Álit

I. Hinn 13. mars 1995 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín f.h. A hf. og kvartaði yfir málsmeðferð og niðurstöðu bankaeftirlits Seðlabanka Íslands í sambandi við sölu á hlutabréfum í A hf., sem boðin hefðu verið hluthöfum í fréttabréfi hlutafélagsins til hluthafa hinn 9. desember 1994. Þá kvartaði hann einnig yfir því, að reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, hefði ekki næga lagastoð, svo og að ekki virtist unnt að koma fram endurskoðun á ákvörðunum bankaeftirlitsins innan stjórnsýslunnar. II. Í kvörtuninni er um málavexti vísað til gagna, er fylgdu henni, einkum kæru A hf. til viðskiptaráðherra, dags. 28. desember 1994. Þar kemur meðal annars fram, að í desember 1994 hafi birst í Morgunblaðinu grein, þar sem meðal annars hefði verið staðhæft, að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefði til athugunar, hvort hlutabréfasala ...-fyrirtækisins A hf., er stæði yfir meðal hluthafa, væri í samræmi við reglur um almennt útboð verðbréfa. Þá hefði komið fram í greininni, að samkvæmt upplýsingum Morgunblaðsins hefði bankaeftirlitið óskað eftir upplýsingum frá A hf. um hlutabréfasöluna, meðal annars til að ganga úr skugga um, hvort hún félli undir reglugerð um almennt útboð verðbréfa. Í tilefni af fréttaflutningi um hlutabréfasölu A hf. ritaði stjórn félagsins bankaeftirliti Seðlabanka Íslands bréf, dags. 18. desember 1994, þar sem spurst var fyrir um það, hvort bankaeftirlitið hefði athugasemdir eða spurningar fram að færa við hugsanlega hlutabréfasölu til hluthafa eða um nýjasta fréttabréf félagsins til hluthafa, dags. 9. desember 1994, og skýringar á fyrrgreindri frétt í Morgunblaðinu. Kom fram í bréfinu, að félagið væri borið óljósum ásökunum um ólögmæta starfsemi í fréttum þessum, og til að verjast tjóni yrði félagið að fá að vita, á hverju ásakanir þessar væru byggðar. Af hálfu A hf. hefur verið upplýst, að í framhaldi af fyrrgreindu bréfi hefði símleiðis verið haft samband við forstöðumann bankaeftirlitsins, og hefði hann vísað til bréfs stofnunarinnar til A hf., er sent hefði verið 16. desember 1994. A hf. hefði samkvæmt beiðni borist ljósrit af þessu bréfi, en frumrit þess hefði hins vegar ekki borist félaginu fyrr en 20. desember 1994. Í fyrrgreindu bréfi bankaeftirlitsins er vísað til Fréttabréfs A hf. frá 9. desember 1994, þar sem fram kemur, að unnið sé að því að fá íslenska og erlenda aðila til að leggja fram fjármagn í rekstur félagsins, ýmist sem lánsfé eða hlutafé. Þá segir svo í bréfi þessu: "Af þessu tilefni og með tilvísun til 17. og 31. gr. laga nr. 9/1993, sbr. og reglugerð nr. 505/1993, óskar bankaeftirlitið hér með eftir upplýsingum um dreifingu umrædds fréttabréfs, fjölda núverandi hluthafa í félaginu og eintak af gildandi samþykktum félagsins. Jafnframt óskast afrit af samþykkt hluthafafundar um aukningu hlutafjár, sé slík samþykkt fyrir hendi." Með bréfi A hf., dags. 19. desember 1994, var fyrrgreindu bréfi bankaeftirlitsins svarað og lögð fram umbeðin gögn og gefnar skýringar. Meðal annars var lagt fram afrit af fundargerð síðasta aðalfundar félagsins, er haldinn var 30. september 1994, þar sem samþykkt var heimild til stjórnar um að auka hlutafé félagsins um 5.000.000 kr. að nafnvirði. Í bréfinu var tekið fram, að sú heimild hefði ekki verið nýtt. Ætti félagið til ráðstöfunar hlutafé í sjálfu sér að upphæð 1.534.439 kr. að nafnvirði. Af hálfu A hf. hefur komið fram, að samkvæmt beiðni félagsins hafi fulltrúar þess og starfsmenn bankaeftirlitsins átt fund um málið að morgni 21. desember 1994. Á þeim fundi hafi fulltrúar A hf. upplýst, eins og fram hefði komið í bréfinu frá 19. desember 1994, að félagið hefði til ráðstöfunar hlutabréf í félaginu að fjárhæð 1.534.439 kr. að nafnvirði. Stjórn félagsins hefði hins vegar verið búin að lofa starfsmönnum, öðrum en stjórnarmönnum, að selja þeim hlutabréf í félaginu að nafnverði 1.500.000 kr., en þeir hefðu frest til næsta hausts til að taka bréfin. Allar líkur væru þó á því, að þeir tækju um helming bréfanna fyrir árslok. Samkvæmt þessu hefði félagið til ráðstöfunar u.þ.b. 784.439 kr. að nafnverði, að teknu tilliti til vilyrðis starfsmanna, og næði söluverð bréfanna því ekki 5.000.000 kr. og teldist því ekki almennt útboð samkvæmt skilgreiningu reglugerðar nr. 505/1993. Jafnframt hafi fulltrúum bankaeftirlitsins verið tjáð, að stjórn A hf. hefði boðið hluthöfum til kaups hlutabréf í félaginu í viðkomandi fréttabréfi. Fréttabréf þetta hefði verið sent hluthöfum, tveimur fyrrverandi hluthöfum, fjórum verðbréfafyrirtækjum og einum samstarfsaðila A hf. erlendis. Allir hluthafar fái send fréttabréf félagsins. Þá séu öllum öðrum hluthöfum en þeim, sem mæta á aðalfund, sendir reikningar félagsins árlega. Hluthafar verði því að teljast vel upplýstir um málefni félagsins og ekki sé hér um óviðkomandi aðila að ræða, sem ekkert þekki til þess. Í lok fundarins hafi fulltrúar A hf. farið þess á leit við fulltrúa bankaeftirlitsins, að áður en bankaeftirlitið afgreiddi málið, yrði félaginu gerð skrifleg grein fyrir því, hvaða ákvæði laga um verðbréfaviðskipti bankaeftirlitið teldi það hafa brotið, svo að félaginu gæfist kostur á að koma að þeim andmælum, sem það hefði fram að færa, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands ritaði A hf. bréf, dags. 21. desember 1994. Í því bréfi er vísað til bréfs A hf., dags. 19. desember 1994, og fundar forsvarsmanna A hf. og bankaeftirlitsins um sama efni, sem haldinn hafi verið 21. desember 1994. Þá segir svo í bréfi þessu: "Að lokinni athugun fyrirliggjandi gagna og upplýsinga telur bankaeftirlitið ljóst að fyrirhuguð sala hlutafjár, eins og að henni var staðið af hálfu félagsins, teljist almennt útboð verðbréfa í skilningi laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sbr. einnig reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Jafnframt er ljóst að mati bankaeftirlitsins að reglum um almennt útboð hefur ekki verið fylgt af hálfu félagsins í þessu sambandi. Verður ekki hjá því komist, ekki síst með tilliti til fyrri samskipta bankaeftirlitsins og [A] hf., að átelja forsvarsmenn félagsins fyrir framkvæmd umræddrar sölu hlutafjár í félaginu. Er í því sambandi vakin athygli á bréfi bankaeftirlitsins til félagsins, dags. 15.12.1993, sem varðar beint sölu þeirra hlutabréfa sem nú er verið að selja samkvæmt upplýsingum forsvarsmanna félagsins. Jafnframt skal sérstaklega bent á að upplýsingar sem fram koma í fréttabréfi félagsins eru þess eðlis að þær gefa tilefni til að ætla að forsvarsmönnum félagsins hefði mátt vera ljós þörf væntanlegra fjárfesta fyrir ítarlegar upplýsingar um stöðu félagsins. Með hliðsjón af framansögðu er þess krafist að sala hlutafjár í [A] hf. á vegum félagsins, sem kynnt var í fréttabréfi þess þann 9. desember 1994, verði þegar stöðvuð og ekki hafin að nýju fyrr en tryggt hefur verið að lögmæltum skilyrðum um framkvæmd hennar hefi verið fullnægt. Hjálagt fylgir hefti þar sem fram koma helstu lög og reglur á verðbréfasviðinu. Að teknu tilliti til hagsmuna verðbréfamarkaðarins mun bankaeftirlitið senda frá sér meðfylgjandi fréttatilkynningu þar sem gerð verður grein fyrir framangreindri niðurstöðu þess. Vegna upplýsinga, sem fram komu á tilvitnuðum fundi fulltrúa [A] hf. og bankaeftirlits, um stöðu verðbréfafyrirtækja gagnvart félaginu skal tekið fram að sá þáttur mun kannaður sérstaklega af hálfu bankaeftirlitsins. Afrit bréfs þessa er sent viðskiptaráðherra, sbr. 31. gr. laga nr. 9/1993, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 36/1986." Fréttatilkynning sú, sem fylgdi ofangreindu bréfi bankaeftirlitsins og var raunar aldrei gefin út, er svohljóðandi: "Að gefnu tilefni hefur bankaeftirlit Seðlabanka Íslands kannað framkvæmd fyrirhugaðrar sölu hlutafjár í hlutafélaginu [A] hf. Að lokinni athugun fyrirliggjandi gagna og einstakra efnisþátta í tengslum við umrædda hlutafjársölu telur bankaeftirlitið að við framkvæmd hennar hafi borið að fara að gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa, sbr. einkum 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti og reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Þessa var hins vegar ekki gætt af hálfu forsvarsmanna [A] hf. Með hliðsjón af framansögðu og með tilvísun til 31. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, hefur bankaeftirlit Seðlabanka Íslands krafist þess að sala hlutabréfa í [A] hf. á vegum félagsins verði stöðvuð þar til lögmæltum skilyrðum um framkvæmd hennar telst fullnægt." Með bréfi, dags. 22. desember 1994, sendi bankaeftirlitið viðskiptaráðherra afrit af framangreindu bréfi sínu með tilvísan til 5. mgr. 17. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Með bréfi, dags. 21. desember 1994, var þess farið á leit af hálfu A hf. við bankaeftirlitið, að hlutafélagið fengi að koma að sjónarmiðum sínum um hlutabréfasöluna, áður en bankaeftirlitið afgreiddi málið. Þess var því beiðst, að bankaeftirlitið frestaði þeirri afgreiðslu, sem félaginu hefði borist í myndriti þann dag, ásamt myndriti af væntanlegri fréttatilkynningu. Var óskað eftir fresti til 28. desember 1994. Af hálfu A hf. hefur komið fram, að fulltrúar þess hafi hitt fulltrúa viðskiptaráðuneytisins að máli 22. desember 1994 og skýrt þeim frá málavöxtum. Hafi fulltrúum A hf. þá verið tjáð, að ekki yrði aðhafst í málinu þann daginn og að félaginu yrði veittur frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Í tilefni af fyrrgreindri beiðni A hf. ritaði bankaeftirlitið félaginu bréf, dags. 22. desember 1994, þar sem segir svo meðal annars: "Samkvæmt beiðni yðar veitist félaginu frestur til að koma að sjónarmiðum sínum við afstöðu bankaeftirlitsins sem kynnt var forráðamönnum félagsins með símbréfi 21. desember 1994, sbr. og bréf bankaeftirlitsins til félagsins dags. í dag. Frestur er veittur til kl. 12.00 á hádegi þann 23. desember n.k., enda fari frekari sala hlutabréfa ekki fram á þeim tíma á vegum félagsins." Með bréfi, dags. 22. desember 1994, gerði A hf. grein fyrir sjónarmiðum sínum og athugasemdum. Var þess getið, að þegar umrætt fréttabréf var sent hluthöfum, hefði félagið haft til ráðstöfunar hlutafé að nafnverði 1.534.439 kr. Af þeirri fjárhæð hefði starfsmönnum verið lofað hlutabréfum að fjárhæð 1.500.000 kr. sem kaupauka og greiðslu fyrir yfirvinnu. Þessu til staðfestingar var vísað til fundargerða stjórnarfunda frá 3. og 17. október 1994, sem fylgdu bréfi félagsins í ljósriti. Stjórnin hefði þó haft vilyrði starfsmanna fyrir því, að þeir myndu ekki gera kröfu til þess, að allri fjárhæðinni yrði haldið eftir. Hefði hugmyndin verið sú, að starfsmenn samþykktu, að einungis hlutabréfum að nafnverði 750.000 kr. yrði haldið eftir nú, en afgangurinn 750.000 kr. yrði gefinn út á næsta ári. Þetta hefði verið staðfest með samkomulagi við starfsmenn, dags. 22. desember 1994. Fylgdi samkomulag þetta í ljósriti í bréfi félagsins. Af hálfu félagsins var tekið fram, að þetta staðfesti það, sem fulltrúar þess hefðu tjáð fulltrúum bankaeftirlitsins á fundi að morgni 21. desember 1994, þ.e. að til sölu hafi einungis verið hlutabréf að nafnverði 784.439 kr., sem reiknaðist 4.706.634 kr. á genginu sex. Í samræmi við samkomulagið við starfsmenn héldi stjórnin eftir 750.000 kr. af þeim hlutabréfum, sem væru til ráðstöfunar, sbr. fundargerð stjórnarfundar 22. desember 1994, sem fylgdi með í ljósriti. Í samræmi við framanritað var því haldið fram af hálfu A hf. í bréfi félagsins, að sala hlutabréfanna félli ekki undir reglur um almennt útboð í lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sbr. c-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Í lok bréfsins var þess farið á leit, að úrskurður bankaeftirlitsins og afrit væntanlegrar fréttatilkynningar yrði sent félaginu í myndriti, áður en fjölmiðlum yrði skýrt frá úrskurðinum. Með bréfi, dags. 23. desember 1994, tilkynnti bankaeftirlit Seðlabanka Íslands A hf. um svofellda niðurstöðu í málinu: "Með tilvísun til bréfs yðar telur bankaeftirlitið að af hálfu félagsins hafi nú verið gerðar ráðstafanir um framkvæmd sölu hlutabréfa í félaginu sem séu fullnægjandi með hliðsjón af gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa." Sama dag og þessi niðurstaða bankaeftirlitsins lá fyrir sendi A hf. frá sér fréttatilkynningu, þar sem vísað var til þess, að samkvæmt niðurstöðunni væri hlutabréfasala félagsins lögleg. Tekið var fram, að frétt sú, er birst hefði í Morgunblaðinu 17. desember 1994, hefði valdið hluthöfum og öðrum aðstandendum félagsins áhyggjum. Þótt stjórn félagsins hafi ávallt verið ljóst, að hlutabréfasalan hefði verið lögleg, skaðaði slík fréttaumfjöllun félagið. Með bréfi, dags. 28. desember 1994, kærði A hf. til viðskiptaráðherra "meðferð og niðurstöðu bankaeftirlits Seðlabanka Íslands vegna rannsóknar bankaeftirlitsins á því hvort hlutabréfasala [A] hf., sem nú stendur yfir meðal hluthafa, samrýmist lögum og reglum um almenn útboð verðbréfa, sbr. 1. gr. laga nr. 9/1993, sbr. og reglugerð nr. 505/1993". Gerði A hf. þær kröfur, að afgreiðsla bankaeftirlitsins á málinu, sbr. bréf þess til félagsins, dags. 23. desember 1994, yrði ógilt, og það staðfest, að umrædd hlutabréfasala hefði frá upphafi verið í samræmi við lög nr. 9/1993 og reglugerð nr. 505/1993. Í kærunni var gangur málsins rakinn. Í rökstuðningi sínum fyrir kæruatriðum taldi A hf., að meðferð bankaeftirlitsins á málinu hefði ekki verið í samræmi við lög nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti. Þá taldi félagið, að bankaeftirlitið hefði brotið stjórnsýslulög nr. 37/1993, sérstaklega 13. gr. Einnig áleit það, að bankaeftirlitið hefði brotið 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, þ.e. ákvæði um þagnarskyldu. Var til þess vísað af hálfu A hf., að bankaeftirlitið hefði ætlað sér að afgreiða málið með bréfi, dags. 21. og 22. desember 1994, er sent hefði verið í myndriti til félagsins hinn 21. desember 1994. Þannig hefði bankaeftirlitið ætlað sér að fara á svig við andmælarétt félagsins samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir atbeina viðskiptaráðuneytisins hefði afgreiðslu bankaeftirlitsins verið frestað, þannig að félaginu hefði gefist tækifæri til að koma að skriflegum athugasemdum sínum. Með bréfi, dags. 22. desember 1994, hefði félagið fært sönnur á, að umrædd hlutabréfasala félli ekki undir reglur um almenn útboð í lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sbr. og c-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, þar sem heildarsöluverð umræddra bréfa hefði ekki náð 5.000.000 kr. Bankaeftirlitið hefði síðan afgreitt málið endanlega með bréfi, dags. 23. desember 1994. Staðhæfing sú, sem fram kæmi í þessu bréfi um, "að af hálfu félagsins hafi nú verið gerðar ráðstafanir um framkvæmd sölu hlutabréfa í félaginu sem séu fullnægjandi með hliðsjón af gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa", væri ekki rétt. Framkvæmd á sölu hlutabréfa nú væri nákvæmlega eins og hefði verið í upphafi og aldrei hefði verið brotið gegn gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa, enda hefði söluverð ekki náð 5.000.000 kr. Í kærunni var tekið fram, að A hf. gæti ekki unað því, að bankaeftirlitið teldi það hafa brotið lög nr. 9/1993 og að fyrirsvarsmenn stofnunarinnar héldu því fram í blaðaviðtölum jafnframt því að bera félaginu á brýn, að ósannindi fælust í fréttatilkynningu þess. Samkvæmt 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, væru allir starfsmenn bankans bundnir þagnarskyldu. Í frétt Morgunblaðsins 17. desember 1994 kæmu fram upplýsingar, sem vart hefði verið unnt að fá annars staðar en frá starfsmönnum bankaeftirlitsins. Af hálfu A hf. var lögð áhersla á það í kærunni, að meðferð bankaeftirlitsins á málinu hefði skaðað félagið mjög. Því væri haldið fram, að bankaeftirlitið hefði brotið lög. Mikilvægt væri að afgreiðslu málsins yrði hraðað, þannig að frekara tjón félagsins yrði sem minnst. Í tilefni af kæru A hf. ritaði viðskiptaráðuneytið félaginu bréf, dags. 17. janúar 1995, þar sem greint var frá því, að ráðuneytið hefði vegna kærunnar og kæru út af ákvörðun stjórnar Verðbréfaþings Íslands tekið stjórnsýslusamband milli þess annars vegar og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþings Íslands hins vegar til athugunar. Í því skyni hefði það aflað lögfræðilegra álitsgerða, er væru samhljóða og ótvíræðar og á þá lund, að viðskiptaráðherra hefði ekki vald til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþings Íslands, sem til hans kynni að vera skotið. Ef ákvörðun ráðuneytisins yrði í samræmi við þessar lögfræðilegu niðurstöður, yrði málinu vísað frá. Með bréfi ráðuneytisins fylgdu þessi lögfræðilegu álit og gaf það A hf. kost á að tjá sig um niðurstöður þeirra með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 19. janúar 1995, gerði A hf. grein fyrir sjónarmiðum sínum. Taldi félagið, að ekki væru lagarök til frávísunar málsins og að ráðherra bæri að taka það til efnislegrar úrlausnar. Til vara fór félagið fram á, að ráðuneytið léti í ljós álit sitt á niðurstöðu bankaeftirlitsins. Byggði A hf. á því, að samkvæmt 38. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, færi viðskiptaráðherra með framkvæmd laganna og því heyrði málið undir hann. Viðskiptaráðherra hefði og sett þá reglugerð, sem félagið væri sakað um að hafa brotið. Bankaeftirlitið hefði hér ekkert úrskurðarvald samkvæmt lögunum. Það væri ráðherra að taka afstöðu til þess, hvort hann teldi, að brotið hefði verið gegn lögunum, og gera þá nauðsynlegar ráðstafanir. Þegar af þessari ástæðu styddist afgreiðsla bankaeftirlitsins ekki við lög og bæri að ómerkja hana. Þá var vísað til tiltekins afskiptavalds ráðherra samkvæmt lögum nr. 9/1993, er væri í samræmi við það hlutverk hans að annast framkvæmd þeirra. Ekkert af því væri í verkahring Seðlabanka Íslands eða þeirrar deildar hans, sem nefnd væri bankaeftirlit. Á það var bent, að skjalfest lægi fyrir í gögnum málsins, að bankaeftirlitið hefði ætlað sér að ljúka málinu, án þess að A hf. fengi nokkrum vörnum við komið, og þar með brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þrátt fyrir ítrekaðar aðvaranir. Þegar ráðuneytið yrði þess áskynja, að stjórnsýslulög hefðu verið freklega brotin af embættismanni, er ráðherra hefði skipað, bæri ráðuneytinu að sjá til þess, að slík brot yrðu ekki endurtekin. Því bæri að veita forstöðumanni bankaeftirlitsins skriflega áminningu eða vekja athygli bankaráðs Seðlabanka Íslands á þessu broti, svo að bankaráðið gæti brugðist við, ef ráðuneytið teldi þetta ekki í sínum verkahring. Sama gilti um meint brot gegn þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986. Í kæru A hf. var með skírskotun til sjónarmiða, er fram komu í hinum lögfræðilegu álitsgerðum um málskotsrétt vegna ákvarðana bankaeftirlitsins, tekið fram, að málinu yrði væntanlega skotið til bankaráðs og bankastjórnar Seðlabanka Íslands, ef ráðuneytið vísaði því frá. Hins vegar yrði að telja það vafasamt með tilliti til réttaröryggis, ef æðsta stjórnvald bankaeftirlits Seðlabanka Íslands væri bankaráð sömu stofnunar, enda fengi málið þá enga stjórnsýsluumfjöllun utan veggja Seðlabankans. Hinn 1. febrúar 1995 tók viðskiptaráðuneytið kæru A hf. til úrlausnar. Varð niðurstaða ráðuneytisins sú, að vísa bæri kærunni frá. Í forsendum ráðuneytisins fyrir þessari niðurstöðu segir meðal annars svo: "Með bréfi dags. 19. janúar 1995 hafið þér tjáð yður um niðurstöður lögfræðinganna. Þér teljið með vísan til 31. og 38. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, að mál yðar hafi heyrt undir viðskiptaráðherra og að úrskurðarvaldið hafi verið í höndum hans en ekki bankaeftirlitsins. Í ljósi þessa teljið þér að ekki séu lagarök til að vísa málinu frá og að ráðherra eigi að taka það til efnislegrar meðferðar. Ráðuneytið fellst ekki á þessa skoðun yðar. Í lögum nr. 9/1993 er bankaeftirlitinu, eins og þér bendið réttilega á, falið eftirlit með verðbréfafyrirtækjum og verðbréfamiðlurum. Þessum aðilum er veittur réttur til að stunda ákveðna starfsemi sem öðrum er óheimill. Skal í þessu sambandi sérstaklega nefndur einkaréttur til að annast almennt útboð verðbréfa skv. 1. mgr. 17. gr. Að áliti ráðuneytisins felur þetta í sér að bankaeftirlitinu ber einnig að fylgjast með því hvort sala verðbréfa teljist vera almennt útboð og hvort farið sé eftir þeim reglum sem um slík útboð gilda. Bankaeftirlit Seðlabankans er sérstök deild í Seðlabanka Íslands og starfar undir yfirstjórn bankastjórnar og bankaráðs, sbr. 13. gr. laga nr. 36/1986. Samkvæmt 1. gr. sömu laga er Seðlabankinn sjálfstæð stofnun, sem er eign ríkisins en lýtur sérstakri stjórn. Í 25. gr. laga nr. 36/1986 segir: "Yfirstjórn Seðlabankans er í höndum viðskiptaráðherra og bankaráðs, svo sem mælt er fyrir í lögum þessum. Stjórn bankans er að öðru leyti í höndum bankastjórnar." Af þessu og öðrum ákvæðum laganna má sjá að stjórn Seðlabankans er í höndum bankastjórnarinnar og ber hún ábyrgð á rekstri bankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans sem ekki eru öðrum falin með lögunum. Þegar þetta er virt, litið er til ummæla í lögskýringargögnum og höfð er hliðsjón að öðru leyti af röksemdum ofangreindra lögfræðinga telur ráðuneytið ótvírætt að Seðlabanki Íslands sé sjálfstæð ríkisstofnun í skilningi stjórnsýsluréttar. Því verður ákvörðun bankaeftirlits Seðlabankans ekki kærð til ráðherra á grunni 26. gr. stjórnsýslulaga þar sem ráðherra hefur ekki heimild að lögum til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum bankaeftirlitsins. Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið er vísað frá kæru yðar frá 28. desember 1994 á meðferð og niðurstöðu bankaeftirlits Seðlabanka Íslands vegna rannsóknar bankaeftirlitsins á því hvort hlutabréfasala [A] hf., sem stóð yfir meðal hluthafa, samrýmdist ákvæðum laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, og reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Í bréfi yðar kemur einnig fram að þér teljið að ráðuneytið eigi að fjalla um meint brot bankaeftirlitsins á andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og meint brot á þagnarskylduákvæði 38. gr. laga nr. 36/198[6], um Seðlabanka Íslands. Yður til upplýsingar skal þess getið að ráðuneytið hefur í framhaldi af bréfi yðar og þeirri niðurstöðu sem nú er fengin varðandi stjórnsýslusambandið ákveðið að senda Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþingi Íslands bréf þar sem minnt er á ákvæði stjórnsýslulaga og þagnarskylduákvæði laga um Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþing Íslands. Í niðurlagi bréfs yðar bendið þér á að það verði að teljast mjög óheppilegt ef bankaeftirlitið telst vera lægra sett stjórnvald og bankastjórn og bankaráð Seðlabankans æðra sett stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga. Það leiðir til þess að kæra á úrskurði bankaeftirlitsins fær ekki stjórnsýsluumfjöllun utan bankans. Ráðuneytið tekur undir þetta sjónarmið og hyggst leggja drög að breytingu þar á." Að gengnum frávísunarúrskurði viðskiptaráðuneytisins sneri A hf. sér til bankaráðs Seðlabanka Íslands með kæru, dags. 6. febrúar 1995, og gerði þær kröfur, að afgreiðsla bankaeftirlitsins í málinu, sbr. bréf þess til A hf., dags. 23. desember 1994, yrði ógilt og að staðfest yrði, að umrædd hlutabréfasala hefði frá upphafi verið í samræmi við lög nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, og reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Þá var þess krafist, að forstöðumanni bankaeftirlitsins yrði veitt skrifleg áminning fyrir ótvírætt brot hans á 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Í kærunni var tekið fram, að kæru fyrirtækisins til viðskiptaráðuneytisins, dags. 28. desember 1994, hefði verið vísað frá af hálfu ráðuneytisins, þar sem ráðuneytið hefði ekki talið sig bært til að fjalla um kæruna. Í lögfræðilegum álitum, sem ráðuneytið hefði aflað, kæmi fram, þ. á m. í álitsgerð ríkislögmanns, að skjóta mætti ákvörðunum bankaeftirlitsins til bankaráðs Seðlabanka Íslands sem æðra setts stjórnvalds gagnvart bankaeftirlitinu samkvæmt 13. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Um rökstuðning og málavexti var vísað til gagna, er fylgdu kærunni. Með bréfi bankaráðs Seðlabanka Íslands til A hf., dags. 3. mars 1995, var félaginu tilkynnt, að bankaráðið hefði fjallað um kæru þess og samþykkt ályktun um málið á fundi sínum 2. mars 1995. Fylgdi ályktun bankaráðsins bréfinu. Samkvæmt ályktuninni varð það niðurstaða bankaráðsins, að vísa bæri kæru A hf. frá á svofelldum forsendum: "Bankaráðið hefur sérstaklega athugað hvort fyrir hendi séu lagaheimildir til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum sem teknar eru af bankanum eða einstökum deildum hans á lögmætan og formlega réttan hátt. Niðurstaða bankaráðsins um þetta atriði er sú að ekki verði annað ráðið af lögum um Seðlabankann nr. 36/1986 og tilgangi þeirra en að bankaráðið skorti heimildir til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum sem teknar eru af bankanum eða einstökum deildum hans á lögmætan og formlega réttan hátt." Þrátt fyrir ofangreinda niðurstöðu tekur bankaráðið fram í ályktuninni, að það hafi kynnt sér málið efnislega og álykti um það. Samkvæmt þeirri ályktun er það niðurstaða bankaráðsins, að bankaeftirlitið hafi haft fulla ástæðu til að kanna, hvort sú hlutabréfasala, sem kynnt var í fréttabréfi A hf. 9. desember 1994, teldist almennt útboð í skilningi laga nr. 9/1993 og reglugerðar nr. 505/1993 og að bankaeftirlitið hafi með þeirri athugun verið að sinna lögboðinni eftirlitsskyldu sinni. Að því er varðar málsmeðferð bankaeftirlitsins tekur bankaráðið fram í ályktuninni, að það telji, að bankaeftirlitið hafi farið að lögum. Í þessum efnum eru málavextir raktir í ályktuninni, en síðan segir svo: "Við mat á þessu máli ber að hafa í huga að í framangreindum lögum og reglugerðum eru mjög strangar kröfur gerðar til þeirra aðila, sem afla sér fjármagns með sölu verðbréfa til almennings. Byggjast reglur þessar á því að um neytendavernd er að ræða og að væntanlegir kaupendur slíkra verðbréfa eigi að geta haft greiðan aðgang að öllum upplýsingum um stöðu og fyrirætlanir viðkomandi fyrirtækis. Upplýsingaskylda um nákvæmar fyrirætlanir útboðsaðila hvílir á útboðsaðilanum sjálfum. Leiki einhver vafi á að farið sé að settum lögum og reglum ber bankaeftirlitinu að grípa inn í og fullvissa sig um hvort svo er eða ekki. Upplýsingar þær sem fram komu í fréttabréfi [A] HF. voru ekki nægilega glöggar að þessu leyti. Það var reyndar ekki fyrr en með bréfi fyrirtækisins þann 22. desember sl. að upplýst var endanlega hve há hlutafjárupphæð var boðin til sölu. Bankaráðið telur því að við meðferð þessa máls hafi bankaeftirlit Seðlabanka Íslands farið að lögum." Þá víkur bankaráðið í ályktuninni að þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, og upplýsingagjöf til fjölmiðla. Segir svo um þetta: "Að gefnu tilefni í bréfi [A] HF. vill bankaráðið leggja áherslu á að ávallt hefur verið lögð rík áhersla á að starfsmenn Seðlabankans gæti þeirrar þagnarskyldu, sem á þá er lögð, sbr. 38. gr. laga nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands. Á það ber hins vegar að líta að það er ávallt matsatriði hvenær rétt er að veita fjölmiðlum upplýsingar um mál af því tagi, sem hér um ræðir. Við mat á því hvort og með hvaða hætti réttlætanlegt er að veita fjölmiðlum upplýsingar ber að hafa í huga að starfsemi bankaeftirlitsins, í tilvikum eins og þeim sem hér um ræðir, er ekki síst til þess að vernda almenning og hagsmuni verðbréfamarkaðarins og tryggja að farið sé eftir lögum og reglum þegar leitað er eftir fjármagni með sölu verðbréfa til almennings. Ákveðin upplýsingaskylda hvílir því á Seðlabankanum í þessum efnum. Bankastjórnin hefur tjáð bankaráðinu að hún áformi að setja reglur um framkvæmd þeirrar upplýsingaskyldu." III. Í kvörtun A hf. kemur fram, að félagið gerir engar athugasemdir við það, að bankaeftirlitið skyldi taka til athugunar þá hlutabréfasölu, sem í málinu greinir, enda sé það hlutverk stofnunarinnar. Athugasemdir félagsins lúta hins vegar að eftirtöldum atriðum: 1. A hf. telur, að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafi brotið gegn þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986. Í þeim efnum er á það bent, að það hafi verið fyrir ábendingu Verðbréfaþings Íslands, að bankaeftirlitið hafi tekið málið til rannsóknar. Í stað þess að láta félagið tafarlaust vita, að óskað væri frekari upplýsinga um söluna, hafi fjölmiðlum verið skýrt frá þessu, þannig að félagið hafi fyrst frétt af þessu þar. Forstöðumaður bankaeftirlitsins hafi viðurkennt á fundi með forráðamönnum A hf. 21. desember 1994, að fréttin væri komin frá bankaeftirlitinu. Þessu hafi forstöðumaðurinn hins vegar neitað í viðtali við DV í desember 1994. 2. Af hálfu A hf. er talið, að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafi brotið stjórnsýslulög nr. 37/1993, einkum 13. gr. laganna, er fjalli um andmælarétt. Í þeim efnum er vísað til fundar forráðamanna A hf. með fulltrúum bankaeftirlitsins hinn 21. desember 1994. Þar hafi skýrlega verið gerð grein fyrir fjárhæð hlutafjár, sem til ráðstöfunar hafi verið, þ.e. að 784.439 kr. hefðu í mesta lagi verið til ráðstöfunar. Allt að einu hefði berlega komið í ljós, að forstöðumaður bankaeftirlitsins hefði verið staðráðinn í því að afgreiða málið án þess að A hf. kæmi nokkrum vörnum við. Farið hefði verið fram á það á fundinum, að bankaeftirlitið skýrði skriflega frá því, hvaða lög það teldi, að brotin hefðu verið, svo að A hf. gæti komið að vörnum í samræmi við reglur stjórnsýslulaga. Þessi beiðni hefði algerlega verið hunsuð, því að sama dag hefði bankaeftirlitið afgreitt málið, lýst hlutabréfasöluna ólöglega og krafist stöðvunar á henni. Það hafi eingöngu verið fyrir tilmæli viðskiptaráðuneytisins, að bankaeftirlitið dró bréf sitt frá 21. desember 1994 og fréttatilkynningu til baka. Með ályktun sinni frá 2. mars 1995 leggi bankaráð Seðlabanka Íslands blessun sína yfir meðferð bankaeftirlitsins á málinu. 3. Að því er snertir efnislega niðurstöðu bankaeftirlitsins unir A hf. ekki þeirri staðhæfingu bankaeftirlitsins, er fram kemur í bréfi þess, dags. 23. desember 1994, "að af hálfu félagsins hafi nú verið gerðar ráðstafanir um framkvæmd sölu hlutabréfa í félaginu sem séu fullnægjandi með hliðsjón af gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa". Þessi staðhæfing og tilheyrandi kynning bankaeftirlitsins í fjölmiðlum sé röng og hafi skaðað mjög ímynd félagsins út á við og rýrt lánstraust þess og sölumöguleika á hlutabréfum. Hið rétta sé, að framkvæmdin hafi í upphafi verið í samræmi við reglur og engar breytingar hafi verið gerðar á henni af hálfu félagsins. Félagið hafi aldrei haft ráðstöfunarrétt á hlutabréfum, sem að söluverði hafi náð því lágmarki 5.000.000 kr., sem um ræði í c-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Er meðal annars vísað til fundargerða stjórnarfunda um þetta. 4. Af hálfu A hf. er því haldið fram, að nokkur ákvæði reglugerðar nr. 505/1993 eigi sér ekki stoð í lögum nr. 9/1993. Í þeim efnum er vísað til skilgreiningar á almennu útboði í 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993. Er því haldið fram, að ákvæði c- og d-liðar 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 eigi sér ekki stoð í lögum þessum. Skilgreining í reglugerðinni á tilboði hlutafélags til 26 hluthafa eða fleiri um sölu á hlutabréfum sem almennri eða opinberri auglýsingu eða kynningu, sem jafna megi til opinberrar auglýsingar, sbr. 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, fái ekki staðist samkvæmt þessu lagaákvæði. Þá eigi það sér enga stoð í lögum þessum, að tilboð um sölu á hlutabréfum að verðmæti yfir 5.000.000 kr. til þeirra, sem þegar séu hluthafar, eigi að falla undir almennt útboð, enda geti tilboð til hluthafanna ekki talist almenn og opinber auglýsing eða kynning með öðrum hætti, sem jafna megi til opinberrar auglýsingar. 5. Af hálfu A hf. er gerð athugasemd við það, að ekki virðist hægt að fá ákvarðanir bankaeftirlits Seðlabanka Íslands endurskoðaðar innan stjórnsýslunnar. Á það er bent, að smám saman hafi bankaeftirlitinu verið falin aukin verkefni, auk hins upprunalega hlutverks. Hafi því verið falin mikil völd og í raun hlutverk dómstóls. Hins vegar sé bankaeftirlitið eftirlitslaus stofnun, sem hvorki þurfi að standa bankaráði Seðlabanka Íslands né viðskiptaráðherra reikningsskil gerða sinna. Hafi þetta komið skýrt fram í máli félagsins. Til að ná rétti sínum virðist sú leið ein fær fyrir félagið, að höfða mál fyrir dómstólum með öllum þeim töfum og kostnaði, sem því sé samfara. Þar til dómur sé fenginn, sé félagið í augum almennings stimplað sem lögbrjótur. Því sé brýnt, að úr því sé skorið, svo að óyggjandi sé, hvort engin leið sé fyrir hinn almenna borgara að fá leiðréttingu mála sinna innan stjórnsýslunnar, ef hann telur, að bankaeftirlit Seðlabankans brjóti á sér rétt. Sé engin slík leið fær, þurfi að breyta lögum. IV. Með bréfi, dags. 29. mars 1995, óskaði ég eftir því við viðskiptaráðuneytið með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A hf. yfir því, að ákvæði reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, sem á reyndi í málinu, hefði ekki næga lagastoð. Svar viðskiptaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 18. apríl 1995. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Varðandi síðara atriðið, lagastoð reglugerðar nr. 505/1993, skal eftirfarandi tekið fram. Í 1. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, er kveðið á um að almennt útboð verðbréfa, annarra en ríkisskuldabréfa, skuldabréfa með ríkisábyrgð og ríkisvíxla, skuli fara fram fyrir milligöngu verðbréfafyrirtækis, sbr. þó 1. mgr. 11. gr. þar sem fram kemur að ef lög kveða ekki á um annað geti aðrir aðilar ekki annast þá starfsemi sem verðbréfafyrirtækjum er veittur einkaréttur til að stunda. Í umræddri málsgrein og 2. og 3. mgr. sömu greinar er síðan kveðið frekar á um almennt útboð verðbréfa. Þar kemur fram að stjórn Verðbréfaþings Íslands er ætlað að setja reglur um gerð útboðsgagna og aðdraganda útboðs og að Seðlabanki Íslands getur sett reglur um fyrsta söludag einstakra útboða. Hugtakið almennt útboð er skilgreint í 6. tölul. 1. gr. laganna sem útboð samkynja verðbréfa sem boðin eru almenningi til kaups með almennri og opinberri auglýsingu eða kynningu með öðrum hætti sem jafna má til opinberrar auglýsingar. Samkvæmt reglum Verðbréfaþings Íslands frá 14. september 1993 um gerð útboðsgagna og aðdraganda almenns útboðs verðbréfa hvílir rík upplýsingaskylda á útgefendum verðbréfa og verðbréfafyrirtækja þegar um almennt útboð er að ræða. Þessar reglur eru settar með hliðsjón af tilskipun ráðsins 89/298/EBE frá 17. apríl 1989 um samræmingu á kröfum við gerð, athugun og dreifingu á útboðslýsingu sem birta skal við almennt útboð framseljanlegra verðbréfa. Vegna þeirra ströngu reglna sem gilda um almennt útboð verðbréfa þykir eðlilegt að undanskilja ýmiss konar útboð og tegundir verðbréfa þessum reglum. Þetta er gert í 2. gr. fyrrgreindrar tilskipunar. Íslenskum stjórnvöldum ber að hrinda í framkvæmd ákvæðum þessarar tilskipunar, sem er að finna í IX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 3. og 7. gr. samningsins og lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið. Þegar ákvæðum fyrrgreindrar tilskipunar var hrint í framkvæmd hér á landi var talið eðlilegt í ljósi orðalags 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993 að kveða á um undanþágur frá reglum um almennt útboð verðbréfa í reglugerð ráðuneytisins. Var það gert með reglugerð nr. 505/1993. Hún var gefin út á grundvelli heimildar í 38. grein laga nr. 9/1993. Í þeirri grein laganna er viðskiptaráðherra veitt almenn heimild til að kveða nánar á um framkvæmd þeirra með reglugerð. Að mati ráðuneytisins leikur ekki vafi á að útgáfa fyrrgreindrar reglugerðar hefur fullnægjandi lagastoð. Á það skal sérstaklega bent í ljósi kvörtunar [A] hf. að undanþáguákvæðin í 2. gr. reglugerðar eru byggð á 2. gr. tilskipunar 89/298/EBE. Þetta gildir t.d. um fjárhæðarmörkin í c- og d-lið 1. tölul. og a-lið 2. tölul. reglugerðarinnar. Hins vegar skal tekið fram að í tilskipuninni er kveðið á um að útboð skuli undanþegið þegar framseljanleg verðbréf eru boðin takmörkuðum hópi manna án þess að tilgreint sé hversu stór sá hópur megi vera. Í b-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar er miðað við 25. Þótti heppilegra að kveða úr um þetta með afdráttarlausum hætti í því skyni að auka réttaröryggi borgaranna í stað þess að láta stjórnvöldum eftir að meta það í hverju tilviki hvað teldist vera takmarkaður hópur. Talan var valin með hliðsjón af 11. grein laga nr. 9/1984, um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri, sbr. lög nr. 118/1989, um breytingu á þeim." Með bréfi, dags. 29. mars 1995, óskaði ég eftir því við bankaeftirlit Seðlabanka Íslands, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að bankaeftirlitið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A hf. að því leyti sem hún snerti bankaeftirlitið. Með bréfi, dags. 11. apríl 1995, sendi bankaeftirlit Seðlabanka Íslands gögn málsins og gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum. Í bréfinu segir svo um einstök umkvörtunarefni A hf.: "Brot á þagnarskyldu skv. 38. gr. laga nr. 36/1986. Fréttabréf [A] hf. frá 9. desember 1994 barst bankaeftirliti Seðlabanka Íslands þann 14. desember 1994 frá Verðbréfaþingi Íslands, sem fengið hafði það sent frá [X] hf. Í framhaldi af þessu sendi bankaeftirlitið [A] hf. bréf, dags. 16. desember 1994, þar sem óskað var nánari upplýsinga af hálfu félagsins. Samdægurs, eftir að bréf bankaeftirlitsins hafði verið sent, hafði blaðamaður Morgunblaðsins símasamband við bankaeftirlitið og spurðist beint fyrir um athugun bankaeftirlitsins á umræddri hlutabréfasölu á vegum [A] hf. Upplýsingar um athugunina hafði blaðamaðurinn þegar undir höndum án þess að bankaeftirlitið hefði þar komið nokkuð nærri eða veitt upplýsingar um athugunina. Því taldi bankaeftirlitið ekki óeðlilegt, miðað við aðstæður, að staðfesta að hlutabréfasala á vegum félagsins væri í athugun. Af hálfu bankaeftirlitsins var sérstaklega tekið fram að um venjubundna athugun væri að ræða líkt og bankaeftirlitið hefði margoft áður framkvæmt hjá öðrum aðilum og að ekkert lægi fyrir um hvort ástæða væri til athugasemda við framkvæmd hlutabréfasölunnar. Af hálfu bankaeftirlitsins var því ekki um að ræða brot á þagnarskyldu. Hins vegar skal tekið fram að rétt er að bréf bankaeftirlitsins hafði ekki borist [A] hf. á þessu tímamarki og barst raunar óeðlilega seint þar sem rangt póstfang félagsins hafði verið ritað á umslag. Með hliðsjón af framansögðu er það því rangt, sem haldið er fram í erindi [A] hf., að forstöðumaður bankaeftirlitsins hafi staðfest á fundi með forráðamönnum félagsins þann 21. desember 1994 að frétt Morgunblaðsins væri "komin frá bankaeftirlitinu". Brot á 13. gr. laga nr. 37/1993. Af hálfu [A] hf. er því haldið fram að í málsmeðferð bankaeftirlitsins við athugun á umræddri hlutabréfasölu félagsins hafi verið brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga. Þessu er alfarið vísað á bug. Fram kemur í erindi [A] hf. til Umboðsmanns Alþingis að félagið hafi óskað eftir því á fundi með bankaeftirlitinu þann 21. desember 1994 að fá skriflega frá bankaeftirlitinu hvaða lög það teldi hafa verið brotin en að því hefði verið hafnað. Í raun var engin afstaða látin uppi af hálfu bankaeftirlitsins um þessa ósk félagsins á umræddum fundi. Í þessu sambandi skal hins vegar bent á að í bréfi bankaeftirlitsins til [A] hf., dags. 16. desember 1994, var sérstaklega vísað til viðeigandi ákvæða laga og reglugerðar vegna athugunar bankaeftirlitsins. Má því ætla að forráðamönnum félagsins hafi mátt vera ljós lagagrundvöllur athugunar bankaeftirlitsins þegar í upphafi, ekki síst með tilliti til þess að bankaeftirlitið hafði áður haft ástæðu til afskipta af málefnum félagsins á sama grundvelli. Þá fóru fram ítarlegar umræður um þá hlutabréfasölu sem hér um ræðir á fundi aðila þann 21. desember 1994, þar sem afstaða bankaeftirlitsins var kynnt með skilmerkilegum hætti. Að mati bankaeftirlitsins var því forráðamönnum félagsins full ljóst hvaða laga- og/eða reglugerðarákvæði bankaeftirlitið taldi hafa verið brotin í framkvæmd félagsins á sölu hlutabréfa þeirra sem um ræðir. Afstaða bankaeftirlitsins var sem fyrr segir kunngerð fulltrúum [A] hf. á fundi aðila þann 21. desember 1994 og send þeim sama dag með símbréfi. Með símbréfi, dags. 21. desember 1994, óskaði [A] hf. eftir fresti til 28. sama mánaðar til að koma að sjónarmiðum sínum varðandi niðurstöðu bankaeftirlitsins. Með tilliti til hagsmuna verðbréfamarkaðarins og fjárfesta, sérstaklega þar sem á þessum tíma fer fram veruleg sala hlutabréfa á skattalegum forsendum, taldi bankaeftirlitið ekki fært að veita svo langan frest. Hins vegar var komið til móts við óskir félagsins og frestur veittur til 23. desember 1994, sbr. bréf bankaeftirlitsins til [A] hf., dags. 22. desember 1994. Svar barst bankaeftirlitinu sama dag frá [A] hf. Með hliðsjón af því sem þar kom fram taldi bankaeftirlitið að gerðar hefðu verið fullnægjandi ráðstafanir af hálfu félagsins þannig að sala hlutabréfa á vegum þess félli utan reglugerðar nr. 505/1993, sbr. bréf bankaeftirlitsins til [A] hf., dags. 23. desember 1994. Bréf bankaeftirlitsins til [A] hf., dags. 21. desember 1994, ásamt drögum að fréttatilkynningu, var sent félaginu til kynningar með símbréfi. Hvorki bréfið né fréttatilkynningin voru hins vegar endanlega frágengin eða send félaginu vegna ráðstafana sem félagið greip til, sbr. bréf þess til bankaeftirlitsins dags. sama dag. Í þessu sambandi skal sérstaklega tekið fram, vegna ummæla í erindi [A] hf. til Umboðsmanns Alþingis, að fullyrðingar um að bankaeftirlitið hafi dregið til baka umrætt bréf og drög að fréttatilkynningu fyrir atbeina ráðuneytisstjóra viðskiptaráðuneytis eru með öllu tilhæfulausar enda hafði viðskiptaráðuneyti engin afskipti af afgreiðslu bankaeftirlitsins á máli þessu. Með hliðsjón af framansögðu er ljóst, að mati bankaeftirlitsins, að forráðamönnum félagsins gafst færi á að koma að sjónarmiðum sínum og vörnum í málsmeðferð bankaeftirlitsins og að ákvæði laga nr. 37/1993 voru í engu brotin í þessu sambandi. Fullyrðingar forráðamanna félagsins um annað eru beinlínis rangar, að mati bankaeftirlitsins, og einungis settar fram í því skyni að gera starfshætti og starfsmenn bankaeftirlitsins tortryggilega. Rangfærslur í niðurstöðu bankaeftirlitsins. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið eru fullyrðingar um rangfærslur bankaeftirlitsins að því er varðar efnislega niðurstöðu þess eða samskipti aðila að öðru leyti tilhæfulausar með öllu. Það er hins vegar ótvírætt mat bankaeftirlitsins að fréttatilkynning [A] hf. frá 23. desember 1994 sé villandi um samskipti aðila og niðurstöðu athugunar bankaeftirlitsins. Vísast til hjálagðra gagna málsins að öðru leyti. Lögmæti reglugerðar nr. 505/1993. Bankaeftirlitið hefur talið reglugerð nr. 505/1993 hafa nægilega lagastoð samkvæmt lögum nr. 9/1993 og að bankaeftirlitinu bæri því skylda til að framfylgja ákvæðum reglugerðarinnar með þeim hætti sem gert hefur verið bæði gagnvart [A] hf. og öðrum aðilum. Að öðru leyti telur bankaeftirlitið rétt að spurningum um lögmæti reglugerðarinnar sé beint til þess stjórnvalds sem fer með reglugerðarsetningarvaldið samkvæmt lögum nr. 9/1993. Hlutverk bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. Réttarstaða einstaklings gagnvart bankaeftirlitinu. Mannréttindi. Fallast má á það með forráðamönnum [A] hf. að verkefni bankaeftirlitsins hafa aukist mjög á síðari árum og að heiti þess sé ekki lýsandi um verksvið þess líkt og áður var. Að mati bankaeftirlitsins er fremur litið til þeirra skyldna sem aukin verkefni fela í sér en meintra valda sem í verkefnum þess á hverjum tíma kunna að felast. Jafnljóst er að bankaeftirlitið hefur aldrei litið svo á eða gefið til kynna í starfsemi sinni eða starfsháttum að það teldi sig fara með neins konar dómsvald. Hugleiðingar forráðamanna [A] hf. í því efni eiga ekki við rök að styðjast. Í þessum þætti erindis [A] hf. að öðru leyti felast, að mati bankaeftirlitsins, ósæmilegar aðdróttanir í garð forstöðumanns þess og þar með starfsmanna og starfshátta bankaeftirlitsins sem ekki eru svaraverðar." Með bréfum, dags. 18. og 25. apríl 1995, gaf ég A hf. kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af framangreindum bréfum bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og viðskiptaráðuneytisins, sem félagið teldi ástæðu til. Athugasemdir talsmanns A hf., B, hæstaréttarlögmanns, bárust mér með bréfi, dags. 2. maí 1995. Að því er snertir meint brot á þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986 er á það bent, að í bréfi bankaeftirlitsins sé viðurkennt, að staðfest hafi verið við blaðamann Morgunblaðsins, að rannsókn stæði yfir á hlutabréfasölunni. Hefði það ekki verið gert, mætti fullyrða, að blaðið hefði ekki birt fréttina. Vegna þagnarskyldunnar hefði bankaeftirlitinu verið óheimilt að tjá sig með þessum hætti við blaðamanninn. Þá hafi ekkert komið fram um það í fréttinni, að um venjubundna rannsókn væri að ræða og því væru staðhæfingar bankaeftirlitsins um það ósannaðar. Á það er bent, að bankaeftirlitið hafi engar viðhlítandi ráðstafanir gert til að koma vitneskju um rannsóknina sem fyrst til A hf. Bankaeftirlitið hafi sent venjulegt bréf, sem þar að auki hafi verið með röngu póstfangi. Þetta hafi valdið því, að bréfið hafi ekki borist A hf. fyrr en 20. desember 1994. Í athugasemdum talsmanns A hf. er vikið að meintu broti bankaeftirlitsins á 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því haldið fram, að slíkt brot liggi fyrir í málinu skjalfest, enda hafi forstöðumaður bankaeftirlitsins viðurkennt, að hann hafi ekki orðið við þeirri ósk forráðamanna félagsins á fundi 21. desember 1994 að upplýsa, hvaða lög félagið væri talið hafa brotið. Þá er áréttað, að það hafi verið fyrir atbeina viðskiptaráðuneytisins, að færi gafst á því að koma að athugasemdum. Það breyti þó engu um það, að brot bankaeftirlitsins á 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullframið, þegar bankaeftirlitið sendi félaginu bréfið 21. desember 1994 ásamt fréttatilkynningu. Að því er málsmeðferð bankaráðs Seðlabanka Íslands snertir er á það bent í bréfinu, að fram komi í ársskýrslu bankans fyrir árið 1994, að auk hinna skipuðu bankaráðsmanna sitji fundi bankaráðsins yfirmenn eftirlitssviðs, hagfræðisviðs og peningamálasviðs. Yfirmaður eftirlitssviðs samkvæmt ársskýrslunni sé forstöðumaður bankaeftirlitsins. Í ályktun bankaráðsins frá 2. mars 1995 örli á hugmyndum um, að bankaeftirlitið búi ekki við nægilegt eftirlit af hálfu bankans. Þá er vísað til ræðu formanns bankaráðs Seðlabanka Íslands, sem einnig er forstöðumaður bankaeftirlitsins, á ársfundi bankans 24. apríl 1995, þar sem fram hafi komið að breyta þyrfti lögum um bankaeftirlitið og ákveða stöðu þess skýrar. Að því er varðar lögmæti reglugerðar nr. 505/1993 er vísað til áður framkominna röksemda. Sérstök áhersla er lögð á það, að samkvæmt reglugerðinni sé nánast útilokað að auka hlutafé félagsins innan þess hluthafahóps, sem nú sé í því, nema með almennu útboði með öllum þeim kostnaði og fyrirhöfn, sem því fylgi. Gildi þetta hvort sem hlutafjáraukning sé boðuð í bréfi til hluthafa eða á hluthafafundi. Með bréfi, dags. 30. maí 1995, gaf ég bankaeftirliti Seðlabanka Íslands færi á að gera athugasemdir við fyrrgreint bréf talsmanns A hf. Með bréfi, dags. 9. júní 1995, tjáði bankaeftirlitið mér, að það teldi ekki ástæðu til frekari athugasemda en fram kæmu í bréfi þess, dags. 11. apríl 1995. V. Í áliti mínu segir svo um kvörtun A: "Svo sem fram kemur í III. kafla hér að framan, lýtur kvörtun A hf. að fimm atriðum. Í fyrsta lagi kemur fram af hálfu félagsins, að það unir því ekki, að ekki skuli vera gerlegt að fá ákvarðanir bankaeftirlits Seðlabanka Íslands endurskoðaðar innan stjórnsýslunnar með kæru til viðskiptaráðuneytisins. Í öðru lagi telur A hf., að bankaeftirlitið hafi ekki virt þagnarskylduákvæði 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, þar sem frétt í fjölmiðlum um athugun bankaeftirlitsins á hlutabréfasölu félagsins hafi verið komin frá stofnuninni. Í þriðja lagi telur A hf., að við meðferð málsins hafi bankaeftirlitið ekki gætt þess, að félagið fengi að neyta andmælaréttar síns og því brotið gegn ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í fjórða lagi álítur A hf., að í bréfi bankaeftirlitsins, dags. 23. desember 1994, sé röng staðhæfing um hlutabréfasölu félagsins, er skaðað hafi það, sérstaklega vegna kynningar bankaeftirlitsins á sjónarmiðum sínum í fjölmiðlum. Í fimmta og síðasta lagi telur A hf., að nokkur ákvæði reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, eigi sér ekki stoð í lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti. Ég mun hér á eftir taka hvern ofangreindra þátta kvörtunarinnar til athugunar í þeirri röð, sem þar greinir. 1. Eins og fram hefur komið, skaut A hf. máli sínu til viðskiptaráðuneytisins með kæru, dags. 28. desember 1994. Ráðuneytið felldi úrskurð um kæruna hinn 1. febrúar 1995 og vísaði henni frá, þar sem það taldi, að það væri ekki bært til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum, sem bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefði tekið. Byggði ráðuneytið þessa niðurstöðu sína á því, að ótvírætt væri, að Seðlabanki Íslands væri að lögum sjálfstæð ríkisstofnun í skilningi stjórnsýsluréttar. Því yrði ákvörðun bankaeftirlits Seðlabankans, sem væri sérstök deild í bankanum og starfaði undir yfirstjórn bankastjórnar og bankaráðs, ekki kærð til viðskiptaráðherra á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ráðherra hefði ekki að lögum heimild til að fella úr gildi eða breyta ákvörðunum bankaeftirlitsins. Þessa niðurstöðu sína studdi ráðuneytið meðal annars við þrjár lögfræðilegar álitsgerðir, þ. á m. frá ríkislögmanni, sem vísað er til í frávísunarúrskurði ráðuneytisins. Með 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var lögfest meginregla um málskot til æðra stjórnvalds svohljóðandi: "Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju." Sú regla var áður talin gilda ólögfest í íslenskum stjórnsýslurétti, að aðila máls væri heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt. Í niðurlagi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga er gert ráð fyrir undantekningum frá meginreglunni um almennan málskotsrétt, ef það leiðir af lögum eða venju. Í athugasemdum með 26. gr. frumvarps þess, er var að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir svo um þetta: "Gert er ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni í niðurlagi 1. mgr., en af settum lögum og venju kann að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3307.) Um Seðlabanka Íslands gilda nú lög nr. 36, 5. maí 1986. Þá hefur verið sett reglugerð um bankann, reglugerð nr. 470, 14. nóvember 1986, fyrir Seðlabanka Íslands. Lög nr. 36/1986 leystu af hólmi lög nr. 10/1961, um Seðlabanka Íslands, með síðari breytingum. Samkvæmt þeim lögum tók Seðlabanki Íslands við öllum eignum og skuldum Landsbanka Íslands, Seðlabankans. Landsbanki Íslands, sem var fyrsti bankinn hér á landi, fékk seðlaútgáfuréttindi árið 1927, en hafði fengið takmarkaða heimild til seðlaútgáfu með lögum nr. 7/1922, sem hann notaði fyrst árið 1924. Íslandsbanki, sem tók til starfa 1904, hafði haft einkarétt til seðlaútgáfu. Fram til 1927 er ekki talið, að eiginlegrar seðlabankastarfsemi hafi gætt hér á landi. Með setningu laga um Landsbanka Íslands á árunum 1927 og 1928 var bankinn gerður að seðlabanka og viðskiptabanka. Starfaði hann í þremur deildum frá 1927 til 1957, þ.e. seðlabanka, sparisjóðsdeild og veðdeild. Árið 1957 var bankanum skipt í tvær sjálfstæðar greinar, hvora undir eigin bankastjórn, seðlabanka og viðskiptabanka. Skrefið var þó ekki stigið til fulls til stofnunar sjálfstæðs seðlabanka með þessu. Bankaráðið var t.d. áfram sameiginlegt og út á við studdist Seðlabankinn við Landsbankanafnið. Árið 1961 voru tengsl bankanna slitin til fulls, þegar settur var á stofn sjálfstæður seðlabanki með víðtækum lagaheimildum. Í I. kafla laga nr. 36/1986 er kveðið á um skipulag Seðlabankans og hlutverk. Í 1. gr. er tekið fram, að Seðlabanki Íslands sé sjálfstæð stofnun, er sé eign ríkisins en lúti sérstakri stjórn samkvæmt lögunum. Samkvæmt 2. gr. ber ríkissjóður ábyrgð á öllum skuldbindingum Seðlabankans. Í VII. kafla laganna er kveðið á um stjórn bankans. Þar er í 25. gr. mælt svo fyrir, að yfirstjórn Seðlabankans sé í höndum viðskiptaráðherra og bankaráðs svo sem fyrir sé mælt í lögunum, en stjórn bankans sé að öðru leyti í höndum bankastjórnar. Í bankastjórninni eiga sæti þrír bankastjórar, er ráðherra skipar að fengnum tillögum bankaráðs, sbr. 26. gr. laganna. Ber bankastjórnin ábyrgð á rekstri Seðlabankans og fer með ákvörðunarvald í öllum málefnum hans, sem ekki eru falin öðrum samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. 27. gr. Bankaráð Seðlabankans skipa fimm menn kjörnir hlutbundinni kosningu af Alþingi til fjögurra ára í senn ásamt jafnmörgum til vara. Ráðherra skipar formann bankaráðs til fjögurra ára úr hópi hinna kjörnu aðalmanna og annan varaformann, sbr. 30. gr. laganna. Bankaráðið hefur yfirumsjón með starfsemi Seðlabankans og skal bankastjórnin hafa náið samráð við bankaráð um stefnu bankans almennt og leita álits þess um ákvarðanir í mikilvægum málum, er stefnu bankans varða, sbr. 31. gr. laganna. Í 3. gr. laga nr. 36/1986 er mælt fyrir um hlutverk Seðlabanka Íslands. Þar eru talin upp hefðbundin hlutverk seðlabanka, svo sem seðlaútgáfa og umsjón með því, að peningamagn í umferð og framboð lánsfjár sé hæfilegt miðað við tilgreind markmið, varðveisla gjaldeyrisvarasjóðs og gjaldeyrisviðskipti, ráðgjöf fyrir ríkisstjórn um gjaldeyris- og peningamál, að annast bankaviðskipti ríkissjóðs og vera banki innlánsstofnana. Þá er tekið fram, að Seðlabankinn skuli hafa eftirlit með bankastarfsemi og stuðla að heilbrigðum verðbréfa- og peningaviðskiptum. Í síðari köflum laganna eru nánari ákvæði um hina einstöku þætti í starfsemi Seðlabankans. Í 4. gr. laga nr. 36/1986 segir svo: "Í öllu starfi sínu skal Seðlabankinn hafa náið samstarf við ríkisstjórnina og gera henni grein fyrir skoðunum sínum varðandi stefnu í efnahagsmálum og framkvæmd hennar. Sé um verulegan ágreining við ríkisstjórnina að ræða er seðlabankastjórn rétt að lýsa honum opinberlega og skýra skoðanir sínar. Hún skal engu síður telja það eitt meginhlutverk sitt að vinna að því að sú stefna, sem ríkisstjórnin markar að lokum, nái tilgangi sínum. Seðlabankinn skal eigi sjaldnar en tvisvar á ári senda ráðherra greinargerð um þróun og horfur í peningamálum, greiðslujafnaðar- og gengismálum." Talið er, að í meginatriðum sé hlutverk seðlabanka nú einkum fjórþætt. Í fyrsta lagi útgáfa seðla og myntar. Í öðru lagi varðveisla gjaldeyrisforða viðkomandi ríkis. Í þriðja lagi að vera banki ríkissjóðs. Í fjórða lagi að þjóna hlutverki sem banki innlánsstofnana. Vaxandi áhersla hefur verið lögð á það hlutverk seðlabanka að tryggja stöðugt verðlag. Stjórntæki seðlabanka eru einkum á sviði peningamála, gengis- og gjaldeyrismála. Við rækslu hlutverks síns hefur seðlabönkum almennt verið tryggt sjálfstæði gagnvart ríkisstjórnum. Mjög er þó mismunandi eftir ríkjum, hversu mikils sjálfstæðis seðlabankar njóta. Með lögum nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, var starfsemi bankans takmörkuð í meira mæli en áður hafði verið við hefðbundin verkefni seðlabanka. T.d. var lögfest sú meginregla, að bankinn skyldi einungis eiga viðskipti við innlánsstofnanir og ríkissjóð. Með lögum nr. 10/1961 var Seðlabanki Íslands gerður að sjálfstæðri stofnun, en áður hafði hann verið önnur tveggja megindeilda Landsbanka Íslands, eins og fyrr segir. Í 1. gr. laga nr. 36/1986 er tekið fram, að Seðlabanki Íslands sé sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins. Þrátt fyrir þetta eru sjálfstæði Seðlabankans gagnvart ríkisstjórn töluverð takmörk sett. Er þau takmörk einkum að finna í 4. gr. laga nr. 36/1986, sem tekin er upp hér að framan. Í frumvörpum til laga um Seðlabanka Íslands, sem lögð voru fyrir Alþingi á 115. og 116. löggjafarþingi, var gert ráð fyrir auknu sjálfstæði Seðlabanka Íslands gagnvart ríkisstjórn og skýrari verkaskiptingu. Frumvörp þessi urðu ekki að lögum. Hvað sem líður vangaveltum um sjálfstæði seðlabanka gagnvart ríkisstjórn, tel ég einsýnt með tilliti til þeirrar stöðu, sem Seðlabanka Íslands er mörkuð í lögum nr. 36/1986, að ákvörðunum bankans á vettvangi hinnar eiginlegu og hefðbundnu seðlabankastarfsemi verði almennt ekki skotið til viðskiptaráðherra, enda er hvorki sérstökum málskotsheimildum til að dreifa í þeim lögum um þau efni né verður hin almenna málskotsregla 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skýrð svo, með tilliti til þessarar stöðu Seðlabankans og stjórnarfyrirkomulags hans, að hún eigi við. Ég tel ástæðu til að taka fram, að þrátt fyrir þessa stöðu Seðlabankans er engum vafa undirorpið, að hann telst hluti af opinberri stjórnsýslu. Eins og fyrr segir, er meðal lögbundinna verkefna Seðlabanka Íslands að hafa eftirlit með bankastarfsemi. Er mælt fyrir um hlutverk þetta í f-lið 3. gr. laga nr. 36/1986. Í staflið þessum segir, að hlutverk Seðlabankans sé "að vera banki innlánsstofnana, hafa eftirlit með bankastarfsemi og stuðla að heilbrigðum verðbréfa- og peningaviðskiptum". Í samræmi við það hlutverk Seðlabankans, að hafa eftirlit með bankastarfsemi, er í IV. kafla laga nr. 36/1986 kveðið á um bankaeftirlit. Þá er í IV. kafla reglugerðar nr. 470/1986, um Seðlabanka Íslands, sbr. reglugerð nr. 111/1995, um breyting á þeirri reglugerð, mælt fyrir um bankaeftirlit. Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1986 er það hlutverk Seðlabankans að útfæra eftirlit með bankastarfsemi nánar. Þar segir: "Seðlabankinn hefur eftirlit með því að innlánsstofnanir hagi starfsemi sinni í samræmi við lög, reglugerðir og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemi þeirra." Í 2. mgr. 13. gr. laganna er tekið fram, að verkefni þetta skuli falið sérstakri deild í bankanum, er nefnist bankaeftirlit, og starfi hún undir yfirstjórn bankastjórnar og bankaráðs. Skipar ráðherra forstöðumann bankaeftirlitsins til eigi lengri tíma en sex ára. Í 3. mgr. 13. gr. er mælt svo fyrir, að sérstök samstarfsnefnd ráðuneytis og Seðlabanka skuli fylgjast með starfsemi bankaeftirlitsins. Í nefnd þessari eiga sæti fulltrúi ráðuneytis, einn bankastjóri Seðlabankans og forstöðumaður bankaeftirlitsins. Ráðherra skipar formann nefndarinnar. Hvorki í lögum um Seðlabankann né reglugerð er frekar mælt fyrir um hlutverk og starfshætti samstarfsnefndar þessarar en að framan segir. Í starfsreglum frá 8. maí 1987, sem viðskiptaráðherra setti forstöðumanni bankaeftirlitsins og samstarfsnefndinni, er nokkuð vikið að hlutverki og starfsháttum nefndarinnar. Um eftirlitsstörf bankaeftirlitsins, rannsóknarheimildir og úrræði, sem því ber eða er heimilt að grípa til, sé úrbóta þörf, er mælt fyrir um í 14.-17. gr. laga nr. 36/1986. Hliðstæð ákvæði eru í IV. kafla reglugerðar nr. 470/1986. Þegar Seðlabankinn var gerður að algerlega sjálfstæðri stofnun með lögum nr. 10/1961, var honum falið að hafa eftirlit með bankastarfsemi, sbr. 5. tölul. 3. gr. laganna, þar sem svo var kveðið á um, að meðal hlutverka Seðlabankans væri að "hafa eftirlit með bankastarfsemi", og 10. gr. þeirra, er kvað nánar á um eftirlitshlutverkið. Í reglugerð nr. 52/1962 fyrir Seðlabanka íslands voru og ákvæði um verkefni og starfshætti bankaeftirlitsins svo og í síðari reglugerð um sama efni nr. 809/1981. Í inngangi athugasemda með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 10/1961, segir svo um þetta verkefni Seðlabankans: "Gert er ráð fyrir því, að Seðlabankinn hafi eftirlit með starfsemi banka, sparisjóða og annarra innlánsstofnana. Hefur lengi verið mikil þörf á, að slíku eftirliti væri komið á hér á landi eins og annars staðar. Í áliti bankamálanefndar frá 1941 var sérstaklega lagt til, að slíku eftirliti yrði komið á fót." (Alþt. 1960, A-deild, bls. 889.) Tók bankinn við því eftirliti, sem þá var með innlánsstofnunum, sem var eftirlit með sparisjóðum samkvæmt lögum nr. 69/1941, um sparisjóði, og heyrði undir viðskiptamálaráðuneytið, sbr. bráðabirgðaákvæði laganna, sem fól ráðherra bankamála þau störf, sem sparisjóðaeftirlitinu voru ætluð í lögunum, þar til lög yrðu sett um sérstakt eftirlit með sparisjóðum. Fyrrgreind lög um sparisjóði áttu rætur að rekja til tillagna milliþinganefndar í bankamálum, sem kjörin var á Alþingi í sameinuðu þingi 20. apríl 1937 í samræmi við þingsályktun og lauk störfum í desember 1940. Meðal tillagna nefndar þessarar var frumvarp til laga um eftirlit með bönkum og sparisjóðum. Frumvarp þetta hlaut ekki afgreiðslu. Í því frumvarpi var meðal annars gert ráð fyrir, að skipaður yrði bankaeftirlitsmaður ríkisins og að ágreiningi, sem upp kæmi milli hans annars vegar og banka eða sparisjóðsstjórnar hins vegar, mætti skjóta til ráðherra. Áður en sparisjóðaeftirlit kom til sögunnar með lögum nr. 69/1941, höfðu verið sett lög nr. 48/1923, um eftirlitsmann með bönkum og sparisjóðum, og var eftirlitsmaður skipaður snemma árs 1924. Lítill árangur þótti verða af starfi eftirlitsmannsins af ýmsum orsökum og lagðist embættið fljótlega af. Nokkurt eftirlit mun þó hafa haldist áfram með sparisjóðum af hálfu ríkisvaldsins. Í núgildandi lögum um Seðlabanka Íslands nr. 36/1986 er þeirri tilhögun haldið, að eftirlit með bankastarfsemi sé á vegum þess. Ítarlegri reglur voru settar um störf og starfshætti bankaeftirlits en áður giltu. Í frumvörpum þeim til nýrra laga um Seðlabanka Íslands, sem lögð hafa verið fyrir Alþingi á síðustu árum, þ.e. á 115. og 116. löggjafarþingi, en ekki hafa orðið að lögum, var gert ráð fyrir því, að Seðlabankinn hefði áfram bankaeftirlit á hendi, er ekki skyldi ná einungis til innlánsstofnana heldur "lánastofnana og annarra fjármálastofnana". Í athugasemdum með frumvörpunum kemur fram, að til fjármálastofnana teljist einkum "bankar, sparisjóðir, fjárfestingalánasjóðir, eignarleigur, verðbréfafyrirtæki, verðbréfasjóðir, lífeyrissjóðir og tryggingafélög, svo og sjálfstætt starfandi einstaklingar eftir því sem við getur átt, t.d. verðbréfamiðlarar". (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3245-3246.) Fram kemur í athugasemdunum, að nefnd sú, sem annaðist endurskoðun laga um Seðlabankann, hafi sérstaklega athugað, hvort seðlabanki ætti að hafa bankaeftirlit með höndum. Varð niðurstaða nefndarinnar, að Seðlabankanum skyldi áfram falið að hafa eftirlit með starfsemi fjármálastofnana. Samkvæmt því, sem fram kemur í athugasemdunum, er það viðfangsefni talið í samræmi við eitt af þremur tilgreindum "undirmarkmiðum" Seðlabankans, þ.e. markmiðum, sem sögð eru "falla mjög vel að hefðbundinni starfsemi seðlabanka". Í sambandi við tengsl bankaeftirlits við Seðlabankann er rétt að geta þess, að í tvígang hafa verið lögð fram á Alþingi þingmannafrumvörp um Bankaeftirlit ríkisins, þ.e. á 108. og 109. löggjafarþingi, þar sem fram kemur í athugasemdum, að flutningsmenn telji "höfuðnauðsyn að á Íslandi verði - eins og í velflestum vestrænum ríkjum - starfrækt fullkomlega sjálfstætt og óhlutdrægt bankaeftirlit, óháð m.a. Seðlabanka sem eðli máls samkvæmt ætti að falla undir eftirlit slíkrar stofnunar og er hluti af hagstjórnartækjum ríkisins". (Alþt. 1986, A-deild, bls. 727.) Frumvörp þessi urðu ekki að lögum. Í tilefni af þessu er vert að hafa í huga, að víðast hvar í grannlöndum er eftirlit með bankastarfsemi ekki á vegum seðlabanka, heldur í höndum sjálfstæðra eftirlitsstofnana. Í Danmörku var eftirlit með bönkum og sparisjóðum og vátryggingaeftirlit sameinað í einni stofnun, Finanstilsynet, árið 1987. Ákvarðanir þeirrar stofnunar samkvæmt lögum nr. 22/1991, um banka og sparisjóði o.fl., eru kæranlegar til sérstakrar áfrýjunarnefndar ráðuneytis, "Industriministeriets Erhvervsankenævn", sbr. kafla 12a í lögum þessum. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1986 er verksvið bankaeftirlitsins bundið við eftirlit með innlánsstofnunum, sbr. og hugtakið "bankastarfsemi" í f-lið 3. gr. laganna. Ekki eru innlánsstofnanir sérstaklega skilgreindar í lögunum. Þar er þó fyrst og fremst um að ræða viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. lög nr. 43/1993, um viðskiptabanka og sparisjóði, nú lög nr. 113/1996, um viðskiptabanka og sparisjóði. Í XIV. kafla þeirra laga er fjallað sérstaklega um eftirlit. Segir svo í 1. mgr. 93. gr. laganna: "Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hefur eftirlit með að starfsemi þeirra fyrirtækja og stofnana, sem lög þessi taka til, sé í samræmi við ákvæði þeirra, reglur settar samkvæmt þeim og samþykktir hlutaðeigandi stofnana. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga þessara og laga um Seðlabanka Íslands." Víða í lögum nr. 113/1996 er fjallað um einstök verkefni bankaeftirlitsins. Þá er í lögunum fjallað um margvísleg afskipti viðskiptaráðherra af viðskiptabönkum og sparisjóðum, meðal annars um veitingu starfsleyfa og afturköllun þeirra. Í 97. gr. laganna er mælt svo fyrir, að viðskiptaráðherra fari með framkvæmd þeirra og að honum sé heimilt að kveða nánar á um framkvæmdina með reglugerð. Viðfangsefni bankaeftirlitsins verða samkvæmt framansögðu að teljast hefðbundin eftirlitsverkefni, sem út af fyrir sig eru eðlisóskyld hefðbundnum verkefnum seðlabanka, sem lúta að stjórn efnahags- og peningamála, svo sem nánar er rakið hér að framan. Starfshættir bankans við hin eiginlegu seðlabankaverkefni og úrræði til að ná markmiðum á þeim vettvangi eru allt önnur en við rækslu eftirlitsverkefna bankaeftirlitsins. Enda þótt telja verði, að ákvarðanir Seðlabankans um eiginleg seðlabankaverkefni séu ekki kæranlegar til ráðherra vegna eðlis þeirra ákvarðana og lögmælts sjálfstæðis bankans, er að mínum dómi ekki þar með úr því skorið, að sama gildi um ákvarðanir bankans um mál, sem falla utan hinna hefðbundnu verkefna seðlabanka, en falin hafa verið bankanum. Tel ég, að þetta eigi við um starfsemi bankaeftirlitsins. Eðli þeirra verkefna, forsaga þeirra hér á landi, tilhögun stjórnunar bankaeftirlitsins samkvæmt 2. og 3. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1986 og skipan slíkra mála almennt, meðal annars með yfirstjórn viðskiptaráðherra á eiginlegu starfssviði bankaeftirlitsins, þ.e. framkvæmd laga um viðskiptabanka og sparisjóði, hníga fremur að því, að mínum dómi, að ákvarðanir bankaeftirlitsins falli undir lögfesta meginreglu um málskotsrétt, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þrátt fyrir þá stöðu Seðlabankans sem sjálfstæðrar stofnunar, sem að framan er lýst. Tel ég því ekki einsýnt, að niðurlagsákvæði 1. mgr. lagagreinar þessarar eigi við. Almennt verður að telja, að naumast sé viðunandi, að ekki sé unnt að koma fram endurskoðun á ákvörðunum bankaeftirlitsins með kæru til æðra stjórnvalds. Í þeim efnum vísa ég til þeirra sjónarmiða, sem fram koma í dómi Hæstaréttar frá 14. september 1992 (Hrd. 1992:1377). Samkvæmt framansögðu tel ég, að í rökfærslu viðskiptaráðuneytisins í úrskurði þess frá 1. febrúar 1995 fyrir frávísun á kæru A hf. sé um of einblínt á stöðu Seðlabankans almennt sem sjálfstæðrar stofnunar, og á það skorti, að um sérstöðu bankaeftirlitsins og verkefni þess sé fjallað með tilliti til málskotsréttar. Um ályktun bankaráðs Seðlabanka Íslands frá 2. mars 1995 og "kærurétt" innan bankans sé ég ekki ástæðu til að fara mörgum orðum. Ég tel nægja að benda á, að samkvæmt lögum nr. 36/1986 er Seðlabankinn ein stofnun og bankaeftirlitið er deild innan hans. Þegar ákvarðanir bankaeftirlitsins eru því bornar undir bankaráð Seðlabankans er ekki um að ræða stjórnsýslukæru í skilningi VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem um starfsmenn sömu stofnunar er að ræða og tóku hina upphaflegu ákvörðun. Þá er rétt að taka fram, að án skýrrar lagaheimildar verður ekki talið, að málskotsréttur sé til þeirrar samstarfsnefndar, sem um ræðir í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1986. Deiluefnið milli A hf. og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands laut að því, hvort hlutabréfasala sú, sem í málinu greinir, félli undir almennt útboð verðbréfa í skilningi reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, sbr. 6. tölul. 1. gr. og 17. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti. Þessa reglugerð setti viðskiptaráðherra á grundvelli 38. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti. Ágreiningsefnið varðar ekki þau verkefni, sem bankaeftirlitinu eru falin með lögum nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, þ.e. að hafa eftirlit með innlánsstofnunum. Er það því utan starfssviðs Seðlabanka Íslands, eins og það er nú markað í 3. gr. laga um Seðlabankann nr. 36/1986. Þess er þó að geta í þessu sambandi, að Seðlabanki Íslands hefur sett reglur um fyrsta söludag almennra útboða verðbréfa, sbr. nú reglur um það efni nr. 253 frá 2. maí 1996, sem settar eru á grundvelli 20. gr. laga nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti. Þær reglur lúta að því að koma í veg fyrir sveiflur í framboði nýrra verðbréfa á verðbréfamarkaðinum, eins og beinlínis er tekið fram í 2. mgr. 20. gr. laga nr. 13/1996, sbr. áður 2. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993, og falla því að hlutverki bankans samkvæmt 3. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands. Eins og fram hefur komið, er gert ráð fyrir rýmkun á eftirlitshlutverki bankans í þeim frumvörpum til nýrra laga um bankann, sem lögð hafa verið fyrir Alþingi. Í þessu sambandi er þess að geta, að með sérlögum hefur Seðlabankanum verið falið eftirlit með öðrum stofnunum en innlánsstofnunum, þ.e. lánastofnunum öðrum en viðskiptabönkum og sparisjóðum, sbr. lög nr. 123/1993 um það efni með síðari breytingum samkvæmt lögum nr. 20/1996, verðbréfafyrirtækjum og verðbréfasjóðum, sbr. lög nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, og lög nr. 10/1993, um verðbréfasjóði, sbr. lög nr. 21/1996 um breyting á þeim lögum, og að vissu marki með lífeyrissjóðum, sbr. lög nr. 27/1991. Samkvæmt lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sem giltu á þeim tíma, sem hér um ræðir, sbr. nú lög nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, eru bankaeftirliti Seðlabanka Íslands falin ýmis verkefni, sbr. meðal annars 31. gr. laganna, sem mælir almennt fyrir um, að bankaeftirlitið hafi eftirlit með starfsemi verðbréfamiðlara og verðbréfafyrirtækja og er vísað til ákvæða laga um Seðlabanka Íslands eftir því sem við geti átt. Hins vegar er almennt tekið fram í 38. gr. laganna, að viðskiptaráðherra fari með framkvæmd þeirra. Í einstökum ákvæðum laganna er mælt fyrir um framkvæmd ráðherra, svo sem að því er snertir veitingu og afturköllun starfsleyfa og setningu reglna um ákveðna þætti, auk almenns ákvæðis í 38. gr. um setningu reglugerðar um nánari framkvæmd laganna. Ákvæði laga nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, eru svipuð að þessu leyti, sbr. meðal annars 53. og 58. gr. þeirra. Almenn verðbréfaviðskipti eru tiltölulega ný af nálinni hér á landi. Tóku fyrstu lögin um það efni gildi 1. júní 1986, lög nr. 27/1986, um verðbréfamiðlun. Í 15. gr. þeirra laga voru ákvæði um skyldur og heimildir bankaeftirlits Seðlabankans til eftirlits á verðbréfamarkaði. Voru þær skyldur takmarkaðar. Þrátt fyrir það var með 36. gr. reglugerðar nr. 470/1986, um Seðlabanka Íslands, kveðið svo á um, að um framkvæmd bankaeftirlitsins á eftirliti með verðbréfamiðlun skyldu gilda eftir því sem við gæti átt, auk ákvæða laga nr. 27/1986, ákvæði reglugerðarinnar um eftirlit með innlánsstofnunum. Í dómi Hæstaréttar frá 2. apríl 1996 var komist að þeirri niðurstöðu, að ríkari skyldur yrðu ekki lagðar á bankaeftirlit Seðlabankans til eftirlits með verðbréfamiðlun en beinlínis yrðu leiddar af 15. gr. laga nr. 27/1986 og hefðu ákvæði reglugerðar fyrir bankann því ekki getað átt við um þetta eftirlit umfram það, sem í greininni segði. Með lögum nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, sem komu í stað laga nr. 27/1986, voru sömu reglur látnar gilda um eftirlit bankaeftirlits Seðlabankans með starfsemi fyrirtækja á verðbréfamarkaði og innlánsstofnana, sbr. 1. mgr. 34. gr. laganna. Þau lög voru síðan leyst af hólmi með lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, og lögum nr. 10/1993, um verðbréfasjóði. Hér að framan hef ég dregið í efa, að almennt sé loku skotið fyrir það, að unnt sé að kæra ákvarðanir bankaeftirlits Seðlabanka Íslands á sviði hins eiginlega eftirlits með innlánsstofnunum samkvæmt lögum nr. 36/1986 til viðskiptaráðherra. Þá hef ég vakið athygli á því, að ágreiningsefnið í máli þessu snertir málskotsrétt um efni samkvæmt lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sem fellur utan hlutverks Seðlabankans, eins og það er afmarkað með 3. gr. laga nr. 36/1986, enda þótt eftirlit sé falið bankaeftirliti Seðlabankans. Vegna stöðu þess stjórnvalds sem deildar í Seðlabanka Íslands þýðir það, að eftirlit samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti er á vegum Seðlabanka Íslands. Þrátt fyrir að mörg rök hnígi að því að játa kærurétti í þessum efnum, eins og rakið hefur verið hér að framan, tel ég ekki fullkomlega öruggt, vegna hinnar sérstöku stöðu Seðlabankans sem sjálfstæðrar stofnunar, að kæruréttur til viðskiptaráðuneytisins hafi verið fyrir hendi á hinni umdeildu ákvörðun bankaeftirlitsins frá 23. desember 1994. Ég geri því út af fyrir sig ekki athugasemd við þá niðurstöðu ráðuneytisins í úrskurði þess frá 1. febrúar 1995 að vísa erindi A hf. frá, enda þótt ég telji sjónarmið ráðuneytisins um valdsvið sitt í þessum efnum of afdráttarlaus. Að mínum dómi er hér um óvissu að tefla, sem brýnt er, að eytt verði á þann veg, að kæruréttur verði tryggður. Í þessu sambandi vísa ég ennfremur til viðhorfs ráðuneytisins sjálfs, sem fram kemur í bréfi þess, dags. 1. febrúar 1995, til Seðlabanka Íslands í tilefni af úrslitum málsins, að þörf sé á, að aðilar, sem uni ekki ákvörðunum bankaeftirlitsins, "geti skotið málum sínum til utanaðkomandi aðila annarra en dómstóla". Fram kemur í bréfinu, að ráðuneytið hyggist beita sér fyrir breytingu þar á. Hið sama kemur fram í niðurlagi kæruúrskurðar ráðuneytisins, dags. 1. febrúar 1995, þar sem ráðuneytið tekur og fram, að það hyggist "leggja drög að breytingu þar á". Í samræmi við framangreinda niðurstöðu mína, að nauðsyn beri til að tryggja á ótvíræðan hátt málskotsrétt til viðskiptaráðuneytisins á ákvörðunum bankaeftirlits Seðlabanka Íslands, tel ég ástæðu til þess, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að vekja athygli Alþingis og viðskiptaráðherra á því, að nauðsynlegt er að koma þessum málskotsrétti á tryggan lagagrundvöll. 2. Af hálfu A hf. er því haldið fram, að bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafi ekki virt þagnarskylduákvæði 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, með því að frétt í fjölmiðlum um hlutabréfasölu félagsins hafi verið komin frá stofnuninni. Í svarbréfi bankaeftirlits Seðlabanka Íslands til mín, dags. 11. apríl 1995, er því mótmælt, að forstöðumaður stofnunarinnar hafi staðfest á fundi með forráðamönnum A hf. 21. desember 1994, að frétt í Morgunblaðinu í desember 1994 væri "komin frá bankaeftirlitinu". Hins vegar er viðurkennt, að rætt hafi verið við blaðamann þessa dagblaðs og staðfest hafi verið við hann, að hlutabréfasala á vegum félagsins væri í venjubundinni athugun. Þar sem blaðamaðurinn hefði haft upplýsingar um athugunina undir höndum án tilverknaðar bankaeftirlitsins, hefði ekki verið talið óeðlilegt, miðað við aðstæður, að staðfesta þetta. Í tilefni af þessu umkvörtunarefni tel ég ástæðu til að árétta ákvæði 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, sem bankaeftirlitinu bar að virða við meðferð málsins, sbr. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, þar sem svo er mælt fyrir, að "bankaráðsmenn, bankastjórar og allir starfsmenn bankans [séu] bundnir þagnarskyldu um allt það er varðar hagi viðskiptaaðila bankans, málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli málsins, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé til að veita upplýsingar lögum samkvæmt". Í tilefni af málinu hefur viðskiptaráðuneytið í úrskurði sínum, dags. 1. febrúar 1995, talið ástæðu til að árétta þagnarskylduákvæði með svofelldum orðum: "Yður til upplýsingar skal þess getið að ráðuneytið hefur í framhaldi af bréfi yðar og þeirri niðurstöðu sem nú er fengin varðandi stjórnsýslusambandið ákveðið að senda Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþingi Íslands bréf þar sem minnt er á ákvæði stjórnsýslulaga og þagnarskylduákvæði laga um Seðlabanka Íslands og Verðbréfaþing Íslands." Áminnst bréf sendi viðskiptaráðuneytið Seðlabankanum og er það dagsett 1. febrúar 1995. Þar undirstrikar ráðuneytið "mikilvægi þess að fyllsta aðgát sé viðhöfð í meðferð mála er varða fjármagnsmarkaðinn í ljósi þess hversu mikil áhrif upplýsingar sem þangað berast geta haft á viðskipti á markaðnum". Áréttar ráðuneytið í bréfinu þagnarskylduákvæði 38. gr. laga nr. 36/1986. Í tilefni af þessu ályktaði bankaráð Seðlabanka Íslands hinn 2. mars 1995 um mikilvægi þagnarskyldu og tók jafnframt fram, að upplýsingaskylda hvíldi á bankanum. Þar kemur meðal annars fram, að bankastjórnin hafi tjáð bankaráðinu "að hún áformi að setja reglur um framkvæmd þeirrar upplýsingaskyldu". Deiluefnið milli A hf. og bankaeftirlitsins snerist um það, hvort hlutabréfasala fyrirtækisins teldist almennt útboð verðbréfa í skilningi laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, og reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Eftir athugun málsins varð niðurstaða bankaeftirlitsins sú, að hlutabréfasalan félli ekki undir þessi ákvæði. Ljóst er, að brýnt var á þessu rannsóknarstigi, að ekki kæmi til opinberrar umfjöllunar um málið fyrir tilverknað bankaeftirlitsins, enda gat slík umfjöllun auðveldlega skaðað hagsmuni fyrirtækisins. Aðilum ber hins vegar ekki saman um málsatvik og þá greinir jafnframt á um það, hvort brotið hafi verið gegn þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986. Hér reynir því á sönnun fyrir atvikum, sem ekki verða upplýst nema með skýrslutökum og öflun annarra sönnunargagna eftir atvikum, sem eðlilegast er, að dómstólar annist. Að þessu athuguðu og þar sem af hálfu viðskiptaráðuneytisins og Seðlabankans hefur komið fram í tilefni málsins, að sérstök ástæða þyki til að gæta að þagnarskylduákvæðum, tel ég ekki ástæðu til frekari afskipta minna af þessum þætti kvörtunarinnar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. 3. Af hálfu A hf. er því haldið fram, að við meðferð sína á máli félagsins hafi bankaeftirlitið ekki gætt þess að veita félaginu færi á að neyta andmælaréttar síns, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðal annars hafi félagið ekki fengið svör við því, hvaða lagareglur bankaeftirlitið teldi það hafa brotið. Í 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, er almennt útboð verðbréfa skilgreint sem "útboð samkynja verðbréfa sem boðin eru almenningi til kaups með almennri og opinberri auglýsingu eða kynningu með öðrum hætti sem jafna má til opinberrar auglýsingar", sbr. og 1. gr. reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, þar sem auk lagaskilgreiningarinnar hugtakið "samkynja verðbréf" er sérstaklega skilgreint. Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993 er kveðið svo á, að almennt útboð verðbréfa, annarra en ríkisskuldabréfa, skuldabréfa með ríkisábyrgð og ríkisvíxla, skuli fara fram fyrir milligöngu verðbréfafyrirtækis. Tekið er fram, að útboð verðbréfa skuli tilkynna Verðbréfaþingi Íslands eigi síðar en viku fyrir upphaf sölu ásamt upplýsingum um öll helstu einkenni útboðsins í samræmi við reglur, sem stjórn Verðbréfaþingsins setur um gerð útboðsgagna og aðdraganda útboðs. Á þeim tíma, sem hér um ræðir, giltu um þetta reglur Verðbréfaþings Íslands frá 14. september 1993, um gerð útboðsgagna og aðdraganda almenns útboðs verðbréfa, er birtar voru í 86. tölubl. Lögbirtingablaðsins 1993. Meginreglan er því sú samkvæmt framansögðu, sbr. nú 20. gr. laga nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, að almennt útboð verðbréfa fari fram fyrir milligöngu verðbréfafyrirtækis nema lög ákveði annað. Með lögum nr. 9/1993 var ákvæðum um almennt útboð verðbréfa nokkuð breytt frá því, sem gilti samkvæmt lögum nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, einkum vegna lögfestingar reglna um stöðu og starfsemi Verðbréfaþings Íslands, sbr. lög nr. 11/1993, um Verðbréfaþing Íslands. Þá var felld brott sú heimild, sem hlutafélög höfðu samkvæmt 15. gr. laga nr. 20/1989 til að annast sjálf útboð markaðsverðbréfa sinna. Með 3. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993 var gerð sú grundvallarbreyting, að öll verðbréf, sem boðin eru almenningi með almennu útboði, skyldu skráð á opinberum verðbréfamarkaði. Þrátt fyrir fyrrgreinda meginreglu um framkvæmd almenns útboðs verðbréfa eru ýmis tilvik undanskilin reglum um almennt útboð verðbréfa með 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, þ. á m. þótt um útboð sé að ræða, sbr. 1. tölul. þessarar greinar reglugerðarinnar. Meðal annars er það tilvik undanskilið reglunum, þegar áætlað heildarsöluverð verðbréfanna nemur ekki meiru en 5.000.000 kr., sbr. c-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar þessarar. Deiluefni A hf. og bankaeftirlitsins laut að því, hvort hlutabréfasala fyrirtækisins félli utan reglna um almennt útboð verðbréfa á grundvelli fyrrgreindrar reglugerðar, þ.e. heildarsöluverð hlutabréfanna væri innan fyrrgreinds lágmarks c-liðar 1. tölul. 2. gr. hennar. Hvorki í lögum nr. 9/1993 né reglugerð nr. 505/1993 er ákvæðum til að dreifa, sem fallin eru til að tryggja það sérstaklega, að reglum um almennt útboð verðbréfa verði framfylgt á skilvirkan hátt, þ. á m. um mat á því, hvort um almennt útboð sé að ræða samkvæmt lagaskilgreiningu og hvort undanþáguákvæði 2. gr. reglugerðarinnar gildi í einstökum tilvikum. Eins og þeim undanþágum er farið, getur auðveldlega risið ágreiningur um það, hvort þær eigi við. Þess eins er getið í 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993, að útboð verðbréfa skuli tilkynna til Verðbréfaþings Íslands eigi síðar en viku fyrir upphaf sölu og leggja fram þar greindar upplýsingar. Ekki kemur fram í ákvæði þessu, hver sé tilkynningarskyldur, hvort það er viðkomandi verðbréfafyrirtæki eða útgefandi verðbréfa. Þá er engum sérstökum reglum fyrir að fara um framkvæmd bankaeftirlitsins með því, að ákvæða um almennt útboð verðbréfa sé gætt. Gera verður þó ráð fyrir því, að það felist í eftirlitshlutverki bankaeftirlitsins samkvæmt VIII. kafla laga nr. 9/1993 að hafa eftirlit með þessu, enda þótt sérstaklega sé ekkert að því vikið og eftirlitsheimildin sé almennt orðuð. Eins og fram hefur komið, sbr. II. kafla hér að framan, voru tildrög afskipta bankaeftirlitsins upplýsingar, er fram komu í Fréttabréfi A hf. frá 9. desember 1994, þar sem fram kom í kafla, er ber yfirskriftina "Fjármál", að unnið væri að því að fá íslenska og erlenda aðila til að leggja til fjármagn í rekstur félagsins, ýmist sem lánsfé eða sem hlutafé. Áhersla var lögð á þörf félagsins fyrir rekstrarfé og tekið fram, að "erfitt [væri] að þreyja þorrann þegar nánustu aðstandendur eru nánast þurrausnir". Fram kom, að hlutafé félagsins væri til sölu á gengi sex og getið var greiðslukjara. Ennfremur voru áréttuð skattfríðindi þau, er samfara væru fjárfestingu í hlutabréfum félagsins, sbr. 4. tölul. B-liðar 1. mgr. 30. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, og bráðabirgðaákvæði I í 23. gr. laga nr. 111/1992, um breytingar í skattamálum, er gilti um frádrátt þennan gjaldárið 1995, svo og I. og III. kafla laga nr. 9/1984, um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri, með síðari breytingum. Ekki var getið fjárhæðar þess hlutafjár, sem falt væri. Miðað við þær upplýsingar, sem fram komu í fréttabréfi þessu, verður að telja, að bankaeftirlitinu hafi verið rétt og skylt að ganga úr skugga um það, hvort hlutabréfasala félagsins teldist almennt útboð verðbréfa, er félli undir ákvæði laga 9/1993, um verðbréfaviðskipti, og reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Verður því að telja, að tilefni hafi verið til þess af hálfu bankaeftirlitsins að krefja A hf. skýringa og gagna um hlutabréfasöluna, sbr. bréf bankaeftirlitsins, dags. 16. desember 1994, enda hefur út af fyrir sig verið viðurkennt af hálfu A hf., að tilefni hafi verið til þess, að bankaeftirlitið athugaði hlutabréfasöluna. Með bréfi, dags. 19. desember 1994, voru umbeðnar upplýsingar látnar í té. Með bréfinu fylgdi meðal annars afrit af fundargerð aðalfundar A hf., er haldinn var 30. september 1994. Þar kom fram, að samþykkt hafði verið heimild til stjórnar til að auka hlutaféð um 5.000.000 kr. að nafnvirði jafnframt því, að fjallað var um sölu hlutafjár, sem fyrir lá óselt. Fram kom í bréfinu, að heimild stjórnar hefði ekki verið nýtt. Ég get tekið undir það með A hf., að koma hefði mátt skýrar fram þegar í bréfi bankaeftirlitsins frá 16. desember 1994, að málið snerist um það, hvort hlutabréfasala félagsins félli undir almennt útboð verðbréfa og þar með þá framkvæmd, sem lög og reglur setja slíku útboði. Þrátt fyrir þennan annmarka tel ég þó vart raunhæft að gera ráð fyrir því, að fyrirsvarsmenn A hf. hafi mátt velkjast í vafa um það til hvers refirnir voru skornir. Að loknum fundi fyrirsvarsmanna A hf. og fulltrúa bankaeftirlitsins hinn 21. desember 1994 var niðurstaða bankaeftirlitsins sú, að hlutabréfasalan teldist almennt útboð verðbréfa, sbr. drög að bréfi og fréttatilkynningu, sem send var A hf. með símbréfi þann sama dag. Samkvæmt beiðni í bréfi, dags. 21. desember 1994, fór A hf. fram á, að afgreiðslunni yrði frestað og félaginu veittur frestur til 28. desember 1994 til að koma að sjónarmiðum sínum. Var frestur veittur til hádegis 23. desember 1994, sbr. bréf bankaeftirlitsins, dags. 22. desember 1994. Á grundvelli bréfs A hf., dags. 22. desember 1994, og gagna, er því fylgdu, sbr. einkum samkomulag við starfsmenn, dagsett þann dag, breytti bankaeftirlitið afstöðu sinni og taldi, að fullnægjandi ráðstafanir hefðu verið gerðar af hálfu A hf. með hliðsjón af gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa, sbr. bréf bankaeftirlitsins, dags. 23. desember 1994. Þessa afgreiðslu verður að skilja svo, að bankaeftirlitið hafi talið hlutabréfasöluna falla utan reglna um almennt útboð verðbréfa á grundvelli reglugerðar nr. 505/1993, sbr. svarbréf bankaeftirlitsins til mín, dags. 11. apríl 1995. Samkvæmt framansögðu var að mínum dómi tilefni til þess, að bankaeftirlitið kannaði, hvort umrædd hlutabréfasala A hf. félli undir reglur um almennt útboð verðbréfa. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar bankaeftirlitinu að sjá til þess, að málið væri nægjanlega upplýst, áður en það tók ákvörðun í því. Eins og málið lá fyrir bankaeftirlitinu fram til þess fundar, sem haldinn var samkvæmt beiðni A hf. hinn 21. desember 1994, verður ekki séð af gögnum málsins, að þær staðreyndir um fjárhæð hlutabréfasölunnar, sem að lyktum réðu niðurstöðu bankaeftirlitsins, hafi legið fyrir af hálfu A hf. Samkvæmt frásögn talsmanns A hf., sbr. kæru til viðskiptaráðherra, dags. 28. desember 1994, var upplýst um þau atriði á fundi þessum. Þeirri frásögn hefur ekki verið mótmælt af hálfu bankaeftirlitsins. Ég tel, að út af fyrir sig hefði bankaeftirlitið mátt taka rannsókn málsins fastari tökum, meðal annars með því að kveðja forsvarsmenn fyrirtækisins á sinn fund til skýrslugjafar strax og rannsókn málsins hófst. Með tilliti til þess, að það stóð A hf. næst, eins og málum var háttað, að sýna fram á, að umrædd hlutabréfasala félli utan reglna um almennt útboð verðbréfa og framsetning félagsins var ekki svo skýr sem skyldi um þetta, tel ég ekki ástæðu til sérstakra athugasemda við rækslu bankaeftirlitsins á rannsóknarskyldu sinni. Frestur sá, sem bankaeftirlitið veitti A hf. til að skýra málið af sinni hálfu og koma að sjónarmiðum sínum og gögnum var að sönnu skammur. Um ástæðu þess, að ekki var orðið við ósk fyrirtækisins um frest til 28. desember 1994 segir svo í svarbréfi bankaeftirlitsins til mín, dags. 11. apríl 1995: "Með tilliti til hagsmuna verðbréfamarkaðarins og fjárfesta, sérstaklega þar sem á þessum tíma fer fram veruleg sala hlutabréfa á skattalegum forsendum, taldi bankaeftirlitið ekki fært að veita svo langan frest." Þótt ekki komi fram af hálfu A hf. í málinu, að sérstök þörf hafi verið á því að hraða afgreiðslu þess, þar sem aðalsölutími hlutabréfa stóð yfir sökum skattalegra fríðinda af fjárfestingum í hlutabréfum, geng ég engu að síður út frá því, að fyrirtækið hafi haft hagsmuni af því, að niðurstaða í málinu lægi fyrir sem fyrst. Þegar litið er til þessa, svo og málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og það virt, að andsvör kröfðust ekki umfangsmikillar og tímafrekrar vinnu, og þar sem ljóst er, að fyrirtækið hafði tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, meðal annars á fundi þeim, sem haldinn var 21. desember 1994, svo og með bréfi, dags. 22. desember 1994, er leiddi til þess, að bankaeftirlitið féll frá áður boðaðri ákvörðun sinni, tel ég, að ekki hafi verið farið á svig við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þannig að efni séu til athugasemda. Það er því niðurstaða mín um þennan þátt kvörtunarinnar, að bankaeftirlitið hefði þegar í upphafi mátt kunngera A hf. á skýrari hátt, að hverju athugun þess laut, og taka rannsókn málsins fastari tökum. Þrátt fyrir það tel ég ekki, að hagsmunir A hf. hafi verið fyrir borð bornir, þannig að ástæða sé til sérstakra athugasemda. Þá tel ég, að eins og atvikum var farið, hafi fyrirtækinu gefist nægilegt tækifæri til að neyta andmælaréttar síns. 4. A hf. unir ekki þeirri staðhæfingu bankaeftirlitsins, sem fram kemur í bréfi þess, dags. 23. desember 1994, "að af hálfu félagsins hafi nú verið gerðar ráðstafanir um framkvæmd sölu hlutabréfa í félaginu sem séu fullnægjandi með hliðsjón af gildandi reglum um almenn útboð verðbréfa". Staðhæfing þessi og tilheyrandi kynning bankaeftirlitsins í fjölmiðlum sé röng og hafi skaðað ímynd félagsins út á við og rýrt lánstraust þess og sölumöguleika á hlutabréfum. Af hálfu A hf. er talið, að framkvæmdin hafi þegar í upphafi verið í samræmi við reglur og engar breytingar hafi verið gerðar á henni af hálfu félagsins. Félagið hafi aldrei haft ráðstöfunarrétt á hlutabréfum, sem að söluverði hafi náð því 5.000.000 kr. lágmarki, sem um ræði í c-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa. Er meðal annars vísað til fundargerða stjórnarfunda um þetta. Með bréfi A hf. til bankaeftirlitsins, dags. 22. desember 1994, voru fyrst lagðar fram fundargerðir stjórnarfunda, sem haldnir voru 3. október, 17. október og 22. desember 1994, svo og ljósrit af samkomulagi við starfsmenn félagsins, dags. 22. desember 1994. Óumdeilt er, að hlutafélagið hafði til ráðstöfunar hlutabréf að nafnverði 1.524.439 kr. Það valt á því, hversu mikinn hluta af bréfum þessum starfsmenn tækju sem kaupauka og fyrir yfirvinnu, hvoru megin hryggjar hlutabréfasalan lenti með tilliti til fyrrgreindra fjárhæðarmarka. Óumdeilt er, að sala hlutabréfa til starfsmanna féll utan almenns útboðs verðbréfa, sbr. g-lið 2. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993. Samkvæmt gögnum málsins tel ég, að fyrrgreindar staðreyndir um fjárhæð útboðsins hafi ekki legið ótvírætt fyrir bankaeftirlitinu fyrr en með bréfi A hf., dags. 22. desember 1994, og gögnum með því bréfi, sbr. það sem fram kemur í V. kafla 3 hér að framan. Ég sé því ekki ástæðu til að gera sérstakar athugasemdir út af orðalagi í bréfi bankaeftirlitsins, dags. 23. desember 1994. Þá gefa yfirlýsingar aðila í fjölmiðlum í framhaldi af málalyktum ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar af minni hálfu. Ég tek þó fram í tilefni af því, sem haft er eftir fyrirsvarsmönnum bankaeftirlitsins í fjölmiðlum um málið eftir lyktir þess, sem ekki verður séð, að þeir hafi vefengt, að rétt væri haft eftir, að almennt verður að telja, sérstaklega í ljósi ákvæða um þagnarskyldu, sbr. 38. gr. laga nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, sbr. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, að bankaeftirlitinu beri að gæta fyllstu aðgátar við yfirlýsingar af þessu tagi. Þótt bankaeftirlitið hafi verið ósátt við fréttatilkynningu A hf. frá 23. desember 1994, tel ég með vísan til fyrrgreindra þagnarskylduákvæða og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að bankaeftirlitið hefði átt að láta hjá líða að taka þátt í umfjöllun fjölmiðla í kjölfar málalokanna. 5. Af hálfu A hf. er því haldið fram, að nokkur ákvæði reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, eigi sér ekki stoð í lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti. Beinast athugasemdir A hf. einkum að ákvæðum b-, c- og d-liða 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar. Telur A hf. sér heimilt í framtíðinni að selja hlutabréf í félaginu til hluthafa félagsins, án þess að það teljist almennt útboð, enda þótt heildarsöluverð hlutabréfanna fari fram úr 5.000.000 kr. Ég skil athugasemdir A hf. við ákvæði reglugerðarinnar svo, að það gangi gegn skilgreiningu á almennu útboði verðbréfa í 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, að fella sölutilboð á hlutabréfum til hluthafa í viðkomandi hlutafélagi undir reglur um almennt útboð verðbréfa, er gert sé í reglugerðinni. Er einkum á það bent, að þau viðmiðunarmörk varðandi fjölda aðila og fjárhæð falboðins hlutafjár, sem mælt sé fyrir um í b- og c-liðum 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar standist ekki, þegar um sé að ræða boð til hluthafa í viðkomandi hlutafélagi. Er því haldið fram, að ákvæði d-liðar 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar, sem undanþiggur frá reglum um almennt útboð verðbréfa hlutabréfasölu, þar sem hver fjárfestir þurfi að greiða a.m.k. 5.000.000 kr., sé í hrópandi ósamræmi við fyrrgreindar reglur. Vegna þessa þáttar kvörtunar A hf. tek ég fram, að umkvörtunarefni þetta er, að mínum dómi, í þeim tengslum við deiluefni félagsins við bankaeftirlitið vegna ákvarðana þeirrar stofnunar um hlutabréfasölu þess og varða hagsmuni þess að öðru leyti svo, að ákvæði laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, standi því ekki í vegi vegna málsaðildar, að ég geti fjallað um þetta atriði. Skilgreining á almennu útboði verðbréfa í 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, er svohljóðandi: "Útboð samkynja verðbréfa sem boðin eru almenningi til kaups með almennri og opinberri auglýsingu eða kynningu með öðrum hætti sem jafna má til opinberrar auglýsingar." Frekari skilgreiningu á almennu útboði verðbréfa er ekki að finna í lögunum, en aðalákvæðið um almennt útboð verðbréfa er 17. gr. laganna, eins og fyrr segir. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 9/1993, segir svo um skilgreiningu á almennu útboði verðbréfa: "Skilgreining á hugtakinu "almennt útboð" í 6. tölul. er einnig ný í lögum hér á landi en hugtakið hefur verið skilgreint í reglum Seðlabanka Íslands frá 1990 um gerð útboðsgagna vegna almennra útboða markaðsverðbréfa og um fyrsta söludag einstakra verðbréfaflokka skv. 15. gr. laga nr. 20 4. apríl 1989. Í þeim reglum er almennt útboð skilgreint sem útboð markaðsverðbréfa sem beint er til almennings og einnig öll útboð nýs hlutafjár í hlutafélagi þar sem hluthafar eru 50 eða fleiri. Í frumvarpi þessu hefur verið fallið frá að nota hugtakið "markaðsverðbréf" líkt og gert er í núgildandi lögum. Þrátt fyrir það er gert ráð fyrir að við almenn útboð verði fleiri en eitt samkynja verðbréf boðin almenningi með þeim hætti sem lýst er í þessum tölulið. Nánari ákvæði um framkvæmd útboða er að finna í 17. gr. frumvarpsins." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 411.) Eins og fram kemur í athugasemdunum, var ekki til að dreifa skilgreiningu á hugtakinu "almennt útboð verðbréfa" í lögum nr. 20/1989, um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði, enda þótt gert væri ráð fyrir almennu útboði verðbréfa í þeim lögum, sbr. einkum 15. gr. þeirra. Þess er getið í athugasemdunum, að hugtakið hafi verið skilgreint í reglum Seðlabanka Íslands frá 1990 um gerð útboðsgagna vegna almennra útboða markaðsverðbréfa og um fyrsta söludag einstakra verðbréfaflokka. Fyrri reglurnar hafa verið leystar af hólmi af reglum Verðbréfaþings Íslands um gerð útboðsgagna og aðdraganda almenns útboðs verðbréfa, sbr. nú reglur um það efni frá 14. september 1993. Í 1. gr. þeirra reglna er um skilgreiningu á almennu útboði verðbréfa vísað til laga nr. 9/1993 og reglugerðar viðskiptaráðuneytisins um almennt útboð verðbréfa. Í reglum Seðlabankans um fyrsta söludag almennra útboða verðbréfa er nú enga skilgreiningu að finna á almennu útboði verðbréfa. Í 4. tölul. 2. gr. laga nr. 13/1996, um verðbréfaviðskipti, er svipaða skilgreiningu að finna á almennu útboði og í lögum nr. 9/1993. Þó var sú þýðingarmikla breyting gerð, að samkvæmt skilgreiningu fyrrnefndu laganna fellur einungis sala nýrra verðbréfa, þ.e. frumsala, undir almennt útboð. Í 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 er annars vegar í 1. tölul. mælt svo fyrir, að útboð séu undanskilin ákvæðum reglugerðarinnar, þegar ákveðin atvik liggja fyrir, og hins vegar í 2. tölul., að reglugerðin gildi ekki, þegar um er að ræða verðbréf af tilgreindum gerðum. Í 1. tölul. segir, að reglugerðin gildi ekki um: "1. Útboð þar sem eitt eða fleiri eftirtalinna tilvika eiga við: a. Hlutabréf eða samvinnuhlutabréf eru einungis boðin forgangsréttarhöfum í félagi og hömlur eru lagðar á viðskipti með bréfin. b. Verðbréf eru boðin tilgreindum afmörkuðum hópi aðila, án auglýsingar eða kynningar sbr. 1. gr., enda sé hópurinn ekki stærri en 25 aðilar. c. Áætlað heildarsöluverð verðbréfanna nemur ekki meiru en 5.000.000 kr. d. Hver fjárfestir þarf að reiða af hendi að minnsta kosti 5.000.000 kr. til kaupa á verðbréfunum." Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 9/1993, er tekið fram, að við samningu þess hafi verið höfð hliðsjón af reglum Evrópubandalagsins, sem gilda muni á Evrópska efnahagssvæðinu. Í svarbréfi viðskiptaráðuneytisins til mín, dags. 18. apríl 1995, kemur fram, að reglur Verðbréfaþings Íslands frá 14. september 1993, um gerð útboðsgagna og aðdraganda almenns útboðs verðbréfa, eru settar með hliðsjón af ráðstilskipun 89/298/EBE frá 17. apríl 1989, sem ber heitið "um samræmingu á kröfum við gerð, athugun og dreifingu á útboðslýsingu sem birta skal við almennt útboð framseljanlegra verðbréfa". Í bréfinu kemur og fram, að vegna þeirra ströngu reglna, sem gilda um almennt útboð verðbréfa, þyki eðlilegt að undanskilja ýmiss konar útboð og tegundir verðbréfa reglum þessum. Sé það gert með 2. gr. tilskipunarinnar. Tilskipun þessari, sem sé að finna í IX. viðauka við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, beri íslenskum stjórnvöldum að hrinda í framkvæmd. Þegar það hafi verið gert, hafi verið talið eðlilegt, í ljósi orðalags 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 9/1993, að kveða á um undanþágur frá reglum um almennt útboð verðbréfa í reglugerð ráðuneytisins nr. 505/1993, sem gefin hafi verið út á grundvelli 38. gr. fyrrgreindra laga. Bendir ráðuneytið sérstaklega á það í tilefni af kvörtun A hf., að undanþáguákvæðin í 2. gr. reglugerðar þessarar séu byggð á 2. gr. tilskipunar 89/298/EBE. Þetta eigi t.d. við um fjárhæðarmörkin í c- og d-liðum 1. tölul. og a-lið 2. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar. Hins vegar sé í tilskipuninni kveðið á um, að útboð skuli undanþegið, þegar framseljanleg verðbréf eru boðin takmörkuðum hópi manna án þess að tilgreint sé, hversu stór sá hópur megi vera. Í b-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar sé miðað við 25 og hafi sú tala verið valin með hliðsjón af 11. gr. laga nr. 9/1984, um frádrátt frá skattskyldum tekjum vegna fjárfestingar manna í atvinnurekstri, sbr. lög nr. 118/1989, um breytingu á þeim lögum. Höfuðmarkmið ákvæða laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, sem varða almenn útboð verðbréfa og reglna, sem settar eru um það efni með heimild í lögunum, er að vernda fjárfesta með því að veita þeim tryggar upplýsingar um fjárfestingu í verðbréfum. Sama gildir um umrædda tilskipun ráðsins 89/298/EBE, sem tekur til samræmingar á kröfum við gerð, athugun og dreifingu á útboðslýsingu, sem birta skal við almennt útboð framseljanlegra verðbréfa. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar segir meðal annars: "Fjárfesting í framseljanlegum verðbréfum hefur, eins og önnur fjárfesting, í för með sér áhættu. Til að vernda fjárfestendur er nauðsynlegt að þeim sé gert kleift að meta þá áhættu rétt og taka ákvarðanir í fjárfestingarmálum út frá þekkingu á staðreyndum. Fullnægjandi og réttar upplýsingar um framseljanleg verðbréf og útgefendur þeirra veita vernd þeim sem fjárfesta. Slíkar upplýsingar auka enn fremur traust manna á framseljanlegum verðbréfum og stuðla þar með að eðlilegri starfsemi og uppbyggingu markaða með framseljanleg verðbréf. Því ber að koma á virkri upplýsingastefnu á vettvangi bandalagsins varðandi framseljanleg verðbréf [...]." Hugtakið almennt útboð er ekki skilgreint til hlítar í tilskipuninni, enda segir svo í aðfaraorðum hennar: "Hingað til hefur ekki tekist að veita alhliða skilgreiningu á hugtakinu "almennt útboð" og öllum þáttum þess." Ákvæði 1. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar afmarka þó gildissvið hennar að nokkru leyti. Þar segir, að hún gildi um framseljanleg verðbréf, sem boðin séu "almenningi í fyrsta sinn í aðildarríki enda séu þau ekki þegar skráð á verðbréfaþingi sem staðsett er eða starfrækt í því aðildarríki". Í 1. mgr. 2. gr., a-, b-, c- og d-liðum kemur einnig fram nokkur afmörkun, þar sem gert er ráð fyrir því, að tilskipunin gildi ekki, þegar framseljanleg verðbréf eru boðin mönnum í tengslum við iðngrein þeirra, atvinnu eða störf (a-liður), og/eða framseljanleg verðbréf, sem boðin eru takmörkuðum hópi manna (b-liður), og/eða þegar heildarsöluverð bréfanna nemur ekki meira en 40.000 evrópskum mynteiningum (ECU) (c-liður), og loks þegar hver fjárfestandi þarf að reiða af hendi a.m.k. 40.000 evrópskar mynteiningar (ECU) til að festa kaup á þeim (d-liður). Tilskipanir Evrópusambandsins stefna að lagasamræmingu á tilteknum sviðum. Megintilgangur þeirra er oftast sá að skapa sömu skilyrði í löggjöf aðildarríkjanna varðandi tiltekin atriði, en mun síður er að því stefnt, að löggjöf í aðildarríkjunum verði eins í öllum atriðum. Tilskipunum er beint að aðildarríkjunum, einu eða fleirum, og eru bindandi fyrir þau að því er varðar það markmið, sem að er stefnt með þeim. Aðildarríkjunum er hins vegar látið eftir að ákveða nánar um form og leiðir til þess að ná þessum markmiðum. Aðildarríkjunum er almennt skylt að aðlaga löggjöf sína viðkomandi tilskipun, þannig að einstaklingar og lögaðilar njóti sömu réttinda og beri sömu skyldur og leiða mundi af ákvæðum tilskipunarinnar. Fyrrgreind tilskipun nr. 89/298/EBE er sett í samræmi við 54. gr. stofnsáttmála Evrópubandalagsins, sem fjallar um almenna áætlun um afnám gildandi hamla við rétti til að stofnsetja fyrirtæki innan bandalagsins og um það, hvernig henni skuli hrundið í framkvæmd. Tilgangurinn er að samræma ákvæði laga og stjórnsýslufyrirmæla, sem sett eru í aðildarríkjunum, og koma á og greiða fyrir starfsemi sameiginlega markaðarins. Af aðfaraorðum tilskipunarinnar má ráða, að markmið hennar eru að ryðja burtu hindrunum, sem gætu verið fyrir hendi í lögum aðildarríkjanna vegna mismunandi krafna í þeim við gerð, athugun og dreifingu á útboðslýsingu, sem birta skal við almennt útboð. Ólíkar kröfur af því tagi kynnu hæglega að hindra framkvæmd sameiginlega markaðarins. Með tilskipuninni er ekki aðeins stefnt að því að móta reglur, sem vekja traust manna í sem ríkustum mæli á framseljanlegum verðbréfum, heldur einnig að skapa sem líkastan grundvöll fyrir verðbréfaviðskipti í aðildarríkjum Evrópubandalagsins og á hinu evrópska efnahagssvæði. Slíkur grundvöllur er til þess fallinn að örva viðskipti með framseljanleg verðbréf, en að því er einmitt stefnt. Augljóst er, að til þess að markmið tilskipunarinnar náist, verður hún að gilda um sömu tilvik í aðildarríkjunum. Gildissvið hennar hefur því meginþýðingu. Verður því að ganga út frá því, að aðildarríkin geti ekki fellt nein tilvik undan gildissviði hennar, sem ekki er heimilað sérstaklega. Þetta tekur meðal annars til þess, hvaða útboð teljist falla undir gildissvið hennar. Af framansögðu tel ég leiða, að aðildarríkjunum beri að aðlaga löggjöf sína ákvæðum tilskipunarinnar, þannig að sömu lagaskilyrði gildi fyrir einstaklinga og lögaðila, sem tilskipunin mælir fyrir um. Með lögum nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, var meginmáli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið veitt lagagildi hér á landi svo og tilteknum öðrum ákvæðum í viðaukum og bókunum hans. Samkvæmt 119. gr. EES-samningsins, sbr. einnig 2. gr., skulu viðaukar, svo og gerðir, sem vísað er til í þeim og aðlagaðar eru vegna samningsins, auk bókana, vera óaðskiljanlegur hluti samningsins. Í 7. gr. EES-samningsins segir síðan svo: "Gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samning þennan, eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, binda samningsaðila og eru þær eða verða teknar upp í landsrétt sem hér segir: a) gerð sem samsvarar reglugerð EBE skal sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila, b) gerð sem samsvarar tilskipun EBE skal veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við framkvæmdina." Það er sérstakt markmið samkvæmt EES-samningnum að mynda öflugt og einsleitt evrópskt efnahagssvæði, sem grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum á því sviði, sem samningurinn tekur til. Í honum er að finna reglur, sem kveða nánar á um, með hvaða hætti þetta geti orðið. Sú gerð, sem hér er til athugunar, er, eins og þegar er fram komið, tilskipun ráðsins nr. 89/298/EBE um samræmingu á kröfum við gerð, athugun og dreifingu á útboðslýsingu, sem birta skal við almennt útboð framseljanlegra verðbréfa. Hennar er getið í IX. viðauka EES-samningsins, sem fjallar um fjármálaþjónustu. Samkvæmt 7. gr. EES-samningsins var því rétt að laga íslenska löggjöf að fyrirmælum tilskipunarinnar. Virðist sú aðlögun hafa farið fram með fyrrgreindum lögum nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, og reglum um gerð útboðsgagna og aðdraganda útboðs, sem stjórn Verðbréfaþings Íslands setur, sbr. reglur frá 14. september 1993 og reglum, sem Seðlabanki Íslands hefur sett um fyrsta söludag einstakra útboða, sbr. nú reglur frá 2. maí nr. 253/1996, um fyrsta söludag almennra útboða verðbréfa. Samkvæmt 3. gr. laganna um Evrópska efnahagssvæðið skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur, sem á honum byggja. Í bókun 35, sem fylgdi samningnum, segir að komi til árekstra milli EES-reglna, sem komnar eru til framkvæmda, og annarra settra laga, skuldbindi EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis, að EES-reglur gildi í þeim tilvikum. Rétt er að geta þess, að ákvæði bókunar 35, sbr. einnig 102. gr. EES-samningsins, leiða til þeirrar niðurstöðu, að einstaklingar og lögaðilar geta ekki byggt á EES-samningnum sjálfum, nema að því leyti sem hann eða hlutar hans hafa verið lögteknir sérstaklega eða heimild til þess sé að finna í stjórnskipunarreglum viðkomandi ríkis. Hér á landi hefur verið litið svo á, að taka verði EES-samninginn í lög, að nokkru leyti eða öllu, og gera hann þannig að hluta af landsrétti, til þess að ná þessum réttaráhrifum. Af framansögðu tel ég ljóst, að íslensk lög ber að túlka til samræmis við ákvæði EES-samningsins. Þetta gildir einnig um þær gerðir, sem vísað er til í viðaukunum og síðar hafa verið samþykktar í samræmi við málsmeðferðarreglur í 102. gr. samningsins. Eins og fyrr greinir, er í tilskipun nr. 89/298/EBE að finna nokkra en ekki einhlíta skilgreiningu á hugtakinu almennt útboð. Talsmaður A hf. byggir athugasemdir sínar við b-lið 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 einkum á því, að það eigi sér ekki stoð í lögum að skilgreina tilboð hlutafélags til 26 hluthafa sem almennt útboð verðbréfa samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti. Ennfremur telur hann, að ákvæði c- og d-liða 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar eigi sér ekki lagastoð. Árétta ber, að í skilgreiningu 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, er sérstaklega tekið fram um hugtakið almennt útboð, að verðbréf séu boðin "almenningi til kaups með almennri og opinberri auglýsingu eða kynningu með öðrum hætti sem jafna má til opinberrar auglýsingar". Athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 9/1993, sbr. hér að framan, þar sem vikið er að fyrri reglum Seðlabankans, skýra ekki til fullnustu viðhorf löggjafans til þessa atriðis. Tilgangur ákvæða tilskipunar nr. 89/298/EBE er að samræma löggjöf aðildarríkjanna á gildissviði hennar að því marki, sem hún kveður á um. Ákvæði íslenskra laga ber að túlka til samræmis við tilskipunina að því leyti sem unnt er. Ég tel, að það samrýmist 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993, sbr. og nú 4. tölul. 2. gr. laga nr. 13/1996, að skýra hann til samræmis við b-, c- og d-liði 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar. Ég tel einnig, að það fái staðist að setja reglugerð um almennt útboð verðbréfa á grundvelli 38. gr. laga nr. 9/1993, um verðbréfaviðskipti, þar sem meðal annars sé nánari skilgreining á því, hvaða útboð skuli teljast almenn, og ítarlegri reglur um gerð útboðsgagna og aðdraganda útboðs. Ég tel hins vegar, að hæpinn lagagrundvöllur sé fyrir því að taka skilyrði í reglugerðina, sem ekki fá samrýmst orðum 1. gr. laga nr. 9/1993, skýrðum með þeim hætti, sem leiðir af ákvæðum tilskipunar nr. 89/298/EBE. Af því leiðir, að ákvæði b-, c- og d-liða 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 mega, að mínum dómi, ekki ganga lengra en orð 1. gr. laga nr. 9/1993 leyfa, skýrð með fyrrgreindum hætti. Samkvæmt þessu er það skoðun mín, að ekki sé öruggt, að ákvæði b-liðar 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 fái staðist, þar sem útboð án auglýsingar eða tilkynningar, sem taka til fleiri en 25 aðila, geta varla talist almenn útboð í öllum tilvikum samkvæmt 6. tölul. 1. gr. laga nr. 9/1993. Þetta á auðvitað því fremur við eftir því sem hópurinn er minni. Tilskipunin hefur ekki að geyma fyrirmæli um þá afmörkun við fjölda, sem um getur í reglugerð nr. 505/1993, auk þess sem hugtakið "takmarkaður hópur manna" í tilskipuninni snýr eðli sínu samkvæmt ekki einungis að tilteknum fjölda manna, heldur einnig að hópum, sem kunna að vera takmarkaðir með ýmsum öðrum hætti. Að því er varðar c- og d-liði 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993 er það skoðun mín, að ekki sé heldur öruggt, að þau ákvæði fái staðist. Í tilskipuninni er miðað við, að hún gildi ekki um útboð, þegar heildarsöluverð sé ekki hærra en 40.000 ECU (c-liður) eða þegar hver fjárfestandi þarf að reiða meira af hendi en 40.000 ECU (d-liður). Af því leiðir, að tilskipunin gildir, að öðrum skilyrðum fullnægðum, um öll útboð, sem fara yfir þessi mörk. Sú fjárhæð, sem miðað er við í reglugerð nr. 505/1993, þ.e. 5.000.000 kr., er nokkuð yfir þeim mörkum. Er þá miðað við kaupgengi evrópskrar mynteiningar 14. desember 1993, kr. 81,07, er reglugerð nr. 505/1993 var birt. Með vísan til þess, sem að framan greinir, tel ég ástæðu til að beina því til viðskiptaráðherra, að hann taki til endurskoðunar ákvæði b-, c- og d-liða 1. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, í samræmi við niðurstöðu mína í áliti þessu." VI. Meginniðurstöður álits míns, dags. 2. október 1996, voru þessar: "Ég tel, að óljóst sé samkvæmt núgildandi löggjöf, hvort A hf. hafi verið heimilt að kæra hina umdeildu ákvörðun bankaeftirlitsins frá 23. desember 1994 í máli þess og meðferð þess á málinu til viðskiptaráðuneytisins í því skyni að fá ákvörðunina fellda úr gildi eða henni breytt. Ég tel nauðsynlegt, að þessari óvissu verði eytt og tryggður verði með lögum kæruréttur til viðskiptaráðuneytisins á ákvörðunum bankaeftirlits Seðlabanka Íslands bæði á vettvangi hins eiginlega bankaeftirlits og annarra verkefna, sem bankaeftirlitinu eru falin lögum samkvæmt. Af því tilefni er álit þetta því sent forseta Alþingis og viðskiptaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 11. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Að því er snertir lagaheimild ákvæða í reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, tel ég tilefni til að beina því til viðskiptaráðuneytisins, að það taki til endurskoðunar skilyrði b-liðar 1. tölul. 2. gr. reglugerðarinnar, sem bindur skilgreiningu á afmörkuðum hópi við hámarksfjölda aðila, og ákvörðun fjárhæða í c- og d-liðum 1. tölul. sömu greinar. Að því er varðar meðferð bankaeftirlitsins á máli A hf., þá tel ég, eins og atvikum var háttað, að A hf. hafi haft nægjanlegt tækifæri til að neyta andmælaréttar síns, áður en ákvörðun var tekin. Ég álít hins vegar, að vinnubrögð bankaeftirlitsins hefðu átt að vera vandaðri og rannsókn málsins ítarlegri og markvissari. Ætluð brot bankaeftirlitsins á þagnarskylduákvæðum 38. gr. laga nr. 36/1986 og yfirlýsingar forsvarsmanna þess í fjölmiðlum að málinu loknu gefa mér ekki tilefni til sérstakra athugasemda, enda hefur komið fram af hálfu viðskiptaráðuneytisins og Seðlabankans, að ráðgert sé að huga sérstaklega að þagnarskyldunni." VII. Með bréfum, dags. 17. febrúar og 4. júlí 1997, óskaði ég eftir upplýsingum viðskiptaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Svar viðskiptaráðuneytisins, dags. 11. júlí 1997, barst mér 21. s.m. Þar segir meðal annars: "Hinn 14. maí 1996 skipaði viðskiptaráðherra nefnd um endurskoðun eftirlits með fjármálastofnunum. Samkvæmt skipunarbréfi er nefndinni ætlað að taka til athugunar hvernig eftirliti með fjármálastofnunum verði best háttað í framtíðinni, m.a. með það að markmiði að eftirlitsstarfsemi á þessu sviði fullnægi á sem árangursríkastan hátt þeim kröfum sem gerðar eru til starfseminnar. Nefndinni er meðal annars ætlað að taka til skoðunar stjórnsýslulega stöðu eftirlitsstofnunar. Í því efni hefur nefndin fjallað um kærurétt á ákvörðunum og málsmeðferð eftirlitsstofnunar, í þessu tilviki bankaeftirlits, til viðskiptaráðuneytis. Umrædd nefnd hefur ekki lokið störfum en þess er að vænta innan fárra vikna. Á grundvelli niðurstaðna nefndarinnar mun ráðherra taka ákvörðun um nánari framgang málsins. Vegna tilmæla yðar er varðar lagaheimild ákvæða í reglugerð nr. 505/1993, um almennt útboð verðbréfa, upplýsist að umrædd reglugerð sætir nú endurskoðun þar sem m.a. hefur verið hugað að tilmælum yðar. Ekki liggur endanlega fyrir hvenær reglugerðinni verður breytt, en stefnt er að því að það verði á næstu vikum."