Álit

I. Með bréfi, dags. 22. mars 1996, greindi ég félagsmálaráðherra frá því, að ég hefði með tilvísun til 1. mgr. 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka að eigin frumkvæði til athugunar skilyrði stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Ég ákvað að afmarka könnun mína við það, hvort heimilt sé að kæra til félagsmálaráðherra ákvarðanir, sem teknar hafa verið af starfsmönnum Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.m.t. húsnæðismálastjórn, á fyrsta stjórnsýslustigi. Utan könnunar minnar fellur því að kanna það álitaefni, hvaða ákvarðanir húsnæðisnefnda verði kærðar til húsnæðismálastjórnar, svo og hvort úrskurðir húsnæðismálastjórnar í slíkum málum verði kærðir til félagsmálaráðherra. Tilefni þeirrar ákvörðunar minnar, að taka þetta mál til meðferðar að eigin frumkvæði, voru kvartanir, er mér höfðu borist frá tveimur aðilum, er lutu að afgreiðslu húsnæðismálastjórnar annars vegar á umsókn um svonefnt greiðsluerfiðleikalán og hins vegar á umsókn um skipti á fasteignaveðbréfi fyrir húsbréf, eftir að frestur til slíkra skipta var liðinn. Hafði málum þessum verið skotið til félagsmálaráðuneytisins til úrlausnar. Vegna athugunar minnar á öðru þessara mála hafði félagsmálaráðuneytið ritað mér bréf, dags. 27. febrúar 1996, þar sem eftirfarandi kom fram: "Um efnislega afstöðu ráðuneytisins til umkvörtunar [A] vísast til hjálagðra bréfa [...] og þá sérstaklega [...] til Húsnæðisstofnunar þar sem brýnt var að fólki yrðu kynntir skilmálar og skipti fasteignaveðbréfa fyrir húsbréf. Hvað viðkemur kærusambandi Húsnæðisstofnunar og félagsmálaráðuneytis þá hefur verið erfitt að skýra það. Húsnæðisstofnun hefur þingkjörna stjórn og því hefur ráðuneytið litið svo á að ekki væri unnt að kæra ákvarðanir stjórnar til ráðuneytisins. Stofnunin nýtur hins vegar ekki lengur þess að vera sjálfstæð ríkisstofnun eins og sagði í eldri lögum. Félagsmálaráðuneytið hefur áður lýst því yfir við Umboðsmann Alþingis að nauðsynlegt sé að kveða skýrt á um kærusamband milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðuneytis í lögum, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 15.8.1995, en frumvarp það sem vikið var að í bréfi ráðuneytisins til yðar 15.8.1995 hefur enn ekki litið dagsins ljós. Að mati ráðuneytisins er nauðsynlegt að gera greinarmun á annars vegar ákvörðunum húsnæðisnefnda og Byggingarsjóðs verkamanna og svo hins vegar því sem varðar Byggingarsjóð ríkisins og húsbréfakerfið. Byggist það á því að störf húsnæðisnefnda eru hluti af stjórnsýslu sveitarfélagsins og sæta því annarri málsmeðferð en ef upphaf máls væri hjá ríkisvaldinu. Höfuðatriðið er að það séu 2 stig í málsmeðferð. Ef það er niðurstaða Umboðsmanns að ráðuneytinu beri að kveða upp úrskurð í máli [A] meðan lög um Húsnæðisstofnun eru óbreytt, mun það að sjálfsögðu verða gert." II. Í áðurnefndu bréfi mínu til félagsmálaráðherra frá 22. mars 1996 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að félagsmálaráðuneytið léti mér í té upplýsingar og skýringar, sem það teldi ástæðu til umfram það, sem fram kæmi í bréfi þess frá 27. febrúar 1996. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um, í hvaða mæli ráðuneytinu hefðu borist mál til úrskurðar, er fengið hefðu meðferð hjá húsnæðisnefndum, Húsnæðisstofnun ríkisins eða húsnæðismálastjórn, og hvernig ráðuneytið hefði afgreitt þau. Að beiðni félagsmálaráðuneytisins tók ég fram í bréfi 14. maí 1996, að ég óskaði eftir því, að athugun ráðuneytisins á þeim málum, er það hefði fengið til úrskurðar, miðaðist við gildistöku laga nr. 61/1993, um breytingu á lögum nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 1. júlí 1996, gerði ráðuneytið grein fyrir afskiptum sínum af málum, er skotið hafði verið til þess eftir gildistöku laga nr. 61/1993. Kemur þar fram, að 13 málum hafi verið skotið til ráðuneytisins og að 11 þeirra væri lokið. Efni þeirra mála, er félagsmálaráðuneytinu hafa borist til úrlausnar, er mismunandi. Reynir þar meðal annars á reglur um húsbréfalán, ákvarðanir, er teknar eru við innheimtu ógreiddra lána, og reglur um forkaupsrétt sveitarfélaga að félagslegum íbúðum og ákvörðun endursöluverðs slíkra íbúða. Í bréfi ráðuneytisins kemur ennfremur fram, að í fimm tilvikum hafi verið um að ræða ákvarðanir húsnæðismálastjórnar, í fjórum tilvikum Húsnæðisstofnunar ríkisins, í þremur tilvikum húsnæðisnefnda og í einu tilviki ákvörðun sveitarstjórnar. III. Með bréfi, dags. 14. maí 1996, gerði ég húsnæðismálastjórn grein fyrir þeirri ákvörðun minni, að taka að eigin frumkvæði til nánari athugunar skilyrði stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í bréfi mínu skýrði ég húsnæðismálastjórn frá bréfaskiptum mínum og félagsmálaráðuneytisins. Jafnframt gaf ég húsnæðismálastjórn færi á, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að senda mér þær athugasemdir, sem stjórnin teldi ástæðu til að gera af framangreindu tilefni. Sérstaklega óskaði ég þess, að fram kæmu viðhorf stjórnarinnar til skilyrða stjórnsýslukæru til húsnæðismálastjórnar, að því er snerti ákvarðanir húsnæðisnefnda samkvæmt lögum nr. 97/1993. Mér bárust svör húsnæðismálastjórnar með bréfi, dags. 28. júní 1996, en þar segir: "Í bréfi yðar, ds. 14. maí sl., er húsnæðismálastjórn gefinn kostur á að tjá sig um (a) skilyrði stjórnsýslukæru til Félagsmálaráðuneytisins; og (b) skilyrði stjórnsýslukæru til húsnæðismálastjórnar, að því er snertir ákvarðanir húsnæðisnefnda; hvorttveggja skv. l. nr. 97/1993. Verður nú fjallað nokkrum orðum um þessi tvö álitamál. Allt fram að setningu laga nr. 97/1993 var stjórnsýsluleg staða stofnunarinnar skýr og óumdeild, þótt þær aðstæður hafi skapast í þjóðfélaginu á árunum 1985-1987, að óumflýjanlegt þótti að fá hana skýrða til hlítar. Það var gert með bréfi til Lagastofnunar Háskóla Íslands, ds. 9. júní 1987. Því erindi var svarað með "Álitsgerð um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins", sem Lagastofnun sendi henni í ágúst sama ár. Með henni var staða stofnunarinnar skilgreind og skýrð eins og best var á kosið. Leiddi það til þess, að hún var virt í hvívetna af öllum hlutaðeigandi aðilum í hartnær 7 ár. Fram að þeim tíma var ekki fyrir hendi neitt kærusamband milli húsnæðismálastjórnar (Húsnæðisstofnunarinnar) og Félagsmálaráðuneytisins; og heldur ekki síðan. Ekki verður heldur séð, að í lagafrumvarpi v/l. nr. 97/1993, fremur en í lögunum sjálfum, sé stefnt að því að koma slíku sambandi á laggirnar. Er það reyndar í fullu samræmi við þá skoðun Félagsmálaráðuneytisins, er komið hefur fram í bréfum þess til yðar (sbr. t.d. bréf þess ds. 27. febrúar 1996), að "- ekki sé unnt að kæra ákvarðanir stjórnar til ráðuneytisins". Annað mál er, að í álitsgerð Lagastofnunar H.Í. ds. 20. janúar 1995, er því slegið föstu, að í því máli, sem var um fjallað, hafi Félagsmálaráðuneytinu borið að "- kveða upp úrskurð vegna þeirrar stjórnsýslukæru, sem að ráðuneytinu var beint". Í minnisblaði um stjórnsýslulega stöðu stofnunarinnar, er samið var í lögfræðideild hennar hinn 15. apríl 1994, kemur einnig fram, að kærusamband sé ótvírætt fyrir hendi milli hennar og ráðuneytisins. Eftir sem áður er húsnæðismálastjórn eindregið þeirrar skoðunar, að með ofangreindum lögum, nr. 97/1993, hafi ekkert breyzt í þessu efni frá því sem áður var, enda ekkert í þeim, er gefur það til kynna; né heldur er Félagsmálaráðuneytið þeirrar skoðunar, og gekkst þó fyrir setningu laganna er stjórnin því þeirrar skoðunar, að kærusamband sé ekki fyrir hendi milli húsnæðismálastjórnar (Húsnæðisstofnunarinnar) og Félagsmálaráðuneytisins. Í sambandi við viðhorf stjórnarinnar til skilyrða stjórnsýslukæru, að því er varðar ákvarðanir húsnæðisnefnda, skal á það bent, að þau takmarkast einvörðungu við tilteknar aðstæður, svo sem kveðið er á um í 92. gr. l. nr. 97/1993. Húsnæðisnefndir sveitarfélaganna eru alfarið á þeirra vegum og eru ekki með neinum hætti hluti af starfsemi Húsnæðisstofnunarinnar. Þær eiga engu að síður ýmislegt undir hana að sækja, einkum félagsíbúðadeild hennar, t.d. þegar eigandaskipti fara fram á félagslegum íbúðum. Þegar óskað er eftir úrskurði húsnæðismálastjórnar í ágreiningsmálum húsnæðisnefnda og seljenda er félagsíbúðadeildin jafnframt einn helsti ráðgjafi hennar. Þótt þetta fyrirkomulag hafi gengið vel til þessa hlýtur það að orka tvímælis þegar til lengri tíma er litið." Með bréfi Húsnæðisstofnunar ríkisins 6. ágúst 1996 barst mér tilvitnað minnisblað lögfræðideildar Húsnæðisstofnunar ríkisins um stjórnsýslulega stöðu stofnunarinnar. IV. Á bls. 121-127 í skýrslu minni fyrir árið 1994 (SUA 1994:121) gerði ég grein fyrir bréfaskiptum mínum og félagsmálaráðuneytisins í tilefni af þeirri ákvörðun minni, að taka til athugunar reglur um greiðslur til seljenda félagslegra íbúða, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 13/1987. Í bréfi, er ég ritaði félagsmálaráðuneytinu 22. febrúar 1994, spurði ég meðal annars, hvort ekki ætti að taka af allan vafa um það, hvort bera mætti ákvarðanir húsnæðismálastjórnar til félagsmálaráðuneytisins. Benti ég á í því samhengi, að þegar stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins hefði verið breytt með lögum nr. 61/1993, hefði ekki verið tekin afstaða til þess í lögunum, hvort kæra mætti ákvarðanir húsnæðismálastjórnar skv. 92. gr. laganna til félagsmálaráðuneytisins. Taldi ég rétt með tilliti til 1. mgr. 2. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, að tekið yrði skýrt á því í lögunum, ef ætlunin væri að slíkar ákvarðanir yrðu ekki kærðar til félagsmálaráðherra. Eins og lýst er á bls. 124 í skýrslu minni fyrir árið 1994, ákvað ég að hafa ekki frekari afskipti af máli þessu, þar sem félagsmálaráðuneytið hefði upplýst, að í undirbúningi væri lagafrumvarp. Með setningu laga nr. 12/1994, og aftur með lögum nr. 58/1995, var lagaákvæðum um endursölu félagslegra íbúða breytt. Af því tilefni ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf 26. maí 1995, þar sem ég óskaði eftir því, að ráðuneytið skýrði, hvort fyrirhugað væri að breyta lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins að því er snerti möguleika til þess að bera ákvarðanir húsnæðismálastjórnar undir úrskurð félagsmálaráðuneytisins. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 20. júní 1995, var það boðað, að um haustið yrði mér gerð grein fyrir viðbrögðum ráðuneytisins. Með bréfi félagsmálaráðuneytisins 15. ágúst 1995 bárust mér upplýsingar um, að félagsmálaráðherra myndi á haustþingi 1995 leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, þar sem kærusambandi milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðuneytisins yrði slegið föstu. Boðað frumvarp leit ekki dagsins ljós á löggjafarþinginu 1995-1996. V. Í áliti mínu, dags. 22. nóvember 1996, segir svo: "1. Úrlausnarefnið. Í máli þessu er úrlausnarefnið það, hvort aðila máls sé heimilt að kæra ákvörðun, sem tekin hefur verið af starfsmönnum Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.m.t. húsnæðismálastjórn, til félagsmálaráðherra til endurskoðunar. Þar sem ekki er tekin bein afstaða til þessa álitaefnis í lögum um stofnunina, ræðst svarið af stöðu húsnæðisstofnunar í stjórnkerfinu og því stjórnsýslusambandi, sem er á milli hennar og félagsmálaráðherra. Úrslitum ræður því, hvort telja beri Húsnæðisstofnun ríkisins sjálfstæða stofnun eða sérstaka undirstofnun, þ.e. svokallað lægra sett stjórnvald gagnvart félagsmálaráðherra. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um kæruheimild. 1. mgr. 26. gr. laganna hljóðar svo: "Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju." Í athugasemdum við 26. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir meðal annars svo: "Í 1. mgr. er lögfest sú óskráða réttarregla að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Hin almenna kæruheimild byggist á skiptingu stjórnsýslukerfisins í fleiri stjórnsýslustig þar sem æðri stjórnvöld hafa eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Ákvörðun lögreglustjóra verður því t.d. kærð til dómsmálaráðherra og ákvörðun vegamálastjóra til samgönguráðherra. Gert er ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni í niðurlagi 1. mgr., en af settum lögum og venju kann að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3307.) Eins og rakið er á bls. 10 í inngangi skýrslu minnar fyrir árið 1993, er í íslenskri stjórnskipan við það miðað, að ráðherrar, hver á sínu sviði, fari ávallt með yfirstjórn stjórnsýslu, nema hún sé að lögum undanskilin. Af þessu leiðir, að kveði lög ekki skýrt á um sjálfstæði stjórnvalds og verði sú ályktun heldur ekki leidd af ákvæðum laga með fullri vissu, verður talið, að um lægra sett stjórnvald sé að ræða. Staða slíks stjórnvalds í stjórnsýslukerfinu felur meðal annars í sér, að ráðherra sá, sem umræddur málaflokkur heyrir undir samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar, fer þá almennt með yfirstjórn þeirra mála, er undir valdsvið stjórnvaldsins heyra. Í því felst meðal annars að ráðherra getur veitt hinu lægra setta stjórnvaldi fyrirmæli um störf og starfsemi þess innan ramma laga og þá verða ákvarðanir stjórnvaldsins kærðar til ráðherra í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er fjallar um stjórnsýslukæru. Eins og þetta mál er vaxið, er ekki þörf á því að rekja nánar, hvaða þættir felast í stjórnsýslusambandi æðri og lægri stjórnvalda. Þegar lög kveða aftur á móti svo á, að stjórnvald skuli teljast sjálfstætt, eru réttaráhrifin meðal annars þau, að ákvörðunum þess verður almennt ekki skotið til ráðherra, nema lög heimili það sérstaklega, og ráðherra getur ekki veitt stofnuninni fyrirmæli um störf og starfsemi, nema hafa til þess sérstaka lagaheimild. Mál það, sem hér er fjallað um, snýst um það, hvaða stöðu Alþingi hafi veitt Húsnæðisstofnun ríkisins í stjórnsýslukerfinu með ákvæðum laga nr. 61/1993, en þá voru gerðar allnokkrar breytingar á ákvæðum II. kafla laga nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, er fjallar um hlutverk og skipulag Húsnæðisstofnunar ríkisins. Áður en vikið verður að lögum nr. 61/1993 og lögskýringargögnum þeirra, tel ég rétt að fjalla stuttlega um það, hver staða stofnunarinnar var fyrir setningu laga nr. 61/1993. 2. Staða Húsnæðisstofnunar ríkisins fyrir setningu laga nr. 61/1993. Löggjöf um húsnæðismál og afskipti opinberra aðila af þeim málum á sér nokkra forsögu hér á landi. Ekki er ástæða til þess að rekja hér ítarlega þá löggjöf. Þó er rétt að fjalla í stuttu máli um ákvæði, er snerta skipulag og stjórn húsnæðismála. Aðdragandi að starfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins verður rakinn til setningar laga nr. 36/1952, um opinbera aðstoð við byggingar íbúðarhúsa í kaupstöðum og kauptúnum. Í lögum nr. 55/1955, um húsnæðismálastjórn, veðlán til íbúðabygginga og útrýmingu heilsuspillandi íbúða, og síðar í lögum nr. 42/1957, um húsnæðismálastofnun, byggingarsjóðs ríkisins, sparnað til íbúðabygginga, breyting á I. kafla laga nr. 36/1952 o.fl., voru fyrirmæli um stofnun Húsnæðismálastofnunar ríkisins, er heyra skyldi undir félagsmálaráðuneytið og skyldi húsnæðismálastjórn veita stofnuninni forstöðu. Í skýringum við 1. gr. þess frumvarps, er varð að lögum nr. 42/1957, sagði: "Eins og áður er vikið að hafa hinar Norðurlandaþjóðirnar, sem náð hafa góðum árangri með skipulagningu húsnæðismálanna, komið upp sérstökum stofnunum eða jafnvel sérstökum ráðuneytum, sem fara með yfirstjórn þessara mála. Í grein þessari er gert ráð fyrir myndun húsnæðismálastofnunar ríkisins, er fari með stjórn húsnæðismálanna hér. Lagt er til að húsnæðismálastjórn veiti húsnæðismálastofnuninni forstöðu. Skulu eiga sæti í henni fimm menn, fjórir kosnir hlutbundinni kosningu af sameinuðu Alþingi til þriggja ára í senn og einn skipaður af félagsmálaráðherra samkvæmt tilnefningu Landsbanka Íslands til sama tíma...." (Alþt. 1956, A-deild, bls. 1045.) Með lögum nr. 56/1962 var 1. gr. laga nr. 42/1957 breytt þannig að alþingiskjörnum stjórnarmönnum var fjölgað í fimm, auk þess sem kjörtímabil stjórnarmanna varð fjögur ár í stað þriggja. Með lögum nr. 19/1965, um Húsnæðismálastofnun ríkisins, var síðan sett heildarlöggjöf um stofnunina. Ekki voru gerðar efnisbreytingar að því er snerti stjórn stofnunarinnar og hlutverk. Rétt þykir að rekja næst breytingar, er gerðar voru með lögum nr. 51/1980, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í 1. og 2. mgr. 2. gr. laganna sagði: "Húsnæðisstofnun ríkisins er sjálfstæð ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneytið. Á vegum stofnunarinnar skal unnið að samræmingu og skipulagi opinberra afskipta af húsnæðismálum. Stofnunin skal hafa forustu um stefnumótun í húsnæðismálum. Hún fer með stjórn hins opinbera veðlánakerfis til húsnæðismála." Við meðferð Alþingis á frumvarpi því, er varð að lögum nr. 51/1980, urðu allnokkrar breytingar á því. Um skýringu á 1. mgr. 2. gr. laganna segir, að í greininni séu tekin af "...tvímæli um það, að Húsnæðismálastofnunin sé sjálfstæð ríkisstofnun, sem lúti sérstakri stjórn en heyri að öðru leyti undir félagsmálaráðuneytið" og að þetta sé "m.a. gert til þess að koma á glöggri verkaskiptingu milli ráðuneytis og stofnunar og sé í samræmi við þá þróun, sem átt hefur sér stað á undanförnum árum milli þessara aðila". Væri því rétt að lögfesta þá framkvæmd, eins og segir í athugasemdunum. (Alþt. 1979, A-deild, bls. 233.) Að því er snertir skýringu á 2. mgr. 2. gr. laganna varð ákvæðið til í meðförum Alþingis á frumvarpinu. Fram kemur í ræðu framsögumanns, sem mælti fyrir þeirri breytingartillögu, er samþykkt var og varð síðan 2. mgr. 2. gr. laga nr. 51/1980, að ákvæðinu sé ætlað að "skýra betur stefnumótun laganna og verkefni stofnunarinnar". (Alþt. 1979, B-deild, dálk. 2625.) Hlutverk húsnæðismálastjórnar var síðan rakið í 6 töluliðum í 5. gr. laga nr. 51/1980. Í skýringum við 4. gr. frumvarps þess, sem varð að 5. gr. laganna, er tekið fram, að greinin þarfnist ekki skýringa, en vakin athygli á 3. tölulið, um að húsnæðismálastjórn skuli "skera úr vafa eða ágreiningsmálum varðandi einstakar lánveitingar og ákveða greiðsludag þeirra". Segir svo í skýringunum, að í töluliðnum felist það, að stjórnin hafi ekki bein afskipti af einstökum lánveitingum, sem fullnægja lánshæfnisskilyrðum, nema til að ákveða greiðsludaga, en á hinn bóginn fari stjórnin með úrskurðarvald í öllum ágreinings- og vafamálum. (Alþt. 1979, A-deild, bls. 233.) Lög nr. 60/1984 leystu af hólmi lög nr. 51/1980. Ekki er ástæða til þess að rekja ákvæði þeirra hér. Lög nr. 60/1984 voru síðar endurútgefin sem lög nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Samkvæmt framansögðu má fallast á það með húsnæðismálastjórn, sbr. bréf hennar, dags. 14. maí 1996, að fyrir setningu laga nr. 61/1993 hafi Húsnæðisstofnun ríkisins verið sjálfstæð ríkisstofnun. 3. Staða Húsnæðisstofnunar ríkisins eftir setningu laga nr. 61/1993. Með lögum nr. 61/1993 voru gerðar allnokkrar breytingar á ákvæðum II. kafla laga nr. 86/1988. Í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 61/1993, er því lýst, að um nokkurt skeið hafi félagsmálaráðuneytið og Húsnæðisstofnun ríkisins verið ósammála um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins og hefðu niðurstöður athugana á stöðu stofnunarinnar sýnt fram á, að sjálfstæði hennar væri verulegt eða mjög mikið og það væri í raun aðeins með setningu laga og reglugerða, sem áhrif ráðherra kæmu fram. Á hinn bóginn hefði húsnæðismálastjórn nær algert forræði í málefnum stofnunarinnar og um útlán að undanskildum vaxtaákvörðunum. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2660-61.) Þá segir í hinum almennu athugasemdum: "Þá er í frumvarpinu kveðið afdráttarlaust á um það að félagsmálaráðherra fari með yfirstjórn húsnæðismála. Hlutverk Húsnæðisstofnunar er skilgreint nánar og fellt brott að stofnunin skuli hafa frumkvæði að stefnumörkun í húsnæðismálum. Lagt er til að fjallað verði um innra skipulag Húsnæðisstofnunar í reglugerð en ekki í lögum eins og nú er. Í frumvarpinu er lagt til að ráðherra skipi framkvæmdastjóra, en æviráðning verði afnumin, þó ekki afturvirkt. Einnig er hlutverk húsnæðismálastjórnar skilgreint á nýjan hátt og nánari reglur settar um gerð fjárhagsáætlunar, þar á meðal um meginsjónarmið varðandi lánaúthlutanir." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2662.) Og ennfremur: "Með breytingartillögum þessum er leitast við að ná þeim markmiðum að gera stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins skilvirkari, koma í veg fyrir hagsmunaárekstur í meðferð stjórnvaldsins. Þá er leitast við að auka tengsl húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra með því að skipunartími formannsins skuli vera starfstími ráðherra. Nýjum ráðherra er með þessum hætti gert kleift að skipa nýjan formann húsnæðismálastjórnar í upphafi starfstíma síns. Vart verður um það deilt að í raun bera umræður á Alþingi það með sér að þingmenn telja félagsmálaráðherra bera ábyrgð á framkvæmd húsnæðismálastefnunnar á hverjum tíma. Þeir ráðherrar, sem með húsnæðismál hafa farið, hafa sætt gagnrýni fyrir framkvæmdir á þessu sviði sem umdeilanlegt er hvort voru innan valdmarka ráðherra. Hér er því lagt til að valdmörk ráðherra og húsnæðismálastjórnar verði skýrari en verið hefur og lögð á það áhersla að rétt sé að valdið sé hjá þeim sem ábyrgðina bera." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2662-63.) Í 1. gr. frumvarps þess, er breyta átti 2. gr. laga nr. 86/1988, sagði: "Félagsmálaráðherra fer með yfirstjórn húsnæðismála. Húsnæðisstofnun ríkisins er ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn. Húsnæðisstofnun ríkisins skal annast stjórn og framkvæmd opinberra afskipta af húsnæðismálum samkvæmt lögum þessum. Húsnæðisstofnun skal vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðuneytið og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum og fara með þau verkefni sem ráðherra felur henni á sviði húsnæðismála. Húsnæðisstofnun skal koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu stofnunarinnar. Stofnunin skal leitast við að veita landsmönnum sömu þjónustu óháð búsetu." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2657.) Í skýringum við ákvæðið sagði í frumvarpinu: "Lagt er til að Húsnæðisstofnun ríkisins sé skilgreind sem "ríkisstofnun" en ekki "sjálfstæð ríkisstofnun" eins og nú er gert. Ekki er ljóst hvað átt er við með því í núgildandi lögum að Húsnæðisstofnun ríkisins sé sjálfstæð ríkisstofnun, enda er það ekki sérstaklega skilgreint. Hlutverk Húsnæðisstofnunar ríkisins er skilgreint í lögum og að auki kveða lögin á um að félagsmálaráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna um Húsnæðisstofnun ríkisins. [...] Í 3. mgr. er gerð tillaga um skilgreiningu á hlutverki Húsnæðisstofnunar ríkisins. Gerð er tillaga um að fella niður ákvæði í gildandi lögum um að stofnunin skuli hafa forustu um stefnumótun í húsnæðismálum. Í raun kemur öll forusta um stefnumótun annars vegar frá félagsmálaráðherra og ríkisstjórn og hins vegar frá Alþingi. Lögin um Húsnæðisstofnun ríkisins veita Húsnæðisstofnun ekkert svigrúm til slíkrar stefnumótunar." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2666.) Fyrrnefnd 1. gr. frumvarpsins varð þó ekki að lögum. Við umfjöllun félagsmálanefndar um frumvarpið gerði meirihluti nefndarinnar svohljóðandi tillögu um breytingu á 1. gr. frumvarpsins: "Við 1. gr. Í stað 1.-2. efnismgr. komi ný málsgrein er orðist svo: Húsnæðisstofnun ríkisins er ríkisstofnun er lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn húsnæðismála." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 5538.) Í nefndaráliti meirihlutans sagði, að þær efnislegu breytingar, sem lagðar væru til, miðuðu að því að "afmarka nánar valdsvið húsnæðismálastjórnar annars vegar og ráðherra hins vegar." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 5535.) Í ræðu framsögumanns meirihluta félagsmálanefndar kom eftirfarandi fram: "Við umræður um frv. áður en það var afgreitt til nefndar kom fram gagnrýni á að með frv. væri verið að færa Húsnæðisstofnun ríkisins inn í félmrn. Ráðherra skýrði þær greinar sem gagnrýndar voru og í máli ráðherra kom fram að gagnrýnin væri tilhæfulaus. Þeim brtt. sem meiri hluti félmn. setur fram er m.a. ætlað að leiðrétta þann misskilning og orðalagsbreytingar árétta stöðu stofnunarinnar gagnvart ráðuneytinu." [...] Með þessu frv. er stjórnsýsluleg staða Húsnæðisstofnunar ríkisins ákvörðuð. Henni er ætlað að vera sérstök ríkisstofnun sem heyrir beint undir ráðherra en ekki að vera í hópi þeirra ríkisstofnana sem flokkast sem sjálfstæðar ríkisstofnanir eins og t.d. ríkisbankar. [...] Varðandi sjálfstæðar ríkisstofnanir, þá eru þær óháðar, settar til hliðar við ráðuneyti og ekki ætlast til að ráðherra hafi mikið yfir þeim að segja. Húsnæðisstofnun ríkisins er mjög mikilvæg varðandi hagsmuni fjölskyldnanna í landinu og ekki sama eðlis og t.d. bankastofnun. Því er eðlilegt að hún sé sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir ráðuneyti. [...] Við höfum oft viljað kalla ráðherra til ábyrgðar í málefnum stofnunarinnar og það er ráðherra sem liggur undir ámæli hverju sinni ef málum vindur ekki fram eins og vænst er. Við þekkjum það öll hér inni. Í umræðum í nefndinni var m.a. rætt um kærurétt lægra setts stjórnvalds til hærra setts í stofnunum sem tilheyra sérstökum ríkisstofnunum. Virtust deildar meiningar um þann málskotsrétt. Einstaklingur hefur haft þennan rétt samkvæmt almennri réttarreglu en sums staðar hefur þótt rétt að færa hann inn í viðkomandi lög. Nú hefur allshn. afgreitt frá sér frv. til stjórnsýslulaga sem hefur að geyma ákvæði um kæru ákvarðana lægra setts stjórnvalds til hins æðra. Er meginreglan sú að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds ef því er á annað borð til að dreifa. Eru með því tekin af öll tvímæli um málskotsrétt í stjórnsýslunni." (Alþt. 1992, B-deild, dálk. 9627-9628.) Eins og áður segir, var sú breyting, sem gerð var á 2. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins með lögum nr. 61/1993, samkvæmt tillögu, sem meirihluti félagsmálanefndar Alþingis bar fram. Nefndarálit meirihluta félagsmálanefndar og ræða framsögumanns meirihluta félagsmálanefndar eru því þau lögskýringargögn, sem veigamesta þýðingu hafa við túlkun greinarinnar um stöðu húsnæðisstofnunar vegna tilurðar ákvæðisins. Þegar haft er í huga, að það ákvæði laga, sem mælti svo fyrir, að Húsnæðisstofnun ríkisins væri sjálfstæð ríkisstofnun, var fellt brott úr lögum og að í ræðu framsögumanns meirihluta félagsmálanefndar kom fram, að stofnuninni væri "ætlað að vera sérstök ríkisstofnun sem heyrir beint undir ráðherra en ekki að vera í hópi þeirra ríkisstofnana sem flokkast sem sjálfstæðar ríkisstofnanir ...", er ljóst, bæði af lagaákvæðinu og fyrrnefndum lögskýringargögnum, að húsnæðisstofnun hafi ekki átt að hafa stöðu sjálfstæðrar stofnunar. Fer því ótvírætt um stöðu húsnæðisstofnunar samkvæmt þeirri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar, að ráðherra fer með yfirstjórn stofnana, sem undir hann heyra samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar, nema hún sé að lögum undanskilin. Þar sem sú lagabreyting var gerð með lögum nr. 61/1993, að Húsnæðisstofnun ríkisins var ekki lengur undanþegin yfirstjórnun félagsmálaráðuneytisins sem sjálfstæð ríkisstofnun, er ótvírætt samkvæmt framansögðu, að félagsmálaráðherra fór með yfirstjórn stofnunarinnar frá gildistöku laga nr. 61/1993, og hefur hún frá þeim tíma haft stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart félagsmálaráðherra. Af þeim sökum verður stjórnvaldsákvörðunum Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.m.t. húsnæðismálastjórnar, skotið til félagsmálaráðherra á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lög um Húsnæðisstofnun ríkisins voru endurútgefin sem lög nr. 97/1993, og er stjórnsýsluleg staða stofnunarinnar óbreytt skv. þeim lögum. VI. Niðurstaða. Í áliti þessu hefur það álitaefni verið kannað, hvort aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun, sem tekin hefur verið af starfsmönnum Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.m.t. húsnæðismálastjórn, til félagsmálaráðherra til endurskoðunar. Í máli þessu hefur á hinn bóginn ekki verið fjallað um það álitaefni, hvaða ákvarðanir húsnæðisnefnda verði kærðar til húsnæðismálastjórnar eða hvort úrskurðir húsnæðismálastjórnar í slíkum málum verði kærðir til félagsmálaráðherra. Niðurstaða mín er sú, eins og nánar er rakið hér að framan, að með II. kafla laga nr. 61/1993 hafi breytingar verið gerðar á stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins í stjórnsýslukerfinu, sem leitt hafi til þess, að Húsnæðisstofnun ríkisins hafi stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart félagsmálaráðherra. Af þessari stjórnsýslulegu stöðu Húsnæðismálastofnunar ríkisins og stjórnsýslusambands hennar við félagsmálaráðherra leiðir meðal annars, að ákvarðanir, sem teknar eru á fyrsta stjórnsýslustigi af starfsmönnum Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.m.t. húsnæðismálastjórn, verða kærðar skv. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til félagsmálaráðherra til endurskoðunar."