Álit

I. Hinn 26. maí 1995 leitaði til mín A. A kvartaði yfir úrskurði tryggingaráðs frá 25. apríl 1995, þar sem synjað var umsóknum hans um bensínstyrk og lán til kaupa á bifreið. II. Samkvæmt kvörtun A og gögnum málsins var honum veittur bensínstyrkur í nóvember 1989 og lán til bifreiðakaupa á árinu 1990. Jafnframt var umsókn hans um styrk til bifreiðakaupa frá 29. október 1993 samþykkt í byrjun árs 1994. Sú umsókn A var studd læknisvottorði, dags. 2. nóvember 1993, þar sem fram kemur meðal annars, að honum fylgi mjög löng saga um bakmein. Hann fái oft slæm köst, verði rúmlægur og eigi erfitt með gang. Hann sé oft þokkalegur fyrri hluta dags, en slæmur upp úr hádegi. Samkvæmt umræddri umsókn var A nánast ófær um að sinna erindum sínum. Samkvæmt gögnum málsins var umsókn A, dags. 22. desember 1993, um lán til bifreiðakaupa synjað 29. desember s.á. A endurnýjaði þá umsókn sína með bréfi, dags. 22. mars 1994, en var á ný synjað um lán með bréfi, dags. 18. maí 1994. Í því bréfi kemur fram, að umsókn A hafi fylgt læknisvottorð, dags. 29. október 1993 og 2. nóvember 1993. Síðargreint vottorð ber yfirskriftina: "Læknisvottorð vegna umsóknar um styrk til kaupa á bifreið", og hefur efni þess verið rakið hér að framan vegna umsóknar A um slíkan styrk. A sótti enn á ný um lán vegna bifreiðakaupa 12. október 1994. Vegna þeirrar umsóknar óskaði Tryggingastofnun ríkisins eftir því 26. október 1994, að hann legði fram vottorð frá heimilislækni, þar sem fram kæmi sjúkdómsgreining og hver hreyfihömlun hans væri. Sú umsókn hefur samkvæmt upplýsingum tryggingaráðs ekki verið afgreidd af hálfu tryggingastofnunar. Vegna umsóknar um bílalán kom A til viðtals og skoðunar hjá V tryggingalækni 30. maí 1994. Í skýrslu læknisins, dags. þann dag, er ástandi A lýst. Samkvæmt henni og minnispunktum hans 25. ágúst 1994 var A tjáð, að ástand hans myndi líklega ekki flokkast undir það, sem skilgreint væri sem hreyfihömlun við veitingu bílalána. Tryggingalæknir hafi lagt þá niðurstöðu fyrir örorkumatsfund, sem hafi staðfest hana. Samkvæmt bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 24. nóvember 1994, var A synjað um bensínstyrk á þeirri forsendu, að hann væri ekki hreyfihamlaður. Í framangreindu bréfi er vísað til læknisvottorðs, dags. 9. september 1993, sem ekki er að finna í gögnum málsins. Í málinu liggja hins vegar fyrir tvö "Læknisvottorð vegna hreyfihömlunar er fylgi umsókn um uppbót á elli- og örorkulífeyri og örorkustyrk vegna rekstrar bifreiða hreyfihamlaðra samkvæmt lögum um almannatryggingar", dags. 7. janúar og 1. nóvember 1994. Með bréfi, dags. 13. desember 1994, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir synjun umsóknar hans um bensínstyrk. Í svarbréfi tryggingayfirlæknis, dags. 23. desember 1994, segir: "... Samkvæmt reglugerð nr. 483/1991 vegna 11. greinar laga um félagslega aðstoð er T.R. heimilt að greiða uppbót á lífeyri til að mæta kostnaði við rekstur bifreiðar (bensínstyrk) til þeirra, sem sannarlega þurfa á bifreið að halda vegna eigin hreyfihömlunar. Með hreyfihömluninni er hér átt við líkamlega hreyfihömlun, þar á meðal hjarta- og lungnasjúkdóma, auk blindu sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis. Hér mun með öðrum orðum átt við hreyfihömlun til gangs. Í gögnum Tryggingastofnunar kemur fram að þér eruð haldinn baksjúkdómi og háþrýstingi. Munuð þér meðal annars hafa komið í skoðun til [V] tryggingalæknis þann 30.05.1994 og var niðurstaða þeirrar skoðunar að ekki væri um hreyfihömlun að ræða og engin ný gögn hafa borist sem benda til annars. Málinu var því synjað." Synjunum um bensínstyrk og svonefnt bílalán skaut A til tryggingaráðs 28. febrúar 1995. Í úrskurði tryggingaráðs 25. apríl 1995 segir: "Greinargerð tryggingayfirlæknis til tryggingaráðs vegna málsins er dags. 17. mars 1995. Þar segir: "Þann 22. desember 1993 sótti ofangreindur maður um bílalán og var honum synjað 29. desember 1993 á þeim forsendum að hann væri ekki hreyfihamlaður. Sömu forsendur gilda fyrir umsókn um bílalán og bensínstyrk hvað varðar hreyfihömlun. Þann 13. desember 1994 ritaði [A] bréf og óskaði eftir rökstuðningi fyrir synjun um bensínstyrk. Þessu bréfi var svarað með bréfi undirritaðs þann 23. desember 1994.... Þann 30. maí 1994 var [A] boðaður til viðtals og skoðunar til [V] tryggingalæknis. Niðurstaða hans var á þá leið að [A] væri ekki hreyfihamlaður. Það kemur fram í minnisblaði [V], dags. 25. ágúst 1994 að í samtali þann 22. ágúst 1994 hafi málið verið útskýrt frá [A]. Þann 8. febrúar 1995 skrifaði undirritaður bréf til [A] þar sem tekið var fram að engin ný gögn hefðu þá borist um þetta mál og var niðurstaðan því óbreytt. Hér er um að ræða sextugan mann sem er með örorkulífeyri vegna langvinnra bakverkja. Saga og skoðun bendir ekki til þess að hann sé hreyfihamlaður og hefur honum því verið synjað um bílalán og bensínstyrk á þeim forsendum." Greinargerðin hefur verið send hlutaðeigandi en engar athugasemdir borist. Í reglum tryggingaráðs, um lán til bifreiðakaupa frá [1.] mars 1994 segir: "Nauðsyn bifreiðar sé brýn vegna hreyfihömlunar." Í reglugerð nr. [483]/1991 um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra segir í 2. gr.: "Með hreyfihömlun skv. reglugerð þessari er átt við líkamlega hreyfihömlun, þ. á m. blindu, sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis. Um mat á hreyfihömlun skv. þessari grein fer skv. almannatryggingalögum." Tryggingaráð hefur fjallað um málið og telur með vísan til greinargerðar tryggingayfirlæknis, að ekki sé uppfyllt skilyrði tilvitnaðra reglna varðandi hreyfihömlun og því séu skilyrði fyrir bílaláni og bensínstyrk ekki fyrir hendi. Því úrskurðast ÚRSKURÐARORÐ: Beiðni [A], um bílalán og bensínstyrk er hafnað, þar sem skilyrði um hreyfihömlun telst ekki uppfyllt." Um rökstuðning fyrir kvörtun vísaði A einkum til þess, að ástand hans hefði áður verið talið fullnægja skilyrðum um hreyfihömlun og hann fengið lán til bifreiðakaupa og bensínstyrk á þeim grundvelli. Þá hafi hann fengið styrk til bifreiðakaupa í janúar 1994. III. Ég ritaði tryggingaráði bréf 30. maí 1995 og óskaði þess, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té tiltæk gögn, er málið snertu. Gögn málsins bárust mér með bréfi tryggingaráðs, dags. 15. júní 1995. Ég ritaði tryggingaráði á ný 11. janúar 1996 og óskaði þess, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því að í skýringum ráðsins kæmu fram þau sjónarmið, sem legið hefðu til grundvallar þeirri ákvörðun, að synja A um bensínstyrk, einkum þegar litið væri til þess, að hann hafi áður notið slíks styrks. Í svarbréfi tryggingaráðs, dags. 14. febrúar 1996, segir, að tryggingaráð hafi engar athugasemdir fram að færa við kvörtun A. Þá segir í bréfinu: "Skilyrði fyrir greiðslu bensínstyrks er að viðkomandi sé ófær að komast ferða sinna án ökutækis vegna líkamlegrar fötlunar. Á grundvelli fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna svo og með vísan til skoðunar [A] hjá tryggingalækni sumarið 1994 er talið að [A] uppfylli ekki hreyfihömlunarskilyrði fyrir bensínstyrk svo sem segir í úrskurði tryggingaráðs. Styrkurinn er endurskoðaður árlega þar sem aðstæður kunna oft að breytast. Verður að ætla að svo hafi verið í máli þessu." Í athugasemdum A, dags. 23. febrúar 1996, við bréf tryggingaráðs er vikið að því, að umrædd skoðun hjá tryggingalækni hafi verið 30. maí 1994. Af því tilefni spyr hann, hvers vegna honum hafi ekki verið veitt lán til bifreiðakaupa samkvæmt umsóknum hans fyrir 30. maí 1994. Þá segir, að bensínstyrkur hafi ekki verið felldur niður fyrr en 31. desember 1994. Með bréfi, dags. 12. mars 1996, sem ítrekað var 9. maí 1996, óskaði ég eftir því, að tryggingaráð sendi mér þær athugasemdir, sem ráðið teldi ástæðu til að koma á framfæri í tilefni af framangreindu bréfi A. Svarbréf tryggingaráðs, dags. 10. maí 1996, hljóðar svo: "Á s.l. árum hefur framkvæmd varðandi ákvörðun hreyfihömlunar skv. almannatryggingaákvæðum verið hert. Ýmsir sem áður fengu bílalán teljast nú ekki uppfylla hreyfihömlunarskilyrði og er því synjað um lán. [A] spyr hvers vegna honum hafi verið synjað þann 20. maí 1994 um bifreiðalán sem hann sótti um 22. mars 1994. Á þeim tíma hafi hann verið hreyfihamlaður, skv. bréfi sem hann vísar til. Eina skýring á höfnun er sú, að þau læknisfræðilegu gögn varðandi [A], sem fyrir lágu þóttu á þessum tíma ekki staðfesta hreyfihömlun með þeim hætti að grundvöllur væri fyrir veitingu bílaláns. Þá kom [A] í skoðun til tryggingalæknis, sem staðfesti að hreyfihömlunarskilyrði væri ekki uppfyllt. [A] spyr hvers vegna bensínstyrkur hafi ekki verið felldur niður eftir 30. maí 1994. [A] var talinn hreyfihamlaður skv. læknisvottorði dags. 10. september 1993 og honum ákvarðaður bensínstyrkur fyrir tímabilið 01.01.94-31.12.94. Bensínstyrkur er jafnan ákvarðaður til árs í senn og þá endurskoðaður." Í bréfi mínu til tryggingaráðs, dags. 6. september 1996, óskaði ég þess, að tryggingaráð sendi mér gögn, er snertu umsókn A frá október 1994 um lán til bifreiðakaupa. Í bréfi tryggingastofnunar, dags. 26. október 1994, hefði verið óskað eftir læknisvottorði vegna umsóknarinnar, en af gögnum þeim, sem fyrir mig hefðu verið lögð, yrði ekki séð, hver hefðu orðið afdrif umsóknarinnar. Einnig óskaði ég upplýsinga um, hvort tryggingaráð hefði litið svo á, að kæra A til tryggingaráðs vegna synjunar um bílalán lyti að meðferð þessarar umsóknar hans. Í svarbréfi tryggingaráðs frá 14. nóvember 1996 segir, að samkvæmt upplýsingum lífeyristryggingadeildar hafi umbeðið vottorð aldrei borist og umsóknin því óafgreidd. Í gögnum varðandi A sé að finna vottorð heimilislæknis A frá 1. nóvember 1994 vegna umsóknar um uppbót á lífeyri vegna reksturs bifreiða hreyfihamlaðra, en starfsmenn hafi ekki talið það vottorð svar við því, sem beðið hafi verið um í bréfi 26. október 1994. Þá er í bréfinu upplýst, að tryggingaráð hafi ekki litið svo á, að kæra A til tryggingaráðs vegna synjunar um bílalán lyti að meðferð þessarar umsóknar hans. Í athugasemdum A, dags. 25. nóvember 1996, segir, að vottorð læknis í tilefni bréfs tryggingastofnunar frá 26. október 1996 hafi verið skráð á það eyðublað, sem fylgt hafi bréfinu. Þá segir í bréfi A, að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki fyrr komið því á framfæri við hann, að umrætt vottorð teldist ófullnægjandi. Í framhaldi af samtali við lögfræðing tryggingaráðs 26. nóvember 1996 bárust mér frekari gögn 3. desember 1996 og hinn 18. desember 1996 reglur tryggingaráðs um lán til bifreiðakaupa frá 1. mars 1994. IV. Í áliti mínu frá 10. janúar 1997 segir svo um kvörtunarefni A: "1. Eins og fram hefur komið hér að framan, er síðasta umsókn A um lán vegna bifreiðakaupa frá október 1994 óafgreidd. Af þeim upplýsingum og athugasemdum, sem komið hafa fram í málinu, er óljóst, hvort læknisvottorð vegna umsóknarinnar hafi verið í samræmi við tilmæli tryggingastofnunar. Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Af gögnum málsins verður ekki ráðið, að A hafi verið tjáð í samræmi við 3. mgr. 9. gr. laga nr. 37/1993, að umsókn hans fengi ekki afgreiðslu vegna annmarka á fyrirliggjandi læknisvottorðum. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar er heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds, sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Í málinu hefur komið fram, að tryggingaráð leit ekki svo á, að kæra A lyti að meðferð þessarar umsóknar hans. Með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, eru því ekki skilyrði til frekari afskipta af minni hálfu vegna þessa þáttar málsins. 2. Kvörtun A beinist að þeim úrskurði tryggingaráðs frá 25. apríl 1995, að synjað sé beiðni hans um bílalán og bensínstyrk, þar sem skilyrði um hreyfihömlun teljist ekki uppfyllt. Kvörtun sína styður A meðal annars þeim rökum, að skilyrðum um hreyfihömlun hafi verið talið fullnægt í janúar 1994, þegar honum var veittur styrkur til bifreiðakaupa. Fjallað er um umsóknir um styrki til kaupa á bifreiðum eftir ákvæðum reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar skipar ráðherra afgreiðslunefnd, sem hefur það hlutverk að gera tillögur til tryggingaráðs um úthlutun slíkra styrkja. Skilyrði úthlutunar er meðal annars, að nauðsyn bifreiðar vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð, sbr. 2. tl. 4. gr. reglugerðarinnar. Afgreiðsla umsókna um lán til bifreiðakaupa lýtur hins vegar reglum tryggingaráðs um lán til bifreiðakaupa frá 1. mars 1994, áður 18. júlí 1991. Samkvæmt 18. gr. reglnanna úrskurðar lífeyrisdeild Tryggingastofnunar ríkisins um lánsrétt umsækjanda, að fengnu læknisfræðilegu mati tryggingayfirlæknis. Samkvæmt 3. gr. reglnanna er það skilyrði lánveitingar, að nauðsyn fyrir bifreið sé brýn vegna hreyfihömlunar. Í áliti mínu í máli nr. 746/1993 (SUA 1996:34), kemur fram, að lán til bifreiðakaupa og styrkir til bifreiðakaupa lúti mismunandi skilyrðum að því er varðar hreyfihömlun, og að Tryggingastofnun ríkisins telji þörf á að samræma reglur um veitingu styrkja og lána að þessu leyti. 3. Eins og fram hefur komið í málinu, styður A kvörtun sína jafnframt þeim rökum, að hann hafi áður verið talinn fullnægja skilyrðum um hreyfihömlun vegna umsókna um svokallað bílakaupalán og bensínstyrk. Samkvæmt niðurstöðu minni í framangreindu máli nr. 746/1993 er ekki fyllilega ljóst, á hvaða lögum umræddar reglur tryggingaráðs um lán til bifreiðakaupa eru byggðar. Ég taldi engu að síður að miða bæri við, að tryggingaráði hefði verið rétt að leggja þær til grundvallar úrskurði sínum í málinu. Tel ég framangreint sjónarmið einnig eiga við í máli þessu. Þá tel ég ekki tilefni til athugasemda við það sjónarmið, sem fram kemur í greinargerð tryggingayfirlæknis, dags. 17. mars 1995, sem vísað er til í úrskurði tryggingaráðs frá 25. apríl 1995, að sömu forsendur gildi fyrir umsókn um bílalán og bensínstyrk hvað varðar hreyfihömlun. Í úrskurði tryggingaráðs í máli þessu segir, "að ekki sé uppfyllt skilyrði tilvitnaðra reglna varðandi hreyfihömlun og því séu skilyrði fyrir bílaláni og bensínstyrk ekki fyrir hendi". Því til stuðnings er vísað til greinargerðar tryggingayfirlæknis, sem um rökstuðning synjunar um bensínstyrk vísar til bréfs hans frá 23. desember 1994. Í síðastgreindu bréfi kemur fram, að með hreyfihömlun sé átt við hreyfihömlun til gangs. Síðan segir: "Í gögnum tryggingastofnunar kemur fram að þér eruð haldinn baksjúkdómi og háþrýstingi. Munuð þér meðal annars hafa komið í skoðun til [V] tryggingalæknis þann 30. maí 1994 og var niðurstaðan þeirrar skoðunar að ekki væri um hreyfihömlun að ræða og engin ný gögn hafa borist sem benda til annars. Málinu var því synjað." Ekki er gerð nánari grein fyrir því í úrskurði tryggingaráðs, hvers vegna þeir sjúkdómar, sem A var haldinn, þ.e. bakveiki og háþrýstingur, gátu ekki talist hafa hreyfihömlun í för með sér í þeim skilningi, sem hér um ræðir. Í bréfi mínu til tryggingaráðs 11. janúar 1996 óskaði ég eftir því, að í skýringum ráðsins kæmu fram þau sjónarmið, sem legið hefðu til grundvallar þeirri ákvörðun, að synja beiðni A, einkum þegar litið væri til afgreiðslu fyrri umsókna hans. Í svari tryggingaráðs segir, að það sé skilyrði fyrir greiðslu bensínstyrks, að viðkomandi sé ófær um að komast ferða sinna án ökutækis vegna líkamlegrar fötlunar. Á grundvelli læknisfræðilegra gagna og skoðunar hjá tryggingalækni hafi skilyrði um hreyfihömlun ekki verið fullnægt. Frekari skýringar á slíku mati koma hvorki fram í bréfi tryggingaráðs né tilvitnuðum læknisfræðilegum gögnum. Í skýringum tryggingayfirlæknis í áðurnefndu máli nr. 746/1993 er því hins vegar lýst, að leitast hafi verið við að samræma úrskurði um hreyfihömlun að því er taki til bílalána á þann hátt, að í vafatilfellum sé farið eftir ákveðnum skilmerkjum. Þetta eigi aðallega við um þau tilfelli, þegar um sé að ræða bakveiki (lumbago), en í flestum tilvikum teljist sjúklingur með bakverki ekki hreyfihamlaður. Að mati tryggingayfirlæknis teljist hins vegar þeir sjúklingar, sem séu með bakverki svo og verkjaleiðni, mikinn dofa og máttleysi niður í ganglimi, vera hreyfihamlaðir. Einnig þeir sjúklingar, sem fá aukna verki niður í fætur frá baki við gang, svo sem við þrengsli í mænugöngum, en fleiri dæmi megi nefna. Í úrskurði tryggingaráðs frá 25. apríl 1995 er ekki, svo séð verði, tekin afstaða til sjónarmiða af því tagi, sem að framan greinir. Með vísan til þessa og þess, að skilyrði um hreyfihömlun hafði áður verið talið fullnægt, tel ég að rökstuðningur fyrir niðurstöðu ráðsins hefði átt að vera gleggri að þessu leyti. Samkvæmt gögnum málsins var A ákvarðaður bensínstyrkur fyrir tímabilið 1. janúar 1994 til 31. desember 1994 á grundvelli læknisvottorðs frá septembermánuði 1993, sem talið var sýna fram á að skilyrði um hreyfihömlun væri fullnægt. Umsókn um bifreiðalán, sem synjað var í janúar 1994, fylgdu samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum læknisvottorð útgefin í október og nóvember 1993. Að framansögðu athuguðu virðast upplýsingar í málinu benda til þess, að vottorð um líkamlegt ástand A á tilteknu tímabili hafi ekki verið túlkuð á sama hátt að því er hreyfihömlun snertir. Samkvæmt úrskurði tryggingaráðs í málinu gilda sömu forsendur fyrir veitingu bílaláns og bensínstyrks, að því er til hreyfihömlunar tekur. Að mínum dómi skortir á, að fullnægjandi skýringar hafi komið fram á mismunandi niðurstöðum tryggingaráðs og tryggingastofnunar, að því er snertir hreyfihömlun A. Samkvæmt bréfi tryggingaráðs frá 10. maí 1996 hefur í framkvæmd verið þrengt skilyrði almannatryggingalaga um hreyfihömlun og þess vegna hefur ýmsum mönnum, sem áður fengu bílalán, verið synjað um lán. Ég hef áður fjallað um breytingar á stjórnsýsluframkvæmd, meðal annars að því er snertir skilyrði um hreyfihömlun í áðurnefndu máli nr. 746/1993. Hef ég í þessu sambandi lagt áherslu á, að þegar breytt er stjórnsýsluframkvæmd, án þess að til komi breyting á réttarreglum, beri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gera þá kröfu til stjórnvalda, að þau kynni breytinguna fyrirfram. Á það ekki síst við, þegar þeim, sem í hlut á, hafa áður verið veitt tiltekin réttindi, að uppfylltum skilyrðum, sem þá hafa verið talin vera fyrir hendi. Ekki hefur komið fram í málinu, að breytingar þær, sem hér virðist hafa verið um að ræða, hafi verið kynntar A sérstaklega. Verður því að gera ráð fyrir því, að synjun á þeim grundvelli hafi getað komið honum á óvart. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að í rökstuðningi tryggingaráðs hefðu þurft að koma fram gleggri skýringar á því, hvers vegna umræddu skilyrði um hreyfihömlun var ekki fullnægt í máli A. Í samræmi við þessa niðurstöðu mína eru það tilmæli mín til tryggingaráðs og Tryggingastofnunar ríkisins, að mál A verði endurupptekið, ef ósk kemur um það frá honum, og síðan úr því leyst í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu." V. Hinn 19. september 1997 úrskurðaði tryggingaráð á ný í máli A, en hann hafði óskað eftir endurupptöku málsins 27. janúar 1997. Í úrskurðarorði segir: "Samþykkt er afgreiðsla bílaláns og bensínstyrks til [A]."