Álit

I. Hinn 30. október 1995 leitaði til mín A, og kvartaði yfir afgreiðslu stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 15. september 1995 á erindi hans, dags. 10. september 1995, um greiðslu atvinnuleysisbóta tímabilið 1. desember 1994 til 12. janúar 1995. Með bréfi, dags. 2. nóvember 1995, óskaði ég, eftir að víkja sæti í máli þessu og að forseti Alþingis skipaði sérstakan umboðsmann til að fara með mál þetta, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Forseti Alþingis skipaði með bréfi, dags. 8. nóvember 1995, Tryggva Gunnarsson, hæstaréttarlögmann, til að fara með ofangreint mál. Í niðurlagi álits skipaðs umboðsmanns, dags. 25. nóvember 1996, segir: "[II.] A lýsir atvikum svo að hann hafi sótt um atvinnuleysisbætur með umsókn hinn 13. október 1994 og byrjað þann sama dag að skrá sig atvinnulausan. Af gögnum málsins verður ráðið að umsókn A var tekin fyrir á fundi úthlutunarnefndar fyrir launamenn utan stéttarfélaga hinn 10. nóvember 1994 og er þar bókað að vottorð vinnuveitanda sé ekki fullnægjandi. Í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs til mín, dags. 3. apríl 1996, segir að á þessum fundi hafi úrskurði um umsóknina verið frestað, þar sem vottorð vinnuveitanda hafi ekki verið fullnægjandi og upplýsingar úr Hlutafélagaskrá vantað. Í sama bréfi kemur fram að umsókn A hafi ekki verið tekin fyrir að nýju hjá úthlutunarnefndinni fyrr en 16. febrúar 1995 "þ.s. ekki bárust dagpeningavottorð vegna umsækjanda". Af gögnum málsins verður einnig ráðið að undanfari þess að málið var tekið fyrir að nýju hjá úthlutunarnefndinni voru samtöl A við starfsmann félagsmálaráðuneytisins og síðan samtal þess starfsmanns við framkvæmdastjóra Atvinnuleysistryggingasjóðs. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar úrskurðar úthlutunarnefnd um umsóknir til samþykktar eða synjunar. Úthlutunarnefnd úrskurðar hvaða hundraðshluta hámarksbóta skuli greiða umsækjanda og skal færa allar ákvarðanir varðandi bótarétt í gjörðabók, svo og úrskurði um ágreiningsatriði. A heldur því fram að hann hafi fyrst fengið þær upplýsingar að vafi léki á um bótarétt hans þar sem hann hefði verið einn af eigendum X h.f., en honum hafi verið sagt að það yrði kannað. A segir að hann hafi síðar fengið þær upplýsingar að hann ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum vegna eignaraðildar sinnar að X h.f. Hann hafi þó staðið í þeirri trú að synjunin stæðist ekki og því skráð sig atvinnulausan til 1. desember 1994, en þá gefist upp. Af gögnum málsins verðir ekki annað ráðið en framangreindar upplýsingar sem A telur sig hafa fengið hafi allar verið látnar í té munnlega. Þá verður ekki séð að þær upplýsingar, sem A telur sig hafa fengið um að hann ætti ekki rétt til atvinnuleysisbóta, hafi stuðst við úrskurð úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta. Umsókn hans frá 13. október 1994 hafði á þessum tíma samkvæmt upplýsingum í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 3. apríl 1996, ekki hlotið afgreiðslu hjá nefndinni. Samkvæmt lögum nr. 93/1993 um atvinnuleysisbætur er það eins og áður sagði verkefni úthlutunarnefndar að taka afstöðu til umsókna um atvinnuleysisbætur og úrskurða um þær til samþykktar eða synjunar. Fyrr en úthlutunarnefndin hafði úrskurðað um umsókn A hafði umsóknin ekki hlotið formlega afgreiðslu og ekki var tilefni til endanlegra svara um rétt hans til atvinnuleysisbóta af hálfu starfsmanna viðkomandi vinnumiðlunar og Atvinnuleysistryggingasjóðs. Lögum samkvæmt átti A kröfu á því að slíkur úrskurður gengi og hann átti þá m.a. kost á því að skjóta þeim úrskurði til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, ef hann var ekki sáttur við efni úrskurðarins, sbr. 29. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. Ekkert liggur fyrir um að A hafi áður en hann hætti að skrá sig atvinnulausan 1. desember 1994 gengið eftir því að úthlutunarnefndin úrskurðaði í máli hans. Í 20. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar segir að til þess að öðlast bótarétt verði umsækjandi að láta skrá sig vikulega hjá vinnumiðlun, að viðlögðum missi bótaréttar. Geti umsækjandi ekki látið skrá sig vegna veikinda, skal hann láta skrá sig næsta dag, sem honum er unnt, að viðlögðum missi bóta samkvæmt framansögðu. Ákvæði um sama efni eru einnig í 4. tl. 16. gr. sömu laga. Í erindi því sem A beindi til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs í bréfi, dags. 18. ágúst 1995, óskaði hann eftir því að sjóðurinn greiddi honum atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. desember 1994 til 12. janúar 1995, þótt hann hefði ekki skráð sig atvinnulausan hjá vinnumiðlun á því tímabili. Þegar A bar fram þetta erindi var þriggja mánaða kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 liðinn, en ekki eru sérstök ákvæði um kærufrest í lögum nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs tók erindi A engu að síður til afgreiðslu, enda var stjórninni það heimilt, sbr. t.d. 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þá einnig á grundvelli almenns eftirlits hennar með úthlutun atvinnuleysisbóta. Með tilliti til vafa um á hvaða grundvelli stjórnin tók málið til úrlausnar verður hér ekki fjallað sérstaklega um form þeirrar ákvörðunar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs sem birt var fyrir A með bréfi, dags. 15. september 1995, með hliðsjón af ákvæðum 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafnaði beiðni A um greiðslu atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið 1. desember 1994 til 12. janúar 1995 á þeim grundvelli að A uppfyllti ekki það skilyrði 20. gr. laga nr. 93/1993 að hafa skráð sig vikulega hjá vinnumiðlun. Kvörtun sína byggir A á því að hann hafi hætt að skrá sig vegna þeirra upplýsinga sem hann fékk hjá vinnumiðlun og skrifstofu Atvinnuleysistryggingasjóðs um að ekki þýddi fyrir hann að skrá sig þar sem hann ætti ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Síðar hafi komið í ljós að hann ætti rétt til bóta, en þá verið synjað um bætur fyrir áðurgreint tímabil þar sem hann hafði ekki skráð sig. Eins og áður sagði liggur ekki annað fyrir en frásögn A um þær upplýsingar sem hann fékk og hann segir hafa orðið tilefni þess að hann hætti að skrá sig hjá vinnumiðluninni. Í skýringum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs til mín í tilefni af kvörtun A er ekki sérstaklega tekin afstaða til þess, hvort þessi frásögn A gefi tilefni til athugasemda af hálfu sjóðsins, heldur eingöngu vísað til þess að ef einhver vandkvæði verði á skráningu eða vegna upplýsinga sem gefnar eru af starfsmönnum vinnumiðlunar heyri slíkt undir yfirstjórn viðkomandi sveitarfélags en ekki stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Varðandi hlut starfsmanna sjóðsins hafi umsókn A verið hafnað á fundi stjórnarinnar hinn 15. september 1995, á að vera 11., á grundvelli þess að ekki hefði verið sinnt skráningarskyldu. Af gögnum málsins verður hins vegar, eins og áður hefur verið gerð grein fyrir, ekki annað ráðið en að á þeim tíma sem A hætti að skrá sig hjá vinnumiðlun ... hafi umsókn hans um atvinnuleysisbætur frá 13. október 1994 enn legið óafgreidd hjá úthlutunarnefndinni. Meðan umsókn A hafði ekki fengið formlega afgreiðslu hjá úthlutunarnefndinni þurfti A lögum samkvæmt, ef hann vildi eiga rétt til atvinnuleysisbóta, féllist úthlutunarnefndin á umsókn hans, að halda áfram að skrá sig atvinnulausan. Þó finna megi að því, eins og nánar verður rakið síðar, að A hafi ekki með formlegum hætti verið gerð grein fyrir því að afgreiðslu á umsókn hans hefði verið frestað á fundi úthlutunarnefndar 10. nóvember 1995 og frekari gögn vantaði, verður að telja að sá sem halda vill til streitu umsókn sinni um atvinnuleysisbætur verði, meðan umsókn hefur ekki hlotið formlega afgreiðslu, að uppfylla það skilyrði 1. mgr. 20. gr. laga nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar að skrá sig vikulega hjá vinnumiðlun til að missa ekki bótarétt. Í samræmi við þetta verður að telja að sú niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs á fundi 11. september 1995 að hafna beiðni A um greiðslu atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið 1. desember 1994 til 12. janúar 1995 hafi verið í samræmi við ákvæði laga um atvinnuleysisbætur. Því hefur verið lýst hér að framan að þrátt fyrir að afgreiðslu á umsókn A hafi verið frestað á fundi úthlutunarnefndar 10. nóvember 1995, þar sem vottorð vinnuveitenda var ekki fullnægjandi og upplýsingar úr Hlutafélagaskrá vantaði, verður ekki af gögnum málsins séð að A hafi með formlegum og sannanlegum hætti verið tilkynnt um þessa stöðu mála og honum gefinn kostur á að bæta þar úr. Úthlutunarnefndum þeim sem starfa samkvæmt lögum nr. 93/1993 um atvinnuleysisbætur er með lögum fengið vald til að úrskurða um rétt manna til atvinnuleysisbóta og ber þeim því í samræmi við 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að gæta ákvæða stjórnsýslulaga við ákvarðanatöku og undirbúning þeirra. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og samkvæmt 7. gr. laganna skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar um þau mál sem snerta starfssvið þess. Þá er í 13. gr. sömu laga mælt fyrir um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í samræmi við þessi lagaákvæði og vandaða stjórnsýsluhætti verður að telja að úthlutunarnefndum atvinnuleysisbóta samkvæmt lögum nr. 93/1993 sé skylt að gera umsækjendum um atvinnuleysisbætur grein fyrir því ef afgreiðslu á umsókn þeirra um bætur er frestað vegna skorts á fylgigögnum eða framlögð gögn eru ekki talin fullnægjandi. Ef það er ætlun úthlutunarnefndar að láta umsækjanda bæta þar úr er rétt að setja honum frest til þess og einnig til að koma að skýringum. Sé fyrirsjáanlegt að afgreiðsla máls muni tefjast ber í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að skýra aðila máls frá því. Við athugun vegna kvörtunar A hefur það vakið athygli mína að í þeim gögnum sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs sendi mér með bréfi, dags. 3. apríl 1996, eru tvær umsóknir A um atvinnuleysisbætur. Er önnur stimpluð hjá vinnumiðlun 3. nóvember 1994 og undirrituð af A, en hin er stimpluð 3. febrúar 1995 og er óundirrituð. Þá kemur fram í gögnum að gagna frá Hlutafélagaskrá var fyrst aflað 3. febrúar 1995. Hafi raunin verið sú, sem greint er frá í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að afgreiðslu á umsókn A hafi verið frestað á fundi úthlutunarnefndar 10. nóvember 1994 verður ekki séð hvaða þörf var á nýrri umsókn af hálfu A. Þá verður að telja að rétt hefði verið að afla vottorðs frá Hlutafélagaskrá mun fyrr en raun varð á, þar sem afgreiðslu umsóknar A var frestað 10. nóvember 1994 m.a. á þeim grundvelli að upplýsingar vantaði frá Hlutafélagaskrá. Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að sú niðurstaða stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs á fundi 11. september 1995 að hafna beiðni A hafi verið í samræmi við ákvæði laga um atvinnuleysisbætur sem áskilja vikulega skráningu hjá vinnumiðlun sem skilyrði fyrir rétti til atvinnuleysisbóta. Hins vegar verður að telja að málsmeðferð á umsókn A um atvinnuleysisbætur hjá úthlutunarnefnd þeirri sem fjallaði um málið hafi ekki að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og vandaða stjórnsýsluhætti. Þeir annmarkar eru þó ekki með þeim hætti að það haggi framangreindri niðurstöðu um afgreiðslu stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs á erindi A sem byggð er á skýrum fyrirmælum laga. Þetta mál er þó tilefni til að vekja athygli stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs á því að þörf er á að færa málsmeðferð við afgreiðslu umsókna um atvinnuleysisbætur hjá úthlutunarnefndum til samræmis við þau sjónarmið sem lýst var hér að framan."