Álit

I. Hinn 8. mars 1996 leitaði til mín A, og bar fram kvörtun vegna þeirrar ákvörðunar heimspekideildar Háskóla Íslands 30. maí 1991, að hafna ósk hans um að mega leggja fram ritgerð til doktorsvarnar. Einnig kvartaði A yfir því, hvernig staðið var að uppsögn hans úr starfi lektors í spænsku og veitingu tímabundinnar stöðu lektors í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands. Í bréfi, sem ég ritaði A 15. mars 1996, greindi ég honum frá þeirri ákvörðun minni, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að taka aðeins til nánari athugunar þá þætti kvörtunar hans, sem lúta að ákvörðun um lok starfs hans hjá Háskóla Íslands og veitingu umræddrar lektorsstöðu. II. 1. Uppsögn ráðningarsamnings. Samkvæmt gögnum málsins var A ráðinn stundakennari við heimspekideild Háskóla Íslands haustið 1981. Með bréfi heimspekideildar 27. apríl 1981 var þess farið á leit við háskólarektor, að athugað yrði, hvort vilji væri til þess af hálfu spænskra yfirvalda að komið yrði "[...] á fót stöðu erlends lektors (sendikennara) í Háskóla Íslands". Í október 1983 skipuðu spænsk yfirvöld A lektor í spænsku. Í bréfi, sem heimspekideild ritaði menntamálaráðuneytinu 7. nóvember 1983, er vísað til þeirrar ákvörðunar spænskra yfirvalda, að útnefna A "sem sendikennara í spænsku" og mælst til þess, að A fengi "framvegis þá fyrirgreiðslu af hálfu íslenskra stjórnvalda, sem honum [bæri] sem erlendum lektor". Í bréfi háskólaritara til menntamálaráðuneytisins 7. desember 1983 er því lýst, að frá 1. janúar 1984 hafi A verið útnefndur sendikennari við Háskóla Íslands, en fram að þeim tíma hafi hann gegnt stöðu stundakennara. Þá er tekið fram, að þar sem laun A frá spænska ríkinu svari hálfum launum lektors, verði að líta svo á, að vinnuskylda hans svari til vinnuskyldu lektors í hálfu starfi og að "kennsla umfram skyldu [verði] greidd sem stundakennsla eins og tíðkast um aðra erlenda lektora við Háskóla Íslands". Í bréfi, sem háskólaritari ritaði menntamálaráðuneytinu 11. janúar 1984, er þeirri skoðun A lýst, að Háskóli Íslands eigi að koma til móts við hið spænska framlag, að því marki að um "heila stöðu lektors eða sendikennara sé að ræða". Síðan segir í bréfinu: "Háskólinn hefur ekki fjárveitingu til slíks og stöðuheimild skortir. Hið spænska framlag [...] er greitt beint til [A] í eingreiðslu, svarar það til 37,5% árslauna lektors. Skortir því á 62,5% lektorslauna [...]. Mætti því hugsa sér þá lausn tímabundið að [A] yrði settur í 62,5% stöðu lektors frá 1. jan. 1984 út á fjárveitingu til stundakennslu í spænsku. Stöðunni fylgdi hámarksvinnuskylda lektors í fullu starfi, en niður féllu þá greiðslur til hans sem sendikennara. Er því hér með beint til ráðuneytisins hvort það telji fært að standa að slíkri lausn og vilji afla nauðsynlegra heimilda." Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 28. janúar 1984, segir meðal annars: "Ráðuneytið heimilar hér með, að Háskóli Íslands ráði [A] til kennslu í spænsku með 62,5% lektorslauna um eins árs skeið frá 1. janúar 1984 að telja og verði í því skyni varið fé sem veitt er samkv. fjárlögum 1984 til stundakennslu í spænsku. Starfinu fylgir hámarksvinnuskylda lektors við kennslu og próf. Ráðuneytið telur fyrir sitt leyti ekkert því til fyrirstöðu að launagreiðslur samkvæmt framansögðu fari um hendur ríkisféhirðis, enda falli jafnframt niður sérstök sendikennaraþóknun sem áður hafði verið gert ráð fyrir. Launadeild fjármálaráðuneytisins er sent samrit þessa bréfs, en þess er óskað að háskólinn hafi nánara samráð við launadeild um greiðsluframkvæmd." Næstu ár setti menntamálaráðuneytið [A] í stöðu lektors við heimspekideild Háskóla Íslands til eins árs í senn. Með lögum nr. 100/1987, um veitingu ríkisborgararéttar, öðlaðist A íslenskan ríkisborgararétt. Með bréfi til þáverandi forseta heimspekideildar 21. október 1989 fór A þess á leit, að hann yrði skipaður lektor í spænsku í 62,5% stöðugildi í stað þess að vera settur, en á móti kæmi 37,5% stöðugildi, sem spænska ríkið skyldi greiða. Í svarbréfi þáverandi forseta heimspekideildar 5. desember 1989 var A greint frá þeirri niðurstöðu, að ekki væri unnt að mæla með skipun hans í hluta af lektorsstöðu í spænsku. Um ástæðu fyrir þessari niðurstöðu var meðal annars tekið fram, að ekki væri "[...] um að ræða eiginlega stöðu heldur starf, sem greitt [væri] fyrir af stundakennslufé, og því enginn kostur að skipa mann til að fara með það til frambúðar". Með bréfi, dags. 7. desember 1989, fór A þess á leit við menntamálaráðuneytið og heimspekideild, með tilvísun til bókunar í kjarasamningi Félags háskólakennara og fjármálaráðuneytisins frá 27. apríl 1989, að hann yrði ráðinn í ótímabundna lektorsstöðu í spænsku frá og með 1. janúar 1990. Á fundi deildarráðs heimspekideildar 8. desember var bókað, að samþykkt hefði verið að fresta umsókn A, en samþykkt í þess stað, að mæla með því, að ráðning hans yrði framlengd á sama hátt og áður til eins árs frá 1. janúar 1990. Með bréfi menntamálaráðuneytisins 14. desember 1989 var setning A í stöðu lektors í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands framlengd á ný til eins árs frá 1. janúar 1990. Með bréfi ráðninganefndar ríkisins, samkvæmt lögum nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, dags. 8. febrúar 1991, var menntamálaráðuneytinu tilkynnt, að nefndin hefði fallist á erindi ráðuneytisins um heimild til ráðningar tveggja lektora við heimspekideild Háskóla Íslands frá 1. janúar 1991. Í bréfi menntamálaráðuneytisins til framkvæmdastjóra starfsmannasviðs Háskóla Íslands 14. febrúar 1991 segir: "Með vísun til bréfa yðar, dags. 18. og 31. desember s.l., sendist hér með ljósrit af bréfi ráðninganefndar ríkisins, dags. 8. þ.m., þar sem heimiluð er ráðning tveggja lektora við heimspekideild Háskóla Íslands. Lektorarnir eru [A], lektor í spönsku, [...]. Er þess óskað að gerðir verði ráðningarsamningar við lektorana og þeir sendir ráðuneytinu til staðfestingar." Gerður var ráðningarsamningur við A 5. apríl 1991. Í stöðluðu formi samningsins kemur fram, að A sé ráðinn í stöðu lektors við heimspekideild Háskóla Íslands og að gagnkvæmur uppsagnarfrestur skuli vera þrír mánuðir. Í niðurlagi samningsins er tekið fram, að hann öðlist ekki gildi fyrr en hann hafi hlotið staðfestingu fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana. Er samningurinn undirritaður af A hálfu 5. apríl 1991, en af hálfu forseta heimspekideildar 11. apríl 1991. Menntamálaráðuneytið staðfesti samninginn 15. apríl 1991, en fjármálaráðuneytið 8. maí 1991. Eins og áður segir, var ákveðið að spænska ríkið skyldi greiða 37,5% hluta launa A. Síðasta greiðsla spænska ríkisins vegna þessa samkomulags mun samkvæmt upplýsingum Háskóla Íslands hafa borist skólanum í maí 1991, fyrir tímabilið 1. júlí til 15. september 1990. Með bréfi forseta heimspekideildar Háskóla Íslands, dags. 6. febrúar 1995, var A sagt upp starfi lektors með tilvísun til uppsagnarákvæðis í ráðningarsamningi hans. Vakin var athygli A á því, að "sérstök tímabundin lektorsstaða í spænsku" yrði auglýst við deildina og að hann ætti kost á að sækja um hana. Um ástæður uppsagnarinnar tók forseti heimspekideildar eftirfarandi fram í bréfi til A, dags. 8. mars 1995: "Með því að nota rétt sinn til að segja yður upp starfi er heimspekideild að fylgja eftir þeirri stefnu sinni að kennarar skuli keppa um stöður eftir að þær hafa verið auglýstar og að enginn geti setið í stöðu nema að hann hafi hlotið hæfnisdóm. Á undanförnum árum hafa fjölmargar lektorsstöður verið auglýstar við heimspekideild, sem áður hafði verið ráðið í án auglýsingar, og hafa þá þeir sem áður sátu í þeim orðið að keppa um þær við aðra og fá hæfni sína metna. Nokkur hópur kennara við heimspekideild hefur verið ráðinn ótímabundinni ráðningu með þriggja mánaða uppsagnarfresti, sem er það ráðningarform sem þér hafið haft. Allir kennarar í þessum hópi hafa fengið staðfesta dósents- eða prófessorshæfni." Með bréfi, dags. 20. júlí 1995, kærði A uppsögnina til menntamálaráðherra og óskaði eftir því, að hún yrði felld úr gildi. Niðurstaða úrskurðar menntamálaráðuneytisins frá 15. september 1995 var að vísa kæru A frá. Í niðurlagi úrskurðarins segir: "Með ákvæðum 1. mgr. 11. gr. laga um Háskóla Íslands nr. 131/1990 er það lagt í vald háskóladeildar að ráða stundakennara að háskóladeild og háskólaráðs að ráða erlenda lektora. Ekki er fyrir hendi lagaheimild til handa menntamálaráðherra til þess að gefa þessum aðilum bindandi fyrirmæli um ráðningu í þessar stöður. Það er byggt á þeirri meginreglu í íslenskri stjórnsýslu að það stjórnvald er veitir stöðu veiti og lausn frá henni. Háskólaráð hefur úrskurðarvald í málefnum háskólans og háskólastofnana, vinnur að þróun þeirra og eflingu þeirra og markar þeim heildarstefnu. Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan háskólans nema annað sé tekið ótvírætt fram í lögum eða reglugerðum 1. mgr. 2. gr. laga um Háskóla Íslands nr. 131/1990. Verður með hliðsjón af þessu lagaákvæði, ákvæðum 11. gr. laga um Háskóla Íslands um ráðningar í kennarastöður í háskólanum svo og almennum stjórnsýslusjónarmiðum um kæruheimild til æðra stjórnvalds sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að telja að ákvörðun háskóladeildar um að segja dr. [A] upp lektorsstöðu í spænsku verði með stjórnsýslukæru borin undir háskólaráð sem æðra stjórnvalds til fullnaðarúrskurðar á stjórnsýslustigi. Sem æðra stjórnvaldi ber háskólaráði að taka afstöðu til þess hvort hið lægra setta stjórnvald hafi gætt réttra aðferða við meðferð málsins. Úrlausn háskólaráðs um það efni verður því ekki borin undir menntamálaráðuneyti með stjórnsýslukæru. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins að vísa beri kæru dr. [A] dags. 20. júlí 1995 frá þar sem kæruheimild skortir til að ákvörðun heimspekideildar Háskóla Íslands um uppsögn hans úr stöðu lektors í spænsku verði borin undir ráðuneytið." Með bréfi, dags 26. september 1995, skaut A máli sínu til háskólaráðs. Hélt A því fram, að uppsögn ráðningarsamnings hans hefði ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Þá hefði honum ekki verið gefinn kostur á að skýra afstöðu sína, áður en ákvörðun um uppsögn var tekin, og að ekki hafi verið veittar leiðbeiningar um kæruheimild til æðra stjórnvalds. Ennfremur lýsti A þeirri skoðun sinni, að uppsögnin hefði í raun verið til málamynda. Háskólaráð felldi úrskurð sinn í málinu 14. desember 1995. Að því er snertir uppsögn A úr starfi lektors, var það niðurstaða ráðsins, að staðfesta ákvörðun heimspekideildar. 2. Veiting tímabundinnar stöðu lektors í spænsku. Auglýsing um að laus væri til umsóknar staða lektors í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands birtist í Lögbirtingablaðinu 17. mars 1995. Í auglýsingunni var tekið fram, að miðað væri við, að ráða í stöðuna til þriggja ára frá 1. ágúst 1995. Gerð var sú krafa, að umsækjendur hefðu "...sannað hæfni sína til kennslu í spænsku máli og/eða bókmenntum eða menningu spænskumælandi þjóða auk hæfni sinnar til rannsókna á einhverju þessara sviða". Þá var þess krafist, að umsækjendur létu fylgja umsóknum sínum gögn og upplýsingar um vísindastörf sín. Skyldi umsóknarfrestur vera til 19. apríl 1995. Með bréfi, dags. 7. mars 1995, tilkynnti A, að hann hygðist sækja um nefnda lektorsstöðu. Í gögnum málsins kemur fram, að sex umsækjendur hafi sótt um stöðuna. Með bréfi rektors 23. maí 1995 var skipuð þriggja manna nefnd til þess að meta hæfi umsækjenda til þess að gegna starfinu, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Skilaði nefndin áliti sínu 18. júní 1995. Var það niðurstaða hennar, að A ásamt X væru hæf til þess að gegna starfinu. Við álitsgerðina gerði A athugasemdir í bréfi til forseta heimspekideildar, dags. 23. júní 1995, er snertu hæfi nefndarmanna og efnistök þeirra. Á fundi heimspekideildar 26. júní 1995 var síðan samþykkt, að mæla með því að X yrði ráðin í stöðuna. Áður mun skor rómanskra og slavneskra mála hafa samþykkt á fundi sínum 22. júní 1995, að mæla með X í stöðuna. Í gögnum málsins kemur fram, að gerður hafi verið ráðningarsamningur við X 7. september 1995 og að samningurinn hafi síðan verið staðfestur af menntamálaráðuneytinu 4. október 1995, en af fjármálaráðuneytinu 18. desember 1995. Í úrskurði háskólaráðs Háskóla Íslands frá 14. desember 1995 er þeim þætti kæru A, er laut að þeirri ákvörðun heimspekideildar, að mæla með X í umrædda stöðu, vísað frá. Segir svo um það í úrskurðinum: "Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131 frá 1990, um Háskóla Íslands, er það á valdi menntamálaráðherra að ráða lektora. Í lokamálslið 4. mgr. sömu greinar segir, að fallist menntamálaráðherra ekki á tillögu deildarfundar, skuli auglýsa starfið að nýju. Menntamálaráðherra hefur ekki tekið endanlega ákvörðun um ráðningu í framangreinda lektorsstöðu. Háskólaráð telur sér því ekki heimilt að fjalla um málið á þessu stigi. Samkvæmt því ber að vísa þessu kæruatriði frá háskólaráði." III. 1. Skýringar Háskóla Íslands. Ég ritaði háskólarektor bréf 15. mars 1996 og óskaði eftir því, með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að aflað yrði upplýsinga og skýringa frá heimspekideild Háskóla Íslands um þau sjónarmið, sem byggt hefði verið á við uppsögn A, og hvaða sjónarmið hefðu verið lögð til grundvallar við val á umsækjendum í áðurnefnda stöðu. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um, í hverju sú staða hefði verið frábrugðin þeirri stöðu, sem A gegndi áður. Í skýringum háskólarektors 21. maí 1996 vísaði hann til bréfs forseta heimspekideildar, dags. 3. maí 1996. Um þau sjónarmið, sem byggt hefði verið á við uppsögn A, var vísað til ákvörðunar heimspekideildar frá 6. febrúar 1995, en þeirri ákvörðun fylgdi rökstuðningur í bréfi, dags. 8. mars 1995. Síðan segir: "Heimspekideild samþykkti á fundi sínum þann 26. júní 1995, að mæla með [X] í tímabundna stöðu lektors við heimspekideild, en áður hafði dómnefnd, sem skipuð var til þess að meta hæfi umsækjenda um stöðuna, komist að þeirri niðurstöðu, að tveir umsækjendur væru hæfir til þess að gegna stöðunni, þ.e.a.s. [A] og [X]. Samþykkt heimspekideildar var gerð með atkvæðagreiðslu á fyrrnefndum deildarfundi. Eðli máls samkvæmt er mér ekki fært að gera grein fyrir því, á hverjum atriðum í áliti dómnefndar einstakir fundarmenn byggðu afstöðu sína til umsækjenda. [...] Hin tímabundna lektorsstaða, sem [X] gegnir nú, er, að því er starfsskyldur varðar, í engu frábrugðin þeirri stöðu, er [A] gegndi. Þá eru stöðugildi við heimspekideild jafn mörg nú og fyrir uppsögn [A]. Formi ráðningarinnar hefur þó verið breytt með því að [A] var var ráðinn ótímabundið, en [X] er ráðinn tímabundinni ráðningu til þriggja ára." Athugasemdir A við framangreindar skýringar bárust mér með bréfi hans, dags. 11. júní 1996. Benti A meðal annars á, að formaður þeirrar nefndar, sem fengin var til þess að meta hæfi umsækjenda, hefði ekki uppfyllt almenn hæfisskilyrði 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, þar sem hann hefði ekki lokið "háskólaprófi á hlutaðeigandi fræðasviði" eða teldist að öðru leyti "viðurkenndur sérfræðingur á því sviði". 2. Skýringar menntamálaráðuneytisins. Í bréfi, sem ég ritaði menntamálaráðherra 15. mars 1996, óskaði ég eftir því, með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi í skýringum ráðuneytisins, hvort það teldi, að heimspekideild Háskóla Íslands hefði verið bær til þess að segja A upp starfi lektors við heimspekideild Háskóla Íslands, og hvort háskólaráð hefði verið bært til þess að staðfesta þá ákvörðun, sbr. úrskurð ráðsins frá 14. desember 1995. Loks óskaði ég eftir því, að upplýst yrði, hvort ráðuneytið hefði tekið formlega ákvörðun um uppsögn A og með hvaða hætti það hefði komið að ráðningu í umrædda lektorsstöðu. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 4. júlí 1996 sagði meðal annars: "Með ákvæðum í 1. mgr. 11. gr. laga um Háskóla Íslands nr. 131/1990, er það lagt í vald háskóladeildar að ráða stundakennara að háskóladeild og í vald háskólaráðs að ráða erlenda lektora. Í málsatvikalýsingu í úrskurði menntamálaráðuneytisins í máli dr. [A] dags. 18. september 1995, er gerð grein fyrir tildrögum þess að dr. [A] var ráðinn í ótímabundna stöðu lektors. Vísast nánar um það til úrskurðar menntamálaráðuneytisins dags. 18. september 1995. Niðurstaða ráðuneytisins í framangreindum úrskurði byggðist m.a. á þeirri meginreglu í íslenskri stjórnsýslu, að það stjórnvald er veiti stöðu veiti og lausn frá henni. Þannig hafi heimspekideild Háskóla Íslands verið bær að segja dr. [A] upp starfi lektors við heimspekideild Háskóla Íslands og jafnframt háskólaráð Háskóla Íslands verið bært til þess að staðfesta þá ákvörðun. Um sérstöðu ráðningar dr. [A] vísast til framangreinds úrskurðar ráðuneytisins og hjálagðra gagna, er varða ráðningu dr. [A] og stöðu hans í Háskóla Íslands. Í niðurlagi erindis yðar óskið þér eftir upplýsingum um hvort menntamálaráðuneytið hafi tekið formlega ákvörðun um uppsögn dr. [A] og með hvaða hætti ráðuneytið hafi komi að ráðningu í tímabundna stöðu lektors í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands. Til svars við fyrirspurn yðar, sendist hjálagt í ljósriti staðfest eyðublað um starfslok dr. [A], dags. 27. september 1995 og ljósrit af ráðningarsamningi við [X] hinn 4. október s.l." Athugasemdir A í tilefni af framangreindum skýringum menntamálaráðuneytisins bárust mér með bréfi hans, dags. 26. ágúst 1996. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, frá 20. mars 1997, segir: "Eins og áður segir, ákvað ég að takmarka athugun mína við þau atriði í kvörtun A, sem snertu lok starfs hans hjá Háskóla Íslands og veitingu tímabundinnar stöðu lektors í spænsku við heimspekideild Háskólans. Við úrlausn málsins reynir meðal annars á, hvaða stöðu A hafi haft, sem kennari við Háskóla Íslands, og hver hafi verið bær að lögum til þess að veita þá stöðu svo og lausn úr henni. 1. Um veitingu kennarastarfa við Háskóla Íslands. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað, voru í gildi lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um það, hver skipaði, setti eða réði í starf, voru almenn fyrirmæli í 2. gr. laganna. Í ákvæðinu sagði: "Það fer eftir ákvæðum laga um hverja starfsgrein, hver veita skuli, setja í eða ráða í stöður. Nú er eigi um það mælt í lögum og skal þá svo meta sem sá ráðherra, er starfinn lýtur, geri þá ráðstöfun, en geti þó veitt forstjóra viðkomandi starfsgreinar heimild til að gera það, ef ráðstafa skal hinum vandaminni og ábyrgðarminni stöðum í grein hans." Í athugasemdum við 2. gr. í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 38/1954, segir meðal annars svo: "Hér ræðir um veitingarvald opinberra starfa. Í stjórnarskrá og einstökum lögum er oft ákveðið, hver veita skuli stöðu, t.d. forseti Íslands, ríkisstjórn, einstakir ráðherrar eða forstjórar stofnana. Í 2. gr. er ákveðið, að þar sem engin fyrirmæli slík eru til um starf skuli sá ráðherra veita það, er starfið lýtur. Þó hefur hann heimild til að fela forstjóra að veita störf, er minni ábyrgð fylgir og vandi; er þá m.a. átt við sum afgreiðslustörf, skrifarastörf o.fl. Veitingarvaldið skal stundum leita álits ákveðinna aðilja á umsækjendum áður en stöðu er ráðstafað. Er þá tvennt til: Veitingarvaldið er bundið við tillögur aðiljans, eða því er aðeins skylt að leita umsagnarinnar, en þarf ekki að fara eftir henni. [...] Sérstök athygli skal leidd að gildandi reglum um veitingu kennaraembætta við Háskóla Íslands, sjá 9. gr. reglugerðar nr. 47 30. júní 1942: Skylt er að skipa dómnefnd til þess að dæma um hæfi umsækjenda. Nefndin skal láta uppi rökstutt álit, og má engum manni veita fast kennaraembætti við háskólann, nema meiri hluti nefndarinnar hafi látið í ljósi það álit, að hann sé hæfur til þess." (Alþt. 1953, A-deild, bls. 418.) Um veitingu kennarastarfa við Háskóla Íslands segir svo í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands: "Forseti Íslands skipar prófessora, en menntamálaráðherra dósenta og lektora. Eftir því sem fé er veitt til á fjárlögum ræður háskólaráð aðjúnkta og erlenda lektora að fengnum tillögum háskóladeildar, en háskóladeild stundakennara og styrkþega." Rétt er í framhaldi af þessu að rekja hér eldri ákvæði laga um Háskóla Íslands, sem snerta kennara Háskóla Íslands og veitingu slíkra starfa. Í 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 35/1909, um stofnun háskóla, var gert ráð fyrir því, að konungur skipaði prófessora, en ráðherra dósenta og aukakennara. Áður en kennari væri skipaður við skólann, skyldi leita umsagnar hlutaðeigandi háskóladeildar um kennaraefnið. Ákvæði þessi voru óbreytt í lögum nr. 21/1936, um Háskóla Íslands. Lög nr. 21/1936 voru felld úr gildi með lögum nr. 60/1957, um Háskóla Íslands. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. þeirra skyldi forseti skipa prófessora, en menntamálaráðherra dósenta að fengnum tillögum háskóladeilda. Þá skyldi háskólaráð ráða lektora, aukakennara og aðstoðarkennara samkvæmt tillögum háskóladeilda, eftir því sem fé væri veitt til. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 60/1957, sagði meðal annars: "Í greininni segir, hver skipi eða ráði einstaka kennara og um aðdraganda þess að prófessorar og að nokkru dósentar og aðrir sérfræðingar verði skipaðir. 1. málsgr. er að mestu í samræmi við gildandi lög og venjur. Tekið er fram að menntamálaráðherra skipi dósenta að fengnum tillögum háskóladeildar. Dósentsstaða verður ekki stofnuð samkv. 42. gr. frv., nema menntamálaráðherra samþykki, að fengnum tillögum háskólaráðs, og er það í samræmi við gildandi reglur um aukakennara. Þá er sérregla í lok 10. gr. frv. um þá, sem starfa við gildistöku laganna og til greina kemur að skipa dósenta. Samkvæmt frv. ræður háskólaráð m.a. aukakennara, en þeir eru stundakennarar, og felur frv. því ekki í sér efnisbreytingu um þetta atriði." (Alþt. 1956, A-deild, bls. 988.) Með 9. gr. laga nr. 22/1969 var 1. mgr. 11. gr. laga nr. 60/1957 breytt að því leyti, að menntamálaráðherra skyldi skipa "dósenta og lektora". Var gert ráð fyrir því, að skipuð yrði sérstök dómnefnd til þess að dæma um hæfi umsækjenda og að heimilt yrði að kveða svo á í reglugerð, að með sama hætti færi um skipun lektora og sérfræðinga við rannsóknarstofnanir eða aðrar háskólastofnanir. Lög nr. 60/1957 voru síðar endurútgefin sem lög nr. 84/1970, um Háskóla Íslands. Með lögum nr. 67/1972 voru meðal annars gerðar breytingar á 10. og 11. gr. laga nr. 84/1970, er ekki snerta beint það álitaefni, sem hér er til úrlausnar. Ekki er því ástæða til þess að rekja þær breytingar hér. Lög nr. 84/1970 voru síðan endurútgefin sem lög nr. 77/1979, um Háskóla Íslands. Með 1. gr. laga nr. 30/1989 var 11. gr. laga nr. 77/1979 breytt til samræmis við núgildandi ákvæði 11. gr. laga nr. 131/1990. Er nú kveðið á um það í 4. mgr. ákvæðisins, að engum megi "[...] veita prófessorsembætti, dósentsstarf eða lektorsstarf við Háskólann nema meiri hluti dómnefndar telji hann hæfan og meirihluti viðstaddra á deildarfundi greiði honum atkvæði í embættið eða starfið". Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 30/1989, kemur fram, að 1. mgr. sé óbreytt. Þá er því ennfremur lýst í skýringum við 4. mgr. frumvarpsins og í nefndaráliti meirihluta menntamálanefndar, að meginatriði frumvarpsins sé, að "[...] áhrif háskóladeildar [verði] aukin hvað stöðuveitingar varðar og vald ráðherra [...]" þrengt og verði "[...] fyrst og fremst synjunarvald" (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2531). Lög nr. 77/1979 voru síðan endurútgefin sem lög nr. 131/1990. Samkvæmt framansögðu gerir 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 ráð fyrir því, að veiting kennarastarfa við Háskóla Íslands geti orðið með fernum hætti. Í fyrsta lagi skipar forseti prófessora. Í öðru lagi skipar menntamálaráðherra dósenta og lektora. Veður ekki séð að ætlunin hafi verið að gera breytingu á þessu með lögum nr. 30/1989. Í þriðja lagi ræður háskólaráð aðjúnkta og erlenda lektora. Loks er í fjórða lagi gert ráð fyrir því, að háskóladeild ráði stundakennara og styrkþega. 2. Hverjir teljast kennarar við Háskóla Íslands? Í 8. gr. laga nr. 22/1969, er breytti 10. gr. laga nr. 60/1957, sagði í 1. mgr., að kennarar Háskóla Íslands væru prófessorar, dósentar, lektorar, aðjúnktar, stundakennarar og erlendir sendikennarar. Í 2. mgr. sagði, að dósentar og lektorar skyldu vera þeir einir, sem hefðu kennslu og rannsóknir við Háskólann að aðalstarfi. Þá var í 3. mgr. tekið fram, að aðjúnktar væru ráðnir til tveggja ára hið skemmsta og tækju þeir mánaðar eða árslaun, en stundakennarar og styrkþegar væru ráðnir til skemmri tíma og tækju stundakennslulaun eða mánaðar- eða árslaun. Í almennum athugasemdum við frumvarp það, sem varð að lögum nr. 22/1969, var því lýst, að dósentar og lektorar yrðu þeir einir, sem hefðu kennslu og "[...] rannsóknir við Háskólann að aðalstarfi og ráðnir eru til fulls kennslustarfs". (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1427.) Í skýringum við ákvæði það, sem varð að 8. gr. laga nr. 22/1969, segir meðal annars: "Lagt er hér til, að þeir starfsmenn Háskólans, sem hafi kennslu og rannsóknir að aðalstarfi, greinist í þrjá flokka, prófessora, dósenta og lektora, og verði því dósentar og lektorar, sem eftirleiðis verða skipaðir, þeir einir, sem séu fastráðnir við Háskólann og hafi kennslu og rannsóknir að aðalstarfi. [...] Lektorar samkv. þessu ákvæði yrðu menn með svipaða kennsluskyldu og lektorar hafa haft að undanförnu og með eigi lakari launakjörum en þeir njóta nú. Til þeirra yrðu ekki gerðar jafnmiklar hæfniskröfur sem dósenta, enda er gert ráð fyrir, að dósentar nytu hærri launa en lektorar. Háskólaráð telur, að stefna beri að því, að sem flestir kennarar verði fastráðnir til rannsókna og kennslu. [...] Samkv. framansögðu er gert ráð fyrir, að dósentar og lektorar séu fastráðnir menn í fullu kennarastarfi við Háskólann og þeir einir, og sú er einnig tilhögun við norræna háskóla." (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1431.) Framangreind ákvæði 8. gr. laga nr. 22/1969 eru nú í 10. gr. laga nr. 131/1990. Er í 2. mgr. tekið fram, að prófessorar, dósentar og lektorar skuli vera þeir, sem hafi kennslu og rannsóknir við háskólann að aðalstarfi. Þá er í 6. mgr. fjallað um aðjúnkta og stundakennara og er ákvæðið samhljóða fyrrnefndu ákvæði í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 22/1969. Fram hefur komið, að á árunum 1981 til ársloka 1983 var A ráðinn stundakennari við heimspekideild Háskóla Íslands. Af bréfaskiptum milli Háskólans og menntamálaráðuneytisins um áramótin 1983-1984 er ljóst, að vilji stóð til þess, að framhald yrði á störfum A og að hann skyldi gegna fullu starfi lektors. Heimilaði ráðuneytið að ráðning A mætti standa í eitt ár frá 1. janúar 1984. Ekki kemur skýrt fram í gögnum málsins, hvort með þessari ráðstöfun hafi verið ætlunin að ráða A sem erlendan lektor, sendikennara, eins og virðist hafa verið ætlunin í upphafi, eða sem lektor samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 22/1969. Gert var ráð fyrir því, að laun A yrðu að hluta greidd af spænska ríkinu. Var svo gert allt til ársins 1991, er ákveðið var að fella framlagið niður. Frá og með árinu 1985 setti menntamálaráðuneytið A í stöðu lektors frá ári til árs. Um aðdraganda þess, að gerður var ráðningarsamningur við A 5. apríl 1991, er fjallað í II. kafla 2 hér að framan. Var ráðningarsamningur þessi ótímabundinn, með gagnkvæmum þriggja mánaða uppsagnarfresti. Í bréfi, sem menntamálaráðuneytið ritaði Háskóla Íslands 14. febrúar 1991, kemur fram, að ráðningarnefnd ríkisins hafi heimilað ráðningu A við heimspekideild. Í niðurlagi bréfsins er þess meðal annars óskað, að gerður verði ráðningarsamningur við A og að samningurinn verði síðan sendur ráðuneytinu til staðfestingar. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, verður við það að miða, að A hafi gegnt starfi lektors sem aðalstarfi, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 131/1990. Hefur ekki annað komið fram en að hér hafi verið um að ræða fullt starf. 3. Ákvörðun um starfslok A. Það hefur þýðingu að leysa úr því, hver fari með vald að lögum til að veita stöðu og lausn frá henni, þar sem ákvörðun um lausn frá starfi, sem tekin er af röngu stjórnvaldi, er ólögmæt, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 21. mars 1941 (H 1941:76). Ákvæði 7. og 10. gr. laga nr. 38/1954 ganga almennt út frá því, að sá, sem sé bær að lögum til að veita starf, veiti jafnframt lausn frá því. Þar sem háskóladeild er að lögum bær til að ráða stundakennara og menntamálaráðherra lektora skv. ótvíræðum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, er skv. framansögðu ljóst, að heimspekideild er bær til að leysa stundakennara við þá deild frá störfum og menntamálaráðherra er bær til að leysa lektora frá störfum, að undanskildum erlendum lektorum. Ég árétta, að skv. gögnum málsins og skýringum menntamálaráðherra og Háskóla Íslands hefur ráðherra ekki heimilað háskólanum sérstaklega að ráða lektora eða segja þeim upp. Þarf því ekki að taka afstöðu til þess, hvort slíkt valdframsal teldist heimilt skv. ákvæðum 2. gr. laga nr. 38/1954 eða óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins í ljósi þess sjálfstæðis, sem Háskóla Íslands er að lögum búið. Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974, sbr. 4. gr. laga nr. 7/1990, sem voru í gildi, þegar gerður var ráðningarsamningur við [A] og starfslok hans voru ákveðin, er gert ráð fyrir því, að þegar starfsmaður er ráðinn í þjónustu ríkisins, skuli það gert með skriflegum gerningi og tekið fram, hvort um skipun, setningu eða ráðningu sé að ræða. Verður að skilja þetta svo, að gefa skuli út sérstakt skipunar- eða setningarbréf eða gera sérstakan ráðningarsamning, sbr. dóm Hæstaréttar frá 10. desember 1986 (Hrd. 1986:1657). Ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu ríkisstarfsmanns telst til þeirra ákvarðana, sem ríkar kröfur eru gerðar um, að séu ótvíræðar að efni til. Gildir slíkt einnig um ákvarðanir um starfslok ríkisstarfsmanna. Skiptir miklu, að ótvírætt sé, hver hafi tekið slíkar stjórnvaldsákvarðanir, hvert efni þeirra sé og hvenær efni þeirra sé breytt eða það fellt niður. Hef ég áður rakið framangreind sjónarmið í áliti mínu frá 8. janúar 1996 í máli nr. 1355/1995 (SUA 1996:371). Ljóst er af gögnum þeim, sem rakin hafa verið í II. kafla 1, að menntamálaráðuneytið var sá aðili, sem tók ákvörðun um að setja A til eins árs í senn frá árinu 1984, þar til gerður var við hann ráðningarsamningur 5. apríl 1991, sem ráðuneytið hafði óskað eftir að gerður yrði, eftir að heimild ráðningarnefndar ríkisins lá fyrir. Ráðuneytið staðfesti síðan samninginn 15. apríl 1991. Í samningnum kemur fram, að starfshlutfall A sé 100% og að starfsheiti hans sé lektor. Þá er tekið fram, að gagnkvæmur uppsagnarfrestur skuli vera 3 mánuðir af beggja hálfu. Samkvæmt þessu var ráðning A ótímabundin. Eins og áður segir, hefur háskóladeild einungis heimild til þess að ráða stundakennara og styrkþega. Samkvæmt 6. mgr. 10. gr. laga nr. 131/1990 eru stundakennarar ráðnir til skemmri tíma en tveggja ára og taka stundakennslulaun, mánaðar- eða árslaun. Þegar málsatvik eru virt, eins og þau hafa verið rakin hér að framan, get ég ekki fallist á það með menntamálaráðuneytinu og háskólaráði, að það hafi verið í valdi heimspekideildar að leysa A frá störfum. Gat slíkt ekki orðið án þess að fyrir lægi ákvörðun menntamálaráðherra, sem samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 var einn bær að lögum til þess að veita nefnt lektorsstarf. Verður ekki séð, að það geti í neinu haggað niðurstöðu um valdmörk að þessu leyti, þótt í tilvitnuðu lagaákvæði sé gert ráð fyrir því, að menntamálaráðuneytið skipi lektora og að ekki hafi legið fyrir niðurstaða dómnefndar samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 um hæfi A, er nefndur ráðningarsamningur var gerður við hann. Samkvæmt framansögðu verður að líta svo á, að heimspekideild Háskóla Íslands hafi ekki að lögum verið bær til þess að segja A upp starfi lektors, heldur hafi það vald verið í höndum menntamálaráðherra, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990. 4. Um veitingu stöðu lektors í spænsku. Kvörtun A lýtur einnig að veitingu tímabundinnar lektorsstöðu í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands. Hefur A haldið því fram, að formaður þeirrar nefndar, sem skipuð var til þess að meta hæfi umsækjenda, hafi ekki fullnægt skilyrðum 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990 um að hafa lokið háskólaprófi á hlutaðeigandi fræðasviði, eða geti að öðru leyti talist viðurkenndur sérfræðingur á því sviði. Í 4. mgr. er gert ráð fyrir því, að hlutaðeigandi háskóladeild greiði atkvæði um umsækjendur. Í lokamálslið 4. mgr. er síðan tekið fram, að fallist menntamálaráðherra ekki á tillögu deildarfundar, skuli auglýsa embættið eða starfið að nýju. Þegar háskólaráð felldi úrskurð sinn í málinu 14. desember 1995, hafði menntamálaráðherra staðfest ráðningu X. Fjármálaráðuneytið staðfesti ráðningarsamning 18. desember 1995. Af gögnum málsins verður ekki séð, að menntamálaráðuneytið hafi fjallað um hæfi einstakra nefndarmanna til setu í umræddri dómnefnd eða að slíkur ágreiningur hafi verið borinn undir ráðuneytið. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um þann lið kvörtunar A, sem lýtur að veitingu tímabundinnar stöðu lektors við heimspekideild Háskóla Íslands, sbr. meginreglu 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. 5. Endurskoðun laga um Háskóla Íslands. Af máli þessu, sem hér hefur verið til umfjöllunar, verður ráðið, að misskilnings hafi gætt um, hvaða stjórnvald væri að lögum bært til þess að taka ákvörðun um uppsögn lektors. Í viðræðum mínum við rektor Háskóla Íslands í tilefni af öðru máli, sem ég hafði þá til meðferðar og snerti háskólann, kynnti hann mér að fyrir dyrum stæði að endurskoða lög nr. 131/1990, um Háskóla Íslands. Af þessu tilefni tel ég sérstaka ástæðu til þess að árétta, að vegna þess sjálfstæðis, sem Háskóla Íslands er búið að lögum, og vegna þeirrar ábyrgðar sem hvílir á veitingarvaldshafa, svo og þeirra valdheimilda sem hann fer einn með, er brýnt, að skýr ákvæði komi fram í lögum eða reglugerð, hvaða stöður menntamálaráðherra veiti annars vegar og hvaða stöður veittar séu af Háskóla Íslands. Ennfremur er mikilvægt að ljóst sé, hvaða stjórnvöld háskólans séu bær að lögum að veita þær stöður, sem í hlut háskólans fellur að veita. V. Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að heimspekideild Háskóla Íslands hafi skort heimild til þess að segja upp ráðningarsamningi A frá 5. apríl 1991. Heyrði slík ákvörðun undir menntamálaráðherra. Eru það tilmæli mín, að menntamálaráðuneytið taki mál A til endurskoðunar og leiti leiða til þess að rétta hlut hans. Þar sem ekki liggur fyrir, að menntamálaráðuneytið hafi fjallað um hæfi einstakra dómnefndarmanna til þess sitja í nefnd samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, til þess að meta hæfi umsækjenda um tímabundna stöðu lektors í spænsku, er ekki tilefni til þess að ég fjalli nánar um veitingu tímabundinnar stöðu lektors í spænsku við heimspekideild Háskóla Íslands. Þá tel ég brýnt, að við endurskoðun á lögum nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, verði tekin skýr ákvæði um það, hvaða aðilar séu bærir til að veita stöður við háskólann." VI. Með bréfum, dags. 27. febrúar og 3. júní 1998, óskaði ég eftir upplýsingum menntamálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Svar menntamálaráðuneytisins barst mér 22. júlí 1998. Þar segir meðal annars: "Í framhaldi af áliti yðar í framangreindu máli skrifaði menntamálaráðuneytið Háskóla Íslands bréf dags. 16. maí 1997 [...], þar sem stofnuninni var falið að ræða við [A] eða fulltrúa hans í tengslum við starfslok hans. Hinn 30. júlí 1997 sendi Háskóli Íslands ráðuneytinu erindi þar sem greint var frá því að viðræður [A] hafi ekki borið árangur. Það var mat ráðuneytisins að þar með hafi verið fullreynt á vettvangi stjórnsýslunnar að finna leiðir til að rétta hlut [A] með hliðsjón af tilmælum yðar, [...]. Varðandi endurskoðun á lögum nr. 131/1990 um Háskóla Íslands þá upplýsist að slík endurskoðun stendur nú yfir í samræmi við ákvæði bráðabirgðaákvæðis laga nr. 136/1997 um háskóla sbr. og ákvæði 15. gr. þeirra laga."