Álit

I. Hinn 10. júní 1994 leitaði til mín A, tollgæslustjóri, og kvartaði meðal annars yfir því, að gerðar hefðu verið breytingar á stöðu og störfum tollgæslustjóra, sem ekki væru samrýmanlegar lögum. Í fyrsta lagi kvartar A yfir því, að ríkistollstjóri hafi gengið á ýmsan hátt inn á lögbundið verksvið tollgæslustjóra. A telur, að hér sé ekki um að ræða breytingar á starfi sínu, sem felldar verði undir 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, heldur hafi verið gerðar grundvallarbreytingar á stöðu og störfum tollgæslustjóra, sem ekki séu samrýmanlegar lögum. Sem dæmi bendir hann á, að skv. 1. mgr. 34. gr. tollalaga nr. 55/1987 skuli tollgæslustjóri fara með fjárreiður tollgæslunnar. Fjárreiðurnar séu aftur á móti í höndum ríkistollstjóra. A telur, að rót þessa ágreinings sé það deiluefni, hvort embætti tollgæslustjóra og ríkistollstjóra séu hliðsett stjórnvöld, þannig að ríkistollstjóri hafi einungis boðvald gagnvart tollgæslustjóra um þau efni, sem sérstaklega er mælt fyrir um í lögum, og um annað ekki, eða hvort tollgæslustjóri sé í öllum störfum sínum lægra sett stjórnvald gagnvart ríkistollstjóra. Þá bendir A á, að skv. 1. mgr. 35. gr. tollalaga nr. 55/1987 skuli tollgæslumenn ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands. Eftir þessu sé ekki farið og séu flestir tollgæslumenn nú ráðnir til starfa hjá tollstjórum. Yfir þessu kvartar A. Loks kvartar A yfir uppsögn ríkistollstjóra á samningi um afnot af einkabifreið sinni, sem gerður hafi verið 5. febrúar 1986. Telur A, að umræddum samningi hafi ekki verið sagt upp af bæru stjórnvaldi, hvorki samkvæmt efni samningsins né valdsviði ríkistollstjóra. II. Hinn 6. október 1994 ritaði ég fjármálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn, er málið snertu, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Ég óskaði þess sérstaklega að upplýst yrði, hvort beitt hefði verið heimild 3. málsl. 31. gr. tollalaga nr. 55/1987 til að fela ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála. Ef svo væri, óskaði ég eftir að upplýst yrði, hvaða þættir tollamála hefðu verið færðir undir yfirstjórn hans, í hvaða formi slík ákvörðun hefði verið tekin og hvernig staðið hefði verið að birtingu hennar. Svör fjármálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 15. desember 1994, og segir þar meðal annars svo: "Um starfssvið ríkistollstjóra segir í 31. gr. tollalaga, að ráðherra geti falið ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála, eftir því sem henta þyki. Verkefnum hans er síðan nánar lýst í 32. gr. laganna. Hefur hann samkvæmt lagagreininni eftirlitsskyldu með störfum tollstjóra og skal gæta þess að samræmi sé í störfum þeirra og ákvörðunum. Í 33. gr. laganna er kveðið á um að við embætti hans starfi Tollgæsla Íslands undir stjórn tollgæslustjóra. Er gert ráð fyrir því í 34. gr. að ríkistollstjóri geti falið tollgæslustjóra störf, án þess að nánar sé skilgreint, um hvers kyns störf þar geti verið að ræða. Starfssviði tollgæslustjóra er ekki heldur lýst ítarlega í tollalögum. Eins og áður segir starfar Tollgæsla Íslands skv. 33. gr. laganna undir hans stjórn. Skal hún hafa með höndum tolleftirlit á tollsvæði ríkisins. Skv. 34. gr. skal tollgæslustjóri, auk þeirra starfa sem honum eru sérstaklega falin samkvæmt ákvæðum laganna eða af ríkistollstjóra, fara með stjórn tollgæslunnar í tollumdæmum landsins og hvarvetna á tollsvæði ríkisins, svo og fjárreiður hennar, stjórn tollgæslumanna og hafa eftirlit með störfum þeirra og samræma þau. Í 2. og 3. mgr. 34. gr. er nánar kveðið á um verkefni hans í tollgæslumálum. Ekki verður séð að nánar sé skilgreint í lögunum, hver verkefnaskipting skuli vera milli embættis ríkistollstjóra og embættis tollgæslustjóra. Af framangreindum ákvæðum laganna, og þá fyrst og fremst því ákvæði, að Tollgæsla Íslands starfi við embætti ríkistollstjóra, svo og af því ákvæði að ríkistollstjóri geti falið tollgæslustjóra störf, án þess að nánar sé afmarkað um hvers kyns störf sé að ræða, virðist þó mega ráða, að vilji löggjafans hafi staðið til þess, að tollgæslustjóri heyrði undir ríkistollstjóra og lyti boðvaldi hans. Ekki er þó skýrt kveðið á um þetta í lögunum. Skv. 3. málsl. 31. gr. tollalaga getur ráðherra falið ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála, eftir því sem henta þykir. Þar sem starfssvið ríkistollstjóra er ekki skýrt afmarkað í lögunum og nokkur óvissa ríkti um verkaskiptingu á milli embætta, voru af hálfu ráðuneytisins ákveðnar tilteknar skipulagsbreytingar í framkvæmd tollamála á fyrrihluta ársins 1988. Voru þær settar fram á meðfylgjandi yfirliti, dags. 3. júní 1988, er ber yfirskriftina "skipan tollamála". Samkvæmt yfirlitinu annast eftirtaldir aðilar framkvæmd tollalaga: Í fyrsta lagi fjármálaráðuneyti, í öðru lagi embætti ríkistollstjóra og tollgæslustjóri sem hluti þess og í þriðja lagi tollstjórar. Nánar segir um embætti ríkistollstjóra að það fari með almenna tollstjórn, rekstrar- og fjármál og yfirstjórn tolleftirlits, þ.e. tollgæslu og tollendurskoðun. Þá segir í a) lið II C á yfirlitinu, að tolleftirlit við embætti ríkistollstjóra feli í sér faglega yfirstjórn á tolleftirliti og tollgæslu. Loks kemur fram, undir liðnum "Starfsvettvangur og skipan embætta" að gert er ráð fyrir að tollgæsla heyri undir embætti ríkistollstjóra og að stjórnendur tollgæslu heyri undir embætti ríkistollstjóra. Ríkistollstjóra voru kynntar skipulagsbreytingar þessar með bréfi dags. 30. júní 1988. Var honum jafnframt falið að koma þeim í framkvæmd og haga störfum í samræmi við hana. Þá voru dómsmálaráðuneytinu kynntar breytingarnar með bréfi dagsettu sama dag. Ráðuneytið fellst, með vísan til framansagðs, ekki á þá skoðun [A] að ríkistollstjóri hafi gengið inn á lögbundið verksvið tollgæslustjóra og að gerðar hafi verið grundvallarbreytingar á stöðu og störfum tollgæslustjóra, sem ekki séu samrýmanlegar tollalögum nr. 55/1987. Telur ráðuneytið að starfssvið ríkistollstjóra annars vegar og tollgæslustjóra hins vegar hafi engan veginn verið skýrt afmarkað í tollalögum nr. 55/1987. Bar m.a. af þeim sökum nauðsyn til að setja nánari reglur um skipulag tollamála. Það var gert með bréfum til dómsmálaráðuneytis og ríkistollstjóra, dags. 30. júní 1988. Hinu breytta skipulagi var lýst á yfirliti yfir skipan tollamála, dags. 3. júní 1988. Verður ekki séð að skipulagið brjóti í bága við ákvæði tollalaga. Þá fær ráðuneytið ekki séð að ríkistollstjóri hafi í embættisfærslu sinni gengið út fyrir verksvið sitt, eins og það var ákvarðað með skipulaginu. Í þessu sambandi má benda á dóm Hæstaréttar, uppkveðinn 14. september 1992, í málinu Hólagarður hf. gegn tollstjóranum í Reykjavík. Málið varðaði úrskurð ríkisskattstjóra um skyldu sóknaraðila til greiðslu viðbótarsöluskatts, á grundvelli þeirrar niðurstöðu rannsóknar skattrannsóknarstjóra að söluskattsskyld velta hefði verið vantalin. Taldi Hæstiréttur í máli þessu að sama ríkisstofnun hefði haft á hendi rannsókn í söluskattsmáli sóknaraðila og uppkvaðningu úrskurðar á grundvelli þeirrar rannsóknar og að mál hefði verið leitt til lykta á einu stjórnsýslustigi. Voru því þágildandi ákvæði laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, varðandi tengsl ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra, sbr. einkum 102. gr. laganna, eins og hún þá var, túlkuð þannig að um eitt og sama embættið væri að ræða. Verður ekki annað séð en að starfssvið og tengsl tollgæslustjóra og ríkistollstjóra séu sambærileg við starfssvið og tengsl skattrannsóknarstjóra og ríkisskattstjóra, eins og þau voru á þessum tíma. Í öðru lagi kvartar [A] yfir því, að flestir tollgæslumenn séu nú ráðnir til starfa hjá tollstjórum, en ekki hjá Tollgæslu Íslands, svo sem kveðið sé á um í 1. mgr. 35. gr. tollalaga, nr. 55/1987. Með skipulagsbreytingum þeim, sem kynntar voru dómsmálaráðuneytinu og embætti ríkistollstjóra með bréfum dags. 30. júní 1988, var m.a. ákveðið, að öll almenn tollafgreiðsla og tolleftirlit yrði í framtíðinni í höndum einstakra tollstjóra. Í bréfi til dómsmálaráðuneytis kemur fram, að þessi breyting hefði m.a. í för með sér, að starfsmenn, sem ráðnir hefðu verið hjá tollgæslunni en störfuðu hjá embættum tollstjóra að tollflokkun, vöruskoðun, skipaafgreiðslu o.s.frv., yrðu framvegis ráðnir hjá einstökum tollstjóraembættum og myndu starfa á ábyrgð og undir verkstjórn viðkomandi tollstjóra. Var ríkistollstjóra falið að gera tillögur um flutning á stöðuheimildum frá Tollgæslu Íslands til einstakra tollstjóraembætta í samræmi við þessar breytingar. Ríkistollstjóri lagði fram tillögur sínar með bréfi dags. 17. nóvember 1988. Í þeim er m.a. lagt til að 60 af 68,5 stöðum sem heyrðu undir fjárlagalið Tollgæslu Íslands, færðust undir fjárlagalið embættis tollstjórans í Reykjavík. Í bréfi ráðuneytisins til dómsmálaráðuneytis, dags. 13. febrúar 1989, kemur fram að ráðuneytið hafi fyrir sitt leyti fallist á tillögur ríkistollstjóra varðandi flutning stöðuheimilda frá Tollgæslu Íslands til einstakra tollstjóra. Á sama hátt hafi við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1989 verið tekið tillit til þessara breytinga og fjárveitingum til viðkomandi tollstjóraembætta hagað í samræmi við þær. Þá hafi ráðninganefnd ríkisins samþykkt tilflutning stöðuheimildanna með bréfi dags. 1. febrúar 1989. Með vísan til þessa líti ráðuneytið svo á, að frá og með 1. janúar 1989 skuli tollstarfsmenn ráðnir af tollstjórum í viðkomandi tollumdæmum og starfa þar á ábyrgð og undir verkstjórn þeirra. Voru afrit bréfsins send ríkistollstjóra og launaskrifstofu ríkisins. Var tilgangurinn með tilfærslum þessum á stöðuheimildum frá Tollgæslu Íslands til einstakra tollstjóraembætta því fyrst og fremst sá, að þeir tollstarfsmenn, sem störfuðu að verkefnum er samkvæmt tollalögum heyrðu undir einstök tollstjóraembætti, yrðu starfsmenn hjá viðkomandi tollstjóra. Í þriðja lagi kvartar [A] yfir uppsögn ríkistollstjóra á samningi um afnot af einkabifreið sinni, sem gerður hafi verið 5. febrúar 1986. Telur [A] að samningnum hafi ekki verið sagt upp af þar til bæru stjórnvaldi, hvorki samkvæmt efni samningsins né valdsviði ríkistollstjóra. Hinn 5. febrúar 1986 gerðu tollgæslan og [A] með sér samning um afnot af bifreið hans í þágu embættis tollgæslunnar. Með samningnum skuldbatt bifreiðareigandi sig til að inna af höndum á samningstímabilinu þann akstur, sem að dómi forstöðumanns tollgæslunnar teldist nauðsynlegur í þágu hennar, enda teldist aksturinn í verkahring bifreiðareiganda. Um greiðslu fyrir afnot bifreiðarinnar átti að fara samkvæmt gjaldskrá sem ákveðin er af ferðakostnaðarnefnd. Skyldi samningurinn gilda frá 1. janúar 1986 og vera uppsegjanlegur af hálfu samningsaðila með eins mánaðar uppsagnarfresti. Samningurinn er undirritaður af [A], sem bifreiðareiganda annars vegar og [A] sem forstöðumanni tollgæslunnar hins vegar. Með bréfi til ríkistollstjóra, dags. 30. nóvember 1993, tilkynnti ráðuneytið að það teldi rétt, í framhaldi af fyrirhuguðum aðgerðum til lækkunar útgjalda hjá einstökum stofnunum, að samningar um akstur, sem gerðir hefðu verið við einstaka starfsmenn embættisins fyrir 1. september 1987, yrðu teknir til endurskoðunar. Teldi ráðuneytið rétt að þeim yrði þegar sagt upp og nýir samningar gerðir við viðkomandi starfsmenn frá og með 1. janúar 1994, ef forsendur yrðu taldar til þess. Með bréfi dags. sama dag tilkynnti ríkistollstjóri [A] um uppsögn samningsins. Eins og þegar hefur komið fram, er embætti tollgæslustjóra talið heyra undir embætti ríkistollstjóra og tollgæslustjóri lúta boðvaldi ríkistollstjóra. Er ríkistollstjóri samkvæmt því bær til þess að segja upp samningum sem tollgæslustjóri hefur gert fyrir hönd Tollgæslunnar um afnot af bifreið fyrir stofnunina." Hinn 22. desember 1994 gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 5. janúar 1995. Með bréfi, dags. 12. janúar 1995, gaf ég fjármálaráðuneytinu færi á að gera athugasemdir við bréf A. Svör fjármálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 28. apríl 1995, og segir þar meðal annars svo: "Ákvæði 33. gr. laga nr. 55/1987 á rætur að rekja til 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969 um tollheimtu og tolleftirlit, en þar sagði: "Við embætti tollstjóra í Reykjavík skal vera sérstakur tollgæzlustjóri, skipaður með sama hætti og héraðsdómarar að fengnum tillögum tollstjóra ... Tollgæzlustjóri skal annast í umboði tollstjóra stjórn tollgæzlunnar í Reykjavík, eftir því sem nánar verður ákveðið, og yfirstjórn tollgæzlunnar utan Reykjavíkur, eftir því sem fjármálaráðherra ákveður í erindisbréfi er hann setur honum ..." Var því í eldri lögum gert ráð fyrir að tollgæslustjóri færi með stjórn tollgæslunnar í Reykjavík í umboði tollstjórans í Reykjavík svo og með yfirstjórn tollgæslunnar utan Reykjavíkur. Í 33. gr. frumvarps til tollalaga sagði: "Við embætti tollstjóra í Reykjavík skal vera tollgæslustjóri ..." Í meðförum Alþingis var orðalagi greinarinnar breytt og segir nú í 1. mgr. hennar: "Við embætti ríkistollstjóra starfar Tollgæsla Íslands undir stjórn tollgæslustjóra ...". Markmiðið með breytingu þessari virðist fyrst og fremst hafa verið að undirstrika þá breytingu sem frumvarp til tollalaga gerði ráð fyrir varðandi yfirstjórn tollamála, þ.e. að stofnað yrði embætti ríkistollstjóra þar sem tollgæslustjóri starfaði ásamt tollgæslunni. Jafnframt var tryggt, ef til þess kæmi að ráðherra ákvæði að fela öðrum en tollstjóra í Reykjavík að gegna ríkistollstjóraembættinu að tollgæslustjóri teldist starfsmaður embættis ríkistollstjóra. Með lagasetningunni var hins vegar á engan hátt stefnt að því að embætti tollgæslustjóra yrði sérstök stofnun innan embættis ríkistollstjóra er færi með yfirstjórn tollgæslumála. Verða hvergi fundin rök fyrir slíkri kerfisbreytingu í tollalögum, frumvarpi til laganna eða umræðum um frumvarpið á meðan það var í meðförum þingsins. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 55/1987 segir um 33. gr. frumvarpsins að greinin svari til fyrrgreindrar 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969. Í greinargerðinni er einnig vísað til laga nr. 59/1969 varðandi þau ákvæði sem snúa að tollgæslustjóra, enda eru ákvæðin að efni til hin sömu og í eldri lögunum. Telja verður að slík tilvísun hafi ekki verið að ástæðulausu, heldur hafi hún átt að tryggja að sami skilningur ætti að gilda um réttarsambandið á milli ríkistollstjóra og tollgæslustjóra og áður hafði gilt um réttarsambandið á milli tollstjóra í Reykjavík og tollgæslustjóra. Varðandi síðarnefnda réttarsambandið má vitna til orða þáverandi fjármálaráðherra, [...], er hann mælti fyrir frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 59/1969, sbr. C-deild Alþingistíðinda frá 1967, bls. 509-510, en hann sagði þá eftirfarandi: "Þá er með þessu frumvarpi lagt til að lögfesta ástand, sem í rauninni hefur skapast, án þess að væri gert ráð fyrir því í lögunum, en það hefur verið ákveðið með reglugerð, en það er, að tollstjórinn í Reykjavík fari formlega með yfirstjórn tollgæslunnar um land allt, þótt sýslumenn og bæjarfógetar verði að sjálfsögðu áfram tollstjórar á sínum stað. En það hefur verið framkvæmt þannig að undanförnu, að sérstakur tollgæslustjóri hefur verið skipaður við embætti tollstjóra, og hefur honum verið falið umboð til þess að hafa yfirumsjón með tollgæslunni um land allt. Þetta hefur gefið mjög góða raun og þykir því sjálfsagt að lögfesta þessa skipan mála." Í þessum orðum þáverandi fjármálaráðherra kemur því skýrt fram að tollgæslustjóri skyldi heyra undir embætti tollstjórans í Reykjavík. Tollalög nr. 55/1987 fólu ekki í sér neina stefnubreytingu að því er varðaði stöðu tollgæslustjóra. Staða hans fluttist aðeins til ríkistollstjóra með þeim verkefnum sem henni höfðu áður fylgt. Til þess að skýra nánar verkefni tollgæslustjóra, án þess að setja yrði honum sérstakt erindisbréf, eins og samkvæmt eldri lögum, voru helstu starfsskyldur hans skilgreindar í lögum, sbr. 34. gr. laganna og greinargerð við lagafrumvarpið. Vekja má athygli á því að í stað hugtaksins "yfirstjórn" sem notað var í 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969, var sett hugtakið "stjórn". Virðist það hafa verið gert til að undirstrika að tollgæslustjóri færi ekki með yfirstjórn tollgæslunnar, þar sem hún ætti að vera á valdsviði ríkistollstjóra. Með bréfi ráðuneytisins til tollstjórans í Reykjavík, dags. 18. júní 1987, var tollstjóranum í Reykjavík falið að gegna starfi ríkistollstjóra frá og með 1. september 1987. Í bréfi ráðuneytisins til ríkistollstjóra, dags. sama dag, var embætti ríkistollstjóra m.a. falið að sjá um framkvæmd tollalaga og annarra laga, reglugerða og fyrirmæla sem lytu að tollheimtu og tolleftirliti á tollsvæði ríkisins. Þar með var ríkistollstjóraembættinu því í raun falin yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála, þ. á m. tollgæslunnar. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. september 1990, var síðan settur sjálfstæður ríkistollstjóri. Skoða verður fyrirmæli í bréfum þessum í samhengi við þann tilgang laga nr. 55/1987 að koma á fót ríkistollstjóraembætti og að fjármálaráðherra geti falið ríkistollstjóra að fara með hluta af yfirstjórnvaldi sínu á sviði tollamála. Sá þáttur framkvæmdarvaldsins sem ætlunin var að færa frá fjármálaráðherra var yfirstjórn tollgæslumála eins og heimild hafði verið til skv. 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969. Tollgæslustjóri fékk því ekki neitt yfirstjórnvald með nýrri lagasetningu, heldur nýjan yfirmann, ríkistollstjóra. Framangreint styður þá niðurstöðu að tollgæslustjóri heyri undir embætti ríkistollstjóra og sé lægra sett stjórnvald gagnvart embættinu. [...] Í bréfi [A] kemur fram að hann telur skýrt kveðið á um það í 1. og 30. gr. laga nr. 55/1987 að tollgæslustjóri skuli vera sjálfstætt stjórnvald, sem heyri undir fjármálaráðherra. Telur hann furðu sæta að ráðuneytið hvorki minnist á né taki mið af þessum lagagreinum í forsendum sínum. Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 55/1987 segir að tollyfirvald sé ríkistollstjóri, tollgæslustjóri og tollstjórar. Ákvæðið svarar efnislega til ákvæðisins í 1. gr. laga nr. 59/1969, að öðru leyti en því að í upphafi orðskýringarinnar hefur verið bætt við orðinu "Ríkistollstjóri". Það er rangt hjá [A] að í þessu ákvæði, eða ákvæði 30. gr. laganna, sé skýrt kveðið á um að tollgæslustjóri skuli vera sjálfstætt stjórnvald. Engin afstaða er tekin til þess í téðum ákvæðum, hvort um sjálfstæð stjórnvöld er að ræða, né heldur hvert stjórnsýslusamband sé á milli þeirra aðila sem þar eru upp taldir. [A] telur að skv. 31. gr. laga nr. 55/1987 geti ráðherra ekki framselt vald sitt til yfirstjórnar tollamála nema til tollstjórans í Reykjavík. Í ákvæðinu segir að ráðherra geti ákveðið að tollstjórinn í Reykjavík gegni jafnframt starfi ríkistollstjóra. Ákvæðið verður væntanlega að skýra með hliðsjón af því að með lögunum var stofnað nýtt embætti, embætti ríkistollstjóra. Ljóst var að til að byrja með yrði embættið að sækja sérþekkingu á mörgum sviðum tollamála til ýmissa embætta, einkum til tollstjórans í Reykjavík. Hafi því þótt heppilegt að hafa þann möguleika fyrir hendi að fela tollstjóranum í Reykjavík að gegna stöðu ríkistollstjóra tímabundið jafnframt tollstjóraembættinu, í stað þess að skipa þegar sjálfstæðan ríkistollstjóra. Hins vegar hafi umræddu ákvæði alls ekki verið ætlað að útiloka að ráðherra gæti síðar skipað annan mann en tollstjórann í Reykjavík til að gegna stöðu ríkistollstjóra og þannig skilið að fullu á milli þessara tveggja embætta. Að því er varðar ummæli [A] um skilning ráðuneytisins á eigin bréfum frá 3. júní og 30. júní 1988 skal það tekið fram að hann er óbreyttur. Að auki vill ráðuneytið benda á að það hafði í raun þegar, með bréfum sínum til tollstjórans í Reykjavík og til ríkistollstjóra frá 18. júní 1987, en þau fylgja hjálagt, falið ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála, m.a. yfirstjórn tollgæslunnar. Ákvæði síðarnefnda bréfsins áttu einnig við er ráðuneytið setti sjálfstæðan ríkistollstjóra með bréfi dags. 25. september 1990, sem hjálagt fylgir. Ráðuneytið mótmælir sérstaklega þeirri skoðun [A] að ákvarðanir ráðuneytisins í þessum efnum hafi ekki haft neitt gildi þar eð þær voru ekki birtar. Hér var um að ræða ákvarðanir æðra setts stjórnvalds sem beint var til lægra setts stjórnvalds og fólu í sér verklagsreglur innan stjórnsýslunnar einnar, en höfðu ekki almenna þýðingu. Slíkar ákvarðanir þarf ekki að birta lögum samkvæmt, sbr. lög nr. 64/1943. [A] fjallar í bréfi sínu um greinargerð ráðuneytisins varðandi breytingar sem orðið hafa á ráðningu tollstarfsmanna. Ráðuneytið vill í því sambandi taka fram, að með lögum nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði voru gerðar ýmsar breytingar varðandi skipulag og verkefni sýslumanna og tollstjórans í Reykjavík. Þannig kemur skýrt fram í lögunum að tollstjórn væri meðal þeirra stjórnsýsluverkefna sem umboðsvald þeirra næði til, sbr. 10. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna. Jafnframt að sýslumenn hefðu yfirumsjón með og bæru ábyrgð á rekstri embætta sinna, sbr. 1. mgr. 15. gr. Í 3. mgr. 15. gr. laganna er það síðan sett í vald dómsmálaráðherra að ákveða hvaða starfslið skuli vera við sýslumannsembættin auk sýslumanns. Af hálfu ráðuneytisins svo og dómsmálaráðuneytisins hefur verið litið svo á að með þessum nýju lögum hafi eldri skipan á ráðningu, stjórnun og ábyrgð á öllu starfsliði sýslumanna verið breytt. Skuli nú allir starfsmenn sýslumannsembætta og tollstjóra sem sinna verkefnum sem falla undir tollstjórn, hvort sem um almenna tollstarfsmenn eða tollgæslumenn er að ræða, ráðnir til viðkomandi embætta og starfa þar undir stjórn og ábyrgð viðkomandi sýslumanns eða tollstjóra. Hvað varðar uppsögn á bifreiðasamningi vill ráðuneytið láta nægja að vísa til fyrra bréfs ráðuneytisins til yðar, svo og til þess sem rakið hefur verið hér að framan [...]" Með bréfi, dags. 5. maí 1995, gaf ég A færi á gera athugasemdir við framangreint bréf fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 15. maí 1995. III. Í áliti mínu segir svo um kvörtunarefni A: "1. Staða tollgæslustjóra gagnvart ríkistollstjóra. Í kvörtun A kemur fram, að hann telur að rót þess ágreinings, sem uppi sé í máli þessu, sé það deiluefni, hvort embætti tollgæslustjóra og ríkistollstjóra séu hliðsett stjórnvöld, þannig að ríkistollstjóri hafi einungis boðvald gagnvart tollgæslustjóra um þau efni, sem sérstaklega er mælt fyrir um í lögum og um annað ekki, eða hvort tollgæslustjóri sé í öllum störfum sínum lægra sett stjórnvald gagnvart ríkistollstjóra. A telur, að staða tollgæslustjóra sé með þeim hætti, sem fyrst er nefndur. Fjármálaráðuneytið telur aftur á móti tollgæslustjóra vera lægra sett stjórnvald gagnvart ríkistollstjóra. Hér á eftir verður athugað, hvar löggjafinn hefur skipað tollgæslustjóra í stjórnkerfi tollamála og hver staða hans sé gagnvart ríkistollstjóra. Í næsta þætti hér á eftir verður síðan athugað, hvort ráðherra hafi á lögmætan hátt breytt þeirri skipan. Í 2. gr. laga nr. 68/1956, um tollheimtu og tolleftirlit, var svohljóðandi ákvæði: "Sérstakir tollgæslumenn eru tollstjórum til aðstoðar, eftir því, sem ákveðið verður í reglugerð. Með reglugerð skulu og sett fyrirmæli um störf, starfssvið og stjórn tollgæslumanna. Þeim skal gefið erindisbréf og nákvæmar reglur til að fara eftir í starfi sínu." Í 3. gr. reglugerðar nr. 41/1957, um tollheimtu og tolleftirlit, var sett svohljóðandi ákvæði: "Utan Reykjavíkur heyra tollgæslumenn undir yfirstjórn sérstaks umboðsmanns fjármálaráðuneytisins, sem annast þar fyrir hönd ráðuneytisins umsjón með framkvæmd tollgæslunnar samkvæmt því, sem nánar verður ákveðið í erindisbréfi hans." Á grundvelli framangreinds ákvæðis skipaði fjármálaráðherra síðan tiltekinn mann sem tollgæslustjóra hinn 24. janúar 1957. Í skipunarbréfi tollgæslustjóra sagði meðal annars svo: "Með skipun þessari er yður falin yfirstjórn tollgæslunnar utan Reykjavíkur og hvers konar eftirlit með framkvæmd hennar ..." Árið 1969 voru sett ný lög um tollheimtu og tolleftirlit, lög nr. 59/1969. Í 2. gr. laganna voru svohljóðandi ákvæði: "Yfirstjórn tollmála hefur fjármálaráðherra. Tollstjórar annast tollheimtu og tolleftirlit. Í Reykjavík er sérstakur tollstjóri, en sýslumenn í sýslum, bæjarfógetar í kaupstöðum og sérstakir lögreglustjórar í kauptúnum eru tollstjórar í umdæmum sínum. Fjármálaráðherra getur þó með reglugerð breytt mörkum tollumdæma, ef sérstaklega stendur á. Fjármálaráðherra getur falið tollstjóranum í Reykjavík yfirstjórn ákveðinna þátta tollmála, eftir því sem henta þykir. Við tollstjóraembættið í Reykjavík skal vera sérstakur tollgæzlustjóri, skipaður með sama hætti og héraðsdómarar að fengnum tillögum tollstjóra, og skal hann fullnægja skilyrðum 1.-6. tölul. 32. gr. laga nr. 85 frá 1936. Tollgæzlustjórinn annast í umboði tollstjóra stjórn tollgæzlunnar í Reykjavík, eftir því sem nánar verður ákveðið, og yfirstjórn tollgæzlunnar utan Reykjavíkur, eftir því sem fjármálaráðherra ákveður í erindisbréfi, er hann setur honum." Í athugasemdum í greinargerð við 2. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 59/1969, um tollheimtu og tolleftirlit, segir svo: "1. og 2. mgr. greinarinnar eru svo að segja samhljóða 1. gr. núgildandi laga um tollheimtu og tolleftirlit nr. 68 frá 17. ágúst 1956, sem hér á eftir er vísað til sem "gildandi laga". Í 3. og 4. mgr. greinarinnar eru það nýmæli, að fjármálaráðherra getur falið tollstjóranum í Reykjavík yfirstjórn ákveðinna þátta tollmála eftir því, sem henta þykir, og að tollgæzlustjóri skuli skipaður með sama hætti og héraðsdómarar og annast auk starfa sinna við tollstjóraembættið í Reykjavík yfirstjórn tollgæzlunnar utan Reykjavíkur eftir því sem fjármálaráðherra ákveður." (Alþt. 1968, A-deild, bls. 591.) Í framsöguræðu fjármálaráðherra um frumvarpið sagði hann meðal annars svo um 2. gr. frumvarpsins: "Ég gerði grein fyrir frv., þegar ég lagði það fram í fyrra og sé því ekki ástæðu til að hafa langa framsöguræðu um það nú [...]. Þá eru einnig lögfest hér viss atriði, sem áður hefur aðeins verið praxis, eins og það, að tollstjóranum í Reykjavík eða tollgæzlustjóra í hans umboði er veitt aukið vald til þess að fara með tollgæzlu annars staðar í landinu eða yfirstjórn hennar og ákveða, að heimila megi tollgæzlustjóra eða fela megi honum yfirstjórn allrar tollgæzlu utan Reykjavíkur." (Alþt. 1969, B-deild, dálk. 1306-1307.) Í framsöguræðu fjármálaráðherra um frumvarpið árið á undan sagði fjármálaráðherra svo um 2. gr. frumvarpsins: "Þá er með þessu frumvarpi lagt til að lögfesta ástand, sem í rauninni hefur skapazt, án þess að væri gert ráð fyrir því í l., en það hefur verið ákveðið með reglugerð, en það er, að tollstjórinn í Reykjavík fari formlega með yfirstjórn tollgæslunnar um land allt, þótt sýslumenn og bæjarfógetar verði að sjálfsögðu áfram tollstjórar á sínum stað. En þetta hefur verið framkvæmt þannig að undanförnu, að sérstakur tollgæslustjóri hefur verið skipaður við embætti tollstjóra, og hefur honum verið falið umboð til þess að hafa yfirumsjón með tollgæslunni um allt land. Þetta hefur gefið mjög góða raun og þykir því sjálfsagt að lögfesta þessa skipan mála." (Alþt. 1967, C-deild, dálk. 509-510.) Þegar stöðu tollgæslustjóra var fyrst komið á fót, heyrði hann beint undir ráðherra, en þá náði valdsvið tollgæslustjóra einungis til tollgæslumanna utan Reykjavíkur. Með lögum nr. 59/1969 var sú breyting gerð, að tollgæslan í Reykjavík var einnig færð undir stjórn tollgæslustjóra, í "umboði" tollstjórans í Reykjavík. Ljóst er því, að yfirstjórn tollgæslu í Reykjavík var því í höndum tollstjórans í Reykjavík. Aftur á móti var lögfest, að yfirstjórn tollgæslunnar utan Reykjavíkur skyldi áfram vera í höndum tollgæslustjóra eftir nánari ákvörðun fjármálaráðherra. Í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969, um tollheimtu og tolleftirlit, var lögfest sérstök heimild fyrir fjármálaráðherra til þess að mega fela tollstjóranum í Reykjavík yfirstjórn ákveðinna þátta tollmála, eftir því sem henta þætti. Ummæli fjármálaráðherra á þingi árið 1967 og 1968, sem hér að framan eru rakin, veita vísbendingu um, að tollstjóranum í Reykjavík kunni í framkvæmd að hafa verið falin yfirstjórn tollgæslunnar um land allt. Samkvæmt athugasemdum í greinargerð frumvarps þess, er varð að tollalögum nr. 55/1987, virðist þó ljóst, að umrædd heimild hafi lítið verið notuð, en þar segir: "Fram til þessa hefur fjármálaráðherra ekki nema að takmörkuðu leyti notfært sér þá heimild sem hann hefur lögum samkvæmt til þess að fela tollstjóranum í Reykjavík yfirstjórn tiltekinna þátta tollamála. Þannig hefur honum m.a. verið falið að hafa eftirlit almennt með útflutningi landsmanna." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1284.) Árið 1987 voru sett ný tollalög, nr. 55/1987. Samkvæmt 1. gr. laganna er hugtakið tollyfirvald skýrt svo, að það taki til ríkistollstjóra, tollgæslustjóra og tollstjóra. Í 33. og 34. gr. laga nr. 55/1987, sbr. 161. gr. laga nr. 91/1991, er meðal annars fjallað um stöðu og störf tollgæslustjóra. Greinarnar hljóða svo: "33. gr. Við embætti ríkistollstjóra starfar Tollgæsla Íslands undir stjórn tollgæslustjóra. Tollgæslustjóri skal fullnægja skilyrðum um embættisgengi héraðsdómara að frátöldum skilyrðum um fyrri störf. Tollgæsla Íslands skal hafa með höndum tolleftirlit á tollsvæði ríkisins eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum. 34. gr. Auk þeirra starfa sem tollgæslustjóra eru sérstaklega falin samkvæmt ákvæðum laga þessara, eða af ríkistollstjóra, skal hann fara með stjórn tollgæslunnar í tollumdæmum landsins og hvarvetna á tollsvæði ríkisins, svo og fjárreiður hennar, stjórn tollgæslumanna og hafa eftirlit með störfum þeirra og samræma þau. Tollgæslustjóra er heimilt að senda tollgæslumenn í tollumdæmi landsins til tolleftirlits og er tollstjórum skylt að veita nauðsynlega aðstoð við framkvæmd þess. Tollgæslustjóri skal kynna tollgæslumönnum nýmæli í lögum og reglum og aðrar nýjungar er varða störf þeirra. Hann skal hafa eftirlit með ferðum og flutningi fara og fólks til og frá landinu, svo og flutningi á ótollafgreiddum varningi innanlands." Þegar frumvarp til tollalaga var lagt fram, hljóðaði 33. gr. frumvarpsins svo: "Við embætti tollstjórans í Reykjavík skal vera tollgæslustjóri og skal hann fullnægja skilyrðum um embættisgengi í 1.-6. tölul. 32. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1258.) Meirihluti fjárhags- og viðskiptanefndar neðri deildar lagði fram breytingartillögu við 33. gr., sem varð að lögum. Í nefndaráliti sagði svo um breytinguna: "Á sérstöku þskj. flytur meiri hl. breytingartillögur sem flestar eru minni háttar lagfæringar á frv. Rétt er þó að vekja sérstaka athygli á brtt. við 33. gr. frv. þar sem kveðið er á um að Tollgæsla Íslands starfi við embætti ríkistollstjóra." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 3558.) Í ræðu framsögumanns meirihluta fjárhags- og viðskiptanefndar neðri deildar sagði svo um breytinguna: "Þá vil ég geta þess að meiri hl. nefndarinnar gerir till. til breytinga á 33. gr. frv. þar sem Tollgæsla Íslands er nefnd á nafn. Og nú segir skýrum orðum með leyfi forseta: "Við embætti ríkistollstjóra starfar Tollgæsla Íslands undir stjórn tollgæslustjóra [...]. Þetta er gert til þess að það sé skýrt undir hvern og hvar Tollgæsla Íslands starfar en nefndarmeirihlutanum þótti sem ekki væri nægilega skýrt kveðið á um þetta atriði í lagafrv." (Alþt. 1986, B-deild, dálk. 3840.) Af framansögðu er ljóst, að umræddum breytingum var ætlað að svara því, "hvar" Tollgæsla Íslands starfaði, en samkvæmt breytingartillögum nefndarinnar varð það "við embætti ríkistollstjóra". Þá var ætlunin að svara því "undir hvern" Tollgæsla Íslands heyrði, en samkvæmt breytingartillögum nefndarinnar átti hún að heyra "undir stjórn tollgæslustjóra". Ekki verður séð, að ákvæði 33. og 34. gr. eða framangreind lögskýringargögn veiti ótvíræða vísbendingu um stöðu tollgæslustjóra gagnvart ríkistollstjóra. Þá get ég heldur ekki fallist á, að tollgæslustjóri hafi sömu réttarstöðu og skattrannsóknarstjóri skv. 102. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, eins og þau voru fyrir setningu laga nr. 111/1992, um breytingar í skattamálum, enda eru embætti þessi á ólíkan hátt sögulega til komin og ákvæði, sem um þau giltu, ósamhljóða í þýðingarmiklum atriðum. T.d. var lögfest, að skattrannsóknardeild væri ein deild embættis ríkisskattstjóra. Þau sjónarmið, sem mæla fremur með því að tollgæslustjóra beri að telja lægra sett stjórnvald gagnvart ríkistollstjóra, eru þau, að í 1. mgr. 34. gr. tollalaga er gert ráð fyrir því, að ríkistollstjóri geti falið tollgæslustjóra störf. Á hinn bóginn mætti ætla að slíkt ákvæði væri óþarft, ef tollgæslustjóri væri lægra sett stjórnvald gagnvart ríkistollstjóra, þar sem slík valdheimild felst í almennu stjórnsýslusambandi á milli æðri og lægri stjórnvalda, án þess að það sé sérstaklega tekið fram. Í athugasemdum í greinargerð við 33. gr. frumvarps til tollalaga, eins og það var úr garði gert, þegar það var lagt fram, sagði svo, að greinin svaraði til 4. mgr. 2. gr. gildandi tollheimtulaga (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1304). Virðist því hafa verið gengið út frá því, að skipan svipuð þeirri, sem gilti samkvæmt lögum nr. 59/1969 og hér að framan er gerð grein fyrir, ætti að gilda áfram. Ákvæði þetta tók þó breytingum í meðförum þingsins, svo að óljóst er um þýðingu þessara ummæla við skýringu ákvæðisins. Loks er að nefna, að skv. 1. mgr. 33. gr. starfar Tollgæsla Íslands undir stjórn tollgæslustjóra "við embætti ríkistollstjóra". Eins og áður segir, var markmiðið með þessu ákvæði að svara því, "hvar" Tollgæsla Íslands starfaði. Þessu ákvæði svipar til 1. málsl. 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969. Á hinn bóginn verður að hafa í huga, að í lögum nr. 55/1987 er ekki sambærilegt ákvæði og fram kom í 4. mgr. 2. gr. laga nr. 59/1969 um að tollgæslustjórinn annaðist í "umboði" tollstjóra stjórn tollgæslunnar í Reykjavík. Ekki er því tekið af skarið með sama orðalagi eða öðru skýrara um stöðu tollgæslustjóra gagnvart ríkistollstjóra. Þá er rétt að hafa í huga, að tollgæslustjóri heyrir undir eftirlit fjármálaráðherra skv. 30. gr. tollalaga. Ennfremur er rétt að hafa í huga, að hafi verið gengið út frá því, að tollgæslustjóri væri aðeins deild eða hluti af embætti ríkistollstjóra, hljóti þau ákvæði 34. gr., að tollgæslustjóri fari með fjárreiður Tollgæslu Íslands, að teljast nokkuð óvenjuleg. Að framansögðu athuguðu er ljóst, að ekki er með skýrum hætti tekið af skarið um stöðu tollgæslustjóra gagnvart ríkistollstjóra í ákvæðum tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum. Miklu máli skiptir hins vegar að skýr og ótvíræð ákvæði séu ávallt um stöðu og stjórnsýslusamband stjórnvalda í stjórnsýslukerfinu. Eins og ég vék að í inngangi að skýrslu minni fyrir árið 1993 (SUA 1993:10), veldur slíkur óskýrleiki almennt vanda í stjórnsýslu, ekki síst um kæruheimildir og stjórnunarheimildir. Ágreiningur um stöðu stjórnvalda og valdmörk milli þeirra er einnig almennt til þess fallinn að valda því, að stjórnun á umræddu sviði verði ómarkviss og óljóst er þá, hvaða starfsmenn bera ábyrgð á umræddri starfsemi. Á endanum hlýtur slíkur vandi að koma niður á almenningi, t.d. vegna þess að skilvirkni í stjórnsýslu minnkar, og þar sem þá er óljóst, hvaða stjórnvöld eru bær til þess að skera úr ágreiningi, sem upp kann að koma. Ég tel nauðsynlegt, að ákvæði tollalaga um stöðu tollgæslustjóra og ríkistollstjóra verði tekin til endurskoðunar og skýr ákvæði verði sett um stöðu þeirra í stjórnkerfi tollamála. Af þessu tilefni er athygli Alþingis og fjármálaráðherra vakin á málinu, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Ég árétta hins vegar, að ég tek ekki afstöðu til þess, hvernig rétt sé að skipa þessum málum í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. 2. Valdframsal ráðherra. Í 32. gr. tollalaga nr. 55/1987 er mælt fyrir um verkefni ríkistollstjóra. Verður að skýra ákvæði tollalaga um ríkistollstjóra á þann veg, að hér sé um að ræða sérstakt embætti. Ákvæði 3. málsl. 31. gr. tollalaga nr. 55/1987 um að ráðherra geti ákveðið, að tollstjórinn í Reykjavík gegni jafnframt starfi ríkistollstjóra, verður að skýra svo, að hér sé eingöngu um að ræða sérstaka heimild fyrir ráðherra til þess að fela tollstjóranum í Reykjavík að gegna einnig starfi ríkistollstjóra, þrátt fyrir að störf, sem falla undir þessi embætti kunni að sumu leyti að vera ósamrýmanleg, sbr. ákvæði 32. gr. um eftirlit ríkistollstjóra með tollstjórum, sbr. einnig 4. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég er því sammála fjármálaráðuneytinu um, að rétt sé að skýra ákvæðið svo, að það geti skipað annan mann en tollstjórann í Reykjavík til þess að gegna starfi ríkistollstjóra. Samkvæmt 30. gr. tollalaga fer fjármálaráðherra með yfirstjórn tollamála, en skv. 31. gr. laganna getur hann falið ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála. Með hliðsjón af þeirri niðurstöðu, að fjármálaráðuneytið geti skipað annan mann en tollstjórann í Reykjavík til þess að gegna starfi ríkistollstjóra, verður að telja, að á grundvelli 31. gr. tollalaga geti ráðherra með valdframsali falið ríkistollstjóra yfirstjórn ákveðinna þátta tollamála, hvort sem embætti ríkistollstjóra er gegnt af tollstjóranum í Reykjavík eða ekki. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 15. desember 1994, kemur fram, að þar sem starfssvið ríkistollstjóra hafi ekki þótt skýrt afmarkað í lögum og nokkur óvissa hafi ríkt um verkaskiptingu á milli embætta, hafi ráðuneytið tekið ákvarðanir um skipulagsbreytingar um framkvæmd tollamála á fyrrihluta ársins 1988. Hafi þær verið settar fram í bréfi, dags. 3. júní 1988, sem beri yfirskriftina "skipan tollamála". Þar segir meðal annars svo um stöðu tollgæslustjóra: "Skipan tollamála. Framkvæmd tollalaga annast: I. Fjármálaráðuneyti. II. Embætti ríkistollstjóra og tollgæslustjóri sem hluti þess. III. Tollstjórar. [...] II. Embætti ríkistollstjóra fer með almenna tollstjórn, rekstrar- og fjármál, yfirstjórn tolleftirlits þ.e. tollgæslu og tollendurskoðun. A. Almenn tollstjórn felur í sér eftirfarandi m.a.: [...] B. Rekstrarstjórn felur í sér m.a.: [...] C. Tolleftirlit við embætti ríkistollstjóra felur í sér: a) Faglega yfirstjórn á tolleftirliti og tollgæslu. b) Eftirlit með tollgæslustörfum tollstjóra og samræmingu á störfum þeirra. c) Heildareftirlit með ferðum og flutningi fara og fólks til og frá landinu og flutningi á ótollafgreiddum varningi innanlands. d) Leit og rannsókn einstakra fara hvar sem er á tollsvæði ríkisins eftir ákvörðun tollgæslustjóra. e) Skoðun og rannsókn á innfluttum [vörum,] afgreiðslu vara [...] hvar sem er á tollasvæði ríkisins skv. ákvörðun tollgæslustjóra. f) Aðstoð við störf tollstjóra. g) Endurskoðun tollskjala. h) Rannsókn tolllagabrota, ákvörðun sekta og afgreiðsla tolllagabrota. i) Samskipti við innlenda og erlenda aðila og alþjóðastofnanir að því er varðar eftirlit og upplýsingar um ferðir fólks og flutning á vöru milli landa." Þótt æskilegt hefði verið að skýrar væri kveðið á um stöðu tollgæslustjóra, virðist þó ljóst af framangreindu yfirliti, að fjármálaráðuneytið hafi skipað tollgæslustjóra undir stjórn ríkistollstjóra, en embætti tollgæslustjóra er hér að framan talið hluti af embætti ríkistollstjóra. Hafi því borið að telja tollgæslustjóra hliðsett embætti ríkistollstjóra samkvæmt tollalögum nr. 55/1987, er ljóst, hvað sem öðru líður, að fjármálaráðherra gat með valdframsali falið ríkistollstjóra yfirstjórn embættis tollgæslustjóra á grundvelli 31. gr. tollalaga. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að á grundvelli fyrirmæla fjármálaráðuneytisins, dags. 3. júní 1988, heyri tollgæslustjóri undir stjórn ríkistollstjóra, hver svo sem staða hans verður talin vera samkvæmt tollalögum. Umrædd fyrirmæli voru bindandi fyrir tollgæslustjóra frá því að þau höfðu verið birt honum. 3. Birting fyrirmæla ráðherra um valdframsal. Upplýsingar um valdframsal ráðherra til lægra setts stjórnvalds hafa ekki aðeins þýðingu fyrir það stjórnvald, sem valdið fær framselt, heldur einnig önnur stjórnvöld, sem starfa á umræddu sviði, svo og fyrir almenning, sem verður að geta komist að því, hvaða stjórnvöld eru bær að lögum á hlutaðeigandi sviði. Ég tel því, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti beri að birta fyrirmæli ráðherra um valdframsal til lægra settra stjórnvalda. Eins og hér að framan greinir í III. kafla 2, var að mati fjármálaráðuneytisins vafi um starfssvið ríkistollstjóra. Til lausnar á þessum vanda beitti fjármálaráðuneytið heimildum sínum sem yfirstjórnandi tollamála og tók af skarið um stöðu ríkistollstjóra gagnvart tollgæslustjóra meðal annars í skjóli 31. gr. tollalaga. Ég tel, að framansögðu athuguðu, að rétt hefði verið, að umræddum fyrirmælum ráðherra hefði verið komið í formlegan búning reglna, sem síðan hefðu verið birtar. Ástæðan var enn ríkari, þar sem að dómi ráðuneytisins hafði ríkt vafi um starfssvið ríkistollstjóra. Ég tel rétt að beina þeim tilmælum til fjármálaráðherra, að sambærileg fyrirmæli um valdframsal til lægra settra stjórnvalda verði framvegis birt í samræmi við lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. 4. Lögbundin verkefni Tollgæslu Íslands og tollgæslustjóra. [A], tollgæslustjóri kvartar yfir því, að ríkistollstjóri hafi gengið á ýmsan hátt inn á lögbundið verksvið tollgæslustjóra svo og Tollgæslu Íslands. Í þessu sambandi hefur hann sérstaklega bent á, að dæmi sé um, að ríkistollstjóri hafi lagt hald á bifreið á grundvelli 3. mgr. 46. gr. tollalaga nr. 55/1987, án þess að tollgæslustjóri eða starfsmenn hans hafi komið að málinu. Telur A, að ákvæðið veiti eingöngu tollgæslunni heimild til slíkra aðgerða á fyrsta stjórnsýslustigi. Meginreglan er sú, að innan ramma laga getur ráðherra ákveðið skiptingu starfa hjá stjórnvöldum, sem undir hann heyra, að svo miklu leyti sem Alþingi hefur ekki ákveðið slíka skipan í lögum. Ekki er þörf á að fjalla hér um þær undantekningar, sem eru frá þessari meginreglu. Aftur á móti er ljóst, að án sérstakrar lagaheimildar getur ráðherra ekki falið öðrum stjórnvöldum að annast almennt verkefni á fyrsta stjórnsýslustigi, sem Alþingi hefur sérstaklega falið tollgæslustjóra og Tollgæslu Íslands með skýrum ákvæðum í lögum. Í fyrirmælum fjármálaráðuneytisins frá 3. júní 1988 er verkefnum, sem heyra undir stjórn ríkistollstjóra, skipt í þrennt: Almenna tollstjórn, rekstrarstjórn og tolleftirlit. Ég skil skýringar fjármálaráðuneytisins svo, að síðastnefndi þátturinn heyri undir Tollgæslu Íslands. Af þeim verkefnum, sem heyra undir hinar deildirnar og samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, tel ég ekki hægt að fullyrða, að með umræddum fyrirmælum hafi verið tekin lögbundin verkefni frá Tollgæslu Íslands og tollgæslustjóra og lögð til ríkistollstjóra, ef undan er skilið, að fjármálastjórn tollgæslunnar virðist heyra undir rekstrarstjórn, en skv. 1. mgr. 34. gr. tollalaga skal tollgæslustjóri fara með fjárreiður tollgæslunnar. Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til athugasemda við fyrirmæli fjármálaráðuneytisins frá 3. júní 1988 um valdmörk á milli ríkistollstjóra og tollgæslustjóra í þessu sambandi. Kemur þá til athugunar, að hvaða leyti ríkistollstjóri getur tekið að sér lögbundin verkefni tollgæslustjóra og Tollgæslu Íslands. Þegar löggjafinn hefur með skýrum ákvæðum í lögum falið ákveðnu stjórnvaldi tiltekin verkefni, getur æðra sett stjórnvald ekki kallað til sín umrædd verkefni og tekið ákvörðun um þau á fyrsta stjórnsýslustigi. Öðru máli gegnir um störf, sem ekki er lögbundið, að umrætt stjórnvald hafi á hendi og æðra sett stjórnvald hefur falið því með valdframsali. Að framansögðu athuguðu er því ljóst, að ríkistollstjóri getur ekki kallað til sín lögbundin verkefni Tollgæslu Íslands eða tollgæslustjóra og tekið ákvörðun um þau á fyrsta stjórnsýslustigi. Það eru tilmæli mín til fjármálaráðherra, að séð verði til þess, að lögbundin verkefni Tollgæslu Íslands og tollgæslustjóra verði almennt ekki unnin af öðrum stjórnvöldum á fyrsta stjórnsýslustigi. 5. Starfsmenn Tollgæslu Íslands. Þá bendir A á, að skv. 1. mgr. 35. gr. tollalaga nr. 55/1987 skuli tollgæslumenn ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands, sem sé undir stjórn tollgæslustjóra. Eftir þessu sé ekki farið og séu flestir tollgæslumenn nú ráðnir til starfa hjá tollstjórum. Í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 15. desember 1994, segir, að ákveðið hafi verið að öll almenn tollafgreiðsla og tolleftirlit yrði í framtíðinni í höndum einstakra tollstjóra. Hafi þessi ákvörðun verið tilkynnt dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og embætti ríkistollstjóra með bréfum, dags. 30. júní 1988, en ráðningarnefnd ríkisins hafi samþykkt tilflutning stöðuheimildanna með bréfi, dags. 1. febrúar 1989. Í framhaldi af þessari ákvörðun hafi ríkistollstjóra verið falið að gera tillögur um flutning á stöðuheimildum frá Tollgæslu Íslands til einstakra tollstjóraembætta. Hafi 60 af 68,5 stöðuheimildum tollgæslumanna verið fluttar frá Tollgæslu Íslands til tollstjóra. Í bréfi fjármálaráðuneytisins kemur fram, að tilgangurinn með tilfærslum á þessum stöðuheimildum frá Tollgæslu Íslands hafi fyrst og fremst verið sá, að þeir tollgæslumenn, sem unnu að tollamálum hjá embættum tollstjóra, yrðu starfsmenn hlutaðeigandi tollstjóra. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 28. apríl 1995, kemur fram sú skoðun ráðuneytisins, að með lögum nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, hefðu orðið breytingar á ráðningu tollstarfsmanna. Þannig væri tollstjórn meðal lögbundinna verkefna sýslumanna, sbr. 10. og 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna, og í 3. mgr. 15. gr. laganna kæmi fram, að við embætti sýslumanna skuli auk sýslumanns vera það starfslið, sem dóms- og kirkjumálaráðherra telji þörf á. 1. mgr. 35. gr. tollalaga nr. 55/1987 hljóðar svo: "Tollyfirvöldum til aðstoðar eru tollgæslumenn og aðrir tollstarfsmenn. Tollgæslumenn skulu ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands." Þar sem lögákveðið er að tollgæslumenn skuli ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands, varð önnur skipan á starfsmannamálum tollgæslunnar ekki ákveðin nema með lagabreytingu. Þar sem lögum var ekki breytt, voru ákvarðanir fjármálaráðherra um tilflutning tollgæslumanna frá Tollgæslu Íslands til tollstjóra andstæðar lögum. Að því er snertir ákvæði laga nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, þá er ljóst, að ákvæði 10. gr. og 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna eru í samræmi við 31. gr. tollalaga og breyta í raun engu hér um. Að því er varðar 1. málsl. 3. mgr. 15. gr. laganna, þar sem segir að "við sýslumannsembætti [skuli] auk sýslumanns vera það starfslið sem dómsmálaráðherra telur þörf á", þá getur svo almennt ákvæði í engu haggað við skýru og ótvíræðu sérákvæði 1. mgr. 35. gr. tollalaga um að tollgæslumenn skuli ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands. Að framansögðu athuguðu er ljóst, að samkvæmt gildandi lögum ber að ráða tollgæslumenn við Tollgæslu Íslands. Það eru því tilmæli mín, að fjármálaráðherra hafi forgöngu um að koma skipan á ráðningu tollgæslumanna í lögmætt horf, en hafi ella frumkvæði að nauðsynlegum lagabreytingum. 6. Bifreiðastyrkur. Loks kvartar A yfir uppsögn ríkistollstjóra á samningi um afnot af einkabifreið sinni, sem gerður hafi verið 5. febrúar 1986. Telur A, að umræddum samningi hafi ekki verið sagt upp af til þess bæru stjórnvaldi. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 15. desember 1994, kemur fram, að ráðuneytið hafi tilkynnt með bréfi til ríkistollstjóra, dags. 30. nóvember 1993, að það teldi rétt, í framhaldi af fyrirhuguðum aðgerðum til lækkunar útgjalda hjá einstökum stofnunum, að samningar um akstur, sem gerðir hefðu verið við einstaka starfsmenn embættisins fyrir 1. september 1987, yrðu teknir til endurskoðunar. Teldi ráðuneytið rétt, að þeim yrði þegar sagt upp og nýir samningar gerðir við viðkomandi starfsmenn frá og með 1. janúar 1994, ef forsendur yrðu taldar til þess. Með bréfi dagsettu sama dag tilkynnti ríkistollstjóri [A] síðan um uppsögn samningsins. Af framansögðu er ljóst, að fjármálaráðuneytið tók almenna ákvörðun um uppsögn bifreiðasamninga. Með vísan til niðurstöðu minnar í III. kafla 2 tel ég ekki tilefni til athugasemda, þótt ríkistollstjóri hafi í tilefni af fyrirmælum ráðuneytisins tekið ákvörðun og tilkynnt tollgæslustjóra um uppsögn á samningi um afnot af einkabifreið hans." IV. Niðurstöðu álits míns, dags. 8. janúar 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Niðurstaða. Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að lög séu ekki skýr um stöðu tollgæslustjóra gagnvart ríkistollstjóra í ákvæðum tollalaga nr. 55/1987, með síðari breytingum. Mikilsvert er hins vegar að skýr og ótvíræð ákvæði séu ávallt um stöðu og stjórnsýslusamband stjórnvalda í stjórnsýslukerfinu. Þar sem ég tel nauðsynlegt að ákvæði tollalaga um stöðu tollgæslustjóra og ríkistollstjóra verði tekin til endurskoðunar og skýr ákvæði verði sett um stöðu þeirra í stjórnkerfi tollamála, er athygli Alþingis og fjármálaráðherra vakin á málinu, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Ég árétta hins vegar, að ég tek ekki afstöðu til þess, hvernig rétt sé að skipa þessum málum í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Ég tel rétt að beina þeim tilmælum til fjármálaráðherra, að fyrirmæli hans um valdframsal til lægra settra stjórnvalda verði, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, framvegis birt í samræmi við lög nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Þá er það niðurstaða mín, að án sérstakrar lagaheimildar geti fjármálaráðherra ekki falið öðrum tollyfirvöldum að annast almennt þau verkefni á fyrsta stjórnsýslustigi, sem Alþingi hefur sérstaklega falið Tollgæslu Íslands eða tollgæslustjóra með skýrum ákvæðum í lögum. Ennfremur tel ég, að ríkistollstjóri geti ekki kallað til sín lögbundin verkefni Tollgæslu Íslands eða tollgæslustjóra og tekið ákvörðun um þau á fyrsta stjórnsýslustigi. Eins og nánar greinir hér að framan, ber að gildandi lögum að ráða tollgæslumenn við Tollgæslu Íslands, sbr. 1. mgr. 35. gr. tollalaga. Það eru því tilmæli mín, að fjármálaráðherra hafi forgöngu um, að koma skipan á ráðningu tollgæslumanna í lögmætt horf, en hafi ella frumkvæði að nauðsynlegum lagabreytingum. Loks er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til athugasemda, þótt ríkistollstjóri hafi í tilefni af fyrirmælum ráðuneytisins tekið ákvörðun og tilkynnt tollgæslustjóra um uppsögn á samningi um afnot af einkabifreið hans." V. Með bréfi, dags. 29. ágúst 1996, óskaði ég eftir upplýsingum fjármálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Í svari fjármálaráðuneytisins, dags. 1. október 1996, segir meðal annars: "Ráðuneytið vill til svars við fyrirspurn yðar taka fram að snemma á þessu ári var að frumkvæði fjármálaráðherra lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breyting á tollalögum. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpinu kom fram að frumvarpinu væri m.a. ætlað að kveða skýrar á um hlutverk, ábyrgð og verkaskiptingu innan tollakerfisins til að gera það skilvirkara. Frumvarp þetta varð síðan að lögum nr. 69/1996. Við breytinguna var Tollgæsla Íslands og embætti tollgæslustjóra lagt niður. Jafnframt voru ýmis eftirlitsverkefni sem tollgæslustjóri hafði áður sinnt undir yfirstjórn ríkistollstjóra færð til einstakra tollstjóra, sem bera ábyrgð á og fara með stjórn þeirra á hverjum stað fyrir sig. Önnur eftirlitsverkefni verða í höndum ríkistollstjóra, sem jafnframt fer með yfirstjórn tolleftirlits. Að mati ráðuneytisins eru tollalögin því nú skýr hvað varðar stjórn tollgæslumála. Hvað varðar tilmæli yðar um að fyrirmæli um að valdframsal til lægra settra stjórnvalda verði framvegis birt í samræmi við lög nr. 64/1943 skal tekið fram að ráðuneytið mun leitast við að birta slík fyrirmæli í samræmi við ákvæði þeirra laga í framtíðinni. Til svars við fyrirspurn yðar um ráðningu tollgæslumanna vill ráðuneytið taka fram að Tollgæsla Íslands var lögð niður með lögum nr. 69/1996, eins og fram hefur komið. Jafnframt var fellt brott ákvæði um að tollgæslumenn skyldu ráðnir til starfa hjá Tollgæslu Íslands. Samkvæmt núgildandi lögum er gert ráð fyrir því að tollgæslumenn verði ráðnir til starfa hjá viðkomandi tollstjóra, eða hjá ríkistollstjóra." Bréfinu fylgdi frumvarp til laga um breyting á tollalögum, nr. 55 31. mars 1987, með síðari breytingum, ásamt greinargerð.