Álit

I. Hinn 2. nóvember 1994 leitaði til mín A, sem hafði verið vistaður gegn vilja sínum á Kleppsspítala 30. október 1994, og kvartaði yfir ýmsum atriðum í tengslum við þá vistun. Eftir athugun mína á kvörtun A ákvað ég, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að takmarka umfjöllun mína á málinu við það atriði, hvort A hefði átt rétt til þess að bera undir dómstóla ákvörðun um frelsissviptingu og vistun hans umræddan dag á Kleppsspítala. II. Í kvörtun sinni lýsir A málavöxtum þannig, að hinn 30. október 1994 hafi komið geðlæknir í fylgd lögreglumanna að þar sem A bjó, og hann verið fluttur nauðugur á Kleppsspítala. A kveðst alfarið hafa hafnað þessari frelsissviptingu og hafi hann strax krafist þess að fá lögmann, til þess að bera nauðungarvistun sína undir dómstóla. Fyrrnefndur geðlæknir hafi aftur á móti svarað þessu engu. Geðlæknir á Kleppsspítala, sem A gat eigi nafngreint, hafi síðan svarað því til, að hann ætti ekki rétt á því að bera 48 stunda nauðungarvistun undir dómstóla. III. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 17. nóvember 1994 og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði afstöðu sína til kvörtunar A. Í svari ráðuneytisins, er barst mér ásamt gögnum málsins hinn 20. janúar 1995, segir meðal annars: "Nauðungarvistun manns í sjúkrahúsi í allt að 48 klst. byggist á 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga nr. 68/1984. Ákvörðun um slíka nauðungarvistun byggist á mati læknis á þörf vistunar og er skilyrði hennar að viðkomandi sé haldinn alvarlegum geðsjúkdómi eða ofnautn áfengis eða ávana- og fíkniefna, sbr. tilvitnuð málsgrein. Í greinargerð með 13. gr. laganna kemur fram, að sama viðmið skal haft við mat á þörf nauðungarvistunar á grundvelli 2. mgr. og 3. mgr. 13. gr., þ.e. að vistun sé að mati læknis óhjákvæmileg. Í lögræðislögum eru ekki ákvæði um sérstaka heimild manns sem vistaður er nauðugur í sjúkrahúsi á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laganna til þess að bera ákvörðun læknis undir dómstóla, sbr. hins vegar ákvæði 18. gr. lögræðislaga um heimild til að bera ákvörðun dómsmálaráðuneytisins um vistun á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laganna, sbr. 14.-17. gr., undir dómstóla. Þá tekur ráðuneytið fram, að í lögum er ekki gert ráð fyrir því að einstaklingum, sem vistaðir eru á sjúkrahúsi gegn vilja sínum á grundvelli ákvæða lögræðislaga, sé skipaður sérstakur lögmaður við meðferð máls á stjórnsýslustigi. Með vísun til ofanritaðs og til meðfylgjandi gagna verður ekki séð að ólöglega hafi verið staðið að frelsisskerðingu [A] á grundvelli 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga. Ráðuneytið tekur sérstaklega fram, að skv. fyrirliggjandi gögnum hefur [A] ekki verið gert að sæta nauðungarvistun á grundvelli 3. mgr. 13. gr. í framhaldi af skammtímavistun þeirri sem virðist hafa hafist þann 30. október sl. Aflað hefur verið upplýsinga frá embætti Lögreglustjórans í Reykjavík um atvik málsins þann 30. október s.l. og fylgja þau gögn hjálögð í ljósriti, sbr. meðfylgjandi skjalaskrá." IV. Í áliti mínu, dags. 11. janúar 1996, segir svo um kvörtun A: "1. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. lögræðislaga nr. 68/1984 verður sjálfráða maður ekki vistaður í sjúkrahúsi gegn vilja sínum. Þó má, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna, hefta frelsi manns, ef hann er haldinn alvarlegum geðsjúkdómi eða ofnautn áfengis eða ávana- og fíkniefna, en slík frelsissvipting má ekki standa lengur en í tvo sólarhringa, nema til komi samþykki dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með samþykki ráðuneytisins má síðan, sbr. 3. mgr. 13. gr. laganna, vista mann gegn vilja sínum til meðferðar í sjúkrahúsi, ef fyrir hendi eru ástæður þær, sem greinir í 2. mgr. 13. gr., og vistun þykir óhjákvæmileg að mati læknis. Um slíka vistun fer samkvæmt 14.-17. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laganna skal dóms- og kirkjumálaráðuneytið án óþarfs dráttar ákveða, hvort vistun skuli heimiluð eða ekki. Þá er þeim, sem vistaður hefur verið í sjúkrahúsi án samþykkis síns skv. 14.-17. gr. lögræðislaga, heimilt að leita úrlausnar dómstóla um ákvörðun ráðuneytisins um vistunina og skal trúnaðarlæknir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sjá til þess, að sjúklingum sé gerð grein fyrir þeim rétti. Samkvæmt 3. mgr. 18. gr. laganna skal dómari taka málið fyrir án tafar og síðan kveða upp úrskurð um það, hvort vistun skuli haldast, eða hvort hún falli niður, sbr. 4. mgr. 18. gr. 2. Sem fyrr greinir, telur A, að hann hafi átt rétt til þess, að bera nauðungarvistun sína á deild 13 á Kleppsspítala 30. október 1994 undir dómstóla. Sú spurning liggur því fyrir, hvort einstaklingur, sem vistaður hefur verið gegn vilja sínum á sjúkrahúsi á grundvelli 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga, en sú vistun má ekki standa lengur en tvo sólarhringa, eigi rétt til þess að bera lögmæti þeirrar frelsissviptingar undir dómstóla. Svo sem fram kemur í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem barst mér 20. janúar 1995, er ekki að finna sérstaka heimild í lögræðislögum nr. 68/1984 til að fá skorið úr um lögmæti slíkrar vistunar fyrir dómstólum, sambærilega þeirri, sem mælt er fyrir um í 18. gr. lögræðislaga. Í 18. gr. laganna er aftur á móti mælt fyrir um heimild til þess að bera undir dómstóla ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um vistun á grundvelli 3. mgr. 13. gr., sbr. 14.-17. gr. laganna. Er atvik máls þess, sem hér um ræðir, áttu sér stað, hafði mannréttindasáttmáli Evrópu öðlast lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Í 5. gr. mannréttindasáttmálans segir meðal annars svo: "1. Allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi. Engan mann skal svipta frelsi nema í eftirfarandi tilvikum og þá í samræmi við þá málsmeðferð sem segir í lögum. Tilvikin eru: [...] e. lögleg gæsla manns til að koma í veg fyrir að smitandi sjúkdómur breiðist út eða manns sem er andlega vanheill, áfengissjúklingur, eiturlyfjasjúklingur eða umrenningur. [...] 4. Hverjum þeim sem handtekinn er eða settur í gæslu skal rétt að bera lögmæti frelsisskerðingarinnar undir dómstól er úrskurði um hana með skjótum hætti og fyrirskipi að hann skuli látinn laus ef ólögmæt reynist." Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmálans á sérhver einstaklingur, sem sviptur hefur verið frelsi sínu, rétt til þess að fá skorið úr lögmæti frelsissviptingarinnar fyrir dómstólum. Eftir að einstaklingur hefur verið leystur úr gæslu, á hann ekki lengur rétt á því samkvæmt 4. mgr. 5. gr. að fá úr því skorið, hvort frelsissvipting hafi verið lögleg (sjá úrskurð mannréttindanefndar Evrópu frá 5. maí 1982 í máli nr. 9403/81, X gegn Bretlandi, birtan í Decisions and Reports 28.235, og frá 11. maí 1983 í máli nr. 10230/82, X gegn Svíþjóð, birtan í Decisions and Reports 32.303). Í slíkum tilvikum verður aðeins krafist úrlausnar um, hvort gætt hafi verið þeirra fyrirmæla 4. mgr. 5. gr., að úrlausn hafi gengið með skjótum hætti (sjá skýrslu mannréttindanefndarinnar frá 11. október 1983 í máli nr. 9174/80, Zamir gegn Bretlandi, birta í Decisions and Reports 40.42). Ákvæði 4. mgr. 5. gr. verður beitt án tillits til þess, hvort frelsissviptingin er lögleg í öðru tilliti, og án tillits til þess, á hvaða staflið 1. mgr. 5. gr. frelsisskerðingin er byggð. Þannig getur verið um að ræða sjálfstætt brot á 4. mgr. 5. gr., enda þótt frelsisskerðing standist með tilliti til 1. mgr. 5. gr. (sjá t.d. dóm mannréttindadómstóls Evrópu frá 24. október 1979 í máli Winterverp gegn Hollandi, Series A, vol. 33). Í máli þessu verður heldur ekki fjallað um það, hvort ákvörðun um handtöku A og vistun hans á Kleppsspítala hinn 30. október 1994 hafi verið lögmæt út af fyrir sig, heldur það, hvort hann hafi átt rétt til þess þá þegar að bera ákvörðun um frelsissviptingu sína undir dómstóla. Ákvæði 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er þannig ætlað að tryggja eftirlit dómstóla með handtöku eða haldi einstaklings í því markmiði, að hann verði látinn laus, ef frelsissvipting hans reynist hafa verið ólögmæt. Með hliðsjón af markmiði 4. mgr. 5. gr. hefur mannréttindanefnd Evrópu túlkað ákvæðið þannig, að sérhver einstaklingur, sem sviptur hafi verið frelsi sínu, eigi almennt (has the right, in principle) að njóta verndar skv. 4. mgr. þegar frá því að hann er handtekinn eða færður í hald. Jafnframt hefur verið litið svo á, að það eigi ekki við, þegar frelsissvipting stendur það stuttan tíma, að óraunhæft sé að fá skorið úr um lögmæti hennar fyrir dómi. (Sjá úrskurð mannréttindanefndar Evrópu frá 7. október 1976 í máli nr. 7376/76, X og Y gegn Svíþjóð, birtan í Decisions and Reports 7.123.) Umrædd ákvörðun frá 10. október 1994 tók til nauðungarvistunar A á sjúkrahúsi á grundvelli 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga. Ekki kom til þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytið tæki ákvörðun um lengri nauðungarvistun á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 68/1984. Var vistun A því takmörkuð við tvo daga. Skoðun mín er sú, að um svo skamman tíma hafi verið að ræða, að fyrirmæli 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, hafi naumast tekið til nefndrar ákvörðunar einnar út af fyrir sig. A gat hins vegar í samræmi við fyrirmæli þáverandi 60. gr. stjórnarskrárinnar borið lögmæti þessarar ákvörðunar undir dómstóla, þótt slíks málskots væri ekki getið í lögræðislögum. Tel ég þess vegna, að í því efni, sem hér er fjallað um, hafi ekki verið brotin lög á A. 3. Í 67. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. breytingar þær, er gerðar voru með 5. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, er nú að finna ákvæði um rétt manna, sem sviptir eru frelsi sínu af öðrum ástæðum en vegna gruns um refsiverðan verknað. Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 67. gr. eiga þeir rétt á því, að dómstóll kveði á um lögmæti frelsissviptingarinnar svo fljótt sem verða má. Reynist frelsissvipting ólögmæt, skal sá, sem frelsi hefur verið sviptur, þegar látinn laus. Í athugasemdum við frumvarp til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 segir meðal annars svo um ákvæði 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins, nú 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar: "Ákvæði 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins eru nýmæli sem snúa sérstaklega að aðstöðu þar sem maður er sviptur frelsi af öðrum ástæðum en með handtöku vegna gruns um refsiverða háttsemi. Undir þetta geta t.d. átt tilvik þar sem frelsissvipting er studd við heimild í lögræðislögum, nr. 68/1984. Á reglunum um stöðu manns sem er handtekinn og ákvæði 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins eiga að ná til og þess sem hefur verið sviptur frelsi í tilviki sem á undir 4. mgr. er einna helst sá munur að í fyrrnefnda tilvikinu er fortakslaus skylda að leiða alltaf mann fyrir dómara ef hann er ekki látinn laus í kjölfar handtöku. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins gildir þetta á hinn bóginn ekki um stöðu þess sem er sviptur frelsi af öðrum ástæðum, heldur er ráðgert að hann skuli alltaf eiga kost á að bera lögmæti frelsissviptingarinnar undir dómstóla ef hann óskar eftir því. Ástæðan fyrir þessum mun er einkum sú að í tilvikum sem falla undir 4. mgr. er frelsissvipting að öðru jöfnu reist á stjórnsýsluákvörðun sem fer eftir reglum um málsmeðferð í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Aðgangur að dómara í þeim tilvikum þjónar því einkum tilgangi málskots til endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun. Vert er að benda á að reglan í 4. mgr. 5. gr. frumvarpsins getur falið í sér sjálfstæðan rétt til að fá máli um frelsissviptingu skotið til dómstóla þótt ekki sé kveðið á um slíkan rétt í sérlögunum sem geyma heimild til frelsissviptingarinnar. Þá er ástæða til að vekja athygli á að í 4. mgr. 5. gr. er ekki mælt fyrir um að frelsissviptur maður eigi rétt á að fá úrlausn dómstóls um mál sitt innan ákveðinna tímamarka, heldur er sagt að þetta verði að gerast svo fljótt sem verða má. Þessi orð getur þurft að skýra með hliðsjón af eðli frelsissviptingar hverju sinni, en ætla má að kröfur yrðu að öðru jöfnu gerðar til þess að ekki yrði farið í þessum efnum fram úr viðmiðunarmörkunum skv. 3. mgr. 5. gr... . nema viðhlítandi ástæður þættu réttlæta það. Um 4. mgr. 5. gr. má að endingu vekja athygli á, að í síðari málslið ákvæðisins er ráðgert að maður skuli látinn laus ef dómstóll kemst að þeirri niðurstöðu að frelsissvipting sé ólögmæt og bæri að fylgja slíkri ákvörðun þegar í stað." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2092.) Í 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu segir, að dómstóll skuli úrskurða um lögmæti frelsissviptingarinnar "með skjótum hætti", en í ákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar eru notuð orðin "svo fljótt sem verða má". Í framangreindum athugasemdum við ákvæði það, er varð að 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, virðist gert ráð fyrir því, að dómsúrlausn skv. 4. mgr. 67. gr. skuli að öðru jöfnu ganga um lögmæti frelsissviptingarinnar innan sólarhrings, líkt og á við um 3. mgr. 67. gr. Í 3. mgr. 18. gr. lögræðislaga er kveðið á um skjóta meðferð mála fyrir dómstólum, að því er snertir ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um vistun skv. 3. mgr. 13. gr., sbr. 14.-17. gr. laganna. Dómari skal þannig "án tafar" taka mál fyrir og kveða síðan, sbr. 4. mgr. 18. gr., upp úrskurð um það, hvort vistunin skuli haldast eða hvort hún falli niður. Svo sem gerð er grein fyrir í athugasemdum við frumvarp til breytinga á stjórnarskránni, getur regla 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar falið í sér sjálfstæðan rétt til þess, að fá máli um frelsissviptingu skotið til dómstóla, enda þótt ekki sé kveðið á um slíkan rétt í sérlögum þeim, er geyma heimild til frelsissviptingarinnar. Með tilliti til mikilvægis þess, að lög, sem kveða á um íhlutun um persónuréttindi manna, mæli með skýrum hætti fyrir um framkvæmd þeirra mála, tel ég þó rétt, að um ofangreind atriði verði tekin skýr ákvæði í lögræðislög, en þar er, svo sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, að finna reglur um nauðungarvistun einstaklinga á sjúkrahúsum, m.a. um skilyrði fyrir slíkri vistun og málsmeðferð. Ég tel því, að eðlilegt sé að í þeim lögum komi fram þær reglur, sem leiða má samkvæmt framansögðu af 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig yrði kveðið á um, að einstaklingur, sem sviptur hefur verið frelsi sínu og vistaður á sjúkrahúsi, sbr. 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga, ætti rétt á því að bera lögmæti þeirrar frelsissviptingar undir dómstóla og kveðið á um skjóta meðferð slíkra mála fyrir dómstólum, svo sem 3. mgr. 18. gr. laganna mælir fyrir um, að því er snertir ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins samkvæmt 3. mgr. 13. gr., sbr. 14.-17. gr. laganna. Mælist ég því til þess, að framangreind atriði verði tekin til athugunar við samningu frumvarps til nýrra lögræðislaga, sem nú mun vera í undirbúningi á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Af þessu tilefni er athygli Alþingis og dóms- og kirkjumálaráðherra vakin á máli þessu með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. V. Niðurstöðu mína dró ég saman með eftirfarandi hætti: "Hinn 2. nóvember 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir því, að honum hefði ekki gefist kostur á að bera ákvörðun geðlæknis um að vista hann nauðugan á Kleppsspítala skv. 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga nr. 68/1984 undir dómstóla skv. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að þar sem vistun A stóð aðeins í tvo daga, hafi verið um svo skamman tíma að ræða, að fyrirmæli 4. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, hafi naumast tekið til nefndrar vistunar. A gat hins vegar í samræmi við fyrirmæli þáverandi 60. gr. stjórnarskrárinnar borið lögmæti þessarar ákvörðunar undir dómstóla, þótt slíks málskots væri ekki getið í lögræðislögum. Tel ég þess vegna, að í því efni, sem hér er fjallað um, hafi ekki verið brotin lög á A. Ég tel aftur á móti ástæðu til að minna á, að eftir gildistöku stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 leiða ákvæði 4. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. stjórnarskipunarlög nr. 97/1995, til þess, að einstaklingar, sem sviptir hafa verið frelsi sínu og vistaðir á sjúkrahúsi, sbr. 2. mgr. 13. gr. lögræðislaga nr. 68/1984, eiga rétt til þess að bera þá ákvörðun undir dómstóla. Í lögræðislögum, sem meðal annars geyma reglur um mál um nauðungarvistun einstaklinga, er eigi mælt fyrir um slíkan rétt. Því beini ég því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það hafi þau sjónarmið, sem gerð er grein fyrir í þessu áliti, til hliðsjónar við samningu frumvarps til nýrra lögræðislaga. Af því tilefni er athygli Alþingis og dóms- og kirkjumálaráðherra vakin á máli þessu með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis." VI. Með bréfi, dags. 29. ágúst 1996, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af fyrrnefndu áliti mínu. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 13. september 1996, segir meðal annars: "Vinna nefndar þeirrar sem vinnur að endurskoðun lögræðislaga nr. 68/1984 er langt komin, og mun frumvarpi til nýrra lögræðislaga verða skilað síðar á þessu ári. Það skal jafnframt upplýst að í þeim drögum sem nú þegar liggja fyrir er mælt fyrir um skilyrðislausan rétt nauðungarvistaðs manns til að leita úrlausnar dómstóla um vistunina, hvort svo sem um er að ræða svokallaða 48 stunda vistun, sbr. 2. mgr. 13. gr. gildandi lögræðislega, eða vistun sem samþykkt hefur verið af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, sbr. 3. mgr. 13. gr. gildandi lögræðislaga. Voru þau sjónarmið sem þér reifið í framangreindu áliti yðar höfð til hliðsjónar þegar framangreind regla frumvarpsins var mótuð." Nefnt frumvarp til lögræðislaga var samþykkt á 121. löggjafarþingi sem lög nr. 71/1997. Í lögunum er, eins og lýst er í bréfinu, kveðið á um rétt manna til að bera ákvörðun um nauðungarvistun undir dómstóla.