Álit

I.

Í framhaldi af athugun nokkurra kvartana, er mér höfðu borist frá föngum, sem afplána refsivist, ákvað ég taka að eigin frumkvæði til athugunar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hvernig hagað væri aðstoð við fanga til að búa þá undir það að hverfa á ný út í þjóðfélagið að aflokinni refsivist.

II.

Hinn 17. júlí 1995 sendi ég erindi til dóms- og kirkjumálaráðherra og Fangelsismálastofnunar ríkisins. Þar segir meðal annars:

"Í IV. hluta Evrópsku fangelsisreglnanna, greinum 87-89, eru ákvæði, er snerta undirbúning að lausn fanga úr refsivist. Þannig segir í 87. gr., að veita beri öllum föngum aðstoð við að snúa aftur til þjóðfélagsins, fjölskyldu sinnar og atvinnu, er fangavist lýkur, svo sem með aðlögun og námskeiðum í þessu skyni. Samkvæmt 88. gr. reglnanna ber að gera ráðstafanir til þess að tryggja, að fangar, sem eru lengi í afplánun, snúi aftur til þjóðfélagsins, stig af stigi. Beri einkum að stefna að þessu með sérstakri meðferð fanga fyrir lausn þeirra, sem skipulögð sé á sömu stofnun eða á annarri viðeigandi stofnun, eða með reynslulausn undir eftirliti, í tengslum við virka félagslega aðstoð. Þá kemur fram í 89. gr. reglnanna, að fangelsisyfirvöld eigi að hafa náið samstarf við félagsmálastofnanir og aðrar stofnanir, sem aðstoða fyrrverandi fanga við að ná fótfestu í samfélaginu, einkum að því er snertir fjölskyldulíf og atvinnu, svo sem nánar kemur fram í grein 89.1 og 89.2.

Í lögum nr. 82/1988, um fangelsi og fangavist, er fjallað um þetta efni í 21. gr., en þar segir, að veita megi fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki."

Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég þess, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið og fangelsismálastofnun veittu mér skýringar og upplýsingar um framkvæmd þessara mála hér á landi. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um, hvort um væri að ræða samstarf á milli yfirvalda fangelsismála annars vegar og félagsmála hins vegar, að því er snerti undirbúning fanga fyrir lausn úr refsivist hér á landi og aðstoð við þá, eftir að þeir hafa lokið refsivist.

Í svari fangelsismálastofnunar, sem barst mér með bréfi, dags. 31. ágúst 1995, segir meðal annars:

"Í upphafi er rétt að geta þess að lögum samkvæmt er á ýmsan hátt reynt að búa fanga undir að koma á ný út í þjóðfélagið. Hér skal m.a. nefna aðstoð og meðferð sálfræðings fangelsismálastofnunar gagnvart dómþolum í afplánun, en einnig aðstoð og meðferð hans eftir að afplánun lýkur. Geðlæknar eru iðulega tilkallaðir í fangelsin, fangelsislæknar reyna að undirbúa menn undir heilsusamlegt líferni út í þjóðfélaginu. Þá er föngum í vissum tilvikum sett sem skilyrði fyrir reynslulausn að undirgangast meðferð geðlækna, sálfræðinga og annarra meðferðaraðila í upphafi reynslutíma. Í nær fullbúinni reglugerð, um vinnu fanga og laun, dagpeninga og nám, er m.a. gert ráð fyrir því að setja á fót sérstakan lausnarsjóð fanga, þar sem hann greiðir ákveðinn hluta af launum sínum inn á tryggan bankareikning. Sjóður þessi er svo afhentur fanganum við losun. Ekki er þó meiningin að þvinga fanga til slíks heldur hvetja þá til að leggja fyrir. Hluta fanga er heimilað að ljúka afplánun í meðferð á meðferðarheimilum SÁÁ. Hluta fanga er heimilað að afplána síðustu vikur eða mánuði refsivistar á áfangaheimili félagasamtakanna Verndar að Laugateigi 19 í Reykjavík. Þá eiga fangar kost á að stunda nám í Fjölbrautarskóla Suðurlands í sérstakri skóladeild á Litla-Hrauni, og vinnu bæði á þeim stað og í fangelsunum að Kvíabryggju og í Kópavogi. Langtímafangar eru yfirleitt vistaðir í einhverju af þessum þremur fangelsum. Óvinnufærir menn eru þó stundum vistaðir til lengri tíma í öðrum fangelsum, oftast að eigin ósk. Þá tryggja lög nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist og reglugerð nr. 119 frá 9. mars 1990, um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga, að fangar geti, á meðan á afplánun stendur haldið nokkrum samskiptum við samfélagið utan fangelsisins. Hér skal m.a. nefna heimsóknir vandamanna til fanga, símasamband fanga við aðila utan fangelsis og bréfaskipti.

[...]

Varðandi 87. og 88. gr. Evrópskra fangelsisreglna

Í 17. gr. laga, um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988 er föngum tryggður réttur til að fá heimsóknir af sínum nánustu á sérstökum viðtalstímum. Þá getur forstöðumaður fangelsis leyft frekari heimsóknir. Í reynd er þessu á þann veg háttað í fangelsum landsins að nánustu vandamenn geta heimsótt fanga í fangelsið í nokkrar klukkustundir í viku hverri. Þá er algengt ef sérstakar aðstæður koma upp, svo sem veikindi barns eða annars náins aðstandanda, að fanga sé heimilað að vitja hans í fylgd óeinkennisklæddra fangaflutningsmanna. Einnig eru föngum tíðum heimiluð tíðari samskipti við börn sín ef þau eru á viðkvæmum aldri. Slíkt er metið hverju sinni. Þá er fanga heimilt að senda og taka við bréfum að vild og einnig eru símatímar u.þ.b. þrisvar í viku hverri og algengt er að föngum sé heimilaðar auka símahringingar er sérstaklega stendur á. Í sumum fangelsum (Kvíabryggju og Akureyri) er svokallaður kortasími, en þar geta fangar hringt svo að segja að vild. Með þessu móti geta fangar haft samband við sína nánustu og haldið uppi nokkrum samskiptum við umheiminn.

Sálfræðingur fangelsismálastofnunar heimsækir fangelsin reglulega og er með mikinn fjölda fanga og fjölskyldur þeirra til meðferðar. Þeirri meðferð og aðstoð er haldið áfram eftir að afplánun lýkur sé vilji fyrir hendi hjá dómþola. Rétt er þó að geta þess [að] einungis er um eina stöðu sálfræðings að ræða hjá stofnuninni og því takmarkað hvað hann kemst yfir af vinnu. Einkum er hér um að ræða einstaklingsmeðferð, en einnig hefur hann námskeið fyrir fanga til að kenna þeim að ná betri tökum á lífinu eftir losun. Fyrirhugað er að beina starfskröftum hans í meira mæli að slíkum námskeiðum. (Sjá ársskýrslu fangelsismálastofnunar fyrir 1994).

Félagasamtökin Vernd hafa frjálsan aðgang að fangelsum landsins og starfsmaður þeirra heimsækir þau reglulega. Í 2. gr. laga Verndar segir m.a. að tilgangur samtakanna sé að "leitast við í samvinnu við stjórnvöld, stofnanir og einstaklinga að aðstoða fólk og ættingja þeirra sem gerst hafa brotlegir við refsilöggjöf landsins." og "ennfremur að fylgjast með afbrotafólki, meðan það tekur út refsingu og veita því og ættingjum þess aðstoð í persónulegum vandamálum, á meðan á frelsissviptingu stendur". Einnig "að aðstoða hvern þann sem tekið hefur út refsingu og æskir [aðstoðar]". Honum skal hjálpað yfir byrjunarörðugleika, þannig að hann vinni aftur traust samfélagsins, með því m.a. að útvega honum atvinnu, húsnæði og þá þjóðfélagsaðstöðu sem honum er nauðsynleg." Þá reka félagasamtökin áfangaheimili að Laugateigi 19 hér í borg og eiga þeir sem eru að ljúka refsivist greiðan aðgang að heimilinu vilji þeir sætta sig við þær reglur sem þar gilda, m.a. algjört bindindi. Fangelsismálastofnun styrkir Vernd með verulegum fjárhæðum á hverju ári til þess að hægt sé að uppfylla þessi markmið. Á árinu 1995 fá samtökin 4.200.000 kr.Þá hefur fangelsismálastofnun frá því í ársbyrjun 1995 vistað afplánunarfanga síðustu vikur eða mánuði afplánunar á áðurgreindu áfangaheimili, þaðan sem þeir geta stundað viðurkennda atvinnu. Á árinu 1995 hefur alls 16 föngum verið heimilað að afplána hluta dóma með þessum hætti. Þetta er nýmæli í íslenskri refsifullnustu og hefur gefið góða raun. Markmiðið er að sjálfsögðu að undirbúa fanga undir að afplánun ljúki og að gera þeim [kleift] að stunda eðlilega vinnu og létta af þeim og fjölskyldum þeirra þeirri röskun sem óhjákvæmilega hlýst af refsivistinni. Samskipti þessara einstaklinga og fjölskyldna þeirra raskast mun minna en í hefðbundinni refsivist.

Félagasamtökin Vernd hafa einnig nýverið tekið að sér að hluta til, eftirlit og umsjón með þeim sem hlotið hafa skilorðsbundna reynslulausn úr refsivist eða verið náðaðir skilorðsbundið. Það er álit fangelsismálastofnunar að félagasamtökin séu að mörgu leyti betur til þess verkefnis fallin en opinberar stofnanir og eru samskipti Verndar og félagsmálastofnana mikil og yfirleitt góð. Í þessu sambandi má geta þess að starfsmaður félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar situr í húsnefnd Verndar, sem fundar vikulega. Algengt er að Félagsmálastofnun greiði húsaleigu og fæði fyrstu vikurnar, fyrir menn sem losnað hafa úr afplánun. Starfsfólk Verndar hefur samband við fyrirtæki hér í borg sem oftlega eru tilbúin að veita þessum mönnum atvinnu. Í húsnefnd Verndar situr einnig deildarstjóri fangelsismálastofnunar.

Frá 1990 hefur fangelsismálastofnun heimilað samtals 82 föngum, þar af 18 á árinu 1995, að afplána síðustu 6 vikur refsivistar í áfengis- og vímuefnameðferð hjá SÁÁ. (sjá ársskýrslu fangelsismálastofnunar fyrir 1994.) Hér var um nýmæli að ræða á sínum tíma. Augljóst markmið slíkrar viðurkenndrar meðferðar er að undirbúa fangann undir að takast á við lífið eftir afplánunina."

Um framkvæmd skammtímaleyfa, sbr. 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, segir svo í bréfi fangelsismálastofnunar:"Í reynd eru leyfi þessi þannig að hafi fangi afplánað 1/3 hluta af samanlagðri refsivist, þó ekki skemur en eitt ár að frátöldu gæsluvarðhaldi, er honum heimilað 15 klst. leyfi án fylgdar. Slík leyfi eru svo veitt á þriggja mánaða fresti fyrsta árið, en á tveggja mánaða fresti þar eftir. Í 3. gr. reglugerðar nr. 440/1992, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis eru þó sett ýmis takmörk fyrir slíkum leyfisveitingum, m.a. þau að leyfi skuli ekki veitt án fylgdar ef hætta sé á að fangi muni misnota það. Í sömu grein segir einnig að sýna skuli sérstaka gát við leyfisveitingar gagnvart þeim sem framið hafa alvarleg brot svo sem manndráp, ofbeldis- eða kynferðisbrot, meiriháttar fíkniefnabrot, ofbeldi eða hótun um ofbeldi, eða önnur afbrot sem eru sérlega gróf. Sama gildir ef fangi á mál til meðferðar hjá lögreglu, ákæruvaldi eða dómstólum þar sem hann er grunaður um refsivert athæfi. Sérstök gát er einnig höfð gagnvart þeim sem strokið hafa úr refsivist, eða framið afbrot, sem ekki er smávægilegt, í núverandi refsivist. Á árinu 1994 var 29 föngum veitt samtals 74 skammtímaleyfi úr refsivist. (Sjá ársskýrslu fangelsismálastofnunar fyrir árið 1994). Áðurgreind reglugerð fellur brott þann 31. des. 1995 og skal fara fram endurskoðun á ákvæðum hennar fyrir þann tíma."

Hvað varðar samstarf yfirvalda fangelsismála annars vegar og félagsmálayfirvalda hins vegar, að því er snertir undirbúning fanga fyrir lausn úr refsivist og aðstoð við þá að lokinni refsivist, sbr. niðurlag umrædds bréfs míns, segir svo í bréfi fangelsismálastofnunar:

"Að vísu komu félagsmálayfirvöld meir inn í beina aðstoð við fanga fyrir árið 1990. Á því ári tók félagsmálastofnun þá ákvörðun að hætta beinum fjárstuðningi til fanga t.d. vegna fatakaupa, gleraugna o.fl. Fangelsismálastofnun hefur síðan haft föt á lager í stærstu fangelsunum þar sem fangar í neyð fá nauðsynleg klæði.

Þrátt fyrir þetta hafa fangelsismálayfirvöld og félagsmálayfirvöld mikil samskipti um undirbúning fanga fyrir losun, ekki síst í sambandi við áðurgreint áfangaheimili Verndar að Laugateigi 19. Hitt er ljóst að margir fangar óska ekki eftir því að búa á heimilinu m.a. vegna skilyrða um reglusamt líferni.

Lögum samkvæmt er félagsmálayfirvöldum skylt að aðstoða þá einstaklinga sem ekki geta séð sér farborða sjálfir. Einu gildir hvort þeir eru að koma úr afplánun eða ekki. Föngum er bent á þennan möguleika, annað hvort af Vernd eða af starfsfólki fangelsa og fangelsismálastofnunar. Skilorðsfulltrúi fangelsismálastofnunar er oft milligönguliður í samskiptum milli fyrrverandi dómþola og félagsmálastofnunar. Einnig hefur framkvæmdastjóri Verndar iðulega milligöngu í slíkum málum. Dómþolar eru þó yfirleitt hvattir til að bjarga sér sjálfir, séu þeir í standi til þess, eftir að þeim hefur verið [gerð] grein fyrir þeim leiðum sem hægt er að fara."

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 15. febrúar 1996, sem barst mér eftir ítrekun mína frá 12. febrúar 1996, segir meðal annars svo:

"Rétt þykir að nefna að vissir grunnþættir ráða mestu um, hvernig föngum tekst að fóta sig í lífinu á ný, þegar afplánun lýkur. Hér er aðallega átt við að þeir hljóti menntun eða starfsþjálfun í refsivistinni, sem oft hefur vantað, og geri þeim kleift að fá vinnu. Þá má einnig geta þess að líkamlegt ástand fanga er almennt mun lakara en gengur og gerist, og stærstur hluti þeirra hefur átt við áfengisvandamál eða önnur vímuefnavandamál að stríða. Af þessum sökum hefur mikil áhersla verið lögð á öfluga menntun, fjölbreytt starfsnám, bætt heilsufar og freista þess að losa fanga undan slæmum afleiðingum ofnautnar áfengis og annarra vímuefna, m.a. með reglulegum AA fundum, og vistun í allt að 6 vikur í lok refsivistar á meðferðarheimili SÁÁ.

Drög að reglugerð, sem samin hefur verið um vinnu og laun fanga, dagpeninga og nám, eru enn til athugunar í ráðuneytinu. Þar er gert ráð fyrir því nýmæli að fangar greiði ákveðinn hluta launa sinna í sérstakan lausnarsjóð, og að þeir eigi þá haldbært nokkurt fé þegar þeir losna úr refsivistinni. Enginn verður skyldaður gegn vilja sínum að leggja slíkt fé fyrir.

Þá hefur nýlega verið endurskoðuð reglugerð um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis [...] nr. 719/1995.

Einnig hefur verið sett reglugerð um skilyrði þess að vera ráðinn fangavörður og um menntun fangavarða, nr. 11/1996. Nám fangavarða er lengt verulega frá því sem nú er, og talið er upp hvaða kennslugreinar skuli kenndar. Má í því sambandi sérstaklega benda á félagslega aðstoð við fanga, mannleg samskipti, o.fl. Þá er ráðgert að haldin verði ýmis konar sérnámskeið, og meðal þeirra er sérstaklega tekið fram uppbyggingarstarf með föngum.

Að því er snertir Evrópskar fangelsisreglur, þá einkanlega greinar 87-89, hefur fangelsismálastofnun gert rækilega grein fyrir því í áðurnefndu bréfi, dags. 31. ágúst 1995, hvernig reynt er að búa fanga undir að koma út í þjóðfélagið á ný.

Sér ráðuneytið ekki ástæðu til að bæta þar við, en vill árétta að tilraunin með að leyfa völdum föngum að búa í áfangaheimili Verndar að Laugateigi 19 í Reykjavík og stunda þaðan vinnu síðustu vikur eða mánuði refsivistar, hefur gefist sérstaklega vel og er glöggt dæmi um sérstaklega heppilegt úrræði til þess að undirbúa fanga undir að afplánun ljúki, þar sem þeir eru komnir í fasta vinnu og farnir að eiga meiri samskipti við fjölskyldu og vini eða kunningja, heldur en þeim er kleift í hefðbundinni refsivist. Um þessar mundir eru alls 9 fangar vistaðir þar."

Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf 23. febrúar 1996, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið veitti mér upplýsingar og skýringar um framkvæmd þeirra mála, sem hér um ræðir. Sérstaklega var óskað upplýsinga um samstarf á milli yfirvalda fangelsismála og félagsmála, að því er snertir undirbúning fanga fyrir lausn úr refsivist og aðstoð við þá, eftir að þeir hafa lokið refsivist.

Með bréfi, dags. 9. maí 1996, ítrekaði ég framangreind tilmæli mín. Í svarbréfi ráðuneytisins, sem mér barst 13. maí 1996, kemur fram, að ráðuneytið hafi leitað upplýsinga hjá stærstu sveitarfélögunum, og byggist svar ráðuneytisins einkum á svarbréfum þeirra. Svar félagsmálaráðuneytisins er svohljóðandi:

"Félagsþjónusta sveitarfélaga.

Fangar eiga að aflokinni refsivist sama rétt til félagsþjónustu og aðrir íbúar sveitarfélaganna, sbr. lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Öllum sveitarfélögum landsins ber að veita þessa þjónustu. Í henni felst m.a:

a) Réttur til fjárhagsaðstoðar í samræmi við samþykktar reglur sveitarfélaganna um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Þessar reglur kveða almennt á um skyldur sveitarfélaganna til að greiða einstaklingum og fjölskyldum ákveðna fjárhæð mánaðarlega til framfærslu, sem duga skal til lágmarksframfærslu.

b) Réttur til félagslegrar heimaþjónustu sbr. VII. kafla s.l.

c) Aðstoð og úrlausn í húsnæðismálum til þeirra sem ekki eru færir um það sjálfir, sbr. XII. kafla s.l.

d) Aðstoð við áfengissjúka; m.a. skulu félagsmálanefndir hlutast til um að áfengissjúkir og þeir sem misnota áfengi og aðra vímugjafa fái viðeigandi meðferð. Þá skal veita aðstandendum áfengissjúkra ráðgjöf og aðstoð eftir því sem við á, sbr. XIII. kafla s.l.

e) Sveitarfélögin skulu ennfremur leitast við að veita félagslega ráðgjöf; m.a. á sviði fjármála, húsnæðismála, uppeldismála og skilnaðarmála, sbr. V. kafla s.l.

Ekki verður séð að sveitarfélögin hafi sett sér sérstakar reglur eða á annan hátt undirbúið sérhæfða aðstoð við fanga og fjölskyldur þeirra. M.ö.o. þjónustan sem föngum og fjölskyldum þeirra stendur til boða er sú sama og öðrum íbúum sveitarfélags er veitt. Ef vel er að þeirri þjónustu staðið; einkum ef heildstæð félagsleg ráðgjöf, sbr. e-lið hér að framan, er veitt samhliða annarri þjónustu, má telja að föngum og fjölskyldum þeirra sé veitt viðunandi aðstoð til að takast á við lífið meðan á refsivist stendur og að henni lokinni.

Á hitt ber hins vegar að líta að þjónusta umfram grunnaðstoð vegna fjárhags- og húsnæðismála er víða af skornum skammti og bera svör sveitarfélaganna það með sér.

Samstarf milli yfirvalda fangelsismála og félagsmálastofnana sveitarfélaganna.

Af svörum félagsmálastofnananna má ráða að samstarf milli þeirra og fangelsismálayfirvalda sé í lágmarki. Um formlegt samstarf er ekki að ræða. Reglan virðist vera sú að fangar sæki sjálfir um aðstoð hjá félagsmálastofnunum, annað hvort skriflega meðan á refsivist stendur eða þeir komi sjálfir í viðtöl í framhaldi af henni. [...]"

Þá er í bréfi ráðuneytisins gripið niður í greinargerðir frá nokkrum sveitarfélögum um þetta efni. Þar kemur meðal annars fram, að Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar bendi á, að í undirbúningi sé tilraun til samstarfs um að aðstoða sérstaklega þá fanga, sem kjósi að ljúka afplánun í áfengismeðferð, m.a. með virkri aðstoð við atvinnuleit. Félagsmálastofnun og félagasamtökin Vernd hafi staðið að upphaflegum undirbúningi, sem síðan hafi fengið Fangelsismálastofnun ríkisins til samstarfs. Þá er á það bent af hálfu félagsmálastofnana Reykjavíkurborgar og Hafnarfjarðarbæjar, að starf félagsráðgjafa hjá Fangelsismálastofnun ríkisins myndi nýtast föngum vel. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins í framangreindu bréfi hljóðar svo:

"Félagsmálastofnanir sveitarfélaganna veita föngum og fjölskyldum þeirra félagsþjónustu sbr. lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þessi þjónusta nær m.a. til fjárhagsaðstoðar og aðstoðar í húsnæðismálum svo og í mörgum tilfellum einnig til nokkuð víðtækrar félagslegrar ráðgjafar föngum og fjölskyldum þeirra til handa. Ekki er um að ræða sérhæfða aðstoð til fanga og fjölskyldna þeirra, heldur er um að ræða almenna þjónustu.

Ekki er fyrir hendi formlegt samstarf milli fangelsisyfirvalda og félagsmálastofnana, hvorki á Reykjavíkursvæðinu né annars staðar á landinu og eiga fangar sjálfir lang oftast frumkvæðið að því að fá þjónustu og aðstoð frá félagsmálastofnunum.

Með hliðsjón af því sem hér að framan er skráð og hjálögðum gögnum er líklegt að föngum sé tæpast veitt nægileg aðstoð til að búa þá undir að takast á við daglegt líf að lokinni refsivist. Samstarf milli félagsmálayfirvalda og fangelsismálayfirvalda virðist vera afar lítið og má af því ráða að aðstoðin sem föngum er veitt sé takmörkuð við þá einstaklinga sem af eigin frumkvæði fara fram á félagslega aðstoð sveitarfélagsins. Ennfremur er félagsleg aðstoð, sbr. V. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, einskorðuð við þau sveitarfélög sem fær eru um að veita slíka aðstoð og hafa m.a. ráðið til sín sérhæft starfsfólk."

Ég ritaði Fangelsismálastofnun ríkisins svohljóðandi bréf 9. september 1996:

"Í skýrslu fangelsismálanefndar til dómsmálaráðherra frá árinu 1992, um stöðu fangelsismála, tillögur um brýnar úrbætur og stefnumörkun til framtíðar kemur fram, að efla þurfi félagslega þjónustu við fanga og fjölskyldur þeirra. Veita þurfi föngum stuðning til að ná tökum á lífinu og skipuleggja framtíðina og undirbúa endurkomu út í þjóðfélagið.

Í bréfi fangelsismálastofnunar til mín frá 31. ágúst 1995 er vikið að starfi sálfræðings fangelsismálastofnunar, er felist í einstaklingsmeðferð og námskeiðum "fyrir fanga til að kenna þeim að ná betri tökum á lífinu eftir losun". Jafnframt kemur fram, að fyrirhugað sé, að beina starfskröftum hans í meira mæli að slíkum námskeiðum. Í skýrslu Fangelsismálastofnunar ríkisins fyrir árið 1994 er vitnað til námskeiðs, sem haldið hafi verið fyrir fanga, sem vilja takast á við nýtt lífsmunstur og talin ástæða til að bjóða upp á slík hópnámskeið eða - meðferð aftur. Þá kemur fram í síðargreindri skýrslu, að enginn félagsráðgjafi hafi starfað hjá fangelsismálastofnun á árinu 1994.

Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að upplýst verði hvort framhald hafi orðið á slíkum námskeiðum, er að ofan greinir. Jafnframt óskast upplýst hvort félagsráðgjafi starfar nú við fangelsismálastofnun."

Í svarbréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 27. september 1996, kemur fram, að ekki hafi verið haldin fleiri hópnámskeið á vegum sálfræðinga fangelsismálastofnunar. Sálfræðingur, sem ráðinn hafi verið sérstaklega við fangelsið á Litla Hrauni, hafi valið að taka einstaklinga til meðferðar og búa þá þannig undir lausn úr fangelsi. Ekki hafi verið auglýst eftir öðrum sálfræðingi, eftir að hann hafi látið af störfum 15. september s.l. Hins vegar ættu sér stað samningaviðræður við Sjúkrahús Suðurlands á Selfossi um að sú stofnun tæki að sér alla heilbrigðis-, sálfræði- og jafnvel félagslega þjónustu við fangelsið Litla Hrauni. Yfirsálfræðingur fangelsismálastofnunar sinni nú föngum þar. Síðan segir í bréfi fangelsismálastofnunar:

"Nefnd sem fjallað hefur um heilbrigðismál fangelsiskerfisins er þessa dagana að ljúka störfum. Hana skipa landlæknir og fulltrúar frá fangelsismálastofnun ríkisins, dómsmálaráðuneyti og heilbrigðismálaráðuneyti. Nefndin hefur m.a. rætt þann möguleika að færa alla heilbrigðis- og sálfræðiþjónustu við fanga undir heilbrigðisráðuneytið. Nefnd þessi var skipuð að tillögu fangelsismálastjóra.

[Að] gefnu tilefni og eins og fram hefur komið í ársskýrslum fangelsismálastofnunar, er ýmislegt gert af hálfu stofnunarinnar til þess að undirbúa fanga fyrir losun. Á hverju ári eru t.d. haldin námskeið í fangelsinu á Litla Hrauni í meðferð þungavinnuvéla. Þá gefst föngum þar einnig kostur á því að taka 30 t. skipstjórnarréttindi. Að sjálfsögðu er markmiðið með slíkum námskeiðum það að undirbúa fanga undir það að hverfa á ný út í þjóðfélagið að aflokinni refsivist.

Sérstakur íþrótta- og tómstundafulltrúi var ráðinn til starfa við fangelsið á Litla Hrauni á þessu ári og verið er að taka í notkun nýjan íþróttasal fyrir fanga.

Þá skal geta þess að frá árinu 1990 hefur fangelsismálastofnun heimilað um 120 föngum að ljúka síðustu 6 vikum afplánunar í meðferð hjá SÁÁ, þar af um 50 einstaklingum á síðustu tveimur árum. Úrræði þetta hefur reynst vel og er góð samvinna við SÁÁ á þessu sviði. Utanaðkomandi AA menn halda reglulega fundi í fangelsum og fagfólk er fengið til að halda fyrirlestra um vímuefnavandamál. Samkomulag er við Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar þess efnis að þeir fangar sem ljúka fullri áfengis- og vímuefnameðferð hjá SÁÁ njóti forgangs um aðstoð að afplánun lokinni.

Á árunum 1995 og 1996 hefur 75 föngum verið heimilað að ljúka síðustu mánuðum refsitímans á áfangaheimili félagasamtakanna Verndar að Laugateigi 19 og stunda þeir þaðan vinnu eða skóla gegn ákveðnum ströngum skilyrðum. Félagasamtökin sjá einnig að hluta til um skilorðseftirlit með þeim sem hlotið hafa skilorðsbundna reynslulausn, eða verið náðaðir. Þá heimsækir starfsmaður Verndar fangelsin reglulega og veitir föngum félagslega þjónustu. Notkun áðurnefndra nýrra úrræða í fullnustu refsidóma hefur vakið talsverða athygli nágrannaþjóða okkar.

Fangelsismálastofnun hóf í vor sem leið viðræður við Rauða Kross Íslands um svokallaðar vinaheimsóknir til fanga. Valdir sjálfboðaliðar á vegum Rauða Krossins munu heimsækja fanga, einkum þá sem lítið fá af heimsóknum og refsivistin reynist óvenju erfið. Markmiðið er m.a. það að fangar geti haldið nokkrum tengslum við hið frjálsa samfélag utan fangelsisins. Námskeið fyrir áðurgreinda sjálfboðaliða verður haldið 26. og 27. október n.k."

III.

Í álitinu fjallaði ég fyrst um ákvæði Evrópsku fangelsisreglnanna, þá um skýringar fangelsisyfirvalda og framkvæmd þessara mála, í þriðja lagi um samvinnu yfirvalda við frjáls félagasamtök og í fjórða lagi um samvinnu fangelsisyfirvalda og félagsmálayfirvalda. Í álitinu segir:

"1.

Eins og áður greinir, er hér til athugunar, hvernig hagað sé aðstoð við fanga til að búa þá undir það að hverfa á ný út í þjóðfélagið að aflokinni refsivist.

Samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, er heimilt að veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki, sbr. reglugerð nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. Að öðru leyti er ekki kveðið sérstaklega á um slíkan undirbúning í lögunum.

Í IV. hluta "Evrópskra fangelsisreglna", sem samþykktar voru af ráðherranefnd Evrópuráðsins 12. febrúar 1987, er fjallað um skipan og markmið meðferðar fanga. Fjallað er um undirbúning að lausn fanga í greinum 87-89. Þar segir:

"87. Veita ber öllum föngum aðstoð við að snúa aftur til þjóðfélagsins, fjölskyldu sinnar og atvinnu er fangavist lýkur. Koma ber á starfsháttum og halda sérstök námskeið í þessu skyni.

88. Gera ber ráðstafanir til að tryggja að fangar sem eru lengi í afplánun snúi aftur til þjóðfélagsins stig af stigi. Einkum ber að stefna að þessu með sérstakri meðferð fyrir losun sem skipulögð er á sömu stofnun eða á annarri viðeigandi stofnun, eða með reynslulausn undir eftirliti, í tengslum við virka félagslega aðstoð.

89.1. Fangelsisyfirvöld ættu að hafa náið samstarf við félagsmálastofnanir og aðrar stofnanir sem aðstoða fyrrverandi fanga við að ná fótfestu í samfélaginu, einkum hvað varðar fjölskyldulíf og atvinnu.

89.2. Gera verður ráðstafanir til að tryggja að föngum sé við losun látin í té viðeigandi skjöl og skírteini sem segja á þeim deili, og að þeim sé veitt aðstoð við að finna sér viðeigandi samastað og atvinnu að hverfa til. Einnig ætti að tryggja þeim lífsviðurværi í allra nánustu framtíð, og sjá þeim fyrir viðeigandi og nægilegum fatnaði með hliðsjón af loftslagi og árstíma, og nægilegum ferðapeningum til ákvörðunarstaðar.

89.3. Viðurkenndum fulltrúum félagslegra þjónustuaðila og stofnana skal veita allan nauðsynlegan aðgang að stofnuninni og föngunum til að unnt sé að nýta að fullu framlag þeirra til undirbúnings að losun og eftirfarandi aðstoðar við fangann."

Framangreindum reglum var komið á framfæri við aðildarríki Evrópuráðsins með tilmælum ráðherranefndar ráðsins frá 12. febrúar 1987 (Recommendation No (87) 3) og þær fela í sér lágmarksvernd til handa föngum. Þær fela ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti. Ekki hefur komið fram, að íslensk stjórnvöld hafi gert neinn fyrirvara að því er þær snertir. Samkvæmt því og með hliðsjón af efni þessara reglna verður að telja, að yfirvöldum fangelsismála hér á landi beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gæta þeirra í störfum sínum. Athugun mín beinist einkum að því, hvort framkvæmd fangelsismála fullnægi reglunum og ákvæðum íslenskra laga að því er tekur til framangreinds athugunarefnis.

2.

Í bréfum Fangelsismálastofnunar ríkisins og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem rakin hafa verið hér að framan, er greint frá því, hvernig leitast er við, á meðan á fangavist stendur, að búa fanga undir það, að koma á ný út í þjóðfélagið, sbr. ákvæði nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, og Evrópsku fangelsisreglurnar. Auk heimildar 21. gr. laganna, sem getið er hér að framan, er þar vísað til annarra lögbundinna þátta, sem hafi áhrif á undirbúning fanga að þessu leyti. Fangar eigi kost á námi og vinnu í fangelsinu, sbr. 14. og 13. gr. laganna. Samkvæmt 17. og 18. gr. laganna sé föngum tryggður réttur til heimsókna sinna nánustu og að eiga samskipti með bréfum og í síma. Þá er vísað til starfsþjálfunar og bættrar aðstöðu til íþrótta og tómstunda, sbr. 15. gr. laganna, og til reglugerðar nr. 11/1996, um skilyrði þess að vera ráðinn fangavörður og um menntun fangavarða, þar sem kveðið sé sérstaklega á um félagslega aðstoð við fanga, mannleg samskipti o.fl.

Samkvæmt Evrópsku fangelsisreglunum skal koma á starfsháttum og halda sérstök námskeið í því skyni að búa fanga undir lausn þeirra úr fangelsi. Þá er vikið að sérstakri meðferð þeirra, sem eru lengi í afplánun, í því skyni að tryggja að þeir snúi aftur til þjóðfélagsins stig af stigi. Í greinargerð með 89. gr. reglnanna kemur fram, að æskilegt sé að sérhæft starfsfólk komi að þessum undirbúningi, auk þess sem þjálfa ætti allt starfslið fangelsisins til að taka þátt í honum. Gera verður ráð fyrir, að ríkari kröfur séu nú gerðar til starfsmanna fangelsa að þessu leyti, sbr. reglugerð nr. 11/1996. Hvað snertir sérmenntað starfsfólk, er samkvæmt þeim upplýsingum, sem ég hef aflað, aðeins einn sálfræðingur í starfi hjá fangelsismálastofnun, sem ekki annar eftirspurn eftir slíkri þjónustu í fangelsum landsins. Í svarbréfi fangelsismálastofnunar við fyrirspurn minni frá 9. september 1996 kemur fram, að aðstoð við fanga hafi verið einstaklingsbundin og að ekki hafi verið haldin fleiri hópnámskeið á vegum sálfræðinga stofnunarinnar. Í skýrslu fangelsismálastofnunar fyrir árið 1994 og bréfi stofnunarinnar til mín frá 31. ágúst 1995 kemur hins vegar fram sú skoðun, að full ástæða sé til að bjóða í ríkara mæli upp á hópnámskeið fyrir fanga, sem vilji taka upp nýja lífshætti. Í skýrslu fangelsismálanefndar til dóms- og kirkjumálaráðherra, sem vikið hefur verið að hér að framan, er jafnframt lögð áhersla á eflingu félagslegrar þjónustu við fanga og stuðning við þá til undirbúnings endurkomu út í þjóðfélagið. Samkvæmt framansögðu eru markmið fangelsismálayfirvalda og leiðir að þeim markmiðum í samræmi við Evrópsku fangelsisreglurnar um undirbúning að lausn úr fangelsi. Hins vegar verður ráðið af þeim upplýsingum, sem liggja fyrir í málinu, að reglunum og hugmyndum stofnunarinnar sé ekki að fullu fylgt eftir, einkum vegna skorts á sérhæfðu starfsfólki. Ég tel rétt að benda á, að ég hef áður fjallað um ónóga sálfræðiaðstoð við fanga, sbr. álit mitt, sem birt er í SUA 1995:102. Með vísan til framangreinds er það skoðun mín, að enn skorti á fullnægjandi undirbúning fanga undir það, að þeir geti snúið aftur til þjóðfélagsins, og að skortur sé á starfsfólki á vegum fangelsismálastofnunar til að sinna þessu verkefni.

Í bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins frá 27. september 1996 kemur fram, að fyrirhugaðar séu breytingar á skipulagi heilbrigðismála fangelsiskerfisins, sem felist í því að færa heilbrigðis- og sálfræðiþjónustu við fanga undir heilbrigðisráðuneytið. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, að hugað verði að því, að við væntanlegar breytingar verði fullnægt þeim kröfum, sem gera verður til undirbúnings fanga undir lausn úr fangelsi. Mun ég því fylgjast áfram með starfi viðkomandi stjórnvalda að þessu leyti.

3.

Samkvæmt þeim upplýsingum og skýringum, sem komið hafa fram í málinu, hafa félagasamtökin Vernd frjálsan aðgang að fangelsum landsins. Þá gegna samtökin hlutverki í undirbúningi að lausn fanga úr fangelsi. Þannig hefur hluta fanga verið heimilað að ljúka síðustu mánuðum refsitímans á áfangaheimili samtakanna og stunda þaðan vinnu. Einnig sjá samtökin að hluta til um eftirlit með þeim, sem hlotið hafa skilorðsbundna reynslulausn eða verið náðaðir.

Þá hefur föngum verið heimilað að afplána síðustu 6 vikur refsivistar í áfengis- og vímuefnameðferð hjá SÁÁ, sem hefur það markmið m.a., að undirbúa fangann undir að takast á við lífið eftir afplánunina. Sama máli gegnir um reglulega AA-fundi í fangelsunum. Loks hefur komið fram í málinu, að í undirbúningi er samstarf við Rauða Kross Íslands um svokallaðar vinaheimsóknir, sem hafi það markmið meðal annars að halda við tengslum fanga við samfélagið. Samkvæmt framansögðu er góð samvinna við félagasamtök um að búa þá fanga, sem þessara úrræða njóta, undir það að afplánun ljúki. Er það skoðun mín, að framangreind starfsemi samræmist vel þeim markmiðum meðferðar, sem kveðið er á um í þeim ákvæðum Evrópsku fangelsisreglnanna, sem hér eru til athugunar.

4.

Á hinn bóginn virðist samstarf fangelsisyfirvalda við félagsmálastofnanir ekki vera sambærilegt samstarfi við framangreind félagasamtök. Að frátöldu samkomulagi við Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar þess efnis, að þeir fangar, sem ljúka fullri áfengis- og vímuefnameðferð hjá SÁÁ, njóti forgangs um aðstoð að afplánun lokinni, einkum varðandi atvinnu, verður ekki séð að formleg samvinna framangreindra aðila sé til staðar. Samkvæmt upplýsingum félagsmálaráðuneytisins munu sveitarfélögin ekki hafa sett sér sérstakar reglur eða á annan hátt undirbúið sérhæfða aðstoð við fanga og fjölskyldur þeirra. Fangar eiga kost á almennri þjónustu samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagslega þjónustu, og þeir fangar, sem hennar leita, gera það oftast að eigin frumkvæði. Samkvæmt upplýsingum fangelsismálastofnunar er föngum bent á möguleika á aðstoð frá félagsmálastofnunum, en þeir séu þó yfirleitt hvattir til að bjarga sér sjálfir, séu þeir um það færir.

Evrópsku fangelsisreglurnar leggja áhersla á, að auk undirbúnings af hálfu viðkomandi fangelsis, njóti fangar aðstoðar þar til bærra aðila í þjóðfélaginu við að koma sér þar fyrir á ný. Ljóst er, að fangar eiga kost á félagslegri aðstoð á sama grundvelli og aðrir, sem hennar leita. Hins vegar er talið, að aðstæður fanga séu með þeim hætti, að tryggja verði með sérstökum ráðstöfunum að þeir leiti þeirrar aðstoðar og hún komi þeim að gagni. Með vísan til framangreinds beini ég þeim tilmælum til yfirvalda fangelsis- og félagsmála, að þau hugi að því, hvernig samskiptum þeirra á milli verði best háttað í því skyni að koma föngum til aðstoðar við að ná fótfestu í samfélaginu á ný að fangavist lokinni."

IV.

Niðurstöðu álits míns, frá 20. nóvember 1996, dró ég saman með svofelldum hætti:

"Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að nokkuð skorti á, að fullnægt sé þeim viðmiðunarreglum, sem fram koma í Evrópsku fangelsisreglunum um undirbúning að lausn úr fangelsi, einkum vegna ófullnægjandi sálfræði- og félagsþjónustu. Með vísan til þess, að fyrirhugaðar munu vera breytingar á skipulagi slíkrar þjónustu, eru það tilmæli mín til fangelsis- og heilbrigðisyfirvalda, að hugað verði sérstaklega að þessum þætti. Þá tel ég, að aðstoð við fanga við að koma sér fyrir á ný í samfélaginu verði ekki fulltryggð, nema með sérstakri samvinnu fangelsismálayfirvalda og félagsmálastofnana, og beini ég þeim tilmælum til þeirra að athuga, hvernig samvinnu þeirra að þessu leyti verði best háttað."



V.

Með bréfum, dags. 20. mars og 4. júlí 1997, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og Fangelsismálastofnunar ríkisins, óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu. Með bréfi, dags. 27. ágúst 1997, bárust mér upplýsingar frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu um, að ráðuneytið hefði leitað til Fangelsismálastofnunar ríkisins og óskað eftir upplýsingum, en frekari svör höfðu ekki borist þegar skýrslan fór í prentun.