [A] færir fram í bréfi sínu frá 20. ágúst sl. og eignar háskólarektor fái samræmst skýringum Ólafs Jóhannessonar, sem hingað til hafa verið lagðar til grundvallar. Hætt er við, ef tekið yrði að ráða starfsmenn til viðvarandi starfa umfram fullt starf hjá ríkinu, að skylda til að gjalda yfirvinnukaup kæmi til álita, þ.e. þegar út fyrir hina sérstöku heimild 26. gr. starfsmannalaga er komið, eða aðrar sérstakar heimildir. Samkvæmt upplýsingum úr fjármálaráðuneytinu byggist skipan mála hjá þeim prófessor sem [A] nefnir í bréfi sínu á 38. gr. laga nr. 77/1979 um Háskóla Íslands. Hann gegnir heilli prófessorsstöðu, auk þess sem starf hans hjá [viðkomandi stofnun] telst fullt starf. Fyrir þetta þiggur hann ein og hálf laun. Sama gildir um læknaprófessora, sem auk prófessorsembætta gegn stöðu yfirlækna. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins eru launin skert með sama hætti og 26. gr. starfsmannalaga býður." Með bréfi útvarpsstjóra 28. ágúst 1995 til lögmanns Ríkisútvarpsins spyrst hann fyrir um það, hvort lögmaðurinn telji heimilt að ráða A í stöðu fréttamanns og hvort hann mæli með því að svo verði gert eða ekki. Í svarbréfi lögmannsins dagsettu sama dag vísar hann til álits síns frá 23. ágúst 1995 og tekur fram, að hann mæli "... gegn því, að umsóknin verði samþykkt". Á fundi útvarpsráðs 30. ágúst 1995 er bókað, að umsögn um umsækjendur um stöðu fréttamanns í sjónvarpinu hafi verið frestað vegna fjarveru formanns. Á fundi ráðsins 6. september 1995 var meðal annars samþykkt að fresta afgreiðslu málsins um viku, svo að A fengi að svara rökstuðningi lögmanns Ríkisútvarpsins. Í bréfi, er A ritaði útvarpsráði og útvarpsstjóra 8. september 1995, greinir hún frá því, að hún hafi kynnt sér álit lögmannsins. Í bréfi A segir meðal annars: "Mér hefur nú gefist tími til þess að lesa álit hans. Í seinni hluta greinargerðarinnar staðfestir hann réttmæti ábendingar minnar um að heimilt sé að menn gegni fullu starfi hjá ríkisstofnun og hálfu starfi hjá HÍ séu gerðar sérstakar ráðstafanir á vegum Háskólans. Eins og kemur fram í meðfylgjandi bréfi frá rektor HÍ er fullur vilji hjá skólanum til þess að gera nauðsynlegar ráðstafanir svo af þessu geti orðið í mínu tilfelli. Ég hef áreiðanlegar heimildir fyrir því að fram hafi komið sú fullyrðing á fundi útvarpsráðs að ósk mín um að gegna fullu starfi í RÚV og hálfu hjá HÍ væri andstæð lögum. Bréf lögfræðingsins staðfestir að sú fullyrðing er röng og bréf rektors staðfestir að verði af ráðningu minni hjá RÚV er HÍ tilbúinn til að ganga þannig frá hnútum að samningurinn við skólann sé löglegur. Ég fæ því ekki séð að útvarpsráð sé að taka neina lögfræðilega né siðfræðilega áhættu með því að fara að tillögu fréttastjóra um að ég fái starfið." Í tilvitnuðu bréfi rektors Háskóla Íslands til útvarpsstjóra frá 8. september 1995 segir meðal annars: "[A] hefur tjáð mér að hún hafi sótt um fullt starf fréttamanns hjá Ríkisútvarpi-Sjónvarpi, en hafi jafnframt hug á að gegna áfram forstöðu kennslu á vegum Félagsvísindadeildar í hagnýtri fjölmiðlun. Þar hefur hún undanfarin ár starfað sem lektor, með hálf laun síðustu árin. Háskólinn hefur talið sér mikilvægt að hafa [A] í forstöðu fyrir námi í hagnýtri fjölmiðlun, vegna þekkingar hennar og dugnaðar, og ekki síður vegna reynslu hennar og innsýnar í heim fjölmiðlanna, sem byggst hefur á starfi hennar hjá Ríkisútvarpinu. Þótt [A] verði ráðin í fullt starf hjá Ríkisútvarpinu mun Háskólinn telja mjög æskilegt að geta notið aðstoðar hennar í formi hlutastarfs við Háskólann jafnhliða aðalstarfi hjá Ríkisútvarpi. Slík tengsl eru kennslu í hagnýtri fjölmiðlun nauðsynleg. Hliðstæðu þeirra er að finna í hlutastarfi dósenta í læknadeild, viðskiptafræði og verkfræði, þar sem sérfræðingar gegna aðalstarfi hjá stofnunum sem Háskólinn vill tengjast, en sinna jafnframt kennslu og umsjón hennar í hlutastarfi. Þetta ráðningarform er heimilt nái það ekki hálfu starfi." Að beiðni útvarpsstjóra lét lögmaður Ríkisútvarpsins stofnuninni í té álit á því, hvort bréf A og háskólarektors frá 8. september 1995 raskaði í einhverjum mæli þeim sjónarmiðum, sem lögmaðurinn hefði sett fram í bréfum sínum frá 23. og 28. ágúst 1995. Var það niðurstaða lögmannsins í bréfi, dags. 11. september 1995, að þau sjónarmið, sem sett væru fram í bréfunum, röskuðu ekki þeim lögfræðilegu sjónarmiðum, sem bent hefði verið á. Í bréfi lögmannsins segir síðan: "Fyrir liggur að taka nú afstöðu til umsóknar um stöðu hjá Ríkisútvarpinu. Þær sérstöku lagaheimildir sem Háskóla Íslands eru búnar, varða hagsmuni Háskólans og stöðuveitingar þar. Í bréfi rektors Háskóla Íslands kemur fram, að hann geri sér grein fyrir því, að með samþykkt umsóknar [A] yrði komið á réttarástandi sem ekki er ráðgert lögum samkvæmt, sbr. þær sérstöku ráðstafanir sem hann lýsir að grípa þurfi til, með fulltingi menntamálaráðuneytisins. Á hinn bóginn lýsir hann Háskólann verða að leysa þann vanda, sem af kunni að hljótast. Þessar athugasemdir háskólarektors renna stoðum undir þau lögfræðilegu sjónarmið sem færð hafa verið fram á vegum Ríkisútvarpsins. Það hlýtur því að vera áhorfsmál hvort af Ríkisútvarpsins hálfu, muni óhætt að koma á réttarástandi, sem þá þegar þarf að ráða bót á, í trausti þess að Háskólinn "leysi vandann". Maður hlýtur að staldra við spurningu eins og þá, hver ábyrgð Ríkisútvarpsins og útvarpsstjóra sé, bregðist Háskólanum lausn vandans. Í ljósi þeirra viðhorfa launaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem ég þekki og hef kynnt mér sérstaklega vegna þessa máls, hlýt ég að leggja til að varlega verði farið í sakirnar og skref sem þetta ekki stigið án þess að lausn vandans sé a.m.k. í sjónmáli. Ég bendi á að háskólarektor reiknar með fulltingi menntamálaráðuneytis, sem ekkert liggur fyrir um að standi til reiðu." Á fundi útvarpsráðs 13. september 1995 var lagt fram bréf A frá 8. september 1995, ásamt bréfi háskólarektors, dags. 8. september 1995, bréfi fréttastjóra sjónvarpsins, dags. 11. september 1995, og bréfi lögmanns Ríkisútvarpsins, dags. 11. september 1995. Í fundargerð frá fundinum er bókuð sú afstaða formanns ráðsins, að hann sé sömu skoðunar og lögmaður Ríkisútvarpsins, "... að ekki væri lögmætt að mæla með [A] til fastra starfa". Þá kemur fram, að greidd hafi verið atkvæði um stöðu fréttamanns. Hafi F fengið þrjú atkvæði, C þrjú atkvæði og A eitt atkvæði. 2. Með bréfi, dags. 15. september 1995, óskaði A ásamt þremur öðrum umsækjendum eftir því með tilvísun til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að útvarpsráð rökstyddi umsagnir sínar um umsækjendur frá 23. ágúst og 13. september 1995. Í svarbréfi formanns útvarpsráðs til A, 20. september 1995, segir: "Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaganna gilda lögin "þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna". Útvarpsráð skal lögum samkvæmt gera tillögur til útvarpsstjóra um ráðningu starfsfólks dagskrár. Með þeirri tillögugerð sinni er útvarpsráð ekki að kveða á um rétt manna eða skyldu og lítur útvarpsráð því svo á að umrætt ákvæði 21. gr. stjórnsýslulaga um skyldu stjórnvalds að rökstyðja ákvörðun sína eigi hér ekki við. Með vísan til ofangreinds er ósk þinni um rökstuðning útvarpsráðs fyrir áðurnefndri tillögugerð þess hafnað." Í bréfi, sem A og þrír aðrir umsækjendur rituðu útvarpsstjóra 15. september 1995, er þess farið á leit, að útvarpsstjóri rökstyðji ráðningu fréttamanna á fréttastofu sjónvarpsins 13. september 1995. Í svarbréfi útvarpsstjóra 21. september 1995 segir: "Ráðningin var gerð á grundvelli 21. gr. Útvarpslaga nr. 68/1985. Þar segir í síðasta málslið: "Starfsmenn Ríkisútvarps aðrir en framkvæmdastjórar skulu ráðnir af útvarpsstjóra, þó að fengnum tillögum útvarpsráðs ef um starfsfólk dagskrár er að ræða." Tveir umræddra starfsmanna nutu stuðnings meiri hluta útvarpsráðs. Hinn þriðji fékk meðmæli fréttastjóra Sjónvarpsins. Sú starfsvenja hefur skapazt að taka nokkurt tillit til meðmæla fréttastjóra við ráðningu sem þessa, þegar þau meðmæli eru ótvíræð og án allra skilyrða. Svo var hér í síðastgreinda tilvikinu. Í auglýsingu vegna umgetins starfs kom fram, að háskólapróf eða reynsla í frétta- eða blaðamennsku væru umsækjendum nauðsynleg. Einn þeirra þriggja, sem ráðnir voru hefur BA próf í fjölmiðlafræði frá bandarískum háskóla. Hinir fréttamennirnir tveir hafa MA próf frá háskólum austan hafs og vestan. Útvarpsstjóra er að sjálfsögðu nokkur vandi á höndum, þegar hann stendur frammi fyrir vali úr hópi hæfra umsækjenda. Þau atriði sem að ofan eru nefnd, þ.e. tillögur útvarpsráðs og meðmæli fréttastjóra áttu að þessu sinni drjúgan þátt í því, að umsóknir þeirra sem ráðnir voru til starfa, voru teknar fram fyrir aðrar. Ein þeirra umsókna sem ekki var samþykkt var lagalegum álitamálum undirorpin. Með samþykkt hennar hefði verið komið á réttarástandi sem ekki er ráð fyrir gert að komist á skv. lögfræðilegu áliti sem aflað var. Réði það mestu um að sú umsókn var ekki samþykkt." Í bréfi, er A ritaði útvarpsstjóra 3. nóvember 1995, óskaði hún eftir nánari rökstuðningi útvarpsstjóra og vísaði þar til 20.-22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi útvarpsstjóra 15. nóvember 1995 segir: "Ég vísa til bréfs þíns frá 3. nóv. s.l. varðandi rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun minni að samþykkja ekki umsókn þína um stöðu fréttamanns nú í haust. Vegna seinni málsgreinarinnar í bréfinu hlýt ég hins vegar jafnframt að vísa til bréfs þíns frá 20. ágúst 1995, til bréfs lögmanns Ríkisútvarpsins frá 23. ágúst 1995, til bréfs þíns og bréfs rektors Háskóla Íslands frá 8. september 1995 og loks til bréfs lögmanns Ríkisútvarpsins frá 11. september 1995. Öll varða bréf þessi umsókn þína og þau lögfræðilegu álitaefni sem tengdust henni. Þar sem nokkur þessara bréfa eru rituð af þér og ég hlutaðist sérstaklega til um að senda þér afrit af bréfum lögmanns Ríkisútvarpsins vegna málsins, kemur mér á óvart að sjá nú borið við ókunnugleika á þeim lögfræðilegu sjónarmiðum sem til álita voru, enda verða þau vart dregin skýrar fram en í þeim skrifum sem nefnd eru að ofan. Í stuttu máli eru aðalatriðin þessi: Umsóknin var ekki talin samræmast þeirri meginreglu laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að starf skuli vera aðalstarf og ríkisstarfsmanni beri að helga krafta sína því aðalstarfi. Þær sérstöku heimildir til að gegna aukastörfum sem getur að líta í 26. gr. starfsmannalaga og í öðrum lögum um Háskóla Íslands, voru ekki taldar eiga við. Samkvæmt viðteknum lagaskýringum er ákvæðum 26. gr. starfsmannalaga ætlað að ráða bót á bráðabirgðaástandi sem upp kann að koma, auk þess sem launagreiðslur eru skertar. Ekki er gert ráð fyrir að í ákvæði greinarinnar verði sótt heimild til að koma á viðvarandi ástandi. Ákvæðum háskólalaga er ætlað að tryggja hagsmuni Háskóla Íslands við mannaráðningar þar, þannig að ekki þótti fært að beita þeim við gerð ráðningarsamnings við Ríkisútvarpið, eins og málið lá fyrir." 3. Í kvörtun sinni tekur A fram, að afgreiðsla útvarpsráðs og útvarpsstjóra á umsókn hennar standist ekki að lögum, þar sem að hún hafi verið reist á ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá tekur A fram, að óskir sínar hafi verið þær, að hún fengi áfram að gegna starfi sínu við háskólann í samráði við stjórnendur sjónvarpsins og Háskóla Íslands, ef til ráðningar hennar kæmi. Þá segir Í kvörtun A: "Niðurstaða útvarpsráðs og útvarpsstjóra var að samþykkja ekki umsókn mína. Í því fólst, að ég var útilokuð frá að sækja um starfið. Tel ég þessa afstöðu ólögmæta, þar sem ekki sé gert ráð fyrir því í starfsmannalögum, að hægt sé að útiloka umsókn manns fyrirfram með þessum hætti. Annað hefði verið, ef mér hefði fyrirfram verið gerð grein fyrir því, að ég yrði að hætta hlutastarfinu, ef ég fengi starfið. Hefði ég á hinn bóginn verið ráðin án slíkra skilmála hefði átt að fara um aukastarfið eftir 34. gr. starfsmannalaganna. Þá vil ég taka fram, að í samtölum við fyrirsvarsmenn sjónvarpsins fékk ég þau svör, að því aðeins kæmi ég til greina í stöðuna, að ég segði fyrst upp starfi mínu við Háskólann. Á þetta gat ég ekki fallist, þ.s. fyrirfram getur maður ekki gengið út frá því, að maður fái starfið. Þá tel ég afgreiðsluna ómálefnalega, þar sem fjöldamörg dæmi eru um það, eins og fram kemur í bréfi Háskólarektors frá 8. september 1995, að menn hafi stundað hlutastarf í Háskólanum með aðalstarfi sínu hjá annarri ríkisstofnun". III. Með bréfi 21. desember 1995 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að útvarpsstjóri skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um það, hvort nægilega hefði verið kannað, áður en ákveðið var að "samþykkja" ekki umsókn A, að fyrirhuguð störf hennar við Háskóla Íslands gætu ekki samrýmst fyrirmælum 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eða öðrum lagafyrirmælum, ef hún gegndi umræddri stöðu fréttamanns sem aðalstarfi. Jafnframt óskaði ég, að upplýst yrði, hvort Ríkisútvarpið hefði gengið með skýrum hætti eftir því við A, hvort hún væri reiðubúin að víkja úr lektorsstöðunni, ef hún yrði skipuð í nefnda stöðu fréttamanns. Umbeðnar skýringar og upplýsingar bárust mér með bréfi lögmanns Ríkisútvarpsins, dags. 15. janúar 1996, en þar segir: "Forsaga máls þessa er sú að frá því síðla árs 1992 gegndi [A] hálfu starfi fréttamanns á fréttastofu Sjónvarps samhliða starfi sínu sem lektor í Háskóla Íslands. Jafnframt og samhliða hálfu starfi hjá Sjónvarpinu innti hún verkframlag af hendi í þess þágu á grundvelli verksamnings, sem við hana var gerður um líkt leyti og ráðningarsamningurinn um hálfa starfið. Báðir voru samningar þessir tímabundnir. Um afleysingu var að ræða vegna þriggja ára leyfis [H]. Samningar þessir runnu út í septemberlok 1995. Sumarið 1995 var ákveðið að auglýsa þrjár stöður fréttamanna lausar til umsóknar og ráða í þær fréttamenn í fullt starf frá 1. október 1995. Aðdraganda þessa er lýst í framlögðum fundargerðum Útvarpsráðs svo og umfjöllun um málið þar. Ekki þótti heppilegt að ráða í hálfar stöður og það fyrirkomulag að samtvinna vinnusamning og verksamning eins og gert hafði verið, var tímabundin ráðstöfun sem ekki þótti rétt að viðhalda. Í framhaldi útvarpsráðsfundar þann 16. ágúst sl. hafði útvarpsstjóri símasamband við [A] og kynnti henni þá afstöðu, að til þess að umsókn hennar kæmi til greina við ráðningu í stöðu fréttamanns yrði hún að lýsa því yfir að hún væri reiðubúin að segja lektorsstöðu sinni lausri fengi hún stöðu fréttamanns. Þess var ekki krafist að hún segði lektorsstöðu sinni lausri fyrirfram, heldur aðeins að til þess væri hún reiðubúin, fengi hún stöðu fréttamanns. Í bréfi sínu til Ríkisútvarpsins dags. 20. ágúst rekur [A] efni nefnds símtals. Fyrsta málsgrein þess bréfs rennir stoðum undir framburð útvarpsstjóra af efni símtalsins. Þar kemur fram að útvarpsstjóri hafi tjáð henni að staðfestingar væri óskað, þess efnis að hún myndi segja (segði) upp stöðu sinni sem lektor í Háskóla Íslands. Það er af og frá að útvarpsstjóri hafi ætlast til þess að hún fyrirfram segði stöðu sinni lausri í Háskóla Íslands áður en að umsókn hennar um starf hjá Ríkisútvarpinu yrði tekin til afgreiðslu. Varla er nokkrum sem hefur með ráðningarmál að gera, ætlandi að setja svo dæmalaust skilyrði fyrir starfsumsókn, þ.e. að umsækjandi fyrirfram svipti sig því starfi sem hann hefur, áður en hann veit hvort hann fær það starf sem um er sótt. Til þess eins var ætlast að hún lýsti sig reiðubúna til að segja lektorsstöðu sinni lausri fengi hún starfið sem hún sótti um hjá Ríkisútvarpinu, og þannig hefur lýsing [A] af samtalinu við útvarpsstjóra í bréfinu frá 20. ágúst verið skilin. Raunar hermir [A] þessa tilætlun ekki beint upp á útvarpsstjóra, sem þó átti þessi samskipti við hana, en rekur hana til "fyrirsvarsmanna sjónvarpsins" í rökstuðningi sínum fyrir kvörtun. Það væri því ekki úr vegi að eftir því yrði gengið við hverja hún á. Ef aðrir en útvarpsstjóri eru taldir eiga í hlut, er þess óskað að fá að bera slíkan áburð undir hlutaðeigandi. [A] rekur í framhaldi bréfsins frá 20. ágúst hvers vegna hún var ekki reiðubúin að verða við tilmælum Ríkisútvarpsins. Hún taldi 26. gr. starfsmannalaganna geyma heimild til þess að hún yrði ráðin til fulls starfs skv. umsókn sinni, og sóttist eindregið eftir ráðningu á grundvelli hennar og virtist telja að leiða ætti til að hún gegndi einni og hálfri stöðu, án launaskerðingar. Í bréfi undirritaðs frá 23. ágúst var fjallað um þau sjónarmið sem [A] setti fram. Samráð var haft við launaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, og leitað álits á staðhæfingum [A] í bréfinu, svo sem fram kemur. Á fundi útvarpsráðs þann 6. sept. var að beiðni [A] frestað að fjalla um umsókn hennar sbr. bréf hennar frá 8. september, en því fylgdi bréf rektors Háskóla Íslands dags. sama dag. Af bréfi háskólarektors má ráða að þau lögfræðilegu álitaefni sem uppi voru höfðu nú skýrst nokkuð. Ljóst var orðið að sérstakra ráðstafana er þörf á vettvangi Háskólans gagnvart ráðningum þar og að Háskóla Íslands eru búnar sérstakar lagaheimildir í ráðningarmálum þegar um er að ræða að ráða starfsmenn að Háskólanum sem gegna störfum annars staðar jafnhliða. Svo sem fram kemur í bréfi undirritaðs frá 11. sept. 1995 var vart um það að ræða að beita ákvæðum Háskólalaga um ráðningar að Ríkisútvarpinu. Þegar mál þetta var fyrst til umfjöllunar var sjónum einkum beint að ákvæðum 26. gr. starfsmannalaga, enda málið sótt af [A] hálfu með vísan til ákvæða hennar, sbr. bréf frá 20. ágúst sl. Eftir 23. ágúst beindust sjónir einkum að ákvæðum laga um Háskóla Íslands og ráðningarheimild[um] skv. þeim. Ákvæði 34. gr. starfsmannalaga voru kunn, en ekki var vísað til þeirra ákvæða fyrr en með rökstuðningi fyrir kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Einsýnt virðist að þessi ákvæði geta ekki átt við um starf það sem auglýst var til umsóknar hjá Ríkisútvarpinu og [A] sótti um. Þar var um fullt starf að ræða, en ekki aukastarf. Hvort af hálfu Háskóla Íslands hefði mátt finna slíku stað er hugsanlegt, en aðrar lagaheimildir virðast hins vegar standa Háskóla Íslands nær en 34. gr. starfsmannalaga. Er þá horft til þeirra ákvæða sem finna getur í lögum um Háskóla Íslands og getið er í fyrri skrifum vegna máls þessa. Annars virðist hugmyndin um fullt starf hjá Ríkisútvarpinu og hálft starf hjá Háskóla Íslands með vísan til 1. mgr. 34. gr. getað hafa strandað á ákvæðum kjarasamninga um skyldu til að gjalda yfirvinnukaup þegar vinna fer umfram dagvinnutímamörk. Aukavinna á grundvelli 1. mgr. 34. gr. er almennt yfirvinna. Af Ríkisútvarpsins hálfu var ekki verið að stofna til aukavinnu með stöðuauglýsingu þeirri sem mál þetta varðar, né heldur til hlutastarfs. Auglýst var fullt starf sem eðli málsins samkvæmt skyldi vera aðalstarf." Með bréfi 25. janúar 1996 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir í tilefni af framangreindum skýringum. Í athugasemdum A frá 2. febrúar 1996 segir meðal annars: "Á blaðsíðu 2 í næst síðustu málsgrein svarbréfsins er talað um áburð af minni hálfu í tengslum við hvernig staðið var að því að gera mér grein fyrir stöðu minni gagnvart umsókn um starf fréttamanns hjá RÚV. Mig langar til að gera nánari grein fyrir þessum þætti málsins. Eftir að ég hafði skilað inn umsókn minni og umsóknarfrestur var runnin út er hringt til mín þar sem ég var að störfum á fréttavakt. Það var [I] starfsmannastjóri sem tjáði mér að hún væri að hringja fyrir hönd framkvæmdastjórans [J]. Hún segist vera að hringja út af umsókn minni um starfið. Hún spyr hvað ég hyggist fyrir og ég tjáði henni að eins og standi í um sókninni sé ég að sækja um starf fréttamanns. Hún spyr þá hvernig ég hugsi mér þetta með tilliti til starfa minna hjá Háskólanum. Ég segist vonast til að hægt verði á finna lausn á því, eitthvað í svipuðum anda og verið hafi, þ.e.a.s að ég væri í hluta starfi áfram hjá HÍ en gegndi fullu starfi hjá RÚV með svipuðu greiðslufyrirkomulagi og verið hafi, þ.e.a.s. að ég fengi laun greidd að hálfu frá ríkinu og að hálfu á dagvinnutaxta samkvæmt nótu. [I] segir slíkt ekki koma til greina og máli sínu til staðfestingar vitnar hún í [J] framkvæmdastjóra sem sé andvígur slíkri lausn. Samtal okkar [I] heldur áfram og hún spyr hvað ég ætlaði að gera. Ég vísa í umsókn mína og segi henni að lesa hana. Þar standi að ég sé að sækja um fullt starf hjá RÚV og þar komi engar séróskir fram af minni hálfu. Ég ítreka að umsókn mín sem slík standi. Þá segist [I] vilja fá skriflega staðfestingu frá mér þar sem ég lýsi því yfir að ég muni hætta störfum hjá Háskólanum - annars komi ég ekki til greina í stöðu fréttamanns. Með þessum orðum lauk okkar samtali. Sjálfur ræddi framkvæmdastjórinn aldrei persónulega við mig um umsókn mína. Það sem næst gerist í málinu er að ég er kölluð á fund útvarpsstjóra þar sem þetta mál er rætt í viðurvist starfsmannastjórans. Á þeim fundi lét útvarpsstjóri sem hann hefði mikinn áhuga á að lausn [fyndist] og ég gæti starfað áfram hjá Sjónvarpinu án þess að þurfa að hætta því hlutastarfi í hagnýtri fjölmiðlun sem ég hafði sinnt hjá Háskóla Íslands." Með bréfi 4. mars 1996 gerði ég útvarpsstjóra grein fyrir því, að mér hefði borist framangreind frásögn A. Óskaði ég eftir því, að útvarpsstjóri sendi mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Í svarbréfi útvarpsstjóra, sem ritað er af lögmanni útvarpsins 23. maí 1996, segir: "Vísað er til bréfa yðar frá 4. mars og 9. maí s.l. til útvarpsstjóra, sem undirrituðum hefur verið falið að svara, en því fyrrgreinda fylgdu athugasemdir [A] frá 2. febrúar 1996, sem hafa verið bornar undir starfsmannastjóra Ríkisútvarpsins, [I]. Á sínum tíma yfirfór starfsmannastjóri einnig þær skýringar sem umboðsmanni voru gefnar í bréfi 15. janúar s.l. Starfsmannastjóri staðfestir að aldrei hafi verið til þess ætlast, að [A] segði starfi sínu við Háskóla Íslands lausu fyrirfram, eða áður en afstaða til starfsumsóknar hennar hjá Ríkisútvarpinu lægi fyrir. Til þess eins hafi verið ætlast að hún lýsti sig tilbúna til að segja starfinu við Háskólann lausu, ef hún fengi það starf hjá Ríkisútvarpinu sem hún sótti um. Telur starfsmannastjóri að ekkert í því sem milli starfsmannastjóra og [A] fór, hafi mátt skilja með öðrum hætti. Að halda því fram, að fyrirframuppsagnar hafi verið krafist telur starfsmannastjóri ómaklegar ásakanir í sinn garð." Með bréfi 30. maí 1996 kynnti ég A framangreindar athugasemdir útvarpsstjóra. IV. Í bréfi til útvarpsráðs 21. desember 1995 óskaði ég eftir því, að ráðið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, sem málið snertu. Jafnframt óskaði ég eftir því, að útvarpsráð skýrði nánar þá skoðun sína, að ráðinu hefði ekki verið skylt að rökstyðja umsögn sína til útvarpsstjóra samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Í bréfi lögmanns ríkisútvarpsins, dags. 18. janúar 1996, kemur fram, að líta beri á gögn og skrif frá 15. janúar 1996 "... jafnframt sem athugasemdir af hálfu útvarpsráðs". V. Í áliti mínu segir svo um kvörtun A: "Samkvæmt 21. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 starfar Ríkisútvarpið í þremur deildum, fjármáladeild, hljóðvarpsdeild og sjónvarpsdeild, undir yfirstjórn útvarpsstjóra. Í 1. málslið 6. mgr. 21. gr. er tekið fram, að "starfsmenn Ríkisútvarps, aðrir en framkvæmdastjórar, skulu ráðnir af útvarpsstjóra, þó að fengnum tillögum útvarpsráðs ef um starfsfólk dagskrár er að ræða". Samhljóða ákvæði voru áður í 3. mgr. 7. gr. útvarpslaga nr. 19/1971, en þau lög leystu af hólmi eldri útvarpslög nr. 68/1934. Með lögum nr. 19/1971 var sú breyting gerð frá eldri lögum, að menntamálaráðherra skyldi ekki ráða aðra starfsmenn Ríkisútvarpsins en framkvæmdastjóra deilda. Útvarpsstjóri skyldi ráða aðra starfsmenn, en leita skyldi tillagna útvarpssráðs, ef um starfsfólk dagskrár væri að ræða. Kvörtun sú, er A hefur borið fram, lýtur að þeirri ákvörðun útvarpsstjóra, að taka umsókn hennar ekki til greina við val á umsækjendum um lausar stöður á fréttadeild sjónvarpsins. Þá lýtur kvörtun A einnig að þeirri ákvörðun útvarpsráðs, er lýst er í bréfi formanns útvarpsráðs 20. september 1995, að rökstyðja ekki umsögn ráðsins um umsóknir um lausar stöður á fréttadeild sjónvarpsins. 1. Eins og áður segir, ræður útvarpsstjóri starfsmenn Ríkisútvarps að "fengnum tillögum útvarpsráðs ef um starfsfólk dagskrár er að ræða", sbr. 6. mgr. 21. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, og er ekki ágreiningur um, að þessi fyrirmæli taki til fréttamanna. Síðla sumars 1995 bárust Ríkisútvarpinu 26 umsóknir um þrjár stöður fréttamanna á fréttastofu sjónvarpsins og var umsókn A þar á meðal. Í II. kafla 1 hér að framan er gerð grein fyrir umfjöllun útvarpsráðs um umsóknirnar. Á fundi útvarpsráðs 23. ágúst 1995 samþykkti ráðið að fresta því að taka afstöðu til umsóknar A á meðan beðið væri lögfræðilegs álits að því er snerti hana, en greiða í þess stað atkvæði um umsækjendur í tvær af nefndum þremur stöðum. Í fundargerð fundar útvarpsráðs 13. september 1995 kemur fram, að greidd hafi verið atkvæði um stöðu fréttamanns. Er þar jafnframt bókuð sú afstaða formanns ráðsins, er væri í samræmi við álit lögmanns Ríkisútvarpsins, "... að ekki væri lögmætt að mæla með [A] til fastra starfa". Á fundinum hlaut A eitt atkvæði. Ekki kemur með skýrum hætti fram í fundargerð frá fundinum, hvort meirihluti útvarpsráðs hafi tekið ákvörðun um að taka ekki umsókn A til greina. Í 6. mgr. 21. gr. útvarpslaga eru ekki fyrirmæli um það, að tillögur útvarpsráðs skuli rökstuddar. Þá leiðir það af 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ákvæðum 21. gr. laganna, um skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvarðanir sínar, verður ekki beitt um umsögn útvarpsráðs, þar sem slík umsögn eða tillaga telst almennt ekki ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Slík niðurstaða leiðir þó ekki ein og sér til þess, að umsagnir álitsgjafa skuli ekki rökstuddar. Í áliti mínu frá 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 (SUA 1994:187) lýsti ég því, að samkvæmt almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins væri álitsumleitan sá þáttur í meðferð máls, þegar stjórnvald leitaði samkvæmt lagaskyldu sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila, áður en það tæki ákvörðun í máli. Fæli umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið, sem haft gætu þýðingu fyrir úrlausn málsins. Í ofangreindu áliti og í áliti mínu frá 24. febrúar 1994 í máli nr. 807/1993 (SUA 1994:410) tók ég ennfremur fram, að álitsumleitan væri almennt talin mikilvægur þáttur í rannsókn máls. Til þess að slík álitsumleitan næði þeim tilgangi, að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið, sem hafa bæri í huga við úrlausn máls, yrðu slíkar umsagnir yfirleitt að vera rökstuddar. Ganga verður út frá því, að greinargerð útvarpsráðs fyrir þeim málsatvikum og sjónarmiðum, sem það taldi hafa þýðingu við val umsækjenda í umræddar stöður, hafi getað skipt miklu fyrir ákvörðun útvarpsstjóra. Meðal annars hlaut að hafa verulega þýðingu, að fram kæmi í tillögum útvarpsráðs, hvort ráðið væri þeirrar skoðunar, að ekki bæri að taka umsókn A til greina, og ef svo var, hvaða ástæður lægju til grundvallar þeirri niðurstöðu. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, er það niðurstaða mín, að útvarpsráð hafi í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar átt að rökstyðja tillögur ráðsins til útvarpsstjóra. 2. Eins og áður segir, réði útvarpsstjóri samkvæmt 6. mgr. 21. gr. útvarpslaga í nefndar stöður fréttamanna á fréttadeild sjónvarpsins, að fengnum tillögum útvarpsráðs. Lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, voru gildandi lög, þegar í umræddar stöður var ráðið. Þau voru á þeirri forsendu reist, að störf, sem stöðu fylgdu, væru aðalstarf ríkisstarfsmanns, sbr. 1. mgr. 1. gr. og 5. tölul. 4. gr. laganna. Þó var þar gert ráð fyrir vissum undantekningum, sbr. 26. og 34. gr. laganna. Hvorki ákvæði 26. né 34. gr. veita hins vegar ríkisstarfsmanni neinn rétt til að gegna samtímis tveimur stöðum hjá ríkinu. Í samræmi við þessi sjónarmið og fyrirmæli 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954 hefur verið litið svo á (sjá meðal annars Ólaf Jóhannesson í Stjórnarfarsrétti (1955), bls. 135), að ríkisstarfsmaður, sem sækir um nýja stöðu og er veitt hún, sé sjálfkrafa leystur frá fyrri stöðu, um leið og nýja staðan er veitt honum. Samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið, var lögmætt að leggja það sjónarmið til grundvallar við veitingu umræddra staða fréttamanna, að þeim, sem staðan yrði veitt, skyldi óheimilt að gegna annarri stöðu hjá ríkinu, en af gögnum málsins verður ráðið, að það hafi verið ákvörðun Ríkisútvarpsins. Ef ástæða var til að ætla, að umsókn einhverra umsækjenda væri bundin því skilyrði, að umsækjanda yrði heimilað að gegna annarri stöðu, bar fyrirsvarsmönnum Ríkisútvarpsins samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 að fá um það skýlaus svör frá viðkomandi umsækjanda og gera honum, eftir því sem tilefni var til, skýra grein fyrir sjónarmiðum Ríkisútvarpsins. Um þetta efni urðu bréfaskriftir og munnlegar viðræður milli A og fyrirsvarsmanna Ríkisútvarpsins, en nokkur ágreiningur er um það, hvað þar fór mönnum á milli. Ég tek ekki afstöðu til þess álitaefnis, en ég tel ástæðu til að leggja áherslu á, að tilefni var að mínum dómi til þess, að Ríkisútvarpið gerði A skriflega og skýra grein fyrir þeirri afstöðu útvarpsins, að ekki yrðu teknar til greina umsóknir umsækjenda, sem væru því skilyrði bundnar, að þeir fengju að gegna samtímis annarri stöðu hjá ríkinu. Jafnframt bar þá að ganga eftir skýrum svörum A að þessu leyti. Tel ég, að skort hafi á nægjanlega rækilegan undirbúning við ráðningu í umræddar stöður fréttamanna að þessu leyti, en þessir annmarkar geta hins vegar ekki valdið ógildingu stöðuveitinganna." VI. Niðurstöður álits míns, dags. 26. ágúst 1996, voru svohljóðandi: "Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að útvarpsráð hafi í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar átt að rökstyðja tillögur sínar til útvarpsstjóra um skipun í þær stöður fréttamanna, sem um ræðir í máli þessu. Þá tel ég málsmeðferð Ríkisútvarpsins áfátt að því leyti, að A var ekki gerð skrifleg og skýr grein fyrir þeirri afstöðu útvarpsins, að ekki yrðu teknar til greina umsóknir umsækjenda, sem því skilyrði væru bundnar, að umsækjandi fengi að gegna samtímis annarri stöðu hjá ríkinu, enda bar þá jafnframt að ganga eftir skýrum svörum A að þessu leyti. Að mínum dómi geta þessir annmarkar hins vegar ekki valdið ógildingu umræddra stöðuveitinga."