Álit

I. Hinn 9. maí 1995 bar A fram kvörtun yfir ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 8. mars 1995 um að afturkalla leyfi hans til þess að mega starfa sem sjúkraþjálfari hér á landi. II. Hinn 10. október 1994 sótti A um leyfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til þess að mega starfa hér á landi sem sjúkraþjálfari. Með umsókn hans fylgdi prófskírteini frá X, stofnun í Svíþjóð, dags. 5. ágúst 1994, þar sem fram kom, að hann hefði lokið námi sem "fysioterapeut". Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið leitaði umsagnar landlæknis og stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands um umsóknina. Í bréfi formanns námsbrautarstjórnar, dags. 2. nóvember 1994, og bréfi landlæknisembættisins, dags. 15. nóvember 1994, var mælt með því að A yrði veitt starfsleyfi sem sjúkraþjálfari hér á landi. Hinn 24. nóvember 1994 veitti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A leyfi til að kalla sig og starfa hér á landi sem sjúkraþjálfari. Hinn 9. desember 1994 barst heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu svohljóðandi bréf frá formanni stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands: "Því miður verð ég að tilkynna að vegna misskilnings var send umsögn um umsóknir [A] og [ ... ] um starfsleyfi sem sjúkraþjálfarar, þar sem námsbrautin mælti með starfsleyfi þeim til handa. Mistökin uppgötvuðust ekki fyrr en of seint, þ.e. 1. desember, við upphringingu til mín frá sjúkraþjálfara í [G], en þá hafði þeim verið veitt löggilding. Nánari eftirgrennslan hefur leitt í ljós að [A] og [ ... ] hafa ekki lokið tilskildu námi í sjúkraþjálfun. Nám það í "fysioterapi" sem þau hafa lokið samkvæmt prófskírteini frá [X], er samkvæmt upplýsingum frá félagi sænskra sjúkraþjálfara ekki viðurkennt í Svíþjóð. Beðið er eftir nánari staðfestingu frá Socialstyrelsen um þetta. Það er því ekki annað að segja um þetta en að biðjast afsökunar á þessari yfirsjón frá okkar hendi [ ... ]" Með bréfi, dags. 8. desember 1994, svaraði þar til bært stjórnvald "Socialstyrelsen" í Svíþjóð, fyrirspurn formanns stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands með svohljóðandi hætti: "[A] og [...] hafa ekki löggild starfsréttindi (legitimation) sem sjúkraþjálfarar hér á landi. Hvorugt þeirra er í skrá þeirri er Socialstyrelsen hefur yfir þá sem fengið hafa starfsheitið "legitimerad sjuksgymnast". Samkvæmt reglugerðum hérlendis má enginn kalla sig "legitimerad sjukgymnast" nema að svo sé. Ekki heldur gegna störfum sem slíkur á þeim vinnustöðum þar sem löggildra starfsréttinda er krafist t.d. á sjúkrahúsum og heilsugæslustöðvum. Aftur á móti er engum - lagalega séð - fyrirmunað að kalla sig "sjukgymnast" ef aðilinn af einhverjum ástæðum óskar þess. Í praxis er þetta þó fremur sjaldgæft og mælist það ekki vel fyrir að nýta starfsheiti sem ekki er löggilt. Sá skóli sem hér um ræðir, [X], er einkastofnun sem hefur ekki upp á að bjóða þá fullgildu menntun sem þarf til að öðlast löggild starfsréttindi. Námið við [X] uppfyllir ekki þær kröfur sem gerðar eru til sjúkraþjálfunarmenntunar og einstaklingar með lokapróf frá [X] fá þar af leiðandi ekki "legitimation" frá Socialstyrelsen. Sendi hér með lista yfir þá skóla sem uppfylla námskröfur fyrir sjúkraþjálfara ..." Hinn 9. desember 1994 ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A bréf og greindi honum frá því, að tekið yrði til athugunar, hvort mistök hefðu átt sér stað við leyfisveitinguna, þannig að ráðuneytið væri knúið til að afturkalla leyfið, sbr. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísun til 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var A gefið færi á að tjá sig um málið. A kom athugasemdum sínum á framfæri við ráðuneytið með bréfum, dags. 16. og 30. desember 1994. Hinn 22. febrúar 1995 ritaði landlæknir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf og greindi ráðuneytinu frá því, að við nánari athugun á menntun A hefði komið í ljós, að hann uppfyllti ekki menntunarskilyrði 2. gr. laga nr. 58/1976, um sjúkraþjálfara, með síðari breytingum. Þá segir svo í bréfinu: "Því telur landlæknir ekki rétt að A og [...] fái að starfa sem sjúkraþjálfarar hér á landi. Landlæknir fer þess því á leit við Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að starfsleyfi þeirra sem sjúkraþjálfarar verði þegar í stað afturkölluð." Með bréfi, dags. 8. mars 1995, tilkynnti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A, að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um að afturkalla leyfi hans til þess að mega starfa sem sjúkraþjálfari hér á landi. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Samkvæmt gögnum málsins þá er sá skóli sem þú stundaðir nám þitt í [X] ekki stofnun sem uppfyllir þær kröfur sem gerðar eru til sjúkraþjálfaramenntunar og einstaklingar með lokapróf frá þeim skóla fá ekki löggildingu í Svíþjóð. Ráðuneytið hefur yfirfarið þau gögn sem þú hefur sent vegna máls þessa þar sem fram kemur að þú mótmælir því að löggilding þín sé ógildanleg. Það er niðurstaða ráðuneytisins að samkvæmt 2. gr. laga um sjúkraþjálfun þá skal einungis veitt þeim leyfi sem hafa lokið prófi við skóla sem viðurkenndur er sem fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisyfirvöldum þess lands sem námið er stundað í. Í greininni er og kveðið á um að leita skuli umsagnar stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands og Landlæknis áður en leyfi er veitt. Í máli þessu er ljóst að nám þitt er ekki stundað í skóla sem uppfyllir framangreindar kröfur og að umsagnaraðilar hafa báðir dregið til baka jákvæða umsögn og gefið neikvæða umsögn. Ráðuneytið telur í ljósi framangreinds nauðsynlegt að afturkalla starfsleyfi þitt sem sjúkraþjálfara skv. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Starfsleyfi þitt sem sjúkraþjálfari er því hér með afturkallað og er óskað eftir að því sé skilað í ráðuneytið." III. Hinn 18. maí 1995 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Ég óskaði þess sérstaklega, að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim ástæðum, sem það taldi heimila ákvörðun ráðuneytisins um að afturkalla leyfisveitingu þess frá 24. nóvember 1994. Mér bárust svör ráðuneytisins með bréfi, dags. 7. júlí 1995, og segir þar meðal annars svo: "Viðhorf ráðuneytisins til kvörtunar [A] er sú að eftir að umsókn hans barst ráðuneytinu var hún send til umsagnar Landlæknis og námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands. Umsagnaraðilar mæltu með því að starfsleyfi yrði gefið út og var það því gert. Skömmu síðar barst námsbraut í sjúkraþjálfun ábending frá sjúkraþjálfara um að ólíklegt væri að [A] væri með próf í sjúkraþjálfun frá Svíþjóð. Umsagnaraðilar könnuðu þá málið nánar og við þá eftirgrennslan kom í ljós að nám það sem [A] hafði sem "fysioterapeut" er ekki sjúkraþjálfaranám. Mistökin má eflaust að hluta til rekja til þess að í Danmörku og Noregi þýðir orðið fysioterapeut sjúkraþjálfari en í sænsku er það "legitimerad sjukgymnast". Ákvörðun ráðuneytisins um útgáfu leyfisins var því byggð á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum frá umsagnaraðilum sem stöfuðu af misskilningi þeirra og hlýtur því að vera afturkallanleg enda nám það sem hér um ræðir ekki sjúkraþjálfaranám. Reyndar hefur ráðuneytið ástæðu til að ætla að [A] hafi verið um það kunnugt að hér væri ekki um slíkt nám að ræða. Hann sótti síðar um sjúkranuddaraleyfi samkvæmt sömu gögnum sem var hafnað. Ráðuneytið lítur svo á að það varði almenning miklu að geta treyst því að starfsleyfi sem gefin eru út fyrir sjúkraþjálfara sýni að viðkomandi hafi menntun og sé hæfur til starfsins. Það getur haft alvarlegar afleiðingar ef sjúklingi er vísað til meðhöndlunar í sjúkraþjálfun til manna sem ekki hafa þá þekkingu til að bera sem krafist er til þess að bera slíkt starfsheiti. Af því sem að framan er rakið telur ráðuneytið að ljóst megi vera að brýna nauðsyn bar til að afturkalla leyfið en harmar jafnframt að slík mistök geti átt sér stað af hálfu Háskóla Íslands, Landlæknis og ráðuneytis. Að öðru leyti vísast til þess sem sagt er í bréfi ráðuneytisins til [A] dags. 8. mars 1995 þar sem leyfisveitingin er afturkölluð." Með bréfi, dags. 14. júlí 1995, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 21. nóvember 1995, og segir þar meðal annars: "Eins og kom fram í [kvörtun] minni lagði ég fram allar upplýsingar um nám mitt með umsókn minni, svo sem próf og nafn skóla og einnig hef ég sent nákvæmar upplýsingar um námsefni. Ég leyfi mér að mótmæla þeim aðdróttunum sem koma fram í bréfi ráðuneytisins þar sem það leiðir líkur að því að mér hafi verið kunnugt um að nám mitt hafi ekki verið sjúkraþjálfaranám. Þvert á móti tel ég að nám mitt hafi verið mun betra en það sem boðið er upp á í námsbraut í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands. Taldi ég mig því að öllu leyti uppfylla þau skilyrði sem þarf til að öðlast starfsleyfi sem sjúkraþjálfari og vissi ekki betur en ég hefði próf sem slíkur. Ég hef sent ráðuneytinu öll hugsanleg gögn varðandi nám mitt en mér er ekki kunnugt um að það hafi látið fara fram könnun á því hvort námið uppfylli þær kröfur sem gerðar eru hér á landi til sjúkraþjálfara. Tel ég óeðlilegt að ráðuneytið afturkalli starfsleyfi mitt án þess að slík könnun fari fram." IV. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 3. maí 1996, segir: "Með lögum nr. 31/1962, um sjúkraþjálfun, voru fyrst sett lög um sjúkraþjálfara. 1. gr. laganna hljóðaði svo: "Rétt til að kalla sig sjúkraþjálfara hér á landi hafa þeir einir, sem hlotið hafa til þess löggildingu heilbrigðismálaráðherra. Sjúkraþjálfarar skulu hafa lokið námi í sjúkraþjálfun (fysiotherapi) við skóla í þeirri grein, sem viðurkenndur er sem fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisstjórn þess lands, sem námið er stundað í, og af landlækni, eða hafa menntun, sem því jafngildir að dómi ráðherra. Einnig má ráðherra löggilda þá, sem starfað hafa í þessari grein, þegar lög þessi öðlast gildi. Um ofangreind þrjú atriði tekur ráðherra ákvarðanir að fengnum meðmælum landlæknis og umsögn formanns Félags íslenskra sjúkraþjálfara." Í athugasemdum í greinargerð við frumvarp það, er varð að lögum nr. 31/1962, um sjúkraþjálfun, sagði meðal annars svo: "Tilgangur þessa frv. er tvíþættur. Annars vegar lýtur það að því að tryggja þeim sjúkraþjálfurum, sem lokið hafa námi í sérgrein sinni, rétt til að starfa við sjúkraþjálfun fram yfir þá, sem ekki hafa til starfsins lært. Hins vegar lýtur það að öryggi þeirra sjúklinga, er á sjúkraþjálfun þurfa að halda. Á miklu veltur fyrir heilsu þeirra, að sú meðferð sé framkvæmd á réttan hátt, og því þeirra hagur, að þeir einir hafi heimild til að stunda þetta starf, sem til þess hafa kunnáttu." (Alþt. 1961, A-deild, bls. 863.) Með lögum nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, voru skilyrðin til þess að fá leyfi til þess að mega kalla sig sjúkraþjálfari og starfa hér á landi hert. 2. gr. laganna hljóðar svo: "Leyfi samkv. 1. gr. skal veita þeim íslenskum ríkisborgurum, sem hafa lokið prófi við skóla, sem viðurkenndur er fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisstjórn þess lands, sem námið er stundað í. Leita skal umsagnar stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands og landlæknis áður en leyfi er veitt." Með 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, var meginmáli EES-samningsins veitt lagagildi hér á landi. Í 30. gr. samningsins er kveðið svo á, að til þess að auðvelda launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum að hefja og stunda starfsemi sína skuli samningsaðilar í samræmi við VII. viðauka gera nauðsynlegar ráðstafanir varðandi gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum, vottorðum og öðrum vitnisburði um formlega menntun og hæfi, svo og samræmingu ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum samningsaðila varðandi rétt launþega og sjálfstætt starfandi einstaklinga til að hefja og stunda starfsemi. Af þessu tilefni voru sett lög nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum, en þau gilda um störf, sem löggildingu, leyfi eða aðra jafngilda viðurkenningu þarf til og falla undir tilskipanir 89/48/EBE eða 92/51/EBE, sem samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið nær til, og kveða á um almennar reglur um gagnkvæma viðurkenningu á prófskírteinum vegna starfsmenntunar. Vegna skuldbindinga Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðisins var lögum nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, breytt með 7. gr. laga nr. 116/1993 (Alþt. 1993, A-deild, bls. 736). Eftir breytingarnar hljóðar 2. gr. laganna svo: "Leyfi skv. 1. gr. skal veita íslenskum ríkisborgurum og ríkisborgurum í EES-ríki sem lokið hafa prófi frá skóla sem viðurkenndur er fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisstjórn þess lands sem námið er stundað í. Leita skal umsagnar stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands og landlæknis áður en leyfi er veitt." V. 1. Undirbúningur og rannsókn málsins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 58/1976 veitir heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra mönnum leyfi til að starfa sem sjúkraþjálfarar hér á landi og kalla sig sjúkraþjálfara. Af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir, að það stjórnvald, sem er bært til þess að taka stjórnvaldsákvörðun í máli, skal sjá til þess, að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin, þ.m.t. að skilyrði laga fyrir leyfisveitingu séu uppfyllt. Í 3. gr. laga nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum, kemur fram sambærileg regla, svo og í tilskipun 89/48/EBE, en þar er byggt á því, að hlutaðeigandi stjórnvald skuli afla nauðsynlegra upplýsinga um menntun og reynslu umsækjanda, sem krafist er í heimalandi hans, sbr. athugasemdir í greinargerð við 3. og 6. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum (Alþt. 1992, A-deild, bls. 956 og 957). Að því leyti sem afla þarf upplýsinga um umsækjanda sjálfan og hagi hans, getur stjórnvald krafið umsækjanda um nauðsynlegar upplýsingar á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 6. gr. laga nr. 83/1993, um viðurkenningu á menntun og prófskírteinum. Skilyrði þess, að maður, sem stundað hefur nám í EES-ríki, geti fengið rétt til að kalla sig sjúkraþjálfara hér á landi, er að hann hafi próf frá skóla, sem viðurkenndur er fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisstjórn þess EES-ríkis, þar sem nám var stundað, sbr. 2. gr. laga nr. 58/1976, sbr. 7. gr. laga nr. 116/1993. Samkvæmt sömu grein skal leita umsagnar stjórnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands og landlæknis, áður en leyfi er veitt. Ef ekki kemur óyggjandi fram, að þessir álitsgjafar hafi aflað nauðsynlegra upplýsinga um, hvort umsækjandi uppfylli framangreint lagaskilyrði, verður heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að sjá til þess, að slíkra upplýsinga sé aflað, áður en ákvörðun er tekin um leyfisveitinguna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og framangreind lagaviðhorf. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, liggur ekki fyrir, að stjórn námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands eða landlæknir hafi kannað sérstaklega, hvort [A] hefði lokið prófi frá skóla, sem væri viðurkenndur fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisyfirvöldum í Svíþjóð, áður en mælt var með því að honum yrði veitt leyfið. Liggur því ekki fyrir, á hvaða grundvelli meðmæli þessara aðila voru byggð. Þar sem þessara upplýsinga hafði ekki verið aflað, þegar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bárust umsagnir í málinu, bar því að sjá til þess, að þeirra yrði aflað, áður en ákvörðun var tekin um leyfisveitinguna. Þar sem það var ekki gert, gætti ráðuneytið ekki 10. gr. stjórnsýslulaga, er það tók ákvörðun um að veita [A] umrætt leyfi, þar sem nauðsynlegra upplýsinga hafði ekki verið aflað um, hvort uppfyllt væru lagaskilyrði til leyfisveitingarinnar. Samkvæmt gögnum málsins verður ekki annað séð en að [A] hafi lagt fram prófskírteini sitt og aðrar þær upplýsingar, er máli skiptu og eftir var gengið á stöðluðu eyðublaði ráðuneytisins. Verður því að telja, að villa ráðuneytisins um staðreyndir málsins hafi orsakast af ófullnægjandi undirbúningi að úrlausn málsins. 2. Afturköllun leyfis. Hinn 24. nóvember 1994 veitti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A leyfi til að kalla sig sjúkraþjálfara og starfa hér á landi sem sjúkraþjálfari. Hinn 9. desember 1994, eða 15 dögum eftir að leyfið hafði verið veitt, ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A bréf og greindi honum frá því, að tekið yrði til athugunar, hvort mistök hefðu átt sér stað við leyfisveitinguna, þannig að ráðuneytið væri knúið til að afturkalla leyfið á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt bréfi, dags. 8. desember 1994, frá "Socialstyrelsen" í Svíþjóð hefur A ekki starfsréttindi sem sjúkraþjálfari í Svíþjóð. Þá kemur fram í bréfinu, að sá skóli, sem A stundaði nám við, sé ekki talinn bjóða upp á þá menntun, sem þurfi til að öðlast starfsréttindi sem sjúkraþjálfari í Svíþjóð. Þessu vottorði hefur ekki verið hnekkt að sænskum lögum. Samkvæmt lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hefur umboðsmaður aðeins eftirlit með stjórnsýslu íslenska ríkisins. Utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis fellur því að taka afstöðu til þess, hvort mat "Socialstyrelsen" í Svíþjóð á námi A sé í samræmi við sænsk lög. Með bréfi, dags. 8. mars 1995, tilkynnti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið A, að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um að afturkalla leyfi hans til þess að mega starfa sem sjúkraþjálfari hér á landi á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Yfir þessari afturköllun hefur A kvartað. Telur hann að afturköllunin hafi verið óheimil, þar sem hún snerti ívilnandi stjórnvaldsákvörðun. Þá bendir hann á, að honum verði ekki kennt um, hvernig staðið var að rannsókn og undirbúningi málsins, og þau mistök, sem átt hafi sér stað. Ennfremur hafi honum verið ókunnugt um þann annmarka, sem leyfisveitingin hafi verið haldin. Eins og áður segir, var afturköllun leyfisveitingarinnar byggð á 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið hljóðar svo: "Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: [...] 2. ákvörðun er ógildanleg." Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir í athugasemdum við 25. gr., að í 2. tölul. 25. gr. komi fram réttarúrræði, sem almennt hafi ekki verið talið til afturköllunar í stjórnsýslurétti, en sé þó það skylt afturköllun að rétt þyki að taka það með í 25. gr. frumvarpsins (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3305). Ákvæði 2. tölul. 25. gr. virðist byggt á þeirri óskráðu meginreglu, sem gilti fyrir lögfestingu stjórnsýslulaga, að stjórnvald, sem tekið hefur stjórnvaldsákvörðun, geti við vissar aðstæður fellt ákvörðun niður eða staðfest að hún sé ógild, sé ákvörðunin haldin verulegum annmarka. Lagaleg þýðing þess, að ákvæðið hefur verið tekið upp í 25. gr. stjórnsýslulaga er meðal annars sú, að áður en stjórnvald beitir þessu úrræði, verður að undirbúa málið og fara með það eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, þ.m.t. að veita aðila færi á að tjá sig um málið. Í athugasemdum við 25. gr. í greinargerð með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram, að leysa beri úr því, hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar gera (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3305). Samkvæmt þessu fellur könnun á því, hvort til staðar er heimild til afturköllunar skv. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga, saman við könnun og mat dómstóla á því, hvenær ákvörðun er talin ógildanleg. Verður því annars vegar að meta, hvort ákvörðun sé að lögum haldin annmarka, sem talist geti verulegur, og hins vegar hvort í málinu liggi fyrir veigamikil rök gegn því að ógilda hana. Við mat á þeim annmarka, sem ákvörðunin er haldin, hefur grundvallarþýðingu, hvort um lögbundna eða matskennda stjórnvaldsákvörðun er að ræða. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, með síðari breytingum, skal heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra veita íslenskum ríkisborgurum og ríkisborgurum í EES-ríki umrætt leyfi, "sem lokið hafa prófi frá skóla sem viðurkenndur er fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisstjórn þess lands sem námið er stundað í". Þegar um er að ræða nám, sem ekki hefur verið stundað hér á landi, heldur í öðru EES-ríki, er heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra ekki eftirlátið mat um það, hvaða skólar séu viðurkenndir sem fullkomnir sjúkraþjálfunarskólar. Stjórnvöldum þess ríkis, sem námið er stundað í, er aftur á móti falið það mat. Að gildandi lögum er ráðherra heldur ekki veitt heimild til þess að veita þeim leyfi, sem lokið hafa sambærilegu námi eða hafa jafngilda menntun, eins og var í lögum nr. 31/1962, um sjúkraþjálfun. Loks er ráðherra ekki veitt heimild í lögum til þess að veita undanþágu frá skilyrðum 2. gr. laga nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, með síðari breytingum. Samkvæmt framansögðu er ljóst, að um lögbundna ákvörðun er að ræða. Eins og áður segir, er skóli sá, sem A útskrifaðist frá, ekki viðurkenndur sem fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisyfirvöldum í Svíþjóð. Þegar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið tók ákvörðun um að veita A leyfi til að starfa hér á landi sem sjúkraþjálfari, þrátt fyrir framangreinda staðreynd, gætti ráðuneytið ekki hlutlægs og ófrávíkjanlegs lagaskilyrðis, sem sett er fyrir því að veita megi umrætt leyfi. Þessi lögbundna stjórnvaldsákvörðun var því ólögmæt að efni til og af þeim sökum ógildanleg. Þótt lagt sé til grundvallar að A hafi verið grandlaus um efnisannmarka þessarar ívilnandi ákvörðunar og honum verði ekki um hann kennt, tel ég að það breyti ekki framangreindri niðurstöðu, þar sem efnisannmarkinn á þessari lögbundnu ákvörðun getur ekki talist óverulegur og stuttur tími leið frá því ákvörðun var tekin og þar til A var tilkynnt um, að tekið yrði til meðferðar, hvort afturkalla ætti ákvörðunina sökum annmarkans. Það fellur undir dómstóla að leysa úr því, hvort A eigi rétt á bótum vegna tjóns, sem hann kann að hafa orðið fyrir vegna ráðstafana, sem hann tók ákvörðun um í skjóli þess leyfis, sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið veitti honum hinn 24. nóvember 1994 vegna mistaka, sem ráðuneytið bar ábyrgð á. Ég tel rétt að beina því til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það kanni, hvort A hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni. Reynist svo vera, mælist ég til þess að hlutur hans verði réttur. VI. Niðurstaða. Það eru helstu niðurstöður mínar, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 24. nóvember 1994 um að veita A leyfi til þess að mega kalla sig og starfa sem sjúkraþjálfari hér á landi hafi verið ólögmæt að efni til, þar sem ekki var uppfyllt það ófrávíkjanlega skilyrði 2. gr. laga nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, sbr. 7. gr. laga nr. 116/1993, að A hefði lokið námi frá skóla, sem væri viðurkenndur sem fullkominn sjúkraþjálfunarskóli af heilbrigðisyfirvöldum í Svíþjóð, en þar var námið stundað. Af þessum sökum var þessi lögbundna ákvörðun ógildanleg. Var ráðuneytinu því heimilt að afturkalla hana á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Finna verður að því, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skyldi ekki hafa rannsakað málið nægilega og gengið úr skugga um, að skilyrði 2. gr. laga nr. 58/1976, um sjúkraþjálfun, sbr. 7. gr. laga nr. 116/1993, væru uppfyllt fyrir veitingu umrædds leyfis, áður en tekin var ákvörðun um að veita það. Það eru tilmæli mín til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, að málsmeðferð þess við slíkar leyfisveitingar verði endurskoðuð, þannig að komið verði í veg fyrir að sambærileg mistök geti átt sér stað. Ég tel rétt að beina því til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það kanni, hvort A hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni vegna mistaka við útgáfu leyfisins, sem ráðuneytið bar ábyrgð á. Reynist svo vera, mælist ég til þess að hlutur hans verði réttur." VII. Með bréfum, dags. 29. ágúst 1996, 17. febrúar 1997 og 4. júlí 1997, óskaði ég eftir upplýsingum heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Svar hafði ekki borist frá ráðuneytinu þegar skýrslan fór í prentun.