Álit

I. Hinn 10. maí 1995 kvartaði A, héraðsdómslögmaður fyrir hönd B, C og D, erfingja E, ábúanda að X yfir málsmeðferð skipulagsyfirvalda vegna aðalskipulags fyrir Hveragerðisbæ 1993-2013. Kvartað var yfir því, að B, C og D hefði ekki verið veitt færi á að tjá sig um tillögur að aðalskipulagi þegar það var til meðferðar, skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur til þess að fjalla um aðalskipulagið vegna tengsla sinna við F, sem vann að skipulaginu og því að ekki hefði verið metið við gerð skipulagsins hvort almannaþörf krefðist þess, að það yrði með þeim hætti sem varð. Dregið var í efa, að umhverfisráðherra hefði verið heimilt að staðfesta skipulagið hinn 19. maí 1994. Loks töldu þau B, C og D að með nefndu aðalskipulagi hefði verið farið í bága við þinglýsta kvöð um nýtingu tiltekinnar jarðar. II. Hinn 23. maí 1995 ritaði ég skipulagsstjóra ríkisins bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að hann veitti mér upplýsingar um tengsl sín við F. Mér bárust svör hans með bréfi, dags. 29. maí 1995, og lýsir hann tengslum sínum við F svo: "[F] og [skipulagsstjóri ríkisins] eru fjórmenningar [...]. Báðir stunduðu þeir nám í arkitektúr við [...] og unnu þar m.a. saman að skipulagsverkefnum. [F] lauk námi 1974 en [skipulagsstjóri ríkisins] árið 1976. Árið 1978 keypti [skipulagsstjóri ríkisins] og kona hans vesturhluta parhúss við [...]. Stuttu síðar keypti [F] og kona hans [...] austurhluta sama parhúss og hafa þeir því verið nágrannar síðan að undanteknum árunum 1979-1981 er [skipulagsstjóri ríkisins] bjó á [...]. Á árunum 1981 til 1985 leigði [skipulagsstjóri ríkisins] vinnuherbergi á Teiknistofu [...] föður [F]. [Skipulagsstjóri ríkisins] og [F] eru því, auk þess að vera vinir, frændur, nágrannar og vinnufélagar um tíma." Hinn 17. ágúst 1995 ritaði ég bæjarstjórn Hveragerðisbæjar bréf og óskaði eftir því, að hún gerði mér grein fyrir viðhorfum sínum til kvörtunarinnar. Ég óskaði þess sérstaklega að upplýst yrði, hvort kynning hefði farið fram á umræddum skipulagstillögum í samræmi við 1. mgr. greinar 3.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, með síðari breytingum. Y, hæstaréttarlögmaður, kom á framfæri við mig svörum Hveragerðisbæjar með bréfi, dags. 18. október 1995. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Af hálfu umbj. míns er litið svo á að farið hafi verið í einu og öllu að lögum við samþykkt aðalskipulags bæjarins fyrir árin 1993-2013. Skipulagstillögur voru auglýstar með lögbundnum hætti auk þess sem almennir borgarafundir voru auglýstir og haldnir þann 22. júní og 14. september 1993. Ábúendum [X] var fullkunnugt um skipulagstillöguna og efni hennar, enda gerðu þeir athugasemdir við hana [...] Þess skal þó getið til áréttingar að eldra skipulag fyrir umrætt svæði, sem staðfest var þann 13. júlí 1982, og gilti þar til núverandi skipulag gekk í gildi, gerði ráð fyrir að svæði það sem hér er til umfjöllunar yrði iðnaðarsvæði. Ákvörðun um að landið kæmi ekki til greina sem landbúnaðarland var því í raun tekin á árinu 1982 án athugasemda af hálfu ábúenda [X]." Með bréfinu fylgdi yfirlit yfir auglýsingu á aðalskipulagi Hveragerðisbæjar árin 1994-2013 og greinargerð G, dags. 24. september 1995. III. Í bréfi mínu til A, dags. 12. mars 1996, sagði meðal annars: "1. Í fyrsta lagi kvarta umbjóðendur yðar yfir því, að þeim hafi ekki verið gefið sérstakt færi á því að tjá sig um tillögur að aðalskipulagi, þegar það var í mótun. [...] Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um andmælarétt aðila máls. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna gilda þau, þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir. Lögin gilda aftur á móti ekki um stjórnvaldsfyrirmæli. Þar sem skipulag samkvæmt IV. kafla skipulagslaga nr. 19/1964 telst ekki stjórnvaldsákvörðun, gilda stjórnsýslulögin ekki um undirbúning og gerð þess. Um undirbúning og gerð aðalskipulagsins gilda því þær málsmeðferðarreglur, sem fram koma í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, með síðari breytingum, og skipulagslögum nr. 19/1964, með síðari breytingum, um gerð skipulagsuppdrátta. 1. mgr. greinar 3.4.1. skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 hljóðar svo: "Eftir því sem vinnu við gerð aðalskipulags miðar áfram skal stefnt að því að kynna íbúum og öðrum hagsmunaaðilum í hlutaðeigandi sveitarfélagi einstaka þætti þess eftir því sem aðstæður leyfa." Ákvæði sama efnis og fram kemur í framangreindri málsgrein er ekki að finna í skipulagslögum. Í kvörtuninni segir svo: "Á meðan skipulagstillögur voru í vinnslu var aldrei haft samband við umbjóðendur mína vegna þeirra skerðinga sem tillögurnar gerðu ráð fyrir á réttindum þeirra og þeim gefinn kostur á að koma fram sjónarmiðum sínum." Í þeim gögnum, sem fylgdu bréfi lögmanns Hveragerðisbæjar, kemur fram, að frá marsmánuði 1993 til febrúarmánaðar 1994 hafi fimm sinnum verið fjallað um drög að aðalskipulaginu í Bæjarblaðinu í Hveragerði, en blaðið sé borið inn á hvert heimili í Hveragerði og nágrenni. Þá hafi almennir borgarafundir verið haldnir um skipulagið 22. júní og 14. desember 1993. Að framansögðu athuguðu tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá kynningu, sem fram fór á aðalskipulaginu, þegar það var í undirbúningi, sbr. 1. mgr. greinar 3.4.1. skipulagsreglugerðar. 2. Þá kvarta umbjóðendur yðar yfir því, að skipulagsstjóri ríkisins hafi verið vanhæfur til meðferðar skipulagsins, þar sem skipulagið hafi verið unnið af F, arkitekt, sem sé vinur skipulagsstjóra. Af bréfi skipulagsstjóra ríkisins, dags. 29. maí 1995, virðist mega ráða, að hann sé náinn vinur F. Eins og áður segir, gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ.e. svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Þau gilda hins vegar ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Þar sem aðalskipulag telst til almennra stjórnvaldsfyrirmæla, gilda stjórnsýslulögin ekki um setningu aðalskipulags. Um hæfi skipulagsstjóra giltu því ekki hæfisreglur stjórnsýslulaga við meðferð umrædds aðalskipulags, heldur hin óskráða grundvallarregla um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins. Þrátt fyrir að vinur skipulagsstjóra hafi komið að gerð aðalskipulags skv. grein 3.4.1. skipulagsreglugerðar, gat það eitt og sér ekki valdið vanhæfi hans til meðferðar málsins á vegum skipulagsstjórnar skv. grein 3.4.2. skipulagsreglugerðar. Almennt verður að ganga út frá því, að einungis náin vinátta við aðila máls eða annan einstakling, sem hefur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, geti valdið vanhæfi skv. hinni óskráðu grundvallarreglu um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins. Ekki hefur verið sýnt fram á, að F eigi fasteign á því svæði, sem skipulagið tekur til, eða skipulagið hafi haft í för með sér sérstakan hagnað eða óhagræði fyrir hann umfram aðra fasteignareigendur, sem af skipulaginu eru bundir. Þá verður heldur ekki séð, að umfjöllun skipulagsstjórnar um aðalskipulagið hafi að öðru leyti snert sérstaka og verulega hagsmuni F. Af þessum sökum verður ekki talið, samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, að skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur til umfjöllunar um nefnt aðalskipulag. 3. Í bréfi yðar til mín, dags. 23. janúar 1996, er vikið að hæfi G, sem var formaður skipulags- og umferðarnefndar Hveragerðisbæjar, þegar uppdráttur að umræddu skipulagi var saminn. Teljið þér vafa leika á, að hann hafi verið hæfur til meðferðar þeirra athugasemda, sem fram komu frá E við skipulagstillöguna eftir opinbera framlagningu hennar. Í þessu sambandi bendið þér á tvær ástæður. Í fyrsta lagi bendið þér á, að E og G hafi verið kunningjar. Í þessu sambandi er rétt að taka fram, að kunningsskapur veldur almennt ekki vanhæfi skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Aðeins mjög náin vinátta við aðila máls getur valdið vanhæfi við vissar aðstæður skv. því ákvæði. Liggur því ekki fyrir, að G hafi af þessari ástæðu verið vanhæfur til meðferðar athugasemda E við skipulagstillöguna. Í öðru lagi bendið þér á, að G hafi hreinritað athugasemdir E við umrædda skipulagstillögu. Samkvæmt þeirri meginreglu, sem 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er byggð á, skal stjórnvald veita þeim, sem til þess leita, nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Í athugasemdum í greinargerð við 7. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir, að "í reglunni [felist] m.a. að stjórnvöldum [beri] að leiðbeina og aðstoða menn við að fylla út eyðublöð sé um þau að ræða". (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3292.) 7. gr. laganna er skipað í III. kafla þeirra. Í athugasemdum í greinargerð við þann kafla segir meðal annars, að "flest ákvæði kaflans [byggi] á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem [hafi] almennt mun víðtækara gildissvið en gert [sé] ráð fyrir að lögin hafi ..." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3292). Hér er ekki þörf á því að taka afstöðu til þess, hvort G hafi verið skylt skv. framangreindri meginreglu að hreinskrifa athugasemdir E. Að mínum dómi liggur aftur á móti ekki fyrir í gögnum málsins, að G hafi tekið að sér hagsmunagæslu eða veitt slíka ráðgjöf, að það hafi gert hann vanhæfan til meðferðar athugasemda E í skipulagsnefnd skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Að framansögðu athuguðu og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, tel ég ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þennan þátt málsins. 4. Þá er meðal annars kvartað yfir því, að við gerð skipulagsins hafi ekki verið metið, hvort almannaþörf krefðist þess, að skipulag [...] yrði með þeim hætti sem varð, þ.m.t. að þar yrði komið fyrir golfvelli. Af hálfu umbjóðenda yðar er bent á, að þessi landnotkun fari í bága við mikilsverða hagsmuni þeirra. Af þessari ástæðu er dregið í efa, af hálfu umbjóðenda yðar, að umhverfisráðherra hafi verið heimilt að staðfesta aðalskipulag Hveragerðisbæjar hinn 19. maí 1994. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 4. gr. skipulagslaga, sbr. 1. gr. laga nr. 31/1978, eru öll sveitarfélög skipulagsskyld og skal gera skipulagsuppdrætti af öllum þéttbýlisstöðum, þar sem búa 50 manns eða fleiri, eða þar sem ætla má að þéttbýli rísi. Samkvæmt grein 3.2. skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 er hlutverk aðalskipulags að sýna í einstökum atriðum stefnumörkun hlutaðeigandi sveitarstjórnar um þróun byggðar og landnotkun innan sveitarfélagsins. Staðfest aðalskipulag er í senn stjórntæki hlutaðeigandi sveitarstjórnar og trygging íbúa sveitarfélags fyrir því að allar framkvæmdir innan marka aðalskipulags séu samkvæmt fyrirframgerðri áætlun. Ég hef athugað þá þætti skipulagsins, sem kvörtun yðar lýtur sérstaklega að. Að mínum dómi verður ekki séð, að skipulagið sé byggt á ólögmætum sjónarmiðum eða fari út fyrir heimildir skipulagslaga nr. 19/1964. Að þessu leyti gefur skipulagið ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu. [...] 5. Þá kvarta umbjóðendur yðar yfir því, að með skipulaginu hafi verið brotin kvöð, sem fram kemur í kaupsamningi á milli Hveragerðisbæjar og landbúnaðarráðherra, dags. 9. september 1986. Í 2. mgr. 4. gr. samningsins segir meðal annars svo: "Þá skuldbindur kaupandi sig til að haga skipulagi og landnýtingu á hinu selda landi [...] þannig, að sem mestur hluti þess lands sem lægst liggur og hentugast er, verði skipulagt sem iðnaðarhverfi ..." Þar sem umbjóðendur yðar hafa ekki sýnt fram á, að þeir séu beinir aðilar að þessum samningi, eða að efni hans sé slíkt, að þeir geti borið fram kvörtun út af honum, sbr. 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, eru ekki uppfyllt lagaskilyrði til umfjöllunar um þennan þátt málsins. IV. Samkvæmt framansögðu tel ég ekki tilefni til athugasemda við þá þætti aðalskipulags Hveragerðis fyrir árin 1993 til 2013, sem hér að framan hefur verið fjallað efnislega um í tilefni af kvörtun B, C og D, erfingja E, ábúanda að X í Hveragerðisbæ."