I.
Hinn 25. júní 1996 leitaði til mín A. Beinist kvörtun hennar að synjun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 19. febrúar 1995 um lán vegna náms á fyrsta misseri í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands.
II.
Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins hóf A framangreint nám haustið 1995 og þreytti tilskilin próf í lok haustmisseris. Náði hún lágmarksárangri samkvæmt reglum deildarinnar í fjórum námsgreinum af fimm.
Erindi A vegna námsláns á haustmisseri 1995 var afgreitt með svohljóðandi bréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 19. febrúar 1996:
"Samkvæmt 2.1.1. í úthlutunarreglum LÍN verður námsmaður að fullnægja kröfum skóla um afköst og lágmarkseinkunnir. Að loknu fyrsta misseri í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands þarf námsmaður að hafa lokið öllum prófum til þess að fá að halda áfram námi. Námsmaður þarf því að ljúka fyrsta misserinu að fullu til þess að eiga rétt á láni frá LÍN. Þar sem þú fullnægðir ekki þessum skilyrðum getur stjórnin ekki fallist á erindi þitt."
Í málinu liggur fyrir svohljóðandi bréf formanns stjórnar námsbrautar í hjúkrunarfræði, dags. 22. apríl 1996:
"Í námsbraut í hjúkrunarfræði gilda eftirfarandi reglur: Hafi nemandi öðlast rétt til setu á ákveðnu námsári getur hann skráð sig í öll námskeið beggja missera á því ári. Honum er hins vegar einungis heimilt að taka með sér eitt námskeið af fyrra námsári yfir á næsta ár og ekkert af öðrum námsárum þar á undan. Á fyrsta námsári er hins vegar einungis þeim nemendum sem eru meðal þeirra 60 sem ná hæstri meðaleinkunn á samkeppnisprófum heimilt að skrá sig á vormisseri. Þeir sem eru ekki meðal þessara 60 hafa annað hvort ekki náð nægjanlega hárri meðaleinkunn eða hafa fallið í einu eða fleiri námskeiðum. Öll námskeiðin sem nemandi hefur lokið með lágmarkseinkunn eru í fullu gildi.
Í tilviki [A] hefði hún mátt halda áfram námi á vormisseri ef ekki hefði verið um fjöldatakmörkun að ræða. Það er ekkert í okkar reglum sem greinir á milli hennar og annarra nemenda sem ná ekki að verða meðal þeirra 60 heppnu, t.d. nemenda sem ná öllum prófum, en ekki nægjanlega hárri meðaleinkunn. Því tel ég engin rök fyrir því að Lánasjóður íslenskra námsmanna geri greinarmun á grundvelli okkar reglna á þessum nemendum við úthlutun námslána."
A kærði ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna til menntamálaráðuneytisins. Ráðuneytið taldi stjórn lánasjóðsins eiga endanlegt mat um þau atriði, er urðu tilefni erindis A, og vísaði málinu frá í bréfi, dags. 29. apríl 1996.
III.
Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 12. júlí 1996, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn lánasjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins.
Í svarbréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 16. ágúst 1996, er vísað til laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og úthlutunarreglna sjóðsins. Þá segir í bréfinu:
"Til þess að eiga rétt á láni þarf námsmaður því a.m.k. að uppfylla þær kröfur sem skóli gerir fyrir áframhaldandi námi. Það er ljóst að kröfur hinna ýmsu skóla og námsbrauta til námsárangurs geta verið misjafnar. Sá árangur sem nægir til þess að fá að halda áfram námi í einum skóla eða á einni námsbraut dugir ekki í öðrum skóla eða annarri námsbraut.
Í reglum sem samþykktar voru á fundi námsbrautarstjórnar í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands þann 12. maí 1993 kemur fram að einungis þeir námsmenn sem ljúka öllum prófum fyrsta misseris með fullnægjandi árangri komi til álita í sambandi við áframhaldandi nám. Þeim sem ná öllum prófum fyrsta misseris er raðað eftir lækkandi heildareinkunn og 60 efstu leyft að halda áfram námi á vormisseri. Reglur deildarinnar eru því skýrar að þessu leyti, námsmaður þarf að ljúka öllum prófum fyrsta misseris til þess að eiga möguleika á að fá að halda áfram námi. Nái námsmaður ekki öllum prófunum verður hann að hverfa frá námi að svo stöddu. Hann getur hins vegar reynt að nýju að ári liðnu. Í samræmi við þessar reglur þarf námsmaður á fyrsta misseri í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands að ljúka öllum prófum misserisins, þ.e. standast kröfur skóla, til þess að eiga rétt á láni frá LÍN. Fái námsmaður ekki að halda áfram námi vegna fjöldatakmarkana (numerus clausus), þó svo að hann hafi lokið öllum prófum, getur hann samt sem áður fengið lán afgreitt fyrir fyrsta misserið, þar sem LÍN lítur svo á að hann hafi uppfyllt formleg skilyrði deildarinnar þó hann hafi ekki náð að vera einn af þeim 60 efstu. Í slíkum tilfellum getur námsmaður fengið aftur lán vegna fyrsta misseris nái hann í annarri tilraun öllum prófum og fái að halda áfram námi. Það skal tekið fram að þessar reglur gilda um allar námsbrautir þar sem fjöldatakmörkunum er beitt (m.a. í læknisfræði). Þessar reglur hafa haldist óbreyttar um árabil. Þær giltu m.a. á gildistíma fyrri laga.
Eins og fram kemur í bréfi [A] féll hún í einu fagi á haustmisserinu. Hún kom því ekki til álita þegar valdir voru þeir 60 sem fengu að halda áfram námi. Henni var því synjað um lán fyrir misserið. [A] skrifaði stjórn sjóðsins 1. febrúar s.l. og óskaði eftir láni fyrir misserið. Stjórn sjóðsins fjallaði um málið á fundi og svaraði með bréfi dags. 19. febrúar 1996. Það var niðurstaða stjórnarinnar að [A] ætti ekki rétt á láni fyrir haustmisserið."
Í athugasemdum A, dags. 2. september 1996, kemur meðal annars fram sú skoðun hennar, að samkvæmt reglum lánasjóðsins eigi hún rétt á láni frá sjóðnum í hlutfalli við námsárangur.
Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf á ný 17. september 1996 og óskaði eftir því, að stjórnin sendi mér tiltekin gögn málsins. Ennfremur var vísað til bréfs formanns stjórnar námsbrautar í hjúkrunarfræði, dags. 22. apríl 1996, þar sem segir, að A hefði mátt halda áfram námi á vormisseri, ef ekki hefði verið um fjöldatakmörkun að ræða, og að reglur námsbrautarinnar greini ekki á milli A og annarra nemenda, sem ekki ná að verða meðal þeirra 60 "heppnu", t.d. nemenda, sem náð hafi öllum prófum, en ekki nægjanlega hárri meðaleinkunn. Var þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn lánasjóðsins skýrði viðhorf sitt til framangreindra ummæla, einkum með tilliti til þess, sem fram kæmi í bréfi lánasjóðsins frá 16. ágúst 1996 um lánsheimild þeirra, sem náð hefðu öllum prófum, en ekki fengið að halda áfram námi vegna fjöldatakmarkana.
Í svarbréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 10. október 1996, segir meðal annars svo:
"[...] Reglur deildarinnar eru því skýrar að þessu leyti, námsmaður þarf að ljúka öllum prófum fyrsta misseris til þess að eiga möguleika á að fá að halda áfram námi. Þetta hefur verið staðfest af formanni stjórnar námsbrautar í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands. Nái námsmaður ekki öllum prófunum verður hann að hverfa frá námi að svo stöddu. Hann getur hins vegar reynt að nýju að ári liðnu. Ef færri en 60 nemendur ná öllum prófum fyrsta misseris í fyrstu tilraun eru haldin upptökupróf. [...]
Fái námsmaður ekki að halda áfram námi vegna fjöldatakmarkana, þó svo hann hafi lokið öllum prófum, getur hann endurinnritað sig í deildina á næsta námsári. Við endurinnritun missir hann allar þær einingar sem hann hefur áður lokið, þ.e. hann þarf að endurtaka öll próf fyrsta misseris þó svo hann hafi áður náð þeim öllum. Við endurinnritun er ekki gerður greinarmunur á slíkum námsmanni og námsmanni sem áður hafði fallið á öllum prófum fyrsta misseris, báðir þurftu að endurtaka öll prófin. Reglur námsbrautarinnar gera þannig við endurinnritun ekki greinarmun á þessum nemendum, en þegar skoðað er eftir fyrsta misseri hverjir komi til álita í sambandi við áframhaldandi nám er þessi greinarmunur gerður.
Eins og fram kom í bréfi stjórnar LÍN dags. 16. ágúst s.l. er litið svo á að námsmaður hafi uppfyllt formleg skilyrði deildarinnar hafi hann lokið öllum prófum, þó svo hann fái ekki að halda áfram námi vegna fjöldatakmarkana, þar sem slíkur námsmaður hefur náð lágmarksskilyrðum deildarinnar til þess að fá að halda áfram námi.
Í bréfi formanns stjórnar námsbrautar í hjúkrunarfræði dags. 22. apríl 1996 kemur fram að [A] hefði mátt halda áfram námi ef ofangreindar reglur giltu ekki við námsbrautina. Vegna þessa vill stjórnin taka það fram að verði þessum reglum breytt mun það að sjálfsögðu hafa áhrif á rétt námsmanna til lána hjá LÍN."
Hinn 13. desember 1996 bárust mér athugasemdir Stúdentaráðs Háskóla Íslands, sem það kom á framfæri fyrir hönd A. Í bréfinu er lögð áhersla á það, að umræddar reglur námsbrautar í hjúkrunarfræði geri ekki greinarmun á þeim námsmönnum, sem ekki hafi verið meðal þeirra 60 hæstu á prófum, og þeim, sem ekki hafi náð lágmarksárangri í öllum prófum, að því er varðar framhald náms á vormisseri. Síðan segir:
"Almenna reglan hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna er sú að námsmaður fær lán í hlutfalli við þann námsárangur sem hann skilar. Skili námsmaður 100% árangri fær hann fullt námslán, en sé árangurinn minni fær hann svokallað hlutalán. Námsmaðurinn þarf þó að skila að minnsta kosti 75% árangri til að eiga rétt á hlutaláni. Ef námsárangurinn er undir því fær hann ekki námslán.
Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar þreytti námsmaðurinn próf í fimm greinum. Náði námsmaðurinn fjórum prófum með glans, en féll í einu prófi og telst því hafa skilað 80% námsárangri. Samkvæmt ofangreindri reglu Lánasjóðs íslenskra námsmanna á námsmaðurinn þannig rétt á hlutaláni sem nemur 80% af fullu láni.
[...]
Þessa reglu [2. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1995-1996], sem er undantekning frá meginreglunni um að 75% námsárangurinn dugi námsmanni til að eiga rétt á hlutaláni, notar Lánasjóður íslenskra námsmanna til að rökstyðja það í umræddu tilviki hafi námsmaðurinn ekki öðlast lánsrétt.
Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að reglur Námsbrautar í hjúkrun geri engan greinarmun á þeim námsmönnum sem ekki fá að halda áfram námi á vormisseri. Hvort sem það stafar af því að meðaleinkunn þeirra var ekki á meðal þeirra 60 hæstu eða þeir náðu ekki lágmarksárangri í öllum prófum. Þeir fá hvorki að halda áfram námi né flytjast á milli missera.
Í ljósi þessa skýtur það skökku við að Lánasjóður íslenskra námsmanna geri greinarmun á þessum námsmönnum á grundvelli 2. ml. 1. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum sjóðsins [fyrir skólaárið 1996-1997, 2. mgr. greinar 2.2.2. fyrir skólaárið 1995-1996]. Samþykkir að lána öðrum að fullu, en hafni hlutaláni hjá hinum. Það er nefnilega svo að samkvæmt reglum sjóðsins er eini munurinn á þessum námsmönnum sá, að námsmaðurinn sem náði öllum prófum á rétt [á] fullu námsláni (100%), en sá sem náði 4 prófum af 5 á rétt á hlutaláni sem nemur í þessu tilviki 80% af fullu námsláni."
Í símtali 23. janúar 1997 gerði stjórnarformaður námsbrautar í hjúkrunarfræði við Háskóla Íslands nánari grein fyrir því, sem fram kemur í bréfi hennar frá 22. apríl 1996, að öll námskeið, sem nemandi hafi lokið með lágmarkseinkunn, séu í fullu gildi. Þar kom fram, að slíkar einkunnir séu til á skrá skólans sem fullgildar einingar. Geti þær þannig komið nemanda, sem kýs að halda námi sínu áfram í öðrum skóla, t.d. erlendis eða við Háskólann á Akureyri, að fullum notum.
Í bréfi formanns námsbrautar í hjúkrunarfræði til mín, dags. 22. júní 1997, er ítrekað það sjónarmið námsbrautarinnar, að þeir stúdentar, sem fallið hafi á prófi, og þeir, sem staðist hafi öll próf, en ekki náð þeim árangri að vera meðal þeirra 60, sem hafi náð hæstu meðaleinkunn, standi jafnt gagnvart námsbraut í hjúkrunarfræði, þegar niðurstöður samkeppnisprófa liggi fyrir. Þeir hafi ekki öðlast rétt til að setjast á annað misseri fyrsta námsárs, en geti fengið staðfestingu á þeim einingum, sem þeir hafi lokið. Í báðum tilvikum þurfi nemendur að hverfa frá námi vegna reglna um fjöldatakmörkun, og í báðum tilvikum hafi þeir "tæknilega" annað tækifæri, annars vegar vegna reglna um endurtekningarpróf og hins vegar, ef einhver úr hópi þeirra 60, sem náðu prófi, hyrfi frá námi. Í bréfinu kemur jafnframt fram, að reglum námsbrautarinnar hafi verið breytt "á þann hátt, að ekki [verði] haldin upptökupróf, reynist færri en 60 stúdentar hafa náð öllum prófum. Framvegis [verði] þeim sem hafa hæstu meðaleinkunnina, en hafa eitt fall, raðað í laus sæti, þar til þeirri tölu er náð."
Hinn 26. júní 1997 barst mér afrit bréfs framkvæmdastjóra kennslusviðs við Háskóla Íslands til lánasjóðsins, þar sem fjallað er um reglur um val stúdenta til náms í hjúkrunarfræði við Háskólann, einkum F-lið þeirra, um endurtekningarpróf. Í bréfinu og í bréfi stjórnar formanns námsbrautar í hjúkrunarfræði, dags. 3. júlí 1997, kemur fram sá skilningur á framangreindu ákvæði reglnanna, að nemandi verði að hafa staðist öll próf til að halda áfram námi á öðru misseri. Í bréfi námsbrautarinnar er jafnframt vikið að efni fyrri bréfa, að því er snertir hugleiðingar um viðbrögð deildarinnar, hefði sú staða komið upp, að færri en 60 nemendur næðu lágmarkseinkunn í öllum prófum.
Hinn 8. júlí 1997 barst mér bréf Lánasjóðs íslenskra námsmanna, auk bréfs formanns námsbrautar í hjúkrunarfræði til lánasjóðsins, dags. 2. júlí 1997. Í síðarnefnda bréfinu segir:
"Vegna beiðnar þinnar um staðfestingu á túlkun námsbrautar í hjúkrunarfræði á reglum um framkvæmd úrtökuprófa á 1. námsári, get ég staðfest að ég les reglurnar (eins og þær voru þar til í vor) þannig að nemandi verði að hafa staðist öll próf til að hafa möguleika á að hefja nám á 2. misseri 1. námsárs.
Hefði sú staða hins vegar komið upp að enn hefðu verið laus sæti að endurtekningarprófum loknum, hefði þurft að veita undanþágu frá reglunni.
Ummæli mín í bréfi til umboðsmanns Alþingis voru hugsuð sem svar við spurningunni um það hvernig við hefðum brugðist við þeirri stöðu."
Í bréfi lánasjóðsins segir meðal annars svo:
"Gera þarf greinarmun á þeim reglum sem gilda annars vegar við val á námsmönnum til náms á öðru misseri og hins vegar við endurinnritun á fyrsta misseri. Formaður námsbrautarstjórnarinnar virðist á hinn bóginn ekki gera slíkan greinarmun í bréfi sínu dags. 22. júlí. Samkvæmt bréfi [...] framkvæmdastjóra kennslusviðs Háskóla Íslands, dags. 23. júní 1997, eru reglur um val á nemendum til náms á öðru misseri ótvíræðar. Þeir einir eiga rétt á að flytjast yfir á annað misseri sem náð hafa öllum prófum fyrsta misseris. Ef færri en 60 ná öllum prófum í fyrstu tilraun fá þeir sem fallið hafa á prófi annan möguleika til að ná þeim prófum sem þeir féllu á. Ef hins vegar 60 eða fleiri ná öllum prófum í fyrstu tilraun þá er ekki boðið annað tækifæri. Formaður námsbrautarstjórnarinnar hefur staðfest með bréfi dags. 2. júlí 1997 að hér sé rétt með farið. Það er því ljóst að skólinn gerir greinarmun á þeim námsmönnum sem ná öllum prófum og hinum sem ekki ná öllum prófum við val á nemendum til náms á öðru misseri. Af þessum sökum eiga einungis þeir sem ljúka öllum prófunum rétt á lánum frá LÍN fyrir fyrsta misserið. Það skal tekið fram að sjóðurinn getur ekki miðað reglur sínar um námsframvindu við að námsmaður hefði hugsanlega getað fengið undanþágu frá reglum skóla undir tilteknum kringumstæðum. Fái námsmaður á hinn bóginn slíka undanþágu er fjallað sérstaklega um mál hans hjá sjóðnum.
Við endurinnritun er enginn greinarmunur gerður á nemendum. Námsmaður sem sest aftur á fyrsta misseri verður að skrá sig aftur í öll námskeið misserisins óháð því hvort hann hefur áður náð þeim öllum eða ekki. Á þessu stigi er enginn greinarmunur gerður. Það á einungis við um endurinnritunina eftir að val á nemendum til áframhaldandi náms hefur farið fram skv. ofangreindum reglum.
Eins og fram kemur í bréfi formanns námsbrautarstjórnar hefur reglum námsbrautarinnar verið breytt frá og með námsárinu 1997-98. Sjóðurinn mun að sjálfsögðu endurskoða reglur sínar um námsframvindu hjúkrunarnema við HÍ í ljósi þeirra breytinga."
IV.
1.
Í áliti mínu, dags. 6. ágúst 1997, sagði svo:
"Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, skal námslán aldrei veitt fyrr en námsmaður hefur skilað vottorði um tilskilda skólasókn og námsárangur. Námslán skal ekki veitt nema námsframvinda sé með eðlilegum hætti, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Fjallað er um námsárangur í 2. gr. reglugerðar nr. 210/1993, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Þar segir:
"Forsenda þess að námsmaður geti fengið lán úr sjóðnum er að námsframvinda hans hafi verið með eðlilegum hætti miðað við skipulag skóla og samræmt mat á kröfum hinna ýmsu skóla og námsbrauta. Námsmanni ber að leggja fram staðfest gögn frá skóla í þessum efnum."
Námsframvinda var einnig skilyrði lánsréttar samkvæmt eldri lögum. Þannig sagði í 6. gr. laga nr. 72/1982, um námslán og námsstyrki:
"Fyrsta námsaðstoð skal aldrei veitt fyrr en námsmaður hefur skilað vottorði um tilskilda skólasókn og námsárangur á yfirstandandi skólaári. Sjóðstjórn er heimilt að veita námsmönnum víxillán [...].
Námsmaður skal að jafnaði hafa heimild til að taka lán á hverju misseri meðan hann er við nám, þó ekki lengur en hæfilegur námstími er talinn í þeirri grein og í þeim skóla þar sem nám er stundað. Þó skal námsaðstoð ekki veitt nema framvinda náms sé með eðlilegum hætti.
[...]"
Ákvæði um námsframvindu í reglugerð nr. 578/1982, um námslán og námsstyrki, var að finna í 18. gr. Þar sagði:
"Forsenda þess að námsmaður geti fengið aðstoð úr Lánasjóðnum er sú að námsframvinda hans hafi verið með eðlilegum hætti miðað við samræmt mat á kröfum hinna ýmsu skóla og námsbrauta. Í slíku mati skal gert ráð fyrir hæfilegu svigrúmi miðað við ýtrustu kröfur skóla eða námsbrautar. Ef þörf krefur ber námsmanni að leggja fram gögn um kröfu skólans í þessum efnum."
Ákvæði úthlutunarreglna Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir námsárið 1995-1996 um námsárangur eru í II. kafla þeirra:
"2.2.1. Fullnægjandi námsframvinda.
Námsframvinda er metin á þeim misserum eða árum sem námsmaður nýtur aðstoðar. Skal námsmaður að jafnaði ljúka 100% af fullu námi skv. skipulagi skóla. Námsmaður verður að fullnægja kröfum um afköst og lágmarkseinkunnir. Tekið er tillit til skipulags náms og nánari reglur settar um framvindu á einstökum námsbrautum. Einungis er tekið tillit til námskeiða sem nýtast til lokaprófs. Fái námsmaður lán út á misseri eða hluta þess þarf hann að uppfylla kröfur um námsafköst á því misseri.
2.2.2. Ófullnægjandi námsframvinda.
Námsmaður þarf að ljúka í það minnsta 75% af fullu námi skv. skipulagi skóla til þess að fá námslán.
Geri skóli kröfur um meira en 75% árangur í námi, t.d. 100%, þá telst lágmarksárangur til þess að fá veitt lán hjá LÍN sá sami og kröfur skólans eru.
Námseftirlit er framkvæmt eftir hvert misseri. Uppfylli námsmaður ekki kröfur um námsframvindu skv. gr. 2.2.1., skulu námslán til hans skerðast hlutfallslega. Lán til námsmanns sem til dæmis lýkur 75% af fullu námi skv. skipulagi skóla skal þannig skerðast um 25%. Þetta á þó ekki við um lán vegna skólagjalda og ferðalán.
[...]"
Ákvæði um ófullnægjandi námsframvindu í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir námsárið 1992-1993 hljóðuðu svo:
"2.3.1.
Námseftirlit er framkvæmt eftir hvert misseri. Uppfylli námsmaður ekki kröfu um námsframvindu skv. gr. 2.2., skulu námslán til hans skerðast hlutfallslega, sbr. 2.3.2. Lán til námsmanns, sem til dæmis lýkur 75% af fullu námi skv. skipulagi skóla, skal þannig skerðast um 25%.
2.3.2.
Námsmaður þarf að ljúka í það minnsta 75% af fullu námi skv. skipulagi skóla til þess að hljóta námslán."
Úthlutunarreglum fyrir lánasjóðinn var síðan breytt á þann veg, sem í reglum fyrir skólaárið 1995-1996 greinir, með úthlutunarreglum fyrir skólaárið 1993-1994.
Í 2. málslið 1. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 1996-1997 er breyting á framangreindu ákvæði 2. mgr. greinar 2.2.2. að því leyti að í núgildandi reglum segir, að geri skóli kröfur um meira en 75% árangur í námi til þess að námsmaður fái að halda áfram námi eða flytjast á milli ára, teljist kröfur skólans lágmarksárangur.
2.
Eins og rakið hefur verið hér að framan, á námsmaður rétt á láni úr Lánasjóði íslenskra námsmanna, sé námsframvinda hans með eðlilegum hætti. Skal námsmaður að jafnaði ljúka 100% af fullu námi samkvæmt skipulagi skóla, til þess að námsframvinda hans teljist fullnægjandi, sbr. 1. mgr. greinar 2.2.1. í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir það skólaár, sem um ræðir í máli þessu. Uppfylli námsmaður ekki framangreinda kröfu um námsárangur, skerðast námslán til hans hlutfallslega, að því tilskildu, að hann hafi lokið að minnsta kosti 75% af fullu námi, sbr. 1. og 3. mgr. greinar 2.2.2. í framangreindum úthlutunarreglum. 2. mgr. greinar 2.2.2. felur hins vegar í sér undantekningu frá reglu 3. mgr. greinarinnar um lán að tiltölu. Geri skóli kröfur um meira en 75% árangur í námi, þá telst lágmarksárangur til þess að fá lán hjá lánasjóðnum sá sami og kröfur viðkomandi skóla.
Í reglugerð fyrir Háskóla Íslands, sbr. auglýsingu nr. 98/1993, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð fyrir Háskóla Íslands, er að finna ákvæði um námsárangur í námsbraut í hjúkrunarfræði. Þar segir í 1. mgr. 81. gr.:
"Hjúkrunarfræði er fjögurra ára nám er lýkur með B.S.-prófi. Hámarksnámstími er sex ár. Til þess að flytjast milli námsára má stúdent eiga eftir eitt próf hið mesta úr námsefni næsta námsárs á undan og ekki próf frá fyrri námsárum. Námsbrautarstjórn getur veitt undanþágu frá þessum reglum ef sérstaklega stendur á."
Reglur námsbrautarinnar um lámarkseinkunnir í námskeiðum námsbrautarinnar koma síðan fram í 6. mgr. 81. gr. reglugerðarinnar.
Samkvæmt 82. gr. reglugerðarinnar er heimilt að takmarka fjölda þeirra, sem halda áfram námi eftir haustmisseri fyrsta námsárs. Þessi ákvæði 82. gr. eru svohljóðandi:
"Nú er fjöldi stúdenta, sem stenst próf í lok haustmisseris fyrsta námsárs meiri en svo að veita megi þeim öllum framhaldskennslu við aðstæður á hverjum tíma, og getur háskólaráð þá eftir rökstuddum tillögum námsbrautar í hjúkrunarfræði takmarkað fjölda þeirra, sem halda áfram námi. Ákvörðun háskólaráðs skal tilkynna fyrir upphaf þess háskólaárs, sem prófin eru haldin. Réttur stúdenta til framhaldsnáms skal miðaður við árangur prófa í lok haustmisseris fyrsta námsárs."
Hinn 12. maí 1993 samþykkti námsbrautarstjórn í hjúkrunarfræði reglur um val stúdenta til náms í hjúkrunarfræði. Samkvæmt reglunum miðaðist fjöldi stúdenta, sem öðlaðist rétt til náms á vormisseri 1. námsárs í hjúkrunarfræði við grunntöluna 60. Um þetta val stúdenta sagði meðal annars í A- B- og F-liðum umræddra reglna frá 12. maí 1993:
"A. Prófað verður í öllum þeim námskeiðum, sem kennd eru á haustmisseri 1. námsárs. Stúdentar verða að taka öll prófin á sama námsári og valið fer fram. Ekki er hægt að fá viðurkennd eldri próf.
B. Aðeins þeim stúdentum, sem ná prófum í öllum námsgreinum haustmisseris 1. námsárs, er raðað eftir lækkandi heildareinkunn. Varðandi lágmarkseinkunn í hverju námskeiði gilda reglur námsbrautar í hjúkrunarfræði.
[...]
F. Verði niðurstaða úr prófum slík, að ekki nái 60 stúdentar lágmarkseinkunn í öllum námskeiðum, verða endurtekningarpróf haldin seinni hluta janúar. Þau próf breyta ekki stöðu þeirra sem þegar hafa náð prófum, heldur er þeim sem endurtekningapróf þreyta raðað innbyrðis í forgangsröð."
Samkvæmt framansögðu voru próf á haustmisseri 1. námsárs námsbrautarinnar jafnframt samkeppnispróf. Þannig voru þau, auk þess sem þau mátu námsárangur nemenda, lögð til grundvallar við val þeirra 60 nemenda, sem öðluðust rétt til náms á vormisseri.
Samkvæmt reglunum var aðstaðan sú, að ef fleiri en 60 stúdentar náðu prófum í fimm námsgreinum haustmisseris, þá áttu aðeins þeir 60 efstu rétt á að halda áfram námi á öðru misseri. Ef færri en 60 stúdentar náðu framangreindum prófum, þá áttu þeir stúdentar, sem ekki náðu prófunum, kost á endurtekningarprófum. Réði prófárangur þeirra innbyrðis, hverjir þeirra öðluðust rétt til náms á vormisseri 1. námsárs. Verður að líta á báðar þessar reglur sem þátt í heildarreglum um fjöldatakmörkun samkvæmt umræddum reglum frá 12. maí 1993.
Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna telur, eins og áður hefur komið fram, að sá þáttur reglnanna frá 12. maí 1993, sem laut að kröfu um lágmarksárangur í öllum prófum haustmisseris, hafi jafnframt falið í sér auknar kröfur til námsárangurs í skilningi 2. mgr. greinar 2.2.2. í umræddum úthlutunarreglum sjóðsins. Byggðist synjun lánasjóðsins í málinu á því, að þar sem A hefði ekki náð öllum prófum á haustmisseri, hefði kröfum deildarinnar ekki verið fullnægt.
Að því er snertir þann þátt umræddra reglna frá 12. maí 1993, sem laut að þeim nemendum, sem náð höfðu öllum prófum en voru ekki meðal þeirra, sem öðluðust rétt til setu á vorönn, telur stjórn Lánsjóðs íslenskra námsmanna hins vegar, að formlegum kröfum deildarinnar hafi verið fullnægt, þótt þeir hafi ekki náð að vera meðal þeirra 60 efstu. Samkvæmt framansögðu er afstaða lánasjóðsins sú, að síðargreindi hópurinn hafi komið til álita í sambandi við áframhaldandi nám, en hafi orðið að falla frá námi vegna fjöldatakmarkana. Fyrrgreindi hópurinn hafi hins vegar ekki átt möguleika á áframhaldandi námi vegna kröfu námsbrautar um námsárangur. Jafnframt tekur stjórn lánasjóðsins fram, að verði námi ekki haldið áfram eingöngu vegna fjöldatakmarkana, skerðist lánsréttur ekki á grundvelli 2. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum sjóðsins.
Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna lítur samkvæmt framansögðu svo á, að skilyrði umræddra reglna frá 12. maí 1993 fyrir framhaldi náms á vormisseri, þ.e. lágmarksárangur í öllum námsgreinum, hafi verið krafa námsbrautar um námsárangur, sbr. 2. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins. Af bréfi formanns stjórnar námsbrautar í hjúkrunarfræði má hins vegar ráða, að námsbrautin hafi gert greinarmun á reglum um fullnægjandi námsárangur nemenda og reglum um val þeirra nemenda, sem öðluðust rétt til setu á vormisseri 1. námsárs. Jafnframt hefur komið fram í málinu, að námskeið, sem nemandi hafði lokið með lágmarkseinkunn, hefðu verið áfram á skrá viðkomandi nemenda sem fullgildar einingar, sem gætu komið nemanda að notum, hygðist hann halda námi sínu áfram við annan skóla, t.d. við Háskólann á Akureyri eða erlendis. Þær hafi hins vegar ekki komið að notum, kysi nemandi að taka samkeppnispróf á ný til að öðlast rétt til setu á vormisseri, vegna reglna um slík próf, þ.e. þau hafi orðið að taka á sama námsári og valið fór fram.
Í 81. gr. reglugerðar nr. 98/1993, fyrir Háskóla Íslands, eru almennar reglur um lágmarksnámsárangur stúdenta, sem nám stunda á námsbraut í hjúkrunarfræði. Engin heimild er í reglugerð þessari eða öðrum reglum til að auka við þær kröfur. Í 82. gr. reglugerðarinnar, sbr. áður 82. gr. a reglugerðar nr. 78/1979, um Háskóla Íslands, er hins vegar heimilað að setja hertar reglur vegna takmarkana á fjölda nemenda, sem geta fengið að halda áfram námi að loknum prófum í lok haustmisseris fyrsta námsárs. Umræddar reglur frá 12. maí 1993 gátu ekki byggst á annarri heimild að lögum. Þær voru því þáttur í fjöldatakmörkunum á grundvelli nefndra reglugerðarákvæða og gátu samkvæmt því ekki sett strangari almenn skilyrði um námsárangur í hjúkrunarfræði.
Í fyrrgreindu bréfi formanns námsstjórnar í hjúkrunarfræði frá 22. apríl 1996 segir, að A hefði getað haldið áfram námi á vormisseri samkvæmt reglum námsbrautarinnar, ef ekki hefði verið til að dreifa ákvæðum um fjöldatakmörkun, sem þessar reglur geyma og að framan er lýst. Með hliðsjón af því, sem að framan hefur verið rakið, og ákvæða 1. mgr. 81. gr. reglugerðar um Háskóla Íslands, tel ég að ganga verði út frá því, að þetta sé réttur skilningur á reglunum. Er það því skoðun mín, að reglur um takmörkun á fjölda stúdenta á námsbraut í hjúkrunarfræði hafi hindrað framhald náms A á vormisseri 1996.
Fjöldatakmarkanir gátu samkvæmt framansögðu bæði girt fyrir, að þeir, sem náðu prófum allra námskeiðanna fimm, og þeir, sem náðu fjórum prófum af fimm, svo sem A, öðluðust rétt til að halda áfram námi á vormisseri 1. árs. Samkvæmt niðurstöðu minni hér að framan strandar framhald náms í báðum tilvikum einungis á reglum um fjöldatakmarkanir. Það er niðurstaða stjórnar lánasjóðsins, samkvæmt framansögðu, að í fyrra tilvikinu eigi námsmaður rétt á fullu námsláni, en í síðara tilvikinu eigi námsmaður engan slíkan rétt. Það er aftur á móti skoðun mín, að þessi tilvik séu sambærileg, þar sem í báðum framangreindum tilvikum strandi framhald náms einungis á reglum um fjöldatakmarkanir. Af þeim sökum eru ekki lagaskilyrði til þess að ákvarða rétt nemenda til námslána í framangreindum tilvikum eftir ólíkum lagasjónarmiðum. Sá afgerandi munur, sem lánasjóðurinn hefur gert á stöðu námsmanna í þessum tilvikum, samrýmist að mínum dómi ekki jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tel ég samkvæmt því, að um rétt A til námsláns hafi átt að fara eftir 3. mgr. greinar 2.2.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir námsárið 1995-1996.
Í samræmi við það, sem að framan greinir, eru það tilmæli mín, ef beiðni kemur fram um það frá A, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna taki mál hennar til meðferðar á ný og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu."
V.
Hinn 16. október 1997 ritaði ég stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf, þar sem þess var óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna léti mér í té gögn um þá ákvörðun stjórnarinnar, að taka til endurskoðunar framkvæmd lánveitinga frá Lánasjóði íslenskra námsmanna til þeirra nemenda, sem stundi nám við deildir Háskóla Íslands, þar sem beitt væri fjöldatakmörkunum. Ennfremur var þess óskað, að stjórn lánasjóðsins upplýsti, hvort framangreind ákvörðun stjórnarinnar byggðist á túlkun hennar á áliti mínu, dags. 6. ágúst 1997, í tilefni af kvörtun A, svo sem fram hefði komið í umfjöllun fjölmiðla um ákvörðun lánasjóðsins.
Með bréfi stjórnar lánasjóðsins, dags. 11. nóvember 1997, var mér tjáð að bréfi mínu yrði svarað, er lögfræðilegt álit um málið, sem unnið væri að fyrir stjórnina, lægi fyrir. Svar stjórnar lánasjóðsins, ásamt lögfræðiáliti, barst mér með bréfi, dags. 20. nóvember 1997. Í bréfinu kemur fram, að það væri niðurstaða stjórnarinnar, í ljósi álits míns í máli A, að sjóðnum væri ekki stætt á að framkvæma undanþágu, vegna nema í fjöldatakmörkunardeildum, með óbreyttum hætti. Væri þar um að ræða undanþágu frá þeirri almennu reglu, að nemendur fái ekki lán tvisvar til þess að ljúka sömu einingum í sama námi, sbr. grein 2.2.2. í úthlutunarreglum lánasjóðsins. Undanþágan hafi falist í því, að hafi námsmaður skilað 100% árangri á fyrsta misseri og fengið lán fyrir misserið, en ekki fengið að halda áfram námi vegna fjöldatakmarkana, þá væri heimilt að veita honum lán til þess að endurtaka misserið enda fái hann þá að halda áfram námi á öðru misseri.
Síðan segir í bréfinu:
"Stjórnin ákvað því á fundi sínum dags. 2. október 1997 að undanþágan skyldi ekki veitt frá og með námsárinu 1998-99 að óbreyttum úthlutunarreglum. Jafnframt var ákveðið að tilkynna námsmönnum á fyrsta misseri í fjöldatakmörkunardeildum á námsárinu 1997-98 um þessa ákvörðun stjórnarinnar. Gert var ráð fyrir að sett yrðu skýr ákvæði um þessi atriði í úthlutunarreglur við endurskoðun reglnanna fyrir námsárið 1998-99. [...] Það skal tekið fram að útsendingu bréfs til námsmanna á fyrsta misseri hefur verið frestað að beiðni menntamálaráðherra."
Í tilefni af framangreindu bréfi, svo og umfjöllun fjölmiðla um málið taldi ég sérstaka ástæðu til að árétta í bréfi til stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 25. nóvember 1997, að í umræddu áliti mínu væri hvergi vikið að því álitaefni, hvort óheimilt væri að hafa sérstakar reglur um lánsrétt til þeirra nemenda, er stunduðu nám við deildir Háskóla Íslands, þar sem beitt væri fjöldatakmörkunum. Þá tók ég fram í bréfinu, að ég hefði ekki tekið neina afstöðu til lögmætis, sjónarmiða um afturvirkni og fleiri atriða, er snertu þá ákvörðun stjórnar lánasjóðsins, að breyta reglum um lánveitingar til þeirra nemenda, sem stunduðu nám við deildir Háskóla Íslands, þar sem beitt væri fjöldatakmörkunum, og um væri fjallað í framangreindu bréfi lánasjóðsins, svo og lögfræðiálitsgerð, er því bréfi fylgdi.
Með bréfi, dags. sama dag, sendi ég menntamálaráðherra afrit af ofangreindu bréfi mínu.