Álit

I. Hinn 22. maí 1996 leitaði til mín A og kvartaði yfir töf á birtingu þeirrar ákvörðunar greiðsluerfiðleikanefndar Húsnæðisstofnunar ríkisins, að hafna umsókn hans um greiðslufrest eða skuldbreytingarlán. Jafnframt laut kvörtun A að því, að umrædd ákvörðun hefði ekki verið rökstudd og að henni hefðu ekki fylgt leiðbeiningar um kæruheimild, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, er stofnunin ríkisstofnun, er lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn húsnæðismála. Umdeilt er, hvort úrlausnir Húsnæðisstofnunar ríkisins séu kæranlegar til félagsmálaráðuneytisins. Skilningur félagsmálaráðuneytisins er sá, að svo sé ekki. Þetta úrlausnarefni hef ég til athugunar í öðru máli. Af þessum sökum og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hef ég ákveðið að fjalla ekki um þann þátt kvörtunar A, er lýtur að leiðbeiningum um kæruheimildir, en skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega, veita leiðbeiningar um kæruheimild, sem fyrir hendi er. II. Hinn 30. maí 1996 ritaði ég Húsnæðisstofnun ríkisins bréf og óskaði þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stofnunin skýrði hvers vegna umrædd ákvörðun, sem tekin var á fundi greiðsluerfiðleikanefndar 7. mars 1996, hefði ekki verið birt A fyrr en með tilkynningu, dags 6. maí sama ár. Þá var einnig óskað skýringa á því, hvers vegna í ákvörðuninni væri ekki greint frá heimild A til að fá ákvörðunina rökstudda og til að kæra hana til húsnæðismálastjórnar, sbr. 1. og 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svör Húsnæðisstofnunar ríkisins bárust hinn 20. júní 1996 með bréfi, dags. 18. júní 1996. Í bréfinu kemur eftirfarandi fram um þann drátt, sem varð á birtingu ákvörðunarinnar: "... Hinn 23. febrúar 1996 barst stofnuninni [...] fullunnin umsókn frá Húsnæðisskrifstofunni. Hún var afgreidd á fundi greiðsluerfiðleikanefndar stofnunarinnar hinn 7. mars 1996, en þar var ósk um skuldbreytingu á vanskilum og frestun á greiðslum hafnað. [A] uppfyllti engin af þeim skilyrðum sem gilda um aðstoð stofnunarinnar vegna greiðsluerfiðleika íbúðaeigenda, skv. lögum og reglugerð þar um. Það liggur ljóst fyrir, að eftir að umsókn [A] var afgreidd hinn 7. mars s.l. urðu mistök, sem leiddu til þess, að tilkynning um afgreiðsluna var ekki póstlögð fyrr en 6. maí s.l. Ekkert er vitað um hvað olli þeim, en langlíklegast er að umsóknin hafi mislagst vegna misgánings. Vinnuregla stofnunarinnar er sú, að send eru bréf til allra innan viku frá afgreiðslu í greiðsluerfiðleikanefnd. Það hefði líka gerst í þessu tilviki, hefðu ekki þessi mistök komið til. Rétt er að taka fram, að þegar [A] hafði kvartað yfir þeirri löngu töf sem varð á svari frá stofnuninni við umsókn hans í maí mánuði s.l., þá var nauðungarsölubeiðni, vegna íbúðar hans að [...], afturkölluð strax. Það var gert til að bæta fyrir þessi mistök af hálfu stofnunarinnar og til að fyrirbyggja hugsanlegt tjón hans af völdum þeirra. Það hefði væntanlega ekki verið gert ef synjunarbréf stofnunarinnar hefði verið sent á réttum tíma. Því mun hann hafa rýmri tíma til að gera nauðsynlegar ráðstafanir í fjármálum sínum en ella." Um þann þátt málsins, er lýtur að rökstuðningi umræddrar ákvörðunar, segir húsnæðisstofnun í bréfinu: "a) Synjunarbréf af þessu tagi eru alltaf rökstudd. Fyrir vangá féll það niður í þessu tilviki, augljóslega vegna þess, að þegar ljóst var hvað skeð hafði, var rokið í að senda honum svarbréfið; sýnilega hefur bréfritari ekki gefið sér tíma til að hafa upp á gögnum málsins, svo að unnt væri að [...] tilgreina synjunarástæður. Með því, að synjunarástæður eru jafnan gefnar, þ.e. synjun rökstudd, þarf sú klausa ekki að fylgja þeim stöðluðu bréfum, sem notuð eru, að hlutaðeigandi eigi rétt á að óska eftir rökstuðningi. Í þessu tilviki var staðlað bréf notað, en í flýtinum hefur gleymst að tilgreina synjunarástæður, þ.e. að rökstyðja synjunina. b) Það gildir væntanlega um öll þau mál, sem starfað er að í stofnuninni, að afgreiðslu þeirra má kæra til húsnæðismálastjórnar. Samt er mönnum ekki tilkynnt sérstaklega um það í hvert einasta skipti, sem afgreiðsla fer fram. Gengið er út frá, að mönnum sé það ljóst. Að því er varðar greiðsluerfiðleikamálin sérstaklega er á það að líta, að kæra til húsnæðismálastjórnar er engan veginn næsta skrefið, í fjölmörgum tilvikum, þegar synjun fer fram. Þvert á móti koma menn þá með ný gögn, veita nýjar, betri og ítarlegri upplýsingar og biðja um að mál þeirra komi til nánari skoðunar. Er þá unnið áfram í málum þeirra og reynt að finna viðhlítandi lausn. Það er rétt, að [A] var ekki tilkynnt um kærurétt sinn, frekar en öðrum, enda virðast allflestir gera sér ljóst að hann er fyrir hendi; og búast mátti við, að af hans hálfu yrði óskað eftir frekari vinnslu á þessu máli, svo sem gerist oftlega, eins og fram hefur komið." Með bréfi, dags. 21. júní 1996, sendi ég A afrit af ofangreindu bréfi. III. Í áliti mínu segir svo um einstaka kvörtunarliði: "1. Birting ákvörðunar. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og með vísan til 1. mgr. 9. gr. sömu laga, ber stjórnvaldi að birta aðila máls ákvörðun án ástæðulausrar tafar, eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Greiðsluerfiðleikanefnd Húsnæðisstofnunar ríkisins tók þá ákvörðun, á fundi nefndarinnar hinn 7. mars 1996, að synja A um greiðslufrest eða skuldbreytingarlán. Samkvæmt gögnum málsins var tilkynning til A um ákvörðun nefndarinnar ekki póstlögð fyrr en 6. maí 1996. Birting þessi tafðist lengur en ákvæði 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 standa til. Húsnæðisstofnun ríkisins viðurkennir, að hér hafi verið um mistök að ræða. Mælist ég til þess, að stofnunin hagi vinnubrögðum sínum með þeim hætti, að dregið verði úr hættu á, að slík mistök geti átt sér stað. 2. Rökstuðningur ákvörðunar. Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur aðili máls krafist þess, að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega, fylgi rökstuðningur ekki ákvörðuninni, þegar hún er tilkynnt. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga skal, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur, veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda. Af gögnum málsins er ljóst, að umrædd ákvörðun greiðsluerfiðleikanefndar var tilkynnt A án þess að rökstuðningur fylgdi. Því bar Húsnæðisstofnun ríkisins skylda til að veita A leiðbeiningar um heimild hans til að fá rökstuðning ákvörðunarinnar. Húsnæðisstofnun telur, að hér hafi einnig verið um mistök að ræða. Mælist ég til þess, að stofnunin hagi vinnubrögðum sínum með þeim hætti, að dregið verði úr hættu á, að slík mistök geti átt sér stað. 3. Endurupptaka máls. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, er hlutverk húsnæðismálastjórnar meðal annars, að skera úr vafa- og ágreiningsmálum um einstakar lánveitingar. Þegar mál eru borin undir húsnæðismálastjórn samkvæmt 5. gr., er ekki um að ræða stjórnsýslukæru, í skilningi VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem um starfsmenn sömu stofnunar er að ræða og tóku hina upphaflegu ákvörðun. Hér er því um að ræða réttarúrræði, er skipa má á bekk með endurupptöku máls. Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er almennt ákvæði um endurupptöku máls. Í ákvæðinu kemur fram, að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt, eigi aðili máls rétt á því, að málið sé tekið til meðferðar á ný, að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Aðili máls getur þó átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en 24. gr. laganna mælir fyrir um, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, ber húsnæðismálastjórn skylda til að endurupptaka mál að kröfu aðila, sé ágreiningur eða vafi uppi um einstakar lánveitingar. Verður því að líta svo á, að 5. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, gangi lengra en 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að því er snertir rétt aðila til endurupptöku máls. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, skal stofnunin koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu stofnunarinnar. Það er skoðun mín, að ákvæði 3. mgr. 2. gr. hafi ekki í för með sér fortakslausa skyldu húsnæðisstofnunar til að veita aðila máls leiðbeiningar um rétt hans til endurupptöku málsins hjá húsnæðismálastjórn, samkvæmt 5. gr. sömu laga. Slík leiðbeiningarskylda hvílir aðeins á stjórnvaldi, sé ákvörðun þess kæranleg, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar eru það vandaðir stjórnsýsluhættir að veita aðila máls leiðbeiningar um rétt hans til endurupptöku máls. Ég beini því þeim tilmælum mínum til húsnæðismálastjórnar, að tekið verði til athugunar, hvort ekki sé rétt að breyta verklagi húsnæðisstofnunar á þá lund, að leiðbeiningar verði í framtíðinni látnar fylgja ákvörðunum stofnunarinnar um heimild til endurupptöku ákvarðana hjá húsnæðismálastjórn." IV. Niðurstaða álits míns, dags. 1. ágúst 1996, er svohljóðandi: "Niðurstaða. Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér að framan hefur verið fjallað um, að ákvörðun greiðsluerfiðleikanefndar Húsnæðisstofnunar ríkisins hafi ekki verið birt án ástæðulausrar tafar, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og með vísan til 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Húsnæðisstofnun ríkisins veitti A ekki leiðbeiningar um heimild hans til að fá ákvörðun greiðsluerfiðleikanefndar rökstudda skriflega, þar sem rökstuðningur fylgdi ekki ákvörðuninni, þegar hún var tilkynnt honum, svo sem skylt var samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Mælist ég til þess, að stofnunin hagi vinnubrögðum sínum með þeim hætti, að dregið verði úr hættu á, að slík mistök geti átt sér stað. Loks tel ég rétt að taka fram, að lagaskylda til að veita leiðbeiningar um málskot hvílir ekki á stjórnvaldi, þegar um er að ræða réttarúrræði, sem skipa má á bekk með endurupptöku máls. Húsnæðisstofnun ríkisins var því ekki fortakslaust skylt að veita A leiðbeiningar um rétt hans til að fá mál sitt endurupptekið hjá húsnæðismálastjórn. Það er hins vegar skoðun mín, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti sé æskilegt, að ákvörðunum Húsnæðisstofnunar ríkisins fylgi leiðbeiningar um endurupptöku máls samkvæmt 5. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Ég beini því þeim tilmælum mínum til húsnæðismálastjórnar, að tekið verði til athugunar, hvort ekki sé rétt að breyta verklagi húsnæðisstofnunar á þá lund, að leiðbeiningar verði í framtíðinni látnar fylgja ákvörðunum stofnunarinnar um heimild til endurupptöku ákvarðana hjá húsnæðismálastjórn." V. Með bréfi, dags. 17. febrúar 1997, óskaði ég eftir upplýsingum húsnæðismálastjórnar, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Í svari húsnæðismálastjórnar, dags. 3. mars 1997, kom fram að lögð hefði verið fram álitsgerð frá lögfræðideild stofnunarinnar, í framhaldi af áliti mínu, og í framhaldi af því hefði verið samþykkt að veita leiðbeiningar um heimild til endurupptöku máls hjá húsnæðismálastjórn svo og kæruheimild til félagsmálaráðherra þegar ákvörðun væri tilkynnt aðila máls skriflega.