Álit

I. Hinn 28. maí 1996 leitaði til mín B, fyrir hönd dóttur sinnar, A, sem stundar háskólanám í Bretlandi, vegna synjunar Lánasjóðs íslenskra námsmanna um námslán úr sjóðnum. Jafnframt beinist kvörtunin að synjun lánasjóðsins á beiðni um frest á endurgreiðslu láns vegna náms A við Háskóla Íslands haustið 1993. II. Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins var umsókn A, sem er finnskur ríkisborgari, en hefur búið á Íslandi frá árinu 1978, synjað með bréfi, dags. 24. ágúst 1994, á þeim grundvelli, að einungis íslenskir ríkisborgarar eigi rétt á aðstoð lánasjóðsins vegna náms erlendis. Í bréfi A, sem fylgdi nýrri lánsumsókn hennar frá 3. júlí 1995, kemur fram, að samkvæmt finnskum reglum um námsstyrk sé slík aðstoð einungis veitt þeim, sem átt hafi lögheimili í Finnlandi tvö síðastliðin ár. Þar sem hún hafi búið á Íslandi frá árinu 1978, eigi hún ekki rétt á aðstoð frá Finnlandi. Lánasjóður íslenskra námsmanna synjaði erindi hennar á ný með svohljóðandi bréfi, dags. 11. júlí 1995: "Í grein 1.2.4. í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 1995-96 segir m.a. svo orðrétt: "Farandlaunþegi, þ.e. launþegi sem starfað hefur á hinu Evrópska efnahagssvæði í a.m.k. fimm ár, og börn hans og maki eiga rétt á samsvarandi aðstoð og íslenskur ríkisborgari, hafi hann komið hingað til lands vegna starfs síns og átt hér lögheimili í eitt ár enda sé aðstoð ætluð til starfstengds náms." Stjórn LÍN getur ekki fallist á að þú teljist farandlaunþegi í skilningi EES-reglna og getur því ekki fallist á erindi þitt." Með bréfi, dags. 22. ágúst 1995, var þess óskað, að Lánasjóður íslenskra námsmanna endurskoðaði framangreinda afstöðu sína. Í svarbréfi lánasjóðsins, dags. 29. september 1995, segir meðal annars svo: "Samkvæmt lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna er lánsréttur að jafnaði bundinn því að námsmaður hafi íslenskan ríkisborgararétt. Heimilt er skv. 13. gr. laganna, að gera undantekningu frá þessari reglu ef námsmaður stundar nám á Íslandi, enda njóti íslenskir ríkisborgarar sambærilegra réttinda í heimalandi námsmanns. Með aðild Íslands að samningi um evrópskt efnahagssvæði var reglum breytt þannig að farandlaunþegar sem starfað hafa á svæðinu í a.m.k. fimm ár öðlast rétt á samsvarandi aðstoð og íslenskir ríkisborgarar, hafi þeir komið hingað til lands vegna starfs síns og átt hér lögheimili í eitt ár enda sé aðstoðin ætluð til starfstengds náms. Þetta getur jafnframt átt við börn farandlaunþega og maka hans. Samkvæmt upplýsingum sjóðsins ert þú ekki íslenskur ríkisborgari. Þú átt því ekki rétt á aðstoð sjóðsins samkvæmt almennum ákvæðum laganna. Þar sem þú sækir um lán vegna náms erlendis átt þú ekki rétt á undanþágu skv. 13. gr. laganna enda slíkar undanþágur bundnar við nám hér á landi. Stjórn LÍN getur ekki fallist á að þú eigir rétt á láni sem barn farandlaunþega þar sem þú hefur náð 21 árs aldri, en sjóðurinn hefur í reglum sínum miðað börn við einstaklinga sem eru 18 ára eða yngri. Að mati stjórnar LÍN getur staða einstaklinga sem komið hafa til landsins sem börn farandlaunþega síðar jafnast á við stöðu farandlaunþega. Ef óskað er eftir því að stjórnin fjalli um mál á þessum forsendum, þarf að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um störf viðkomandi einstaklinga og á hvern hátt þau tengjast fyrirhuguðu námi." Framangreind niðurstaða var kærð til menntamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 2. nóvember 1995. Samkvæmt bréfi menntamálaráðuneytisins, dags 16. apríl 1996, telur ráðuneytið valdsvið sitt gagnvart stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna svo takmarkað um þau atriði, sem voru tilefni kærunnar, að vísa beri málinu efnislega frá ráðuneytinu. Í bréfi ráðuneytisins segir jafnframt: "[...] Aðfinnsluvert þykir að mati ráðuneytisins, að sjóðsstjórnin byggi synjun sína á aldursskilyrði sem ekki hefur verið birt með lögformlegum hætti, sbr. 2. og 3. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992. Þá telur ráðuneytið að skilyrði um rétt barna farandlaunþega til námsaðstoðar skuli m.a. taka mið af ákvæðum laga nr. 47/1993 um atvinnu og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins sbr. ákvæði 10. gr. reglugerðar um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins nr. 1612/68/EBE. Varðandi túlkun á ákvæðum 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um Lánasjóð íslenskra námsmanna sbr. breyting á þeirri reglugerð, minnir menntamálaráðuneytið á að þessu ákvæði reglugerðarinnar var breytt með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 47/1993. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna beri að endurupptaka mál þetta samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. hjálagt bréf til stjórnar sjóðsins." Með bréfi, dags. 26. júní 1996, greindi stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna A frá því, að stjórnin hefði fjallað um erindi hennar að nýju. Um niðurstöðu þeirrar umfjöllunar segir í bréfinu, að þar sem A teljist hvorki farandlaunþegi né barn undir 21 árs aldri, eða á framfæri farandlaunþega hérlendis, uppfylli hún ekki skilyrði samkvæmt reglum sjóðsins og EES. Stjórnin geti því ekki orðið við erindi hennar. Síðari liður kvörtunar A lýtur að synjun lánasjóðsins á beiðni hennar um að afborgunum af láni vegna náms hennar við Háskóla Íslands haustið 1993 yrði frestað. Með bréfi, dags. 1. mars 1996, óskaði hún eftir því, að stjórnin endurskoðaði þessa afstöðu sína. Svarbréf stjórnar lánasjóðsins, dags. 14. mars 1996, hljóðar svo: "Samkvæmt 8. gr. laga nr. 21/1992 er sjóðnum heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu ef nám veldur verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega. Ákvæði þessarar greinar hefur verið túlkað þannig um árabil að um sé að ræða nám sem námsmaður eigi rétt á lánum hjá LÍN til þess að stunda. Stjórn sjóðsins hefur fellt þann úrskurð að þú eigir ekki rétt á láni í því námi sem þú nú stundar. Stjórnin ítrekar því fyrri úrskurð sinn í máli þínu." III. Ég ritaði Lánasjóði íslenskra námsmanna bréf, dags. 8. júlí 1996, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn lánasjóðsins léti mér í té gögn málsins, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað, að gerð yrði grein fyrir afstöðu stjórnarinnar til þeirra atriða, sem samkvæmt bréfi menntamálaráðuneytisins frá 16. apríl 1996 lágu að baki því mati ráðuneytisins, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bæri að endurupptaka málið. Í svarbréfi lánasjóðsins, dags. 16. ágúst 1996, segir meðal annars svo: "[...] Það var niðurstaða stjórnarinnar að [A] geti ekki átt rétt á láni sem barn farandlaunþega þar sem hún hafi náð 21 árs aldri þegar nám hófst, en sjóðurinn hefur í reglum sínum miðað börn við einstaklinga sem eru 18 ára eða yngri. Í bréfi menntamálaráðuneytisins til [B] dags. 16. apríl 1996 finnur ráðuneytið að því að sjóðsstjórn skuli hér notast við aldursskilyrði sem ekki hafi verið birt með lögformlegum hætti. Ekki er tekið fram í úthlutunarreglum LÍN fyrir námsárið 1994-1995 hvenær afkomendur farandlaunþega hætti að teljast börn hans skv. grein 1.2.4. Að mati stjórnar sjóðsins bar að miða við sömu aldursmörk og miðað er við í sambandi við framfærslu barna námsmanna. Sjóðsstjórn fannst eðlilegt að sjóðurinn viðurkenndi framfærslu farandlaunþega vegna barna að sama marki og hjá námsmönnum. Menntamálaráðuneytið kemst hins vegar að þeirri niðurstöðu í bréfi sínu að miða beri við aðrar reglur sbr. ákvæði 10. gr. reglugerðar um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins nr. 1612/68/EBE. Samkvæmt 1. tl. 10. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE teljast til fjölskyldu launþega: a) Maki launþegans og afkomendur þeirra í beinan legg sem eru yngri en 21 árs eða eru á framfæri þeirra; b) ættmenn launþega og maka hans að feðgatali sem eru á framfæri þeirra. Í kjölfar bréfs ráðuneytisins var mál [A] tekið til endurskoðunar hjá stjórn LÍN. Stjórnin féllst á að skoða rétt hennar út frá þeirri viðmiðun sem ráðuneytið mæltist til að höfð yrði til hliðsjónar. Niðurstaða stjórnarinnar var sú að [A] ætti ekki rétt á láni sem barn farandlaunþega þar sem hún hafði náð 21 árs aldri þegar nám hennar hófst. Hún gæti heldur ekki talist á framfæri foreldra sinna hérlendis á meðan hún stundaði nám erlendis. Stjórnin komst því að þeirri niðurstöðu að hún eigi allt að einu ekki rétt á láni. Athygli skal að lokum vakin á því að í nýjum úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 1996-97 var grein 1.2.4. breytt til samræmis við tilmæli menntamálaráðuneytisins." Athugasemdir A vegna bréfs ráðuneytisins bárust mér 26. ágúst 1996. Þar segir meðal annars svo: "Rök okkar gegn synjun LÍN á námsláni til [A] eru m.a. þau að Ísland hefur í 2. gr. 1. mgr. samstarfssamnings milli norrænu ríkjanna frá 1962 eins og greinin hljóðar eftir þær breytingar sem gerðar voru 1995 skuldbundið sig gagnvart hinum norrænu ríkjunum til að veita ríkisborgurum þeirra sama rétt og heimamönnum og ekki verður séð að þær takmarkanir sem settar eru í 2. gr. 2. mgr. samningsins geti átt við í tilviki [A]. [...] Íslenskur ríkisborgari sem búið hefur tvö ár í Finnlandi á rétt á námsstyrk frá Finnlandi til náms utan Finnlands. [A] sótti um lán til Lánasjóðs íslenskra námsmanna til náms í Bretlandi 1994 (þá tvítug að aldri) og fékk synjun sem varð til þess að hún frestaði að hefja nám um eitt ár. Í svari sjóðsins 29. september 1995 er synjunin byggð m.a. á því að [A] hafi náð 21 árs aldri er nám hófst." Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf á ný 29. ágúst 1996, þar sem þess var óskað, að stjórnin sendi mér þær athugasemdir, sem hún teldi ástæðu til að koma á framfæri í tilefni bréfs A. Jafnframt óskaði ég þess sérstaklega, að upplýst yrði, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, hvort stjórn lánasjóðsins hefði fjallað um mál A með tilliti til 2. gr. samstarfssamnings milli Norðurlandanna frá 23. mars 1962, sbr. samkomulag um breytingu á samstarfssamningnum milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar, sem staðfest var með ályktun Alþingis 13. desember 1995. Var þess óskað, að stjórn lánasjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar með tilliti til framangreinds samnings. Svohljóðandi bréf stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna barst mér 27. september 1996: "[A], sem er finnskur ríkisborgari, sótti um aðstoð sjóðsins til þess að stunda [...]-nám við [X-skóla]. Samkvæmt lögum nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna eru lán frá sjóðnum fyrst og fremst ætluð íslenskum ríkisborgurum. Þó er stjórn sjóðsins heimilt skv. 13. gr. laganna að ákveða að námsmenn frá Norðurlöndum, sem heimilisfastir eru á Íslandi og stunda nám hérlendis, hafi rétt til lána samkvæmt lögunum. Einnig er heimilt að láta hið sama gilda um einstaka aðra erlenda ríkisborgara njóti íslenskir ríkisborgarar sömu réttinda í heimalandi þeirra. Í gildi er samningur milli Norðurlandanna frá 1973 um gagnkvæm réttindi sem gerður var af norrænu ráðherranefndinni. Skv. honum getur námsmaður við nám á Norðurlöndum utan heimalandsins að uppfylltum sérstökum skilyrðum, t.d. að námsmaður hafi verið búsettur og unnið samfellt í tvö ár í landinu, fengið námslán frá námslandinu. Í samningnum er ekki gert ráð fyrir því að námsmaður geti fengið lán til náms í þriðja landi. [A] fékk lán á haustmisseri 1993 á grundvelli þessa samnings til náms við Háskóla Íslands. Það er sameiginlegur skilningur LÍN og lánasjóðanna á hinum Norðurlöndunum að þær breytingar sem gerðar voru á samstarfssamningi milli norrænu ríkjanna 1995 hafi ekki áhrif á rétt manna til námslána í þriðja landi. Það skal tekið fram, vegna þess sem fram kemur í bréfi [A], að samkvæmt upplýsingum frá finnska lánasjóðnum eiga íslenskir ríkisborgarar ekki rétt á lánum þaðan til þess að stunda nám utan Finnlands á grundvelli norrænu reglnanna. [A] getur því átt skv. samningnum rétt til námslána til þess að stunda nám hér á landi en ekki til þess að stunda nám erlendis. Um rétt [A] til námsláns skv. EES reglum hefur áður verið fjallað í bréfum til yðar..." Í athugasemdum A, dags. 10. október 1996, ítrekar hún þann skilning sinn á úthlutunarreglum finnska lánasjóðsins, að íslenskur ríkisborgari í hennar stöðu eigi rétt á láni frá Finnlandi, ef telja megi búsetu þar til frambúðar. Þá telur hún, að samstarfssamningur milli Norðurlandanna, eins og honum var breytt í desember 1995, hafi ekki verið virtur í máli hennar og bendir á að hún hafi fengið synjun bæði frá íslenska og finnska lánasjóðnum. Í bréfinu kemur ennfremur fram, að A hafi fengið vilyrði fyrir láni fyrir námsárið 1996-97 samkvæmt umsókn hennar þar að lútandi. Samkvæmt bréfi, dags. 15. september 1996, hafi henni hins vegar verið synjað um lán á grundvelli ríkisborgararéttar, án þess að minnst væri á fyrra lánsloforð. Með bréfi, dags. 4. nóvember 1996, óskaði ég eftir því, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna sendi mér þær athugasemdir, sem hún teldi ástæðu til að koma á framfæri í tilefni framangreinds bréfs. Óskaði ég þess jafnframt, að stjórn lánasjóðsins gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni, að 2. gr. samstarfssamnings milli Norðurlandanna hafi ekki áhrif á rétt manna til námslána í slíkum tilvikum, sem hér um ræðir, auk þess sem hún gerði nánari grein fyrir þeim upplýsingum frá finnska lánasjóðnum, að íslenskir ríkisborgarar eigi ekki rétt á lánum frá Finnlandi til þess að stunda nám utan Finnlands. Loks var þess óskað, að stjórn lánasjóðsins upplýsti, hvort líta bæri á synjun lánasjóðsins frá 15. september 1996 sem afturköllun vilyrðis um lán, og að stjórnin skýrði viðhorf sitt til þessa atriðis í bréfi A. Svör lánasjóðsins bárust með bréfum, dags. 26. nóvember 1996 og 30. janúar 1997. Í fyrrgreinda bréfinu segir: "[...] en mistök urðu til þess að umsókn hennar var skráð hjá LÍN, þótt stjórnin líti svo á að hún sé ekki lánshæf. [A] lagði inn umsókn um lán á námsárinu 1996-97 þann 30. júlí s.l. Þegar reynt er að skrá inn umsóknir frá erlendum ríkisborgurum birtist athugasemd um að viðkomandi námsmaður sé ekki íslenskur ríkisborgari. Starfsmenn geta þó lokið skráningu umsóknarinnar eða skráð hana sem umsókn erlends ríkisborgara, en í því tilviki fer sjálfkrafa bréf til viðkomandi um að hann eigi ekki rétt á láni. Vegna mannlegra mistaka var umsóknin ekki skráð inn í tölvukerfi LÍN sem umsókn erlends ríkisborgara heldur sem fullgild umsókn. Í kjölfarið fékk hún náms- og lánsfjáráætlun senda. Þann 15. september var skráning umsóknarinnar leiðrétt. Eins og fram kemur í hjálögðu ljósriti af bréfi hefur [A] margoft verið tilkynnt af stjórn LÍN að hún eigi ekki rétt á láni vegna náms erlendis. Henni átti því að vera þetta ljóst. Hafi hún verið í einhverjum vafa hvort stjórn sjóðsins hafi breytt úrskurði sínum í máli hennar án þess að láta hana vita, bar henni að leita upplýsinga þar um hjá sjóðnum. Að mati stjórnarinnar hlaut [A] því að vita að hér væri um mistök sjóðsins að ræða." Síðara bréf stjórnar lánasjóðsins hljóðar svo: "[A] hefur talið að hún ætti sama rétt til lána eins og íslenskir ríkisborgarar samkvæmt annarri grein samstarfssamnings milli Norðurlandanna frá 23. mars 1962, sbr. [auglýsingu] nr. 7 frá 1962 ásamt síðari breytingum. Önnur grein samningsins hljóðar svo með áorðnum breytingum, sbr. samþykkt þingsályktunar 13. desember 1995: "Við setningu laga og annarra réttarreglna á Norðurlöndum skulu ríkisborgarar norrænna landa njóta sama réttar og ríkisborgarar viðkomandi lands. Þetta gildir á því sviði sem samstarfssamningurinn tekur til." Það er skilningur stjórnar LÍN að samstarfssamningurinn taki ekki til námslána og réttar manna til þeirra. Hinn 8. október 1973 samþykkti ráðherranefnd Norðurlanda samræmdar norrænar reglur um stuðning við norræna námsmenn sem leita sér menntunar á Norðurlöndum utan heimalands. Reglur þessar tóku gildi hinn 1. júlí 1974. Stjórn LÍN hefur litið svo á að reglur þessar séu enn í fullu gildi þrátt fyrir breytingu á samstarfssamningnum. Stjórn sjóðsins ítrekar það sem áður hefur komið fram að afstaða hinna lánasjóðanna á Norðurlöndunum er sú sama, þ.e. að reglurnar frá 1973 séu enn í fullu gildi, sbr. bréf frá norska lánasjóðnum dags. 14. janúar 1997. Stjórn sjóðsins er kunnugt um dæmi þess að íslenskum ríkisborgara hafi verið synjað um lán á hinum Norðurlöndunum þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði sem sett eru í áðurnefndum reglum. Í bréfi sjóðsins til yðar dags. 19. desember 1996 kom fram að íslenskir ríkisborgarar eigi ekki rétt á lánum frá Finnlandi til náms utan Finnlands á grundvelli áðurnefndrar samþykktar norrænu ráðherranefndarinnar. Íslenskir ríkisborgarar geta á hinn bóginn átt rétt á slíku láni á grundvelli reglna Evrópska efnahagssvæðisins uppfylli þeir þau skilyrði sem sett eru í því sambandi. Hið sama gildir hér á landi. Finnskir ríkisborgarar eiga ekki rétt á láni á grundvelli samþykktar norrænu ráðherranefndarinnar til að stunda nám utan Íslands, en þeir gætu átt rétt á slíku láni á grundvelli EES samningsins. Mál [A] hefur áður verið afgreitt af stjórn LÍN með vísan til þess samnings." Bréfinu fylgdu meðal annars tilvitnuð samþykkt ráðherranefndar Norðurlanda frá 8. október 1973 og bréf frá norska lánasjóðnum, dags. 14. janúar 1997. IV. Forsendur og niðurstaða álits míns, frá 20. mars 1997, voru eftirfarandi: "1. Eins og áður er komið fram, var umsókn A upphaflega synjað með bréfi Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 24. ágúst 1994. Menntamálaráðuneytið fjallaði um málið og lýsti þeirri skoðun sinni í bréfi til lánasjóðsins 16. apríl 1996, að skilyrði um rétt barna farandlaunþega til námsaðstoðar skyldu meðal annars taka mið af ákvæðum laga nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 1612/68/EBE um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins. Stjórn lánasjóðsins tók mál A síðan upp að nýju og féllst á að kanna rétt hennar á grundvelli þeirrar viðmiðunar, sem menntamálaráðuneytið hafði talið rétt. Er þetta rakið í bréfi lánasjóðsins frá 16. ágúst 1996, sem tekið er upp í III. kafla hér að framan. Niðurstaða stjórnar lánasjóðsins varð hins vegar enn sú, að synja bæri lánsumsókn A, þar sem hún hefði verið orðin 21 árs, þegar hún hóf nám sitt. Þessi niðurstaða fer hins vegar í bága við meginreglu stjórnsýsluréttar um endurupptöku máls vegna verulegs efnisannmarka á ákvörðun, þar sem ekki var leyst úr málinu á grundvelli gildandi réttarreglna, rétt skýrðra, svo og þeirra málsatvika, sem fyrir lágu á þeim tíma, er tekin var sú ákvörðun, sem endurskoðun sætti við endurupptöku málsins. Leiddar voru í ljós lagareglur, sem verulegu máli skiptu og hefðu leitt til annarrar niðurstöðu en synjunar lánasjóðsins 24. ágúst 1994, ef þeirra hefði þá verið gætt, þar sem A er fædd [...] 1974 og stóð þá á tvítugu. Bar stjórn lánasjóðsins samkvæmt framangreindri meginreglu um endurupptöku máls að endurskoða synjun sjóðsins frá 24. ágúst 1994 og taka þar mið af þeirri aðstöðu, sem verið hefði, ef umræddum lagareglum hefði þá verið fylgt. Þegar af framangreindum ástæðum eru það tilmæli mín til stjórnar lánasjóðsins, að hún taki mál A til meðferðar á ný, ef ósk kemur um það frá henni, og gæti þá framangreindra sjónarmiða við úrslausn málsins. 2. Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna hefur vísað til þess, að A, sem finnskur ríkisborgari, eigi ekki rétt á láni úr lánasjóðnum til náms erlendis, sbr. 13. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, 6. gr. reglugerðar nr. 210/1993 og grein 1.2.4. í úthlutunarreglum sjóðsins. Ennfremur vísar lánasjóðurinn til samræmdra norrænna reglna um stuðning við norræna námsmenn, er leita sér menntunar á Norðurlöndum utan heimalands, sem samþykktar voru af ráðherranefnd Norðurlanda 8. október 1973 og tóku gildi hinn 1. júlí 1974. Telur stjórn lánasjóðsins framangreindar réttarheimildir takmarka lánsrétt þeirra, sem þær taka til, við nám á Íslandi. Samkvæmt tilvitnuðum lögum og reglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna hefur stjórn lánasjóðsins heimild til þess að ákveða, að námsmenn frá Norðurlöndum, sem heimilisfastir eru á Íslandi og stunda nám hérlendis, hafi rétt til námslána samkvæmt lögunum með sama hætti og íslenskir námsmenn, enda njóti þeir ekki aðstoðar frá heimalandi sínu. Í reglugerðinni og grein 1.2.4. í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir námsárið 1995-1996 er í þessu sambandi vísað til samkomulags milli Norðurlandanna um þessi efni, eins og það sé á hverjum tíma. Jafnframt segir, að heimilt sé að láta lánsheimildina taka til einstakra annarra erlendra ríkisborgara, njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Frekari ákvæði um samnorrænar reglur um lán á Norðurlöndum er að finna í VI. kafla úthlutunarreglnanna. Framangreind ákvæði í lögum og reglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna samrýmast meginsjónarmiðum reglna ráðherranefndar Norðurlanda frá 8. október 1973. Ég tek undir þann skilning stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að umræddar reglur séu í fullu gildi, að því er varðar lánsrétt danskra, finnskra, norskra eða sænskra námsmanna, sem leggja stund á nám á Íslandi. Hins vegar er það skoðun mín, að ekki verði litið svo á, að þær standi því í vegi, að danskir, finnskir, norskir eða sænskir ríkisborgarar njóti á Íslandi víðtækari réttar, sem þeir kunna að eiga samkvæmt öðrum samningum milli Norðurlanda. 3. Samkvæmt kvörtun A telur hún synjun lánasjóðsins brjóta í bága við 1. mgr. 2. gr. samstarfssamnings milli norrænu ríkjanna frá 23. mars 1962, sbr. samkomulag um breytingu á samningnum, sem undirritað var 29. september 1995. Samstarfssamningur milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar var undirritaður í Helsinki 23. mars 1962. Samkvæmt heimild í þingsályktun, sem samþykkt var á Alþingi hinn 11. apríl 1962, var samningur þessi staðfestur af Íslands hálfu og staðfestingarskjalið afhent 29. júní 1962. Samningurinn gekk í gildi 1. júlí 1962 og var birtur í C-deild Stjórnartíðinda 14. ágúst 1962. Samkvæmt 1. gr. samningsins skulu samningsaðilar kappkosta að varðveita og efla enn betur samstarfið milli landanna í réttar-, menningar-, félags- og efnahagsmálum, svo og um samgöngur. Samkvæmt 2. gr. samningsins skyldu samningsaðilar halda áfram að vinna að því, að ríkisborgarar Norðurlanda, sem dveljast á Norðurlöndum utan heimalands síns, nytu svo sem framast væri unnt sömu réttarstöðu og ríkisborgarar dvalarlandsins. Nokkrar breytingar hafa orðið á samstarfssamningnum á þeim árum, sem liðin eru frá gildistöku hans. Að því er snertir úrlausn þessa máls var samkomulag um breytingu á samningnum, meðal annars 2. gr. hans, undirritað 29. september 1995 og samþykkt með ályktun Alþingis 13. desember 1995 og staðfest í ríkisráði 31. desember 1995. Í 2. gr. samningsins segir nú: "Við setningu laga og annarra réttarreglna á Norðurlöndum skulu ríkisborgarar norrænna landa njóta sama réttar og ríkisborgarar viðkomandi lands. Þetta gildir á því sviði sem samstarfssamningurinn tekur til. Undanþágu frá 1. mgr. má þó gera, ef skilyrði um ríkisborgararétt er bundið í stjórnarskrá, nauðsynlegt vegna annarra alþjóðlegra skuldbindinga eða það telst nauðsynlegt af öðrum sérstökum ástæðum." Í athugasemdum við framangreinda þingsályktunartillögu segir svo um þessa breytingu: "Samkomulagið gerir ráð fyrir að í 1. mgr. 2. gr. samningsins verði tekið almennt ákvæði um að jafnræðis skuli gætt á milli norrænna ríkisborgara við setningu laga og annarra réttarreglna á Norðurlöndum. Frá þessari reglu eru þó undantekningar ef skilyrði um ríkisborgararétt er bundið í stjórnarskrá, er nauðsynlegt vegna annarra þjóðréttarlegra skuldbindinga eða það telst nauðsynlegt af öðrum ástæðum. Samkvæmt núgildandi ákvæðum samningsins skulu Norðurlönd hins vegar stefna að þessu markmiði. Forsætisráðherrar Norðurlanda beindu því til samstarfsráðherra á árinu 1993 að kannaðir yrðu möguleikar og gagnsemi þess að fella inn í samstarfssamninginn ákvæði um jafnræðisreglu. Nefndir sérfræðinga hafa efnislega fjallað um málið og niðurstaðan orðið sú sem fram kemur í breytingu á 2. gr. samstarfssamningsins. Hér er um að ræða mikilvæga þjóðréttarlega skuldbindingu sem höfð verður að leiðarljósi við lagasetningu og lagaframkvæmd á Norðurlöndum." (Alþt. 1995, A-deild, bls. 1669.) Samkvæmt bréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 30. janúar 1997 er það skilningur stjórnar lánasjóðsins, að samstarfssamningurinn taki ekki til námslána og réttar manna til þeirra. Telur stjórnin breytingu á 2. gr. samstarfssamningsins ekki hafa áhrif á gildi samræmdu norrænu reglnanna frá 8. október 1973, um stuðning við norræna námsmenn, sem leita sér menntunar á Norðurlöndum utan heimalands, en þær taki eingöngu til náms, sem stundað sé í dvalarlandinu. Með vísan til 1. gr. samningsins, sbr. og 9. gr. hans, þar sem sérstaklega er vikið að námsstyrkjum, tel ég að ekki verði fallist á þann skilning stjórnar lánasjóðsins, að samningurinn taki ekki til þess réttarsviðs, sem um ræðir í máli þessu. Um þann skilning stjórnarinnar, sem snertir gildi samningsins gagnvart samræmdum reglum Norðurlandanna um stuðning við námsmenn, hef ég fjallað hér að framan. Áður en framangreind breyting á 2. gr. samstarfssamnings Norðurlanda var staðfest, fól ákvæðið í sér yfirlýsingu um stefnumörkun. Af því, sem að framan hefur verið rakið, er hins vegar ljóst, að breytingu ákvæðisins var ætlað að tryggja jafnræði milli norrænna ríkisborgara með ákveðnari hætti en áður. Orðalag ákvæðisins og athugasemdir við þingsályktunartillöguna, sem samþykkt var á Alþingi 13. desember 1995, bera með sér að breytingin feli í sér "þjóðréttarlega skuldbindingu, sem [hafa verði] að leiðarljósi við lagasetningu og lagaframkvæmd á Norðurlöndum" á því sviði, sem samstarfssamningurinn tekur til. Samkvæmt framansögðu er það skoðun mín, að gildissvið samstarfssamnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar, með áorðnum breytingum, taki til námslána og réttar manna til þeirra. Jafnframt tel ég rétt, og í samræmi við viðurkennd sjónarmið um að leitast skuli við að skýra ákvæði landsréttar í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar, að stjórn lánasjóðsins túlki og framkvæmi lög og reglur um Lánasjóð íslenskra námsmanna til samræmis við þær skuldbindingar gagnvart norrænum ríkisborgurum, sem felast í 2. gr. umrædds samnings, sbr. samkomulag um breytingu á honum, sem Alþingi samþykkti með þingsályktun 13. desember 1995 og staðfest var í ríkisráði 31. desember s.á. Tel ég, að 13. gr. laga nr. 21/1992, sem fjallar um rétt til framlaga úr opinberum sjóði, girði ekki, þrátt fyrir orðalag sitt, fyrir þann rétt, sem einstaklingum er ætlaður samkvæmt þjóðréttarlegri skuldbindingu, sem Alþingi hefur samþykkt. 4. Kvörtun sinni til stuðnings vísar A ennfremur til finnskra laga um námsaðstoð frá 21. janúar 1994. Telur hún, að þau lög tryggi íslenskum ríkisborgara, sem fullnægi skilyrðum laganna um dvalartíma í Finnlandi, lánsrétt frá Finnlandi til náms utan Finnlands. Umfjöllun um umsókn A, hvað þetta atriði snertir, byggðist skv. bréfum Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 19. september 1996 og 30. janúar 1997, á framangreindri samþykkt norrænu ráðherranefndarinnar um stuðning við norræna námsmenn, sem leita sér menntunar á Norðurlöndum utan heimalands. Ég tel rétt að vekja athygli á 3. mgr. 1. gr. finnsku laganna um námsaðstoð, að því er snertir lánsrétt erlendra ríkisborgara. Þar segir, að aðrir en finnskir ríkisborgarar fái námsaðstoð, ef þeir hafa búið í Finnlandi í öðrum tilgangi en til náms í minnst tvö ár, og hægt er að líta svo á, að búsetan sé til frambúðar. Hins vegar fær finnskur námsmaður, samkvæmt 4. mgr. 1. gr., aðeins lán, ef hann hefur verið búsettur í sveitarfélagi í Finnlandi í tvö ár, áður en námið hófst, og hægt er að líta á dvöl hans erlendis sem tímabundna. Samkvæmt lögum nr. 21/1992, reglugerð nr. 210/1993 og úthlutunarreglum fyrir Lánasjóð íslenskra námsmanna ber stjórn lánasjóðsins meðal annars að líta til þess við ákvörðun um lánsrétt norrænna og annarra erlendra ríkisborgara, hvort íslenskir ríkisborgarar njóti sambærilegra réttinda í viðkomandi landi og hvort erlendir ríkisborgarar njóti aðstoðar frá heimalandi sínu. Í máli þessu hefur komið fram, að A hefur verið synjað um námslán í Finnlandi vegna þess að hún hefur ekki verið búsett þar í landi síðastliðin tvö ár. Henni hefur jafnframt verið synjað um lán frá Íslandi vegna erlends ríkisborgararéttar. Það er skoðun mín, að sú niðurstaða samrýmist illa framangreindum sjónarmiðum, sérstaklega með tilliti til þess, að Norðurlönd hafa með samningum sín á milli lagt ríka áherslu á sambærilega réttarstöðu norrænna ríkisborgara í milli samningsríkja. 5. Með vísan til þess, sem að framan hefur verið rakið, eru það tilmæli mín, ef beiðni kemur fram um það frá A, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna taki mál hennar, að því er snertir bæði lánsrétt og endurgreiðslu eldri lána, til meðferðar á ný, og hagi þá afgreiðslu þess í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu." V. Í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu ritaði ég stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf, dags. 27. febrúar 1998, og óskaði eftir upplýsingum um, hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Svar stjórnar lánasjóðsins er dagsett 6. mars 1998. Þar segir meðal annars: "Málið var tekið fyrir á fundi stjórnarinnar hinn 7. maí 1997 og samþykkt að skrifa [A] eftirfarandi bréf: "Þegar stjórn sjóðsins fjallaði um erindi þitt 1995 miðaðist skilgreining á barni farandlaunþega við einstakling undir nítján ára aldri, í samræmi við almenna skilgreiningu úthlutunarreglna sjóðsins á börnum. Síðar var þessari skilgreiningu breytt, sbr. úthlutunarreglur 1996-97, þannig að nú miðast barn farandlaunþega við einstakling undir 21 árs aldri. Stjórn sjóðsins hefur nú tekið mál þitt til endurskoðunar, og fallist á að veita þér undanþágu frá þeim reglum sem giltu 1995-96 og afgreiða mál þitt í samræmi við þær reglur sem tóku gildi frá og með námsárinu 1996-97. Í framhaldi af því er fallist á að þú hafir verið lánshæf vegna núverandi náms erlendis frá og með námsárinu 1995-96, enda gerir þú ekki hlé á námi þínu."" Hinn 15. apríl 1998 barst mér eftirfarandi bréf frá Lánasjóði íslenskra námsmanna: "Í framhaldi af fyrirspurn yðar dags. 27. febrúar s.l. vegna máls [A] þykir okkur rétt að senda yður [...] afrit af minnisblaði frá sænska lánasjóðnum (CSN) og af úrskurði málskotsnefndar danska lánasjóðsins (SU) sem lögð voru fram á fundi samstarfsnefndar norrænu lánasjóðanna í Osló dagana 30. og 31. mars s.l. Í kjölfar úrskurðar yðar í máli [A] sendi sjóðurinn hinum lánasjóðum Norðurlandanna úrskurðinn í þýðingu löggilts skjalaþýðanda, sérstaklega m.t.t. þeirra áhrifa sem þér teljið að breyting sem samþykkt var 1995 feli í sér varðandi 2. gr. samstarfssamnings Norðurlanda. Eins og fram kemur í þessum gögnum þá telja sænski og danski lánasjóðurinn ekki að umrædd breyting á samstarfssamningi Norðurlanda kalli á breytingu á rétti ríkisborgara annarra Norðurlanda til lána hjá sér." Hinn 3. júní 1998 ritaði ég stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna eftirfarandi bréf: "Í bréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 6. mars 1998, í tilefni af áliti mínu [...], kemur fram, að stjórnin hafi fallist á lánshæfi núverandi náms hennar erlendis, frá og með námsárinu 1995-96. Af því tilefni óskast upplýst, hvort ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 7. maí 1997 taki jafnframt til þess þáttar málsins, sem snertir frest á endurgreiðslu láns. Mér hefur borist bréf stjórnar lánasjóðsins, dags. 15. apríl 1998, ásamt fylgigögnum. Af því tilefni óska ég eftir upplýsingum um, hvort og þá hvaða ákvarðanir hafi verið teknar í framhaldi af áliti mínu að því er snertir 2. gr. samstarfssamnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar, sbr. breytingu á samningnum frá 29. september 1995." Svar stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 19. júní 1998, er svohljóðandi: "Þegar stjórnin féllst á að [A] ætti rétt á lánum vegna náms síns í Englandi var jafnframt fallist á að hún ætti rétt á fresti á endurgreiðslum vegna fyrri lána hennar hjá LÍN. Eins og fram kom í bréfi stjórnarinnar dags. 15. apríl 1998 þá vakti sjóðurinn athygli lánasjóða hinna Norðurlandanna á úrskurði yðar að því er varðar 2. gr. samstarfssamnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar. Jafnframt sá sjóðurinn til þess að málið yrði kynnt hjá norrænu ráðherranefndinni. Fyrir liggur að Svíar og Danir túlka rétt norðurlandabúa til námsaðstoðar utan heimalands síns með öðrum hætti en þér gerið í áliti yðar. Stjórn sjóðsins hefur ekki tekið neinar ákvarðanir í framhaldi af áliti yðar, en mun leitast við að afstaða Norðurlandanna verði samræmd í þessu sambandi, og þá reglur skýrðar ef þörf þykir." Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 13. ágúst 1998. Þar segir: "Ég skil bréfið svo, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna muni haga afgreiðslu sambærilegra mála, sem kunna að koma til stjórnarinnar, í samræmi við þau sjónarmið sem, rakin eru í framangreindu áliti, að því er snertir 2. gr. samstarfssamnings milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar, sbr. breytingu á samningnum frá 29. september 1995."