Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. febrúar 1992 leituðu til mín A og B og kvörtuðu yfir því, að verið væri að leggja niður ýmsa þætti í starfsemi Menningarsjóðs, án þess að fyrir lægi nokkur ákvörðun um slíkt af hálfu Menntamálaráðs, en þær áttu báðar sæti í Menntamálaráði, sem fer með yfirstjórn sjóðsins. Töldu þær, að verið væri að segja starfsfólki upp störfum og ráðstafa eignum sjóðsins. Þá hefðu verið rituð bréf í nafni Menntamálaráðs til stofnana við Háskóla Íslands og væri útgáfusamningum þar sagt upp einhliða og fyrirvaralaust. Ennfremur hefðu útgáfubækur ársins 1991 verið gefnar út í minna upplagi en Menntamálaráð hefði samþykkt.

Í 3. gr. laga nr. 50/1957 um Menningarsjóð og Menntamálaráð, sbr. 2. gr. laga nr. 35/1971, er kveðið á um, að tekjustofnar Menningarsjóðs séu annars vegar gjald af aðgöngumiðum að kvikmyndasýningum og dansleikjum samkvæmt lögum um skemmtanaskatt og hins vegar fjárveiting, sem veitt er á fjárlögum hverju sinni. Í 6. gr. fjárlaga nr. 93/1991 fyrir árið 1992 er kveðið á um, að fjármálaráðherra sé heimilt að semja um ráðstöfun eigna og skulda Menningarsjóðs. Í athugasemdum í greinargerð frumvarps til fjárlaga fyrir árið 1992 kom fram varðandi Menningarsjóð, að áætlaðar markaðar tekjur hans næmu 11,5 milljónum króna en þrátt fyrir ákvæði laga yrðu skil tekna aðeins 6 milljónir króna. Hefði menntamálaráðuneytið í hyggju að endurskoða lög um sjóðinn og endurmeta starfsemi hans, þar sem meðal annars yrði stefnt að því að leggja útgáfufyrirtækið niður á árinu 1992. Í 41. gr. laga nr. 1/1992 um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1992, var tekið fram, að þrátt fyrir ákvæði 3. gr. laga nr. 50/1957, um Menningarsjóð, skyldi framlag ríkissjóðs til sjóðsins ekki nema hærri fjárhæð en 6.000 þús. kr. á árinu 1992.

II. Málavextir

Á fundi Menntamálaráðs 31. janúar 1992 lagði B fram skriflega fyrirspurn í 8 liðum til C, formanns Menntamálaráðs. Sagði þar m.a. svo:

"1. Er það rétt að ákveðið hafi verið að leggja Menningarsjóð niður og þar með alla bókaútgáfu hans? Ef svo er, hver tók þá ákvörðun?

[...]

4. Skv. fundargerð Menntamálaráðs 18. júlí s.l. voru einróma samþykktar ákveðnar tölur um upplag væntanlegra útgáfubóka Menningarsjóðs 1991. A.m.k. tvær bókanna, þýðingar á sögum Kafka og Sólarljóð voru gefnar út í helmingi minna upplagi en ákveðið var, eða í um 300 hvor. Hver tók ákvörðun um að ganga þannig á samþykkt ráðsins og af hverju var það gert? Var haft samráð við samstarfsaðila, t.a.m. þýðendur Kafka og Bókmenntafræðistofnun Háskólans?

5. Mér er kunnugt um að útgáfusamningi Menningarsjóðs við stofnanir Háskólans (Bókmenntafræðistofnun, Sagnfræðistofnun og Stofnun Árna Magnússonar) hefur einhliða verið sagt upp frá og með 1. janúar 1992. Uppsagnarbréfin eru undirrituð af framkvæmdastjóra "f.h. menntamálaráðs". Hver tók þá ákvörðun að segja upp samningum og í umboði hverra?

[...]

7. Er það rétt að til standi að segja upp starfsmönnum Menningarsjóðs, m.a. framkvæmdastjóra, og hafi þeim þegar verið skýrt frá því? Ef svo er, hver tók þá ákvörðun? Hafa verið gerðar ráðstafanir til að finna þeim önnur störf og þá hvaða störf.

[...]"

Formaður Menntamálaráðs lagði fram skrifleg svör við fyrrgreindum spurningum B á fundi Menntamálaráðs 19. febrúar 1992. Þar segir:

"1. Ekki hefur verið tekin ákvörðun um hvort leggja eigi Menningarsjóð niður, en ákveðið hefur verið að leggja niður bókaútgáfuna sbr. bréf Menntamálaráðherra dags. 2. okt. 1991 og er þessi stefna áréttuð í frumvarpi til fjárlaga fyrir 1992 og í 6. gr. fjárlaga þar sem fjármálaráðherra er veitt heimild til að gera upp eignir og skuldir Menningarsjóðs.

[...]

4. Á fyrsta fundi Menntamálaráðs þess er nú situr, sem haldinn var 18. júlí 1992 lagði framkvæmdastjóri fram lista yfir útgáfubækur 1991 og kynnti jafnframt væntanlegt upplag þeirra. Síðar er menn höfðu kynnt sér nánar stöðu stofnunarinnar og ljóst varð að stefna stjórnvalda væri sú að leggja ætti útgáfuna niður áttu sér nánast á hverjum fundi stað umræður um útgáfubækurnar einkum upplag þeirra. Samkvæmt yfirlýsingu framkvæmdastjóra voru þessar ákvarðanir teknar á fundi ráðsins þ. 31. október 1991 í ljósi þess að um er að ræða síðustu útgáfubækur Menningarsjóðs, og framundan er uppgjör varðandi útgáfuna. Eðlilegt má telja að varúð hafi verið höfð hvað varðar upplag einstakra bóka til að auka ekki á birgðir, sem eru ærnar fyrir.

5. Það þykja eðlilegir og sanngjarnir viðskiptahættir að láta viðskiptamenn vita þegar breytingar eru fyrirhugaðar á starfsemi fyrirtækis.

[...]

7. Verði stofnunin lögð niður gilda l. 38/1954 14. gr. um rétt starfsmanns er staða er lögð niður. Engum hefur verið sagt upp störfum en starfsmönnum eðlilega kynnt staða mála.

8. Engin ákvörðun hefur verið tekin um hvernig eignum verði ráðstafað, enda verður það ekki gert án samráðs við Menntamálaráð. [...]"

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 7. febrúar 1992 ritaði ég formanni Menntamálaráðs bréf og óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að formaðurinn skýrði afstöðu sína til framangreindrar kvörtunar A og B og léti mér í té þau gögn, er málið vörðuðu.

Svar formanns Menntamálaráðs barst mér með bréfi, dags. 25. febrúar 1992, og sagði þar m.a. svo:

"1. Starfsfólki hefur ekki verið sagt upp störfum, en því kynntar þær breytingar, sem áformaðar eru á rekstri Menningarsjóðs.

2. Engum eignum hefur verið ráðstafað.

3. Í ljósi þess að áætlað er að leggja Bókaútgáfu Menningarsjóðs niður á árinu 1992, þótti formanni og framkvæmdastjóra eðlilegt að segja upp útgáfusamningum.

4. Skv. meðfylgjandi afriti af bréfi framkvæmdastjóra staðfestir hann að á fundi ráðsins þ. 31. október 1991 hafi honum verið falið að láta prenta í umræddu upplagi."

Með skýringum formanns Menntamálaráðs fylgdi m.a. afrit af bréfi frá D framkvæmdastjóra, dags. 20. febrúar 1992. Bréfið hljóðar svo:

"Að gefnu tilefni vill framkvæmdastjóri láta það koma fram og færa til bókar, að á fundi Menntamálaráðs hinn 31. október s.l. þar sem "rætt var um upplag", - eins og segir í fundargerð, - voru þau fyrirmæli gefin, að upplagstala útgáfubóka fyrir jólin skyldi vera á bilinu 300-600, mismunandi eftir bókum. Var þar um endurskoðun frá fyrri fundi að ræða. Þá var einnig í umræðum um upplagsstærð tekið fram, að þryti upplagið, væri hægur vandi að bæta við eintökum. Hefur því verið aukið við 200 eintökum af þeim ritum, sem seldust upp fyrir jól."

Með bréfum, dags. 5. mars 1992, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við bréf formanns Menntamálaráðs. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfum, dags. 11. mars 1992 og 13. mars 1992. Í bréfinu frá 11. mars 1992 sagði:

"Á fundi Menntamálaráðs 31. október 1991 var ekki rætt um fækkun á prentuðum eintökum útgáfubóka ársins. Undir þessum lið (3 a) var aðeins fjallað um upplag eldri útgáfubóka á lager, svo sem Íslenska sjávarhætti, Íslenska orðabók o.fl. Ef um breytingar hefði verið að ræða frá áður samþykktum og bókuðum eintakafjölda, sbr. fundargerð frá 18. júlí, hefðu þær að sjálfsögðu verið færðar til bókar. [...] Engin athugasemd var gerð við fundargerðina á næsta fundi og var hún samþykkt. Á fundi 18. desember var okkur fyrst tilkynnt um þessa breytingu á eintakafjölda útgáfu bóka. [B] gagnrýndi þá þegar þessa ráðstöfun, sbr. eftirfarandi bókun í fundargerð, sem við leyfum okkur að taka hér upp í heild:

4.a. Rætt var um útgáfubækur 1991. Framkvæmdastjóri skýrði m.a. frá því að einungis 300 eintök hefðu verið prentuð af Sólarljóðum (í útgáfu Njarðar Njarðvík) og Refsinýlendunni eftir Kafka í þýðingu Ástráðs Eysteinssonar og Eysteins Þorvaldssonar, og væru þær þegar uppseldar hjá forlaginu. [B] átaldi þessa ráðstöfun og benti á að hún gengi þvert á samþykkt ráðsins frá 18. júlí, þar sem ákveðið var að gefa út Sólarljóð í 600 eintökum og sögur Kafka í 700 eintökum. Bað hún um að gerðar yrðu ráðstafanir til að prenta fleiri eintök hið snarasta. Því var hafnað af formanni og ekki borið undir atkvæði ráðsins.

Engin athugasemd kom fram við þessa bókun á næsta fundi ráðsins, hvorki frá formanni né framkvæmdastjóra, og var fundargerðin samþykkt. Í skriflegum svörum [C] við fyrirspurnum [B] sem [C] lagði fram á fundi Menntamálaráðs 19. febrúar segir hún í svari við fyrirspurninni (í lið 4) um hver hafi tekið þá ákvörðun að ganga á samþykkt ráðsins og láta prenta útgáfubækur í helmingi minna upplagi en ákveðið hafi verið, að það hafi formaður og framkvæmdastjóri gert. Á fundinum hreyfði framkvæmdastjóri engum andmælum við svari hennar. Lýsum við því furðu okkar á bréfi hans nú, dagsettu daginn eftir fundinn, eða 20. febrúar 1992, til ótilgreinds aðila. [...]"

IV. Niðurstaða.

1.

Niðurstaða álits míns, dags. 26. mars 1992, var svohljóðandi:

"Menningarsjóði var komið á fót með lögum og gilda nú um sjóðinn lög nr. 50/1957, sbr. lög nr. 35/1971. Eins og áður er minnst á, kemur það fram í athugasemdum í greinargerð fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 1992, að menntamálaráðuneytið hafi í hyggju að endurskoða lög um Menningarsjóð og endurmeta starfsemi hans og sé stefnt að því að leggja útgáfufyrirtækið niður. Þar sem Menningarsjóður var settur á stofn með lögum, er ljóst, að hann verður ekki lagður niður nema með lögum. Nægir ekki í því efni heimild í fjárlögum fyrir fjármálaráðherra til þess að semja um ráðstöfun eigna og skulda sjóðsins.

Kvörtun þeirra A og B lýtur að ýmsum ráðstöfunum vegna fyrirætlana um niðurlagningu sjóðsins. Þar sem þær telja, að þær hafi verið hindraðar í að rækja störf sín í Menntamálaráði, þá geta þær af því tilefni borið fram kvörtun við umboðsmann Alþingis.

A og B kvarta í fyrsta lagi yfir því, að verið sé að segja upp starfsfólki sjóðsins, án þess að tekin hafi verið formleg ákvörðun af Menntamálaráði um slíkt. Í bréfi formanns Menntamálaráðs kemur hins vegar fram, að starfsfólki hafi ekki verið sagt upp störfum, en því hins vegar kynntar þær breytingar, sem áformaðar séu á rekstri sjóðsins. Hefur formaðurinn lagt fram tilkynningu, dags. 9. janúar 1992, sem afhent var starfsmönnum. Í tilkynningunni, sem rituð er af framkvæmdastjóra Menningarsjóðs, segir svo:

"Ágætu starfsmenn!

Eins og ykkur er eflaust kunnugt er fyrirhugað að leggja niður starfsemi Menningarsjóðs á yfirstandandi ári.

Á þessari stundu er ekki unnt að segja til um hve lengi hvert starf verður við lýði en það verður tilkynnt síðar með eðlilegum fyrirvara."

Ekki verður litið á ofangreinda tilkynningu sem uppsögn, heldur sem tilkynningu um fyrirhugaða breytingu á starfsemi sjóðsins. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við þennan þátt málsins af minni hálfu.

Þá kvarta þær A og B í öðru lagi yfir því, að eignum sjóðsins hafi verið ráðstafað á óheimilan hátt. Í bréfi formanns Menntamálaráðs 25. febrúar 1992 segir, að engum eignum hafi verið ráðstafað. Miðað við þau gögn, sem liggja fyrir í málinu, er því ekki heldur ástæða til athugasemda við þennan þátt málsins.

A og B kvarta í þriðja lagi yfir því, að útgáfubækur ársins 1991 hafi verið gefnar út í minna upplagi en ákveðið hafi verið af Menntamálaráði. Deila er um það, hvaða ákvarðanir hafi verið teknar á fundum ráðsins í þessum efnum. Ég tel mér ekki fært að skera úr þeirri deilu og fjalla því ekki frekar um þetta atriði.

Loks kvarta þær A og B í fjórða lagi yfir því, að ritað hafi verið bréf í nafni Menntamálaráðs til stofnana við Háskóla Íslands og þar sagt upp einhliða og fyrirvaralaust útgáfusamningum.

Í bréfi til Bókmenntafræðistofnunar Háskóla Íslands, dags. 30. desember 1991, sem undirritað er af framkvæmdastjóra f.h. Menntamálaráðs og Menningarsjóðs, segir svo:

"Mér hefur verið falið af hálfu Menntamálaráðs og Menningarsjóðs að tilkynna uppsögn samninga frá marz 1975 (Íslensk rit) og 11. febrúar 1977 (Studia Islandica) milli Menningarsjóðs og Bókmenntafræðistofnunar Háskóla Íslands, þar sem stefnt er að því, að Bókaútgáfa Menningarsjóðs hætti starfsemi frá og með 1. júlí n.k. Gildir uppsögnin frá 1. janúar 1992."

Í bréfi formanns Menntamálaráðs 25. febrúar 1992 kemur fram, að í ljósi þess að áætlað var að leggja Bókaútgáfu Menningarsjóðs niður á árinu 1992, hafi formanni og framkvæmdastjóra þótt eðlilegt að segja upp útgáfusamningum.

Samkvæmt 1. málsl. 2. gr. og a-lið 7. gr. laga nr. 50/1957 um menningarsjóð og menntamálaráð hefur Menntamálaráð á hendi yfirstjórn Menningarsjóðs. Samkvæmt b-lið 7. gr. sömu laga annast Menntamálaráð "yfirstjórn Bókaútgáfu Menningarsjóðs og velur bækur þær, sem út eru gefnar". Samkvæmt þessum ákvæðum eru útgáfusamningar og uppsögn þeirra í valdi Menntamálaráðs sem yfirstjórnanda Bókaútgáfu Menningarsjóðs. Bar því að leggja tillögu um uppsagnir umræddra útgáfusamninga við tilgreindar stofnanir Háskóla Íslands fyrir Menntamálaráð til ákvörðunar, en ekki kemur fram að það hafi verið gert.

2.

Niðurstaða mín er sú, að í tilefni af kvörtun þeirri, sem hér hefur verið fjallað um, sé ekki tilefni annarra athugasemda en að framan greinir. Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort leggja beri niður starfsemi Menningarsjóðs að einhverju eða öllu leyti, enda á sú ákvörðun undir löggjafann."