Álit

I. Hinn 19. febrúar 1996 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 2. febrúar 1996, þar sem staðfest var sú ákvörðun úthlutunarnefndar Verzlunarmannafélags Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambands Íslands, að hann skyldi sæta viðurlögum skv. 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, vegna rangra upplýsinga í tilefni af umsókn hans um atvinnuleysisbætur. II. A sótti um atvinnuleysisbætur með skriflegri umsókn, dags. 1. febrúar 1994. Var umsóknin rituð á þar til gert umsóknareyðublað. Á eyðublaðinu er merkt "nei" við það, hvort umsækjandi fái "... bætur frá almannatryggingum". Neðst á eyðublaðinu er tekið fram, að rangar upplýsingar valdi missi bótaréttar. A hóf töku ellilífeyris 1. mars 1994. Að loknum biðtíma sótti hann á ný um atvinnuleysisbætur. Á umsókninni, sem vinnumiðlunin í Reykjavík veitti viðtöku 29. maí 1995, er tilgreint, hvert sé nafn og kennitala A og hvar hann hafi unnið seinustu 12 mánuði. Á eyðublaðinu, sem að formi til hafði verið breytt frá því fyrra, er í sérstökum reit spurt um það, hvort umsækjandi njóti bóta frá almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris og hver sé fjárhæð þeirra. Ekki var í umsókninni merkt við það, að A nyti ellilífeyris. Neðst á umsóknareyðublaðinu er tekið fram, að rangar upplýsingar valdi missi bótaréttar og veiti rétt til að endurkrefja allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð, sem þannig væri aflað, samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Með bréfi til Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 2. janúar 1996, greindi úthlutunarnefnd Verzlunarmannafélags Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambands Íslands frá úrskurði sínum í máli A. Í bréfinu segir: "Á fundi úthlutunarnefndar í dag 02.01. 1996, var tekið fyrir mál [A]. [A] byrjaði á atvinnuleysisbótum hjá VR 01.02. 1994 og hefur verið á bótum síðan, samtals 466 daga, en komið hefur í ljós að hann hefur jafnframt þegið ellilífeyri frá Tryggingastofnun frá 01.03. 1994 án þess að geta þess, hvorki munnlega eða skriflega (sjá meðfylgjandi afrit af umsóknareyðublöðum hans). Þar sem taka ellilífeyris hófst ekki fyrr en mánuði eftir að lögð var inn fyrsta umsókn um atvinnuleysisbætur gátu þær upplýsingar auðvitað ekki komið fram á fyrstu umsókn [A], þótt hann hefði átt að geta þess á annan hátt er greiðsla hófst. En í síðari umsókn [A] fyrir næsta bótatímabil sem hófst 16.05. 1995 var heldur ekki getið um neinar greiðslur frá almannatryggingum svo ekki verður litið fram hjá því. Nefndin ákvað að úrskurða samkvæmt 41. gr. laga um atvinnuleysisbætur og skuldar [A] því 72 bótadaga og fer á 2 mánaða bið að auki. Hér á eftir fer bókun úthlutunarnefndar: [A]. Var á bótum og ellilífeyri frá 01.03 1994 - 27.11 1995. Skuldar tvöfalda greiðslu ellilífeyris en þó aðeins frá 16.05 1995 samtals 72 bótadaga og auk þess 2 mánaða bið." Með kæru, dags. 8. janúar 1996, kærði A framangreinda ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta hjá Verzlunarmannafélagi Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambandi Íslands til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í kæru A segir: "Byggist úrskurðurinn hjá nefndinni á því að vegna vanþekkingar minnar fórst mér fyrir að telja fram á umsókn minni um atvinnuleysisbætur, ellilífeyri sem ég undirritaður, hef þegið frá 1. mars 1994. Undirritaður telur að hér sé augljóslega um vanþekkingu að ræða, og eða gáleysi sem augljóst ætti að vera þegar það er dregið fram í dagsljósið, og menn kynna sér málið. Ætti t.d. að vera ljóst ef skoðuð er kennitala mín [...] að ég er augljóslega farinn að geta notið ellilífeyris og get í raun ekkert "falið" í þeim efnum." Með bréfi til A, dags. 2. febrúar 1996, birti stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs honum úrskurð sinn. Í bréfinu greindi stjórnin A frá því, að hún hefði fjallað um erindi hans og bókað eftirfarandi: "Lögð fram kvörtun [A], Verslunarmannafélagi Reykjavíkur. Í kvörtun kemur fram að úthlutunarnefnd hafi stöðvað greiðslur atvinnuleysisbóta og úrskurðað um refsingu skv. 41. gr. laga um atvinnuleysisbætur. Ofangreindur telur að um augljóslega vanþekkingu sé að ræða eða gáleysi að hann gat þess ekki á umsókn að hann nyti ellilífeyris. Hann bendir einnig á að það ætti að vera ljóst þegar kennitala hans er skoðuð að hann á rétt á ellilífeyri. Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar, þar sem umsækjendum atvinnuleysisbóta ber að fylla út allar þær upplýsingar sem um er beðið á umsókn." III. Hinn 23. febrúar 1996 ritaði ég stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórnin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Í svarbréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 22. mars 1996 segir: "Lagt fram bréf frá Umboðsmanni Alþingis vegna [A], Verslunarmannafélag Reykjavíkur. Í bréfi frá Umboðsmanni Alþingis kemur fram að umsækjandi hafi kvartað yfir úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, frá 2. febrúar 1996 að staðfesta úrskurð úthlutunarnefndar Verslunarmannafélags Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambands Íslands, að umsækjandi skuli sæta viðurlögum 41. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. Stjórnin samþykkir að öll gögn verði send Umboðsmanni Alþingis með vísan til 4. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1933 um atvinnuleysistryggingar þar sem segir: "Elli- og örorkulífeyrir, svo og örorkustyrkur frá Tryggingastofnun ríkisins, skal koma til frádráttar atvinnuleysisbótum. [Nú fær bótaþegi ekki fullar atvinnuleysisbætur og skal þá eingöngu skerða bæturnar hlutfallslega.]" Og í 41. gr. þar sem segir: "Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína missir rétt til bóta. Fyrsta brot varðar missi bóta í 2-6 mánuði, en ítrekað brot í 1-2 ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins sem úrskurðar endanlega um málið. Úthlutunarnefnd skal tilkynna sjóðstjórn um missi bótaréttar samkvæmt þessari grein. Nú hefur bótaþegi aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi, sbr. 1. mgr., og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 2. mgr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað."" Með bréfi, dags. 26. mars 1996, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við svar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Hinn 10. apríl 1996 upplýsti A, að hann hefði fengið bréfið og að hann gerði engar frekari athugasemdir við svar stjórnarinnar. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 10. október 1996, segir: "Kvörtun A lýtur að þeim úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að staðfesta þá ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta hjá Verzlunarmannafélagi Reykjavíkur og Rafiðnaðarsambandi Íslands, að hann skuli sæta viðurlögum samkvæmt 41. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Nefnt lagaákvæði er svohljóðandi: "Sá sem reynir að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína missir rétt til bóta. Fyrsta brot varðar missi bóta í 2-6 mánuði, en ítrekað brot í 1-2 ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins sem úrskurðar endanlega um málið. Úthlutunarnefnd skal tilkynna sjóðstjórn um missi bótaréttar skv. þessari grein. Nú hefur bótaþegi aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi, sbr. 1. mgr., og skal hann þá til viðbótar missi bóta skv. 2. mgr. endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað." Ákvæði þetta var tekið inn í lög um atvinnuleysistryggingar með c-lið 16. gr. laga nr. 54/1993, um breytingu á lögum nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 54/1993, er tekið fram, að viðurlög við því að afla sér bóta með röngum eða villandi upplýsingum séu hert mjög verulega og að heimilt verði að endurkrefja viðkomandi um allt að tvöfaldri þeirri fjárhæð, sem fengin hefur verið úr Atvinnuleysistryggingasjóði með sviksamlegum hætti. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 5133.) Í skýringum við 16. gr. framangreinds frumvarps segir: "Talsverðar breytingar eru gerðar á 41. gr. um viðbrögð við því þegar reynt er að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína. Gert er ráð fyrir að tímabil missis bótaréttar við fyrsta brot geti orðið allt að 6 mánuðir en var 2 mánuðir áður og að ítrekað brot geti valdið missi bóta í allt að tvö ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins sem úrskurðar endanlega um málið. Úthlutunarnefnd skal tilkynna sjóðsstjórn um missi bótaréttar samkvæmt þessari grein. Þá er það nýmæli í 41. gr. að ef bótaþegi hefur aflað sér bóta með sviksamlegu athæfi þá skal hann til viðbótar missi bóta endurkrafinn um allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig var aflað. Hér er höfð hliðsjón af ákvæðum almannatryggingalaga." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 5137.) Áðurnefnt ákvæði 41. gr. laga nr. 96/1990 var samhljóða 40. gr. laga nr. 64/1981, um atvinnuleysistryggingar, og var svohljóðandi: "Sá, sem reynir að afla bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína, missir rétt til bóta. Fyrsta brot varðar missi bóta í 2 mánuði, en ítrekað brot í eitt ár. Úthlutunarnefnd úrskurðar um missi bótaréttar af þessum sökum, en úrskurðum hennar má skjóta til stjórnar sjóðsins, sem úrskurðar endanlega um málið." Í skýringum við ákvæðið sagði svo í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 64/1981: "Greinin fjallar um tilraun til að afla sér bóta með því að gefa rangar eða villandi upplýsingar. Ákvæði um þetta er nú í 2. mgr. 16. gr. Refsing við fyrsta broti er samkv. frv. eins og í gildandi lögum bótamissir í tvo mánuði. Ítrekað brot varðar bótamissi í eitt ár. Samkv. gildandi lögum varðar annað brot bótamissi í tvö ár og þriðja brot bótamissi fyrir fullt og allt." (Alþt. 1980, A-deild, bls. 1941.) Í skýringum við 2. mgr. 16. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 57/1973, um atvinnuleysistryggingar, kemur fram, að ákvæðið sé nær samhljóða 16. gr. laganna og þarfnist ekki skýringa. (Alþt. 1972, A-deild, bls. 1399.) Ákvæði þetta hafði fyrst verið tekið í lög um atvinnuleysistryggingar með 2. mgr. 3. gr. laga nr. 70/1969, um breyting á lögum nr. 29/1956, um atvinnuleysistryggingar. Í ákvæðinu sagði svo: "Sá, sem orðið hefur uppvís að því að reyna að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar upplýsingar um hagi sína, missir bótarétt. Fyrsta brot varðar bótamissi í 2 mánuði, annað brot í 2 ár og þriðja brot fyrir fullt og allt." Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 70/1969, sagði: "Í annarri málsgrein greinarinnar er gert ráð fyrir viðurlögum, sem beita skal gagnvart þeim, sem reyna að afla sér bóta með því að gefa vísvitandi rangar upplýsingar um hagi sína. Ákvæðið virðist eðlilegt og þarfnast ekki skýringa." (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1729.) Í 5. gr. reglugerðar nr. 221/1973, um úthlutun bóta vegna atvinnuleysis, er sett var með stoð í lögum nr. 57/1973, kemur fram, að sá, sem sæki um bætur, skuli afhenda hlutaðeigandi úthlutunarnefnd umsókn í tvíriti, ritaða á eyðublað, sem félagsmálaráðuneytið láti gera. Tekið er fram, að umsækjanda sé skylt "... að svara öllum spurningum og gefa allar upplýsingar, sem nauðsynlegar eru til þess að unnt sé að úrskurða bætur". Í 20. gr. laga nr. 29/1956 var tekið fram, að umsækjendum væri "... skylt að svara öllum spurningum og gefa allar upplýsingar sem nauðsynlegar [væru] til þess að hægt [væri] að úrskurða bætur." Þá var tekið fram í 23. gr. sömu laga, að brot gegn ákvæðum laganna varðaði sektum til Atvinnuleysistryggingasjóðs, og skyldi fara með slík mál að hætti opinberra mála. Ekki er ástæða til þess að víkja hér að eldri ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar. 2. Lög nr. 93/1993 gera ekki sérstaklega ráð fyrir því, að umsóknir um atvinnuleysisbætur skuli vera skriflegar. Á umsóknareyðublaði því, er A fyllti út 1. febrúar 1994, var sérstaklega spurt um það, hvort hann fengi "bætur úr almannatryggingum". Á síðara umsóknareyðublaðinu, sem var breytt frá því fyrra, var sérstaklega spurt um það, hvort umsækjandi nyti bóta frá almannatryggingum, þ. á m. ellilífeyris. Loks segir neðst á umsóknareyðublaðinu: "Rangar upplýsingar valda missi bótaréttar og veita rétt til að endurkrefja allt að tvöfaldri þeirri bótafjárhæð sem þannig er aflað, skv. 41. gr. laga nr. 93/1993." Eyðublöð þau, sem hér um ræðir, þjóna einkum þeim tilgangi að auðvelda umsækjendum að koma umsóknum sínum um atvinnuleysisbætur á framfæri, auk þess sem þau spara hlutaðeigandi stjórnvaldi fyrirhöfn og kostnað við að afla nauðsynlegra upplýsinga frá umsækjanda, er hann leggur fram umsókn sína og hann getur án vandkvæða veitt. Ég tel þó sérstaka ástæðu til að árétta, að slík upplýsingagjöf umsækjanda á umsóknareyðublaði afléttir ekki þeirri rannsóknarskyldu, sem á stjórnvöldum hvílir skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Geta stjórnvöld þannig t.d. þurft að staðreyna, hvort þær upplýsingar, sem aðili hefur veitt, séu réttar. Meðal þeirra upplýsinga, sem þurfa að liggja fyrir samkvæmt 4. mgr. 23. gr. laga nr. 93/1993, eru þær, hvort umsækjandi njóti ellilífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins, en samkvæmt ákvæðinu koma slíkar bætur til frádráttar við ákvörðun atvinnuleysisbóta. Í máli því, sem hér er til athugunar, er ágreiningslaust, að A greindi ekki frá því, er hann sótti um atvinnuleysisbætur í maí 1995, að hann fengi greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins. Það er ágreiningslaust í málinu, að A fékk af þessum sökum ofgreiddar atvinnuleysisbætur, er námu þeim ellilífeyri, sem ella hefði komið til frádráttar bótunum samkvæmt framansögðu. Kemur þá til athugunar, hvaða afleiðingar þetta eigi að hafa skv. 41. gr. laga 93/1993. 3. Ég tel ástæðu til að minna á, að 41. gr. laga nr. 93/1993 hefur ekki að geyma ákvæði um hlutlæga skyldu til endurgreiðslu oftekins fjár. 41. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma ákvæði um refsikennd viðurlög, sem bundin eru huglægum refsiskilyrðum. Samkvæmt 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er óheimilt að refsa manni, nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem refsing er lögð við í lögum eða öldungis má jafna til hennar. Hið sama gildir að meginstefnu til um refsikennd viðurlög. Af þessum sökum verða bótaþegar ekki beittir öðrum refsikenndum viðurlögum en fram koma í 41. gr. laga nr. 93/1993, nema skýr heimild sé til þess í öðrum lögum og þá aðeins að uppfylltum refsiskilyrðum. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 41. gr. laganna er heimilt að ákveða að maður missi rétt til bóta, hafi hann gert tilraun til þess að afla sér bóta með því að gefa visvítandi rangar eða villandi upplýsingar um hagi sína. Eins og áður segir, er óumdeilt að A veitti rangar upplýsingar á eyðublaði til úthlutunarnefndar og fékk af þeim sökum bætur, sem hann átti ekki rétt til að lögum. Deila málsins snýst aftur á móti um það, hvort A hafi af ásetningi veitt hinar röngu upplýsingar til þess að afla sér bóta, sem hann átti ekki rétt til. Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 93/1993 er gert ráð fyrir því, að hlutaðeigandi hafi vísvitandi gefið rangar eða villandi upplýsingar og með því reynt að afla sér bóta. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins og forsögu þess er ljóst, að ásetnings er krafist sem saknæmisskilyrðis. Af ákvæðinu verður á hinn bóginn gagnályktað, að brot framið af gáleysi sé refsilaust. Það ræður því úrslitum í máli þessu, hvort hinar röngu upplýsingar voru veittar af ásetningi í því skyni að afla hins óréttmæta ávinnings. Samkvæmt 41. gr. laganna er það úthlutunarnefnd, sem í fyrstu sker úr, hvort lagaskilyrði séu til þess að beita hinum refsikenndu viðurlögum, en ekki dómstólar, eins og raunin er um sambærileg tilvik skv. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 53/1993, um ábyrgðarsjóð launa vegna gjaldþrota. Af þessum sökum verður úthlutunarnefnd að vanda mjög rannsókn og undirbúning máls. Má í þessu sambandi minna á tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (91) 1 um "administrative sanctions". Þar sem ekki hefur verið kvartað sérstaklega yfir málsmeðferð úthlutunarnefndar, tel ég ekki efni til þess að víkja nánar að henni. Þegar mál hefur verið nægilega rannsakað, ber úthlutunarnefnd síðan að skera úr því með ótvíræðum hætti, hvort lagaskilyrði séu til þess að beita hinum refsikenndu viðurlögum. Eins og áður segir, snýst deila þessa máls um það álitaefni, hvort saknæmisskilyrði 1. mgr. 41. gr. laganna hafi verið uppfyllt. Í úrskurði úthlutunarnefndar 2. janúar 1996 er ekkert vikið að því, hvort þetta saknæmisskilyrði hafi verið uppfyllt. Ekki er heldur vikið að þessu í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs þrátt fyrir að A hafi sérstaklega borið fyrir sig í kæru sinni, að um vankunnáttu eða gáleysi hafi verið að ræða en ekki ásetning. Í rökstuðningi stjórnar fyrir staðfestingu niðurstöðu úthlutunarnefndar segir einungis: "Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar, þar sem umsækjendum atvinnuleysisbóta ber að fylla út allar þær upplýsingar sem um er beðið á umsókn." Þegar haft er í huga, að í rökstuðningnum er á engan hátt tekið á hinu ófrávíkjanlega saknæmisskilyrði 1. mgr. 41. gr., þrátt fyrir að það hafi verið höfuðefni stjórnsýslukæru A, verður að telja, að rökstuðningur og úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs uppfylli ekki skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda í engu getið mats og sönnunarfærslu stjórnar sjóðsins að því er þetta grundvallaratriði snertir. Með vísan til dóms Hæstaréttar frá 5. nóvember 1991 (Hrd. 1991:1690) verður að telja þennan annmarka á rökstuðningi úrskurðarins verulegan. Þar við bætist, að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs er heldur ekki að öðru leyti að formi og efni til eins og áskilið er í 31. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til framangreindra annmarka á úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs eru það tilmæli mín, að stjórnin taki málið til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá A." V. Með bréfi, dags. 17. febrúar 1997, óskaði ég eftir upplýsingum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Svar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 19. febrúar 1997, hljóðar svo: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ákvað á fundi sínum þann 13. janúar s.l., með vísan til bréfs umboðsmanns Alþingis dags. 10. október s.l., að endurupptaka fyrri afgreiðslu sína og úrskurð vegna kæru [A] á úrskurði úthlutunarnefndar Verslunarmannafélags Reykjavíkur. Stjórnin staðfesti fyrri úrskurð sinn í málinu. Fylgir hjálagt afrit af bréfi stjórnar sjóðsins til [A]."