Álit

I. Með bréfi, dags. 21. október 1994, greindi ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra frá því, að ég hefði á grundvelli 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka til athugunar, hvort innheimta umsýslugjalds skv. 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484/1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna, sbr. ákvæði til bráðabirgða, styddist við viðhlítandi lagaheimild. Þess er að geta, að samkvæmt auglýsingu nr. 11, 27. febrúar 1995, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um breytingar á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 96 31. desember 1969, með síðari breytingum, fer viðskiptaráðuneytið með mál, sem varða vátryggingastarfsemi í stað heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis áður, sbr. og vegna þessarar breytingar 3. gr. laga nr. 10, 27. febrúar 1995, um breytingu á yfirstjórn vátryggingastarfsemi, er breytti 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar. II. Í framangreindu bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til þess. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir því, við hvaða lagaákvæði innheimtan á nefndu umsýslugjaldi styddist svo og því, hvernig umræddu gjaldi skyldi varið. Svör ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 16. janúar 1995. Segir þar meðal annars svo: "1. Í byrjun september 1994 var sett reglugerð nr. 484/1994 um lögboðna brunatryggingu húseigna. Með 9. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar voru sett ákvæði um svonefnt umsýslugjald. Umsýslugjald er lagt á alla húseigendur og skal vera 0,025promille (prómill) af brunabótamati húseignar. Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerðinni kemur fram að vegna iðgjalda sem hafin verði innheimta á á árinu 1994 vegna ársins 1995 skuli innheimta umrætt umsýslugjald frá og með 1. janúar 1995. Umrædd reglugerð var sett í framhaldi af tillögum nefndar sem ráðherra skipaði til að gera tillögur um þetta efni. Í áliti nefndarinnar, sem hér fylgir með í ljósriti, kemur fram að nefndin taldi að skjóta mætti styrkari lagastoðum undir umrætt umsýslugjald. 2. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra lagði því fram á Alþingi á sl. hausti frumvarp til laga um breytingu á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994. Þar voru gerðar tillögur um ýmsar breytingar á umræddum lögum, bæði varðandi umsýslugjaldið sem og önnur atriði sem tekið var á í reglugerðinni og talið var [að] taka þyrfti á sérstaklega í lagatextanum. Má þar nefna ákvæðið um greiðslu bóta ef brunatrygging húss hefur fallið niður af ástæðum sem húseiganda verður ekki um kennt, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Lög þessi voru samþykkt sem lög frá Alþingi 30. desember 1994. Lögin öðluðust gildi síðastliðin áramót og eru nr. 150/1994. Ljósrit laganna fylgir hér með. Við samanburð laganna og þess frumvarps sem lagt var fram í upphafi kemur fram að frumvarpið var samþykkt óbreytt að öðru leyti en [að] nánari ákvæði voru sett um gerðardóm vegna svokallaðs markaðsverðs húseigna. 3. Í ljósi þess að hinn 1. janúar 1995 voru gengin í gildi lagaákvæði sem kváðu skýrt á um umrætt umsýslugjald er ljóst að enginn vafi leikur á um það að umsýslugjaldið styðst við viðhlítandi lagaheimild frá og með þeim tíma sem álagning þess hefst. 4. Ráðuneytið vill þó taka það fram að það telur að í 5. gr. laga nr. 48/1994 hafi verið skýr heimild til ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna, m.a. um kostnað vegna virðingar. Umrætt umsýslugjald rennur til Fasteignamats ríkisins sem samkvæmt lögunum eru falin viðamikil verkefni í tengslum við brunatryggingar. Verkefni þess eru öll í þágu húseiganda, þ.e. að annast virðingu skylduvátryggðra húsa og halda utan um skráningu brunatryggðra húseigna í landinu. Fasteignamat ríkisins mun koma upp skrá yfir allar brunatryggðar fasteignir sem verður hluti að svokallaðri Landsskrá fasteigna. Með henni verður tryggt, svo vel sem kostur er, að fylgst verði með því að á hverjum tíma verði engar húseignir utan skyldutryggingar. Umrætt umsýslugjald skiptir sköpum varðandi þessa uppbyggingu. Í umræddri 5. gr. er skýr heimild til ráðherra um að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna, m.a. um kostnað vegna virðingar. Umrætt umsýslugjald er til komið vegna kostnaðar við virðingar og þeirra skráa sem setja verður á laggirnar eftir að einkaréttur aðila til brunatrygginga var afnuminn um sl. áramót." II. 1. Úrlausnarefnið í máli þessu er, hvort umsýslugjald það, sem tekið var upp með 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484 frá 5. september 1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna, sbr. 4. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, eins og grein þessari var breytt með 1. gr. laga nr. 150/1994, um breytingu á fyrrnefndu lögunum, eigi sér nægjanlega lagastoð. Í þeim efnum skiptir máli, hvort gjald þetta felur í sér skattheimtu eða hvort líta ber á það sem endurgjald fyrir veitta þjónustu (þjónustugjald), enda þótt lagaheimild þurfi að vera fyrir gjaldinu, hvor sem niðurstaðan er að þessu leyti. Teljist vera um skatt að ræða, ber að líta til þeirra krafna, sem felast í 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. og nú 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995, um breytingu á stjórnarskránni, er breytti fyrrnefndri 77. gr. hennar, og leiða til þess, að í lagaheimildum um skatta (skattlagningarheimildum) verður meðal annars að kveða skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti. 2. Með lögum nr. 48 6. maí 1994, um brunatryggingar, voru felld úr gildi lög nr. 25/1954, um brunatryggingar í Reykjavík, og lög nr. 59/1954, um brunatryggingar utan Reykjavíkur. Ekki var þó hróflað við skyldutryggingu húseigna gegn eldsvoða. Samkvæmt fyrstnefndu lögunum hafði Reykjavíkurborg einkarétt á brunatryggingum húseigna í Reykjavík, en síðarnefndu lögin veittu sveitarstjórnum utan Reykjavíkur heimild til að semja við eitt vátryggingafélag eða fleiri um brunatryggingar á þeim húseignum í umdæmi sínu, sem tryggingarskyldar voru samkvæmt lögunum. Með lögum nr. 48/1994 var þetta fyrirkomulag afnumið frá og með 1. janúar 1995. Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 48/1994, kemur fram, að ástæðan fyrir breytingunum sé samningur um evrópskt efnahagssvæði. Vegna skilyrða samkeppnisreglna þess samnings og til þess að aðgangur vátryggingafélaga að brunatryggingamarkaði hér á landi verði frjáls og jafn öllum á evrópsku efnahagssvæði og vátryggingatakar geti sjálfir valið það vátryggingafélag, sem þeir vilji skipta við, þurfi að fella niður heimild bæjar- og sveitarstjórna utan Reykjavíkur til að semja við eitt eða fleiri vátryggingafélög um brunatryggingar á öllum húsum í viðkomandi umdæmi. Þá þurfi einnig að afnema einkarétt Húsatrygginga Reykjavíkur til brunatrygginga húseigna í borginni. (Alþt. 1993, A-deild, bls. 4255.) 3. Í 2. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, eins og lögin voru upphaflega samþykkt, var gert ráð fyrir því, að dómkvaddir matsmenn eða Fasteignamat ríkisins annaðist virðingu skylduvátryggðra húsa. Í frumvarpi til laga þessara var hins vegar miðað við það, að Fasteignamat ríkisins eitt annaðist þetta verkefni. Um þetta sagði svo í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins: "Frumvarpið gerir ráð fyrir nýmæli þess efnis að Fasteignamati ríkisins verði falið það hlutverk að annast framkvæmd virðingar. Er talið heppilegt að sami aðili annist framkvæmd fasteignamats og virðingar til brunatryggingar húseigna. Fram til þessa hafa dómkvaddir matsmenn annast framkvæmd virðingar." (Alþt. 1993, A-deild, bls. 4256.) Heilbrigðis- og trygginganefnd Alþingis lagði fram þá breytingartillögu við 2. gr. frumvarpsins, er samþykkt var, að dómkvaddir matsmenn eða Fasteignamat ríkisins skyldu annast virðingu skylduvátryggðra húsa. Jafnframt lagði nefndin til, að virðingin skyldi felld að matseiningakerfi Fasteignamats ríkisins. Um þetta segir svo í nefndaráliti: "Lagt er til að 2. gr. verði breytt þannig að unnt sé að fela annaðhvort dómkvöddum matsmönnum eða Fasteignamati ríkisins virðingu skylduvátryggðra húseigna. Nefndin telur rétt að fleiri en Fasteignamat ríkisins geti annast matið og leggur til að tryggingafélögum verði frjálst að semja við aðra, dómkvadda matsmenn, um að annast þetta mat. Nefndin leggur þó til að kveðið verði á um að virðingin sé gerð á grundvelli matseiningakerfis Fasteignamats ríkisins og að dómkvöddum matsmönnum verði skylt að tilkynna Fasteignamatinu um virðingu. Þannig er tryggt eftirlit með því að allar húseignir í landinu séu á hverjum tíma brunatryggðar." (Alþt. 1993, A-deild, bls. 4797.) Með 1. gr. laga nr. 150, 30. desember 1994, um breytingu á lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, voru gerðar nokkrar breytingar á ákvæðum 2. gr. síðarnefndu laganna um framkvæmd virðingar skylduvátryggðra húseigna, auk þess sem við greinina var bætt málsgrein um heimild til að ákveða með reglugerð, að húseigendur greiði árlegt umsýslugjald af brunabótamati húseignar til Fasteignamats ríkisins. Með lagabreytingu þessari var hlutverk Fasteignamats ríkisins aukið frá því, sem upphaflega hafði verið markað í lögum nr. 48/1994, einkum að því leyti, að stofnunin skyldi að jafnaði annast fyrstu virðingu til brunabótamats. Þá var aukið við ákvæði þess efnis, að sæi Fasteignamat ríkisins ástæðu til, gæti það framkvæmt endurmat, húseiganda og vátryggingafélagi að kostnaðarlausu. Um þetta aukna hlutverk Fasteignamats ríkisins í virðingum skylduvátryggðra húseigna til brunabótamats segir svo í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 150/1994: "Hér eru gerðar nokkrar breytingar á 2. gr. laganna. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir að Fasteignamat ríkisins annist að jafnaði fyrstu virðingu til brunabótamats. Fasteignamat ríkisins annast skv. lögum fasteignamat allra húsa. Þegar hús er tekið í notkun ber stofnuninni því að meta húseign til fasteignamats. Það er til hagræðingarauka fyrir húseigendur að Fasteignamatið að jafnaði annist jafnframt virðingu húseignarinnar til brunabótamats. Rétt þykir að hafa þetta atriði skýrt í lagatextanum. Eðlilegt er að í þeim tilvikum þegar Fasteignamatið annast fyrstu virðingu til brunabótamats sé sú virðing án endurgjalds fyrir húseiganda. Nauðsynlegt þykir að hafa það skýrt í lögunum að Fasteignamat ríkisins megi, sjái það ástæðu til, framkvæma endurmat, húseiganda og vátryggingafélagi að kostnaðarlausu. Eins og áður hefur verið vikið að er verið að gera veigamiklar breytingar á starfsemi Fasteignamatsins og tengja uppbyggingu landskrár fasteigna við starfsemi stofnunarinnar. Nauðsynlegt er að stofnunin geti framkvæmt endurmat á brunabótamati fasteignar. Slíkt endurmat yrði gert t.d. í tengslum við ákvörðun um endurskoðun fasteignamats í heilu sveitarfélagi. Eins og nú horfir við þá getur verið mikill munur á brunabótamati og fasteignamati húseigna þar sem endurskoðun helst ekki í hendur." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 1715.) Í 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, er mælt svo fyrir, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra skuli setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna, þar á meðal verksvið vátryggjanda, skyldur vátryggingataka, bótauppgjör, undanskildar áhættur, réttarstöðu við eigendaskipti, rétt veðhafa og framkvæmd virðingar og yfirmats, þar á meðal kostnað virðingar. Samkvæmt þessu lagaákvæði var sett reglugerð nr. 484, 5. september 1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna. Í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um framkvæmd mats og kostnað. Í 6., 7. og 9. mgr. þessarar greinar reglugerðarinnar er vikið að kostnaði við möt. Þessi ákvæði eru svohljóðandi: "Fasteignamat ríkisins skal að jafnaði annast fyrsta brunabótamat húseignar eftir að hús er tekið í notkun. Fyrir fyrsta mat skal ekkert matsgjald greitt ef Fasteignamat ríkisins annast matið enda nýtist skoðunin einnig til fasteignamats. Fyrir endurmat húseignar skal greiða í hlutfalli við matsfjárhæð skv. gjaldskrá sem ráðherra vátryggingamála setur. Sjái Fasteignamat ríkisins ástæðu til getur það framkvæmt endurmat, húseiganda og vátryggingafélagi að kostnaðarlausu. [...] Húseigendur greiða árlega umsýslugjald 0,025 promille (prómill) af brunabótamati húseignar til Fasteignamats ríkisins. Viðkomandi vátryggingafélag innheimtir þetta gjald og skilar til Fasteignamatsins." Í ákvæði til bráðabirgða í fyrrgreindri reglugerð var tekið fram, að vátryggingafélög skyldu frá og með 1. janúar 1995 innheimta umsýslugjald til Fasteignamats ríkisins samkvæmt lokamálsgrein 6. gr. Við endurnýjun vátrygginga vegna húseigna utan Reykjavíkur með endurnýjunardag 15. október 1994 skyldi umsýslugjaldið innheimt hlutfallslega og að svo miklu leyti, sem vátryggingatímabilið félli á árið 1995. Með d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994, um breytingu á lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, var nýrri málsgrein aukið við 2. gr. síðarnefndu laganna, er varð 4. mgr., svohljóðandi: "Með reglugerð er heimilt að ákveða að húseigendur greiði árlegt umsýslugjald af brunabótamati húseignar til Fasteignamats ríkisins. Viðkomandi vátryggingafélag innheimtir þetta gjald og skilar til Fasteignamatsins. Umsýslugjald þetta skal aldrei vera hærra en 0,03promille (prómill) af brunabótamati húseignar." Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 150/1994, er vikið að ofangreindu ákvæði um umsýslugjald. Þar segir svo: "Loks er skýrt kveðið á um það í lögunum að Fasteignamati ríkisins sé heimilt að innheimta umsýslugjald vegna verkefna sinna í tengslum við brunatryggingar í þágu húseigenda. Gjald þetta er smávægileg þóknun, aldrei hærra en 30 kr. miðað við hverja milljón í brunabótamati, þ.e. 0,03promille (prómill) fyrir þá þjónustu sem Fasteignamatið veitir húseigendum með því að halda landskrá yfir brunabótamat húseigna í landinu og fylgjast með að brunabótamat húseigna sé á hverjum tíma rétt. Gjaldið skiptir á hinn bóginn sköpum varðandi þá uppbyggingu sem verið er að hrinda af stað hjá Fasteignamatinu í tengslum við landskrá fasteigna og er nauðsynleg eftir að einkaréttur tiltekinna aðila til brunatrygginga hefur verið afnuminn. Viðkomandi vátryggingafélag innheimtir þetta gjald og skilar til Fasteignamatsins. Í reglugerð um lögboðna brunatryggingu húseigna nr. 484/1994 er mælt fyrir um þetta gjald með stoð í 5. gr. laganna þar sem ráðherra hefur skýra heimild til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna, m.a. um kostnað vegna virðingar. Þrátt fyrir þessa ótvíræðu lagaheimild þykir rétt að með skýrum hætti sé fjallað um umsýslugjaldið og þak sett um fjárhæð þess." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 1715.) 4. Fasteignamat ríkisins starfar samkvæmt lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Samkvæmt þeim lögum skal halda skrá um allar fasteignir í landinu, þar sem fram komi upplýsingar um eiginleika eignanna og rétt til þeirra. Hverja fasteign skal meta til verðs svo sem nánar greinir í lögunum. Þar eru settar reglur um framkvæmd fasteignaskráningar og fasteignamats, sbr. og reglugerð nr. 406/1978, um fasteignaskráningu og fasteignamat. Með lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, sbr. lög nr. 150/1994, um breytingu á þeim lögum, eru ný matsverkefni lögð á herðar Fasteignamati ríkisins vegna breytinga þeirra á skipan brunatrygginga húseigna, sem leiðir af lögum þessum og lýst er hér að framan. Eins og áður segir, helst skylduvátrygging húseigna gegn eldsvoða þrátt fyrir breytingarnar. Þessi nýju verkefni Fasteignamats ríkisins eru mörkuð í 2. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 150/1994, um breytingu á þeim lögum, og 6. gr. reglugerðar nr. 484/1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna. Eru þessi verkefni fólgin í því, að Fasteignamati ríkisins ber að verulegu leyti að annast brunabótamat húseigna í landinu. Slík möt voru áður ekki að neinu leyti í verkahring þess. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994, sbr. a-lið 1. gr. laga nr. 150/1994, ber Fasteignamati ríkisins að jafnaði að annast fyrstu virðingu. Endurmat virðist geta verið jöfnum höndum á vegum Fasteignamats ríkisins eða framkvæmt af dómkvöddum matsmönnum. Hvorki í lögunum né reglugerðinni er tekið fram, hvernig verkaskiptingu skuli háttað að því er endurmat snertir, en samkvæmt fyrrgreindu nefndaráliti heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis virðist gengið út frá því, að vátryggingafélög ráði því, hvort möt verði falin öðrum en Fasteignamati ríkisins. Í þessu sambandi er þess að geta, að með lögum nr. 51/1994, um breyting á lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum, voru nokkrar breytingar gerðar á ákvæðum um skipulag og starfsemi Fasteignamats ríkisins. Meðal annars var Fasteignamati ríkisins breytt í B-hluta stofnun, sbr. 1. gr. laga nr. 51/1994, er breytti 6. gr. laga nr. 94/1976, en áður hafði stofnunin verið A-hluta stofnun, sbr. fyrirmæli um A-hluta og B-hluta fjárlaga í lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Í frumvarpi, sem flutt var um sama efni árið áður, þ.e. á 116. löggjafarþingi, en varð ekki að lögum, kemur fram í athugasemdum, að samkvæmt fjárlagafrumvarpi fyrir árið 1993 sé gert ráð fyrir, að Fasteignamat ríkisins verði gert að B-hluta stofnun, sbr. Alþt. 1992, A-deild, bls. 4398. Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 1993 og 1994 er við það miðað, að Fasteignamat ríkisins sé B-hluta stofnun, enda þótt sú breyting hafi ekki verið gerð á stöðu stofnunarinnar fyrr en með lögum nr. 51/1994. Í athugasemdum með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1993 er tekið fram, að Fasteignamat ríkisins sé nú sett fram í B-hluta frumvarpsins og muni fjármálaráðherra setja stofnuninni stjórn, sem skipuð verði fulltrúum ríkis og sveitarfélaga. Frumvarp þess efnis verði flutt á haustþingi. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 334.) Í athugasemdum með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1994 er þess getið, að árið áður hafi fjármálaráðherra lagt fram frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum. Í því frumvarpi hefði verið gert ráð fyrir því, að Fasteignamat ríkisins yrði B-hluta stofnun og kveðið hefði verið á um heimildir til handa stofnuninni til að innheimta gjald fyrir veitta þjónustu. Frumvarpið hefði hins vegar ekki náð afgreiðslu á síðasta þingi og yrði endurflutt á þessu þingi. (Alþt. 1993, A-deild, bls. 345.) Í athugasemdum með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1995 er að þessari breytingu vikið. Þar segir meðal annars svo: "Með lögum nr. 51/1994, um breytingu á lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum, var fellt niður ákvæði laga nr. 94/1976 þar sem kveðið var á um að Fasteignamat ríkisins væri A-hluta stofnun." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 339 og 362.) Þá voru í fyrrnefndu frumvarpi til breytinga á lögum um skráningu og mat fasteigna, er lagt var fram á 116. löggjafarþingi, ákvæði um gjaldtöku fyrir veitta þjónustu og ákvæði um, að Fasteignamati ríkisins væri heimilt að framkvæma annars konar mat en fasteignamat. Slík ákvæði voru ekki tekin í lög með lögum nr. 51/1994 og var ekki að finna í frumvarpi til þeirra laga. Um þetta segir svo í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 51/1994: "Í fyrra frumvarpi voru lagðar til breytingar á liðum sem tengjast gjaldtöku fyrir þjónustu en ekki nú. Þá var einnig lagt til að sett yrði inn ákvæði um að Fasteignamat ríkisins hefði heimild til að framkvæma annars konar mat en hið eiginlega fasteignamat, en það ákvæði er ekki í þessu frumvarpi þar sem ekki verður séð að slík vinna sé stofnuninni óheimil samkvæmt núgildandi lögum. Með gildistöku EES-samningsins verður öllum tryggingafélögum heimilt að sjá um brunatryggingar og því opnast sá möguleiki að Fasteignamat ríkisins taki að sér brunabótamat fasteigna gegn gjaldi." (Alþt. 1993, A-deild, bls. 2382.) Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín, dags. 16. janúar 1995, er að finna nokkra lýsingu á hinum nýju verkefnum Fasteignamats ríkisins. Því bréfi fylgdi og minnisblað Fasteignamats ríkisins frá því í desember 1994 vegna brunabótamats. Þar er lýst í nokkrum liðum þeim viðfangsefnum, sem hin nýju verkefni hafa í för með sér fyrir stofnunina. Í megindráttum hefur Fasteignamati ríkisins með fyrrgreindum lagabreytingum verið falið nýtt matshlutverk, þ.e. skráning og mat húseigna til brunabótamats, sem telja verður eðlisskylt þeim verkefnum, sem stofnuninni ber að annast samkvæmt lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna, og raunar gengið út frá því, að slíkt matshlutverk geti rúmast innan þeirra laga, sbr. fyrrgreindar athugasemdir með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 51/1994. Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín, dags. 16. janúar 1995, kemur ekki skýrt fram, hvort ráðuneytið telur umsýslugjald vera endurgjald fyrir veitta þjónustu eða skatt. Þó kemur þar fram það viðhorf, að verkefni Fasteignamats ríkisins vegna brunatrygginga séu "öll í þágu húseiganda, þ.e. að annast virðingu skylduvátryggðra húsa og halda utan um skráningu brunatryggðra húseigna í landinu". Svipað sjónarmið kemur fram í athugasemdum með 1. gr. þess frumvarps, er varð að lögum nr. 150/1994, um breytingu á lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, þar sem fram kemur, að gjaldið sé þóknun "fyrir þá þjónustu sem Fasteignamatið veitir húseigendum með því að halda landskrá yfir brunabótamat húseigna í landinu og fylgjast með að brunabótamat húseigna sé á hverjum tíma rétt." (Alþt. 1993, A-deild, bls. 1715.) Lagaskylda til að brunatryggja húseignir komst á snemma á þessari öld, sbr. einkum lög nr. 26/1905, um vátrygging sveitabæja og annarra húsa í sveitum, utan kauptúna, og lög nr. 58, 22. nóvember 1907, um stofnun Brunabótafélags Íslands. Þessi lög komu aldrei til framkvæmda og hinn 3. nóvember 1915 samþykkti Alþingi ný lög nr. 54/1915, um stofnun brunabótafjelags Íslands, er urðu grundvöllur fyrir því, að félagið hóf starfsemi sína og vátryggingaskylda komst á 1. janúar 1917. Hafði félagið einkarétt á brunatryggingum á fasteignum utan Reykjavíkur, uns hann var felldur niður 1954, sbr. lög nr. 59/1954 og lög nr. 9/1955. Áður höfðu brunatryggingar fasteigna komist á í Reykjavík, án þess að skyldutryggingu væri til að dreifa, sbr. upphaflega tilskipun um ábyrgð fyrir eldsvoða á Reykjavíkurkaupstað og fl. frá 14. febrúar 1874. Upphaf þess máls er að rekja til ársins 1833, er stiftamtmaður mæltist til þess í bréfi til Rentukammers, að sum ákvæði tilskipunar frá 6. apríl 1832 um brunamál danskra kaupstaða yrðu látin taka til Reykjavíkur. Voru fasteignir í Reykjavík samkvæmt tilskipuninni frá 1874 og síðari löggjöf tryggðar hjá hinu almenna brunabótafélagi dönsku kaupstaðanna. Má rekja sérstöðu Reykjavíkur í brunatryggingum fasteigna til þessa upphafs. Nýmæli þau, sem felast í lögum nr. 48/1994, sbr. lög nr. 150/1994, breyta engu um skyldutryggingu fasteigna gegn eldsvoða. Samkvæmt þessu hefur almannavaldið lengi látið sig varða, að húseignir séu skyldutryggðar gegn eldsvoða. Hin opinberu afskipti af brunatryggingum húseigna hafa hins vegar fyrst og fremst verið á vegum sveitarstjórna, sbr. lög nr. 25/1954, um brunatryggingar í Reykjavík, og lög nr. 59/1954, um brunatryggingar utan Reykjavíkur. Hefur það raunar fallið að hlutverki sveitarstjórna á vettvangi brunamála almennt, sbr. nú 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Enda þótt gengið hafi verið út frá því í lögum nr. 25/1954 og lögum nr. 59/1954, að húseigendur greiddu virðingarkostnað, er að mínum dómi ekki einhlítt, vegna fyrrgreindrar lagaskyldu, að skoða virðingu húseigna til brunabótamats eingöngu sem þjónustu við húseigendur. Eins og fyrr segir, var fyrst mælt fyrir um umsýslugjald í 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484/1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna, og voru fyrirmæli reglugerðarinnar um gjald þetta upphaflega byggð á 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar. Með d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994, um breytingu á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994, var sérstakri lagastoð skotið undir töku umsýslugjalds, en ekki hefur verið hróflað við reglugerðarákvæðinu. Samkvæmt síðastnefndu lagaákvæði er heimilt að ákveða með reglugerð, að húseigendur greiði árlegt umsýslugjald af brunabótamati húseignar til Fasteignamats ríkisins, er aldrei skal vera hærra en 0,03promille (prómill) af brunabótamati húseignar. Samkvæmt reglugerðinni er gjaldtakan ákveðin árlegt umsýslugjald 0,025promille (prómill) af brunabótamati húseignar. Eins og fram hefur komið, annast Fasteignamat ríkisins að jafnaði fyrstu virðingu til brunabótamats. Samkvæmt 2. málsl. 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484/1994 skal ekkert matsgjald greitt, ef Fasteignamat ríkisins annast matið, enda nýtist skoðunin einnig til fasteignamats. Samkvæmt 7. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skal greiða fyrir endurmat húseignar í hlutfalli við matsfjárhæð samkvæmt gjaldskrá, sem ráðherra setur. Þó getur fasteignamatið samkvæmt þessari málsgrein reglugerðarinnar framkvæmt endurmat, húseiganda og vátryggingafélagi að kostnaðarlausu. Hér er bersýnilega ekki átt við umsýslugjald heldur sérstakt matsgjald fyrir virðingu, sem gerð hefur verið. Þessi ákvæði virðast stefna að því að nokkru leyti, að kostnaður vegna virðingar til brunabótamats verði borinn af þeim, sem nýtur matsins. Tekið skal fram, að ráðherra hefur ekki sett gjaldskrá þá, er að framan greinir. Í athugasemdum með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1995 er ekki sérstaklega vikið að umsýslugjaldi. Hins vegar er nokkuð að þessu gjaldi vikið í athugasemdum með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1996. Þar segir svo: "Áætlun stofnunarinnar gerir ráð fyrir auknu starfsumfangi á næsta ári vegna nýrra verkefna. Þar vegur þyngst að á síðasta ári voru samþykktar á Alþingi breytingar á lögum um brunatryggingar sem kveða á um að Fasteignamati ríkisins sé falið að annast mat og upplýsingagjöf um álagningarstofn skipulagsgjalda til innheimtumanna ríkissjóðs og úrskurða um kærur gjaldenda. Til að mæta kostnaði við þessi umsvif fær stofnunin hlutdeild í skipulagsgjaldinu, svonefnt umsýslugjald, og skýrir það hækkun tekna frá gildandi fjárlögum." (Alþt. 1995, A-deild, bls. 367.) Í framangreindum athugasemdum með fjárlagafrumvarpinu skortir nokkuð á, að mínum dómi, um réttan skilningi á nýju verkefni Fasteignamats ríkisins og umsýslugjaldi. Skipulagsgjald er lagt á samkvæmt 35. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og er ætlað að standa straum af kostnaði ríkisins af framkvæmd skipulagsmála. Það má nema allt að 0.03promille af brunabótaverði nýbyggingar. Hvorki er umsýslugjald hluti af skipulagsgjaldi né er markmið virðingar til brunabótamats að skapa gjaldstofn fyrir skipulagsgjald. Umsýslugjald er árlegt gjald og er ákveðið sem tiltekið hlutfall af brunabótamati. Samkvæmt þeirri viðmiðun getur það ekki að neinu leyti tengst þeim kostnaði, sem Fasteignamat ríkisins hefur af einstökum virðingum, enda er gert ráð fyrir því, að með sérstöku matsgjaldi sé að vissu marki tekið tillit til slíks kostnaðar. Jafnframt er ljóst, að samkvæmt þessum mælikvarða geta tekjur af umsýslugjaldi í heild sinni ekki með neinu móti svarað til þess kostnaðar, sem leggst á Fasteignamat ríkisins vegna hinna nýju verkefna. Samkvæmt þessu verður ekki annað séð en að umsýslugjaldi sé ætlað að ganga til greiðslu á þeim almenna kostnaði, sem leggst á Fasteignamat ríkisins vegna þeirra auknu verkefna, sem leiðir af því, að framkvæmd brunabótamats færist að verulegu leyti á hendur þess, án þess þó að haldið sé sérstaklega utan um þann kostnað og tekjum af gjaldinu ráðstafað eingöngu til greiðslu hans. Þar er um almenn matsverkefni að ræða, sem löggjafinn sýnist hafa talið, að féllu að lögbundnu matshlutverki stofnunarinnar. Þá ber að hafa í huga, að um lögmælta skyldutryggingu húseigna er að ræða, þannig að húseigendur eiga ekkert val um það, hvort þeir greiða umsýslugjald eða ekki. Samkvæmt þessu verður að telja, að umsýslugjald sé lagt á fasteignareigendur eftir almennum, efnislegum mælikvarða samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins og innheimt án þess að gjaldandinn fái á móti tiltekið og sérgreint framlag, sem látið er í té í tengslum við gjaldtökuna og gjaldinu er ætlað að standa undir kostnaði af. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, tel ég vafalaust, að umsýslugjald beri að telja skatt í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar en ekki endurgjald fyrir veitta þjónustu (þjónustugjald). 5. Kemur þá til athugunar, hvort nægjanleg lagastoð sé fyrir umsýslugjaldi, miðað við það, að gjald þetta teljist skattur, svo sem niðurstaða mín er samkvæmt framansögðu. Þegar mælt var fyrir um umsýslugjald í 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484, 5. september 1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna, var ekki sérstöku ákvæði til að dreifa um þetta gjald í lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar. Reglugerðin var sett með heimild í 5. gr. laga þessara, svohljóðandi: "Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra skal setja reglugerð um nánari framkvæmd þessara laga, þar á meðal verksvið vátryggjanda, skyldur vátryggingataka, bótauppgjör, undanskildar áhættur, réttarstöðu við eigendaskipti, rétt veðhafa og framkvæmd virðingar og yfirmats, þar á meðal kostnað virðingar." Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín, dags. 16. janúar 1995, kemur fram, að ráðuneytið telur, að í 5. gr. laga nr. 48/1994 hafi falist skýr heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna, meðal annars um kostnað vegna virðingar. Umrætt umsýslugjald sé til komið meðal annars vegna kostnaðar við virðingar. Eftir að lög nr. 150/1994, um breytingu á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994, hafi tekið gildi, leiki enginn vafi á því, að umsýslugjaldið styðjist við viðhlítandi lagaheimild. Eins og fram kemur í II. kafla 1 hér að framan, eru gerðar sérstakar kröfur um inntak lagaheimildar um skattlagningu. Þar sem telja verður umsýslugjald skatt samkvæmt framansögðu, verður lagaheimild fyrir því gjaldi að uppfylla slíkar kröfur. Kröfur þessar eru leiddar af ákvæðum stjórnarskrárinnar um skatta, eins og þau ákvæði hafa verið skýrð í dómaframkvæmd. Í 40. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram, að engan skatt megi "... á leggja né breyta né af taka nema með lögum". Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skattamálum skipað með lögum. Með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum, voru settar ítarlegri reglur um skattamál í 77. gr. stjórnarskrárinnar en fyrir voru. Þar var fyrir sú regla, að skattamálum skyldi skipað með lögum. Eftir fyrrgreinda breytingu er sú regla í 1. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, en í 2. málsl. þeirrar málsgreinar er nýmæli þess efnis, að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um, hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Vík ég frekar að þessu nýmæli hér á eftir. Í 2. mgr. 77. gr. var tekin upp regla um almennt bann við afturvirkni skattalaga. Fyrrgreind breyting á 77. gr. stjórnarskrárinnar tók gildi hinn 5. júlí 1995, sbr. 17. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þar sem nýjum lagagrundvelli var skotið undir umsýslugjald með d-lið 1. gr. laga nr. 150, 30. desember 1994, um breytingu á lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, reynir ekki á 5. gr. síðarnefndu laganna sem lagaheimild fyrir umsýslugjaldi gagnvart fyrrnefndum breytingum á 77. gr. stjórnarskrárinnar. Enda þótt Alþingi fari með vald til álagningar skatta og gjalda, hefur tíðkast í íslenskri löggjöf, að stjórnvöldum sé veitt heimild til að ákveða, hvort innheimta skuli tiltekinn skatt. Hefur Hæstiréttur talið, að þessi langa og athugasemdalausa venja löggjafans hafi helgað slíka skattheimtu innan vissra marka, sbr. Hrd. 1985:1544. Slík heimild hefur þó verið talin háð takmörkunum og hefur verið almennt viðurkennt, að óheft framsal slíks valds væri óheimilt. Hefur svo verið litið á, að heimildir af þessu tagi verði að koma skýrt og ótvírætt fram í lögum og þær beri að skýra þröngt, sbr. t.d. Hrd. 1985:1544 og Hrd. 1986:462. Áður en nýrri lagastoð var skotið undir töku umsýslugjalds með d-lið 1. gr. laga nr. 150, 30. desember 1994, um breytingu á lögum um brunatryggingar nr. 48/1994, er tók gildi hinn 31. desember 1994, hafði innheimta gjaldsins að nokkru hafist, sbr. lokamálslið ákvæðis til bráðabirgða í reglugerð nr. 484/1994, um lögboðna brunatryggingu húseigna, þar sem tekið er fram að "Við endurnýjun vátrygginga vegna húseigna utan Reykjavíkur með endurnýjunardag 15. október 1994 skal umsýslugjaldið innheimt hlutfallslega og að svo miklu leyti sem vátryggingatímabilið fellur á árið 1995". Frá því að reglugerð nr. 484/1994, þar sem mælt var fyrir um töku umsýslugjalds, tók gildi 8. september 1994 og til 31. desember 1994, er d-liður 1. gr. laga nr. 150/1994 öðlaðist gildi, varð taka umsýslugjalds ekki reist á annarri lagaheimild en 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar. Miðað við kröfur stjórnarskrárinnar til skattlagningarheimilda á þeim tíma, þegar 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, gegndi hlutverki sem lagagrundvöllur umsýslugjalds, get ég ekki fallist á það með heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, að fyrrgreind lagagrein hafi fullnægt þeim kröfum, sem gerðar voru til slíkra heimilda, enda er þar ekki kveðið á um skattskyldu, skattstofn eða reglur um ákvörðun fjárhæðar skattsins. Lagaákvæði þetta felur aðeins í sér, að ráðherra sé skylt að setja nánari fyrirmæli um "framkvæmd þessara laga" og þar eru tilgreind nokkur atriði í dæmaskyni, sem stjórnvaldsreglur skulu fjalla um. Að því er gjaldtöku snertir segir það eitt, að með reglugerð skuli sett ákvæði um "kostnað virðingar". Samkvæmt þessu tel ég, að 5. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, hafi ekki verið nægjanlegur lagagrundvöllur fyrir töku umsýslugjalds. Með d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994 var, eins og fyrr segir, aukið nýrri málsgrein við 2. gr. laga nr. 48/1994, er varð 4. mgr. greinarinnar, þess efnis, að með reglugerð sé heimilt að ákveða, að húseigendur greiði árlegt umsýslugjald af brunabótamati húseignar til Fasteignamats ríkisins. Tekið er fram, að viðkomandi vátryggingafélag innheimti gjald þetta og skili til Fasteignamatsins. Umsýslugjald skuli aldrei vera hærra en 0,03promille (prómill) af brunabótamati húseignar. Samkvæmt þessu er það lagt á vald stjórnvalda að ákveða, hvort innheimt skuli umsýslugjald og hversu hátt það skuli vera innan þess hámarks, sem lögin setja. Með 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 484/1994 hefur gjaldið verið ákveðið 0,025promille af brunabótamati og nær því ekki hámarki því, sem lögin setja. Hér að framan er að því vikið að tíðkast hefur nokkuð í íslenskri löggjöf, að stjórnvöldum sé falin ákvörðun þess, hvort tiltekinn skattur skuli innheimtur. Þá hefur þess verið getið, að með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995 hafi verið gerðar breytingar á 77. gr. stjórnarskrárinnar, er fjallar um skattamál. Er óhjákvæmilegt að virða fyrrgreinda lagaheimild fyrir umsýslugjaldi í 4. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994, sbr. d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994, í ljósi þeirra breytinga, sem urðu á þessu ákvæði stjórnarskrárinnar. Í þeim efnum skiptir 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, er tekinn var upp með fyrrgreindum stjórnarskipunarlögum, sérstöku máli. Ég tel ekki ástæðu til ítarlegrar umfjöllunar um það, hvort þessi lagaheimild fyrir umsýslugjaldi hafi staðist þær kröfur til sköttunarheimilda, sem taldar voru felast í stjórnarskránni, áður en fyrrgreind breyting var gerð á henni. Ég tel þó líklegt, miðað við fyrrgreinda venju löggjafans og dóms Hæstaréttar, að svo hafi verið. 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, hljóðar svo: "Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann." Í athugasemdum með 15. gr. í frumvarpi því, sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, segir svo um nýmæli þetta: "Annars vegar er lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirri sem kemur fram í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að engan skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert er í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2110-2111.) Eins og fyrr segir, er með 4. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994, um brunatryggingar, sbr. d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994, lagt á vald ráðherra að ákveða, hvort innheimt skuli umsýslugjald. Ég tel einsýnt, að slíkt framsal skattlagningarvalds, sem í þessu felst, sé óheimilt samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, enda liggur fyrir, að það var skýr vilji stjórnarskrárgjafans með nýmæli þessu að taka fyrir, að skattlagningarvald væri framselt með þessum hætti. Samkvæmt framansögðu tel ég ástæðu til þess, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli Alþingis og viðskiptaráðherra á því, að nauðsynlegt er að koma töku umsýslugjalds á vandaðri lagagrundvöll en felst í 4. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994, sbr. d-lið 1. gr. laga nr. 150/1994. IV. Niðurstöðu álits míns, dags. 28. mars 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Meginatriði niðurstöðu minnar samkvæmt framansögðu er, að umsýslugjald samkvæmt lögum nr. 48/1994, um brunatryggingar, með síðari breytingum, teljist skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt tel ég, að núgildandi lagagrundvöllur umsýslugjalds sé ekki viðhlítandi í ljósi þeirra krafna, sem nú eru gerðar til skattlagningarheimilda samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Af því tilefni er álit þetta sent forseta Alþingis og viðskiptaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 11. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis." V. Með bréfum, dags. 29. ágúst 1996 og 17. febrúar 1997, óskaði ég eftir upplýsingum viðskiptaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Viðskiptaráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 19. febrúar 1997. Þar segir meðal annars: "S.l. haust lagði ráðherra fram á Alþingi lagafrumvarp til breytinga á lögum um brunatryggingar, nr. 48/1994. Frumvarpið tók á þeim atriðum er þér gerðuð athugasemdir við í áliti yðar frá 28. mars 1996. Frumvarpið var samþykkt á Alþingi 9. desember s.l. sem lög nr. 131/1996."