Álit

I. Hinn 16. júlí 1996 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði tryggingaráðs frá 31. maí 1996. Þar var því hafnað, að A gæti nýtt bifreiðakaupastyrk til kaupa á eldri bifreið, en Tryggingastofnun ríkisins hafði veitt honum styrk 12. febrúar 1996 til kaupa á bifreið, sem tollafgreidd hefði verið eftir 1. júní 1995. Í kvörtuninni kom fram, að A teldi óréttmætt að binda styrkveitingu til bifreiðakaupa skilyrði um aldur bílsins, og að ekki hefðu komið fram nægjanleg rök fyrir því. II. Helstu málsatvik eru þau, að með bréfi, dags. 12. febrúar 1996, var A tilkynnt, að tryggingaráð hefði ákveðið að honum yrði veittur styrkur til bifreiðakaupa, að upphæð 235.000 kr. Í bréfi þessu sagði meðal annars, að bifreiðin skyldi hafa verið tollafgreidd eftir 1. júní 1995. Hinn 17. apríl 1996 óskaði A eftir því við tryggingaráð, að fá að kaupa bifreið, sem kostaði ekki meira en upphæð styrksins næmi, og taldi óheimilt að gera skilyrði um aldur þess bíls, sem keyptur yrði. Tryggingaráð úrskurðaði í máli A 31. maí 1996. Í úrskurði ráðsins sagði meðal annars svo: "Málavextir eru þeir, að [A], sem er 75% öryrki var þann 1. mars s.l. úthlutaður styrkur til bifreiðakaupa að fjárhæð kr. 235.000.- Vegna fjárskorts getur [A] ekki keypt sér nýjan bíl og getur þar af leiðandi ekki nýtt sér styrkinn vegna ákvæða í reglugerð. [A] óskar því eftir undanþágu til [...] kaupa á eldri bifreið. Í tölulið 4, 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987 um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra skal bifreið hafa verið tollafgreidd eftir 1. júní á afgreiðsluári. Í umræddri reglugerð er engin heimild til að falla frá aldursskilyrðum bíla. Því getur tryggingaráð ekki orðið við beiðni [A] um að fá að kaupa bifreið, sem kostar ekki meira en styrksupphæð. Því úrskurðast ÚRSKURÐARORÐ: Beiðni [A], um að fá að kaupa bifreið sem kostar ekki meira en styrksupphæð kr. 235.000 er hafnað." Hinn 10. júní 1996 ritaði A heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, að reglugerð um bifreiðastyrki yrði breytt á þann veg, að styrkurinn nýttist einnig til kaupa á eldri bifreiðum. Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 5. júlí 1996, kemur fram, að tryggingaráð hafi einnig farið fram á að reglugerðinni yrði breytt að þessu leyti. Í bréfi ráðuneytisins segir ennfremur: "Saga þessarar reglugerðar er á þann veg að hér áður fyrr veitti fjármálaráðuneytið afslátt af tolli innfluttra bifreiða til hreyfihamlaðra. Þegar því fyrirkomulagi var breytt, þá var það á þann veg að í stað tollafsláttar kom styrkur Tryggingastofnunar til kaupa á nýjum bifreiðum. Það hefur því ætíð verið skilyrðið í þessu sambandi, að veita aðstoð til kaupa á nýjum bifreiðum til handa hreyfihömluðum. Hugsunin á bak við það er m.a. sú, að það sé bjarnargreiði að aðstoða lítt efnað fólk til kaupa á gömlum bílum sem taka á sig meira og minna háan viðgerðarkostnað. Það er því ekki von til þess, að þessari reglugerð verði breytt í náinni framtíð." III. Ég ritaði tryggingaráði bréf hinn 26. ágúst 1996 og óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn málsins. Einnig óskaði ég upplýsinga um það, hvort A hefði sótt um lán til bifreiðakaupa hjá Tryggingastofnun ríkisins. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi, dags. 4. september 1996. Í bréfinu var upplýst, að A hefði sótt um lán til bifreiðakaupa, en umsókn hans verið synjað, þar sem hann hefði ekki verið talinn uppfylla skilyrði um hreyfihömlun. Hinn 26. ágúst 1996 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra einnig bréf. Þar var þess óskað, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um það, hvort ráðuneytið teldi umrætt skilyrði hafa nægilega lagastoð miðað við tilgang laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, og laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 29. nóvember 1996. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Úthlutunarnefnd bifreiðastyrkja er samsett af fulltrúum Öryrkjabandalagsins og Tryggingastofnunar ríkisins. Nefndin hefur álitið það grundvallaratriði að kaupum á eldri bifreiðum sé ekki hleypt inn á þetta svið, þannig að ekki komi til samkeppni um takmarkað fjármagn úr annarri átt. Bílalán Tryggingastofnunar, sem hægt er fyrir hreyfihamlaða að sækja um og fá allt árið, er það svið sem sér um aðstoð við kaup á eldri bifreiðum allt að þriggja ára, en Tryggingaráð hefur oft tekið tillit til sérstakra aðstæðna með lán til kaupa á enn eldri bifreiðum. Þeir sem hafa fengið úthlutað bifreiðastyrk sækja einnig mjög oft um bifreiðalán og fá það í flestum tilvikum. Mál styrkþega, sem ekki geta nýtt sér styrkveitinguna, koma fyrir af og til, en þá er t.d. um að ræða mál þeirra sem ætla sér að kaupa eldri bifreiðar eða þá að menn eru gjaldþrota fyrir o.fl. ástæður. Lagaheimildir fyrir þessa aðstoð við hreyfihamlaða [er] að finna í 33. gr. ATL og í 11. gr. FLA. Í 33. gr. ATL er tekið fram að Tryggingaráð setji reglur um framkvæmdina og 11. gr. FLA, sem er heimildargrein eins og aðrar greinar FLA, lýtur einnig ákvæðum 13. gr. FLA, smbr. 66. gr. ATL, þar sem segir að ráðherra geti sett frekari ákvæði um greiðslu félagslegrar aðstoðar í reglugerð skv. þeim lögum. Ráðuneytið álítur því að nægileg lagastoð og heimild til setningar reglugerða um frekari útfærslu aðstoðarinnar sé fyrir hendi auk þess sem góð tryggð við upphafleg markmið hafi ríkt þann tæpa áratug sem þetta fyrirkomulag hefur verið við lýði." Hinn 3. desember 1996 ritaði ég A bréf og óskaði eftir athugasemdum hans í tilefni af bréfi ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 5. desember 1996. IV. Í áliti mínu frá 20. febrúar 1997 fjallaði ég fyrst um ákvæði laga um almannatryggingar og síðan um lagastoð þeirra reglugerða sem snertu mál A. Í álitinu segir: "Í úrskurði tryggingaráðs frá 31. maí 1996 var beiðni A um að fá að nýta umræddan bifreiðakaupastyrk til kaupa á eldri bifreið hafnað með vísan til 4. töluliðar 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Í 4. gr. reglugerðarinnar segir: "Skilyrði úthlutunar eru: 1) Ökuréttindi. 2) Nauðsyn bifreiðar vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð. 3) Umsækjendur skulu vera undir 75 ára aldri. 4) Að bifreið hafi verið tollafgreidd eftir 1. júní á umsóknarári. Heimilt er að víkja frá 1. tl. mæli sérstakar ástæður með því, en þá skal umsækjandi tilnefna tvo ökumenn sem aka mega bifreiðinni með tilliti til ábyrgðartryggingar hennar. Skal öðrum óheimilt að aka bifreiðinni. Áður en slíkar greiðslur fara fram skal liggja frammi staðfest afrit af vátryggingarskírteini." 1. Styrkir til bifreiðakaupa eru veittir af Tryggingastofnun ríkisins á grundvelli reglugerðar nr. 170/1987. Reglugerð þessi var sett af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með stoð í 19. gr. þágildandi laga um almannatryggingar, laga nr. 67/1971, og b-lið 39. gr. sömu laga. Ákvæði samsvarandi b-lið 39. gr. laga nr. 67/1971 er að finna í a-lið 33. gr. núgildandi laga um almannatryggingar, laga nr. 117/1993. Ákvæði samsvarandi 19. gr. eldri laga um almannatryggingar (sem síðar varð 20. gr. sömu laga) er nú að finna í 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Greinin er svohljóðandi: "Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Sama gildir um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar." Forsaga þessa ákvæðis er sú, að með lögum nr. 36/1980, sem breyttu 19. gr. þágildandi laga um almannatryggingar, var heimilað að greiða "... uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar". Með lögum nr. 54/1987, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum, var ákveðið, að 4. mgr. 19. gr. nr. laga 67/1971 skyldi orðast svo: "Þá er og heimilt að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk, barnaörorkustyrk og framfærslukostnað skv. 10. gr. laga nr. 41/1983, vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Sama gildir um rekstur bifreiða eigi í hlut elli- og örorkulífeyrisþegar og örorkustyrkþegar." Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 54/1987, segir meðal annars: "Með lögum nr. 4/1986 var tollur af bifreiðum lækkaður [úr] 70% í 10%. Þetta hafði í för með sér að tollaívilnun vegna bifreiðakaupa öryrkja, sbr. 27. tölul. 3. gr. tollskrárlaga nr. 120/1976, lækkaði sem þessu nemur. Þessi lækkun leiddi til um það bil 30% lækkunar á verði nýrra og notaðra bifreiða þannig að öryrkjar sitja nú svo að segja við sama borð og almenningur hvað bifreiðakaup varðar. Á ríkisstjórnarfundi 12. febrúar s.l. var samþykkt eftirfarandi tillaga fjármálaráðherra um aðstoð við fatlaða vegna bifreiðakaupa: "Ríkisstjórnin ákveður að fyrirgreiðsla til fatlaðra við bifreiðakaup færist til Tryggingastofnunar ríkisins. Komi tryggingastyrkir í stað tollalækkunar. Miðað skal við að fyrirgreiðsla verði sama hlutfall af almennu söluverði bifreiða og var fyrir tollalækkun í febrúar 1986." Það er mat þeirra lögfræðinga fjármálaráðuneytis, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis og Tryggingastofnunar ríkisins sem falið var að gera tillögu í samræmi við fyrrgreinda ríkisstjórnarsamþykkt að nauðsynlegt sé að setja skýr og skorinorð ákvæði inn í lög um almannatryggingar eigi styrkir til bifreiðakaupa af þessu tagi að greiðast af almannatryggingum, þ.e. úr lífeyristryggingum og sjúkratryggingum. Hefur því orðið að samkomulagi að leggja til breytingar á tveimur greinum laga um almannatryggingar, 19. og 39. gr., til þess að almannatryggingar geti náð yfir þessi tilvik." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 3793.) Af framangreindum ummælum er ljóst, að ákvæðum þeim í almannatryggingalögum, og nú einnig lögum um félagslega aðstoð, sem reglugerð nr. 170/1987 sækir stoð í, var í upphafi ætlað að koma í stað tollaívilnana, sem vegna lækkunar tolla á bifreiðum voru orðnar lítils virði. Nefndar tollaívilnanir komu fyrst í lög árið 1951, en 22. töluliður 1. gr. laga nr. 108/1951, um breyting á lögum nr. 62 30. desember 1939, um tollskrá o.fl., var svohljóðandi: "Aftan við 3. gr. bætast tveir nýir stafliðir, svo hljóðandi: v. Að fella niður eða lækka aðflutningsgjöld af farartækjum fyrir lamað eða bæklað fólk, svo og af gervilimum, sem ekki verða gerðir hér á landi, enda sé þörf fyrir þessar vörur sönnuð með læknisvottorði og meðmælum heilbrigðisstjórnarinnar. [...]" Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 108/1951, segir um þetta efni: "Þráfaldlega berast ráðuneytinu erindi um lækkun eða niðurfellingu aðflutningsgjalda af farartækjum fyrir lamað fólk [...]. Þar eð tæki þessi eru yfirleitt mjög dýr, þykir sanngjarnt, að ráðuneytinu heimilist að gefa eftir að nokkru eða öllu leyti gjöld af slíkum tækjum." (Alþt. 1951, A-deild, bls. 662.) Með lögum nr. 27/1957, um breyting á lögum nr. 90 25. nóvember 1954, um tollskrá o.fl., var ákvæði þessu breytt þannig, að heimild var veitt til að "fella niður eða lækka aðflutningsgjöld á allt að 50 bifreiðum árlega fyrir fólk með útvortis bæklanir eða lamanir, enn fremur fólk með lungnasjúkdóma og aðra hliðstæða sjúkdóma og loks fólk, sem þjáist af afleiðingum slysa, allt á svo háu stigi að það getur ekki farið ferða sinna án farartækis". Einnig var ákveðið, að þriggja manna nefnd, skipuð af fjármálaráðherra, skyldi úrskurða umsóknir um eftirgjafir aðflutningsgjalda af bifreiðum. 2. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 29. nóvember 1996, kom fram, að reglugerð nr. 170/1987 ætti sér stoð í 33. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, þar sem segir, að hlutverk sjúkratryggingadeildar tryggingastofnunar sé meðal annars að "veita styrk til að afla hjálpartækja og bifreiða sem nauðsynlegar eru vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta" og 66. gr. sömu laga, sem er almenn reglugerðarheimild. Reglugerðin eigi sér einnig stoð í 11. gr. laga nr. 118/1993, sem að framan er rakin, og 13. gr. sömu laga. Með lögum nr. 54/1987 var, eins og að framan er rakið, horfið frá því að létta öryrkjum bifreiðakaup með tollaívilnunum og farið að veita þeim beina styrki til bifreiðakaupa í gegnum almannatryggingakerfið. Verður því að líta svo á, að tengsl við tollaívilnun og innflutning bifreiða hafi þar með verið rofin, þannig að umrætt skilyrði í 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987 varð ekki á þeim grunni byggt. Með hliðsjón af þessari breytingu verður ekki séð, að nefnt skilyrði eigi sér viðhlítandi stoð í lögum nr. 117/1993 eða lögum nr. 118/1993, en skilyrði þetta er íþyngjandi að því leyti, að það takmarkar svigrúm styrkþega til bifreiðakaupa. Hefur heldur ekki komið fram, að skilyrði af þessu tagi stuðli ótvírætt að því, að markmiðum umræddra lagaákvæða um bifreiðastyrk verði náð. Það eru tilmæli mín til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, að reglugerð nr. 170/1987 verði endurskoðuð og þar tekið tillit til þeirra sjónarmiða, sem fram koma í áliti þessu. Að svo búnu verði mál A tekið til úrlausnar hjá tryggingaráði á ný, komi fram beiðni um það frá honum. V. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að skilyrði 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, eigi sér ekki viðhlítandi stoð í lögum. Það eru því tilmæli mín, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið taki reglugerðina til endurskoðunar og verði þar gætt þeirra sjónarmiða, sem fram koma í áliti þessu. Að því loknu verði mál A tekið til úrlausnar hjá tryggingaráði á ný, komi fram beiðni um það frá honum." VI. Í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu urðu nokkur bréfaskipti milli mín og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Hinn 29. janúar 1998 barst mér afrit af bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til tryggingaráðs, þar sem ráðuneytið beindi þeim tilmælum til ráðsins, að taka mál A fyrir að nýju og byggja á þeirri niðurstöðu í fyrrgreindu áliti mínu, að skilyrði 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987, hafi ekki átt sér viðhlítandi stoð í lögum. Með bréfi, dags. 14. febrúar 1998, tilkynnti ráðuneytið mér, að 4. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, hefði verið felldur úr gildi með reglugerð nr. 56/1998.