Álit

I.

Hinn 27. maí 1997 leitaði til mín A, vegna þeirrar ákvörðunar stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 16. og 28. apríl 1997, að synja beiðni hans um frestun á endurgreiðslu námslána.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins óskaði A eftir því í marsmánuði 1997, að endurgreiðslu námslána hans yrði frestað. Ástæða beiðnar hans var sú, að hann hafði verið atvinnulaus frá og með 1. janúar 1997, sem hafði haft í för með sér verulegan fjárskort fyrir hann og fjölskyldu hans. Erindi A var synjað með bréfi lánasjóðsins, dags. 16. apríl 1997. Þar segir:

„Erindi þitt var tekið fyrir á fundi stjórnar LÍN þann 15. apríl s.l.

Samkvæmt reglum sjóðsins er ekki veitt undanþága frá árlegri endurgreiðslu ef viðkomandi reiknast eða mun reiknast tekjutengd afborgun, sbr. ákvæði 27. gr. reglugerðar nr. 210/1993, um Lánasjóð íslenskra námsmanna.

Þar sem þér mun reiknast tekjutengd afborgun á árinu 1997 getur stjórn LÍN ekki fallist á erindi þitt.

Að lokum skal tekið fram, að þú getur farið fram á endurupptöku málsins ef þú hefur einhver ný rök fram að færa.“

Með bréfi, dags. 21. apríl 1997, ítrekaði A beiðni sína með vísan til undanþáguheimildar 8. gr. laga nr. 72/1982 og 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og 35. gr. reglugerðar nr. 578/1982 og 26. gr. reglugerðar nr. 210/1993. Í svarbréfi lánasjóðsins, dags. 28. apríl 1997, segir:

"Erindi þitt var tekið fyrir á fundi stjórnar LÍN þann 25. apríl sl.

Stjórn sjóðsins hefur í samræmi við þá heimildarreglu er kemur fram í 26. [gr.] reglugerðar nr. 210/1993, miðað við að atvinnuleysi hafi varað lengur en 4 mánuði fyrir gjalddaga greiðslu. Á umsóknareyðublaði um beiðni um endurskoðun námslána sem sjóðurinn hefur gert og liggur frammi á skrifstofu hans kemur skýrt fram að frumskilyrði fyrir umsókn um frestun greiðslna námslána vegna atvinnuleysis er að atvinnuleysi hafi varað lengur en 4 mánuði. Fram að gjalddaga námsláns þíns hafðir þú verið atvinnulaus í 2 mánuði.

Stjórn sjóðsins ítrekar því fyrri úrskurð og fellst ekki á að veita þér undanþágu frá greiðslu námslána á árinu 1997.

Stjórn sjóðsins vill þó taka fram að verði um langvarandi atvinnuleysi hjá þér að ræða getur þú sótt um að nýju vegna tekjutengdrar afborgunar sem er á gjalddaga 1. september 1997. Að lokum skal tekið fram að þú getur farið fram á endurupptöku málsins ef þú hefur einhver ný rök fram að færa."

II.

Ég ritaði stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 3. júní 1997 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins.

Í svarbréfi stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 20. júní 1997, segir meðal annars:

"Í 27. gr. reglugerðar nr. 210/1993 segir: "Námsmaður sem hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla skv. 22. gr. og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, getur sótt um undanþágu frá fastri ársgreiðslu skv. 21. gr., ef nám atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skal hann þá leggja fyrir sjóðsstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðsstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis." Hér er miðað við að ekki sé veitt undanþága frá ársgreiðslu reiknist námsmanni viðbótargreiðsla skv. 22. gr.

Lánþega með námslán tekin frá hausti 1982 til vors 1992, en lán [A] eru frá þeim tíma, reiknast viðbótargreiðsla hafi tekjur hans á árinu 1996 farið yfir um það bil kr. 830.000. Tekjur [A] voru kr. 2.055.558 á tekjuárinu 1996 skv. innsendum gögnum, honum reiknast því viðbótargreiðsla. Af þeim sökum sá stjórn sjóðsins sér ekki fært að veita honum undanþágu frá greiðslum samkvæmt 27. gr. reglugerðar nr. 210/1993. Hún synjaði því beiðni hans um slíka undanþágu með bréfi dags. 16. apríl 1997.

Í 26. gr. reglugerðar nr. 210/1993 segir: "Nú gefur útsvarsstofn vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem hafa orðið á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Ef lánþegi gerir skriflega grein fyrir þessum breyttu högum sínum og styður hana tilskildum gögnum, er sjóðsstjórn heimilt að veita undanþágu frá árlegum endurgreiðslum skv. 21. og 22. gr., ýmist til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum, eftir atvikum." Stjórn sjóðsins hefur ekki veitt undanþágu frá árlegum endurgreiðslum samkvæmt þessari grein nema sýnt sé að verulegar breytingar verði á útsvarsstofni milli ára. Í því sambandi hefur verið miðað við að atvinnuleysi hafi staðið yfir a.m.k. í fjóra mánuði fyrir gjalddaga námsláns, þannig að sýnt sé að ekki sé um tímabundið atvinnuleysi að ræða og verulegar breytingar verði á högum lánþega milli ára. Þetta kemur skýrt fram á eyðublaði um beiðni á endurskoðun á afborgun námslána sem og liggur frammi í afgreiðslu sjóðsins.

Þann 21. apríl fór [A] fram á undanþágu í samræmi við 26. gr. reglugerðarinnar. Á gjalddaga föstu ársgreiðslunnar, hinn 1. mars 1997, hafði atvinnuleysi hans varað í tvo mánuði, stjórnin synjaði honum því að svo stöddu um undanþágu frá greiðslum. Í svarbréfi stjórnarinnar, dags. 28. apríl sl., var honum þó bent á þann möguleika að sækja um að nýju vegna viðbótargreiðslu sem er á gjalddaga 1. september 1997, verði engin breyting á högum hans til batnaðar fram til þess tíma.

Tekið skal fram að 26. og 27. gr. reglugerðar nr. 210/1993 um Lánasjóð íslenskra námsmanna eru samhljóða 35. og 36. gr. reglugerðar nr. 578/1982 um námslán og námsstyrki."

Athugasemdir A við framangreint bréf lánasjóðsins bárust mér með bréfi, dags. 8. júlí 1997. Þar er tekið fram, að erindi hans byggist ekki eingöngu á umræddri reglugerð um Lánasjóð íslenskra námsmanna, heldur fyrst og fremst á ákvæðum laga um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Þá segir meðal annars í bréfi A:

"Ég fæ ekki skilið til hvers heimild er í lögum til tímabundinnar niðurfellingar á endurgreiðslum námslána vegna lánþega sem lenda í fjárhagsörðugleikum vegna atvinnuleysis ef ákvæðið virkar ekki á þeim tíma sem atvinnuleysi varir. Eðlilegt er að gera ráð fyrir að atvinnuleysi sé tímabundinn vandi hjá hverjum og einum, sem á sér stað án þess að viðkomandi einstaklingur geti um ráðið. Þess vegna er ekki hægt að gera ráð fyrir að sá sem fyrir atvinnuleysi verður hafi lagt fyrir fé til að standa undir endurgreiðslum með sama hætti og þegar um skattgreiðslur er að ræða vegna atvinnu eða annars. Þess vegna getur stjórn LÍN ekki, að mínu mati, miðað við skattframtal fyrra árs, eins og skattstjóri gerir, þegar tekin er ákvörðun við þessar aðstæður.

Í minn huga koma því spurningar um hvort ráðherra hafi, í þessu sambandi, sett reglugerðarákvæði sem ekki eru í samræmi við umrædd lög og þar með veitt stjórn LÍN svigrúm til að þrengja kjör lánþega sjóðsins sem verða atvinnulausir eða þá að stjórn sjóðsins, sem einvörðungu miðar við túlkun á reglugerð, hefur komist upp með að búa til sínar eigin reglur um hvernig skal farið með viðkvæm mál atvinnulausra. [...]"

III.

Forsendur og niðurstaða álits míns, dags. 16. október 1997, voru svohljóðandi:

"Eins og fram hefur komið hér að framan, tók A þau lán, sem hér um ræðir, í tíð laga nr. 72/1982 og reglugerðar nr. 578/1982, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Samkvæmt 25. gr. reglugerðar nr. 210/1993 fer um endurgreiðslur af lánum, sem veitt hafa verið skv. fyrri lögum og reglugerðum samkvæmt ákvæðum skuldabréfa svo langt sem þau ná. Að öðru leyti er heimilt að beita ákvæðum reglugerðarinnar og reglum, sem settar eru samkvæmt henni, t.d. um undanþágur. Mun ég því fjalla um mál þetta á grundvelli laga nr. 21/1992 og reglugerðar nr. 210/1993, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Rétt er þó að taka fram, að þau ákvæði, sem hér koma til athugunar, eru efnislega samhljóða í eldri og yngri lögum og reglugerðum.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, skal árleg endurgreiðsla námslána ákvarðast í tvennu lagi. Annars vegar er föst greiðsla, sem innheimt er á fyrri hluta ársins, og hins vegar viðbótargreiðsla, sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 er stjórn sjóðsins heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu að hluta eða öllu leyti, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum skuldara, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi, er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn sjóðsins er ennfremur heimilt að veita undanþágu frá ársgreiðslu, ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. skal skuldari, sem sækir um undanþágu samkvæmt 6. mgr., leggja fyrir sjóðstjórn ítarlegar upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og önnur atriði, er stjórnin telur máli skipta.

Um heimild til að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu segir svo í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 72/1982:

"Stjórn Lánasjóðs er veitt heimild til þess að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu. Mjög ríkar ástæður verða að vera fyrir hendi, svo sem alvarleg veikindi eða slys, til þess að veita megi undanþágu frá hlutfallsgreiðslunni. Hins vegar er heimild til undanþágu frá föstu greiðslunni mun rýmri, þótt ófrávíkjanlegt skilyrði sé að tilteknar ástæður valdi "verulegum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans". Undanþágu má veita að hluta eða öllu leyti, allt eftir atvikum hverju sinni. Sé undanþága veitt frestar það einungis hlutaðeigandi greiðslu en kemur ekki í veg fyrir að lán greiðist að fullu til baka..." (Alþt. 1981, A-deild, bls. 1039.)

Frekari ákvæði um endurgreiðslu námslána eru sett í reglugerð um lánasjóðinn, sbr. 21. gr. reglugerðar nr. 210/1993 um fasta ársgreiðslu og 22. gr. að því er snertir viðbótargreiðslu. Um undanþágur frá reglum um endurgreiðslu lána segir svo í 26. og 27. gr. reglugerðarinnar:

"26. gr. Undanþága vegna breytinga á högum.

Nú gefur útsvarsstofn vegna tekna á fyrra ári ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga sem hafa orðið á högum hans milli ára, t.d. ef hann veikist alvarlega eða verður fyrir slysi er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Ef lánþegi gerir skriflega grein fyrir þessum breyttu högum sínum og styður hana tilskildum gögnum, er sjóðstjórn heimilt að veita undanþágu frá árlegum endurgreiðslum skv. 21. og 22. gr., ýmist til lækkunar eða niðurfellingar á greiðslum eftir atvikum.

27. gr. Undanþága vegna varanlegra fjárhagsörðugleika.

Námsmaður sem hefur haft svo lágar tekjur á fyrra ári að honum reiknast ekki viðbótargreiðsla skv. 22. gr., og fjárhagur hans hefur ekki batnað á endurgreiðsluárinu, getur sótt um undanþágu frá fastri ársgreiðslu skv. 21. gr., ef nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda þessum örðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans. Skal hann þá leggja fyrir sjóðstjórn upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og annað það sem stjórnin telur máli skipta. Stjórninni er þá heimilt að veita undanþágu að hluta eða öllu leyti eftir atvikum. Sjóðstjórn setur nánari almennar reglur um framkvæmd þessa heimildarákvæðis."

Fjallað er um undanþágur í grein 7.4. í úthlutunarreglum um Lánasjóð íslenskra námsmanna fyrir námsárið 1996-1997. Um undanþágu frá árlegri endurgreiðslu segir svo í grein 7.4.1.:

"Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu verði skyndilegar breytingar á högum lánþega, t.d. vegna veikinda eða slyss, sem skerða ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Stjórn er ennfremur heimilt að veita undanþágu frá fastri ársgreiðslu ef lánshæft nám, atvinnuleysi, veikindi, þungun, umönnun barna eða aðrar sambærilegar ástæður valda verulegum ófyrirséðum fjárhagsörðugleikum hjá lánþega eða fjölskyldu hans."

Beiðni A í máli þessu lýtur að undanþágu frá fastri ársgreiðslu. Eins og greint hefur verið frá hér að framan, kveður 8. gr. laga nr. 21/1992 á um heimild stjórnar lánasjóðsins til þess að veita undanþágu frá slíkri greiðslu, ef skyndilegar og verulegar breytingar verða á högum lánþega, eða tilteknar ástæður valda verulegum fjárhagsörðugleikum hjá honum eða fjölskyldu hans. Sjóðstjórn skal leggja mat á þær upplýsingar, sem lánþegi leggur fram, meðal annars um eignir hans, lífeyri og önnur atriði, er stjórnin telur máli skipta, sbr. 7. mgr. 8. gr.

Undanþáguheimild samkvæmt 26. gr. reglugerðar nr. 210/1993 tekur til fastrar ársgreiðslu og viðbótargreiðslu, sem greiða ber seinni hluta árs, þegar verulegar breytingar hafa orðið á högum lánþega á milli ára. Undanþáguheimild samkvæmt 27. gr. reglugerðarinnar vegna varanlegra fjárhagsörðugleika tekur hins vegar eingöngu til hinnar föstu ársgreiðslu. Beiðni sú, sem hér um ræðir, er byggð á fjárhagslegum örðugleikum vegna atvika á endurgreiðsluárinu. Eins og máli þessu er háttað, tel ég því ekki tilefni til að fjalla um kvörtun A á grundvelli 27. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 26. gr. reglugerðarinnar er heimilt að veita undanþágu frá árlegri endurgreiðslu, ef sýnt þykir að tekjur fyrra árs, gefi ekki rétta mynd af fjárhag lánþega á endurgreiðsluári, vegna skyndilegra og verulegra breytinga á högum hans milli ára, er skerðir til muna ráðstöfunarfé hans og möguleika til að afla tekna. Í grein 7.4.1. úthlutunarreglna sjóðsins er það ítrekað, sem fram kemur í 8. gr. laganna, að um verulega fjárhagsörðugleika skuli vera að ræða, meðal annars vegna atvinnuleysis.

Samkvæmt skýringum stjórnar lánasjóðsins í málinu hefur undanþáguheimild samkvæmt 26. gr. reglugerðarinnar ekki verið beitt, nema sýnt þyki, að verulegar breytingar verði á útsvarsstofni milli ára. Í því sambandi hafi verið miðað við að atvinnuleysi hafi staðið í a.m.k. fjóra mánuði fyrir gjalddaga námsláns. Þessi regla komi "skýrt fram á eyðublaði um beiðni á endurskoðun á afborgun námslána sem og [liggi] frammi í afgreiðslu sjóðsins".

Ég tek fram, að stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna er heimilt að setja reglur, byggðar á lögum og reglum um lánasjóðinn, til þess að stuðla að samræmi og jafnrétti við framkvæmd þeirra. Slíkar reglur eru í eðli sínu viðmiðunarreglur, sem stjórn lánasjóðsins hefur sett á grundvelli þess hlutverks síns meðal annars, að taka ákvarðanir um undanþágur frá endurgreiðslureglum sjóðsins, sbr. 8. gr. laga nr. 21/1992, 26. gr. reglugerðar nr. 210/1992 og grein 7.4.1. í úthlutunarreglum lánasjóðsins. Eins og fram kemur í meðal annars í áliti mínu frá 23. febrúar 1996 í málinu nr. 982/1994 (SUA 1996:324), er stjórn sjóðsins, þegar henni er fengið vald til þess að taka ákvörðun, sem best á við í hverju máli, með tilliti til allra aðstæðna, þó óheimilt að afnema með slíkum vinnureglum það mat, sem henni er fengið. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 21/1992 skal skuldari leggja fram ítarlegar upplýsingar um eignir sínar, lífeyri og önnur atriði, er stjórnin telur máli skipta. Af gögnum málsins og framangreindum skýringum lánasjóðsins verður hins vegar ráðið, að umsókn A hafi verið synjað á þeim grundvelli, að atvinnuleysi hafi ekki staðið í fjóra mánuði á gjalddaga endurgreiðslu, án þess að lagt hafi verið mat á aðstæður umsækjanda, sbr. 8. gr. laga um Lánasjóðs íslenskra námsmanna, þegar umsókn hans liggur fyrir.

Með hliðsjón af framansögðu tel ég að tilefni hafi verið til að leggja sjálfstætt mat á það, hvort aðstæður A væru slíkar, að veita bæri honum undanþágu frá fastri ársgreiðslu, en samkvæmt framangreindum athugasemdum við 8. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 72/1982, er heimild vegna þeirrar greiðslu rýmri en þegar um viðbótargreiðslu er að ræða. Eru það því tilmæli mín til stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að mál A verði endurupptekið, ef ósk kemur um að frá honum, og síðan úr því leyst í samræmi við framangreind sjónarmið."

IV.

Með bréfi, dags. 17. mars 1998, óskaði ég eftir upplýsingum stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna um, hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný, og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því.

Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna svaraði með bréfi, dags. 2. apríl 1998. Þar kom fram, að A hefði leitað til stjórnarinnar á ný með bréfi, dags. 29. október 1997, og að erindið hafi verið tekið fyrir á fundi stjórnar sjóðsins 12. desember 1997. Í úrskurði stjórnarinnar kemur fram, að það sé mat hennar, að þegar námslán A hafi verið á gjalddaga 1. mars 1997 hafi atvinnuleysi hans ekki valdið svo verulegum fjárhagsörðugleikum hjá A eða fjölskyldu hans að ástæða væri til að veita honum undanþágu frá greiðslu námslána 1. mars 1997. Er A síðan bent á málskotsleiðir, vilji hann ekki una fyrrnefndum úrskurði.