Álit

I. Með bréfi, dags. 21. mars 1996, áréttaði Bandalag háskólamanna - BHMR kvörtun, sem bandalagið hafði borið fram við mig hinn 20. mars 1995, vegna málsmeðferðar fjármálaráðuneytisins við breytingar á skrá samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Telur bandalagið, að aðferðir fjármálaráðuneytisins við breytingar á skránni hafi ekki verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi bandalagsins fylgdi ljósrit af dómi Félagsdóms, sem kveðinn var upp hinn 15. janúar 1996, í málinu nr. 9/1995: Bandalag háskólamanna BHMR f.h. Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, Félags íslenskra náttúrufræðinga, Meinatæknafélags Íslands, Röntgentæknafélags Íslands og Stéttarfélags sjúkraþjálfara í ríkisþjónustu gegn fjármálaráðherra f.h. íslenska ríkisins. II. Með bréfi, dags. 20. mars 1995, bar Bandalag háskólamanna - BHMR fram kvörtun við mig út af málsmeðferð fjármálaráðuneytisins við breytingar á skrá samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. auglýsingu nr. 68, 27. janúar 1995, um skrá samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Óskaði bandalagið eftir því, að ég kannaði, hvort aðferðir þær, sem fjármálaráðuneytið viðhafði við breytingarnar, væru í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Fram kom í kvörtun Bandalags háskólamanna - BHMR frá 20. mars 1995, að það taldi, að fjármálaráðherra hefði ekki kynnt hlutaðeigandi stéttarfélögum tillögur sínar um breytingar á skránni með nægjanlega skýrum hætti. Þá hefði skort faglegan rökstuðning með tillögum fjármálaráðuneytisins að breytingum. Ennfremur hefði kröfugerð fjármálaráðherra falið í sér miklu víðtækari undanþágur frá verkfallsrétti að mati bandalagsins en lög gerðu ráð fyrir. Loks var á það bent, að stéttarfélögunum hefði verið veittur of skammur frestur til þess að taka afstöðu til tillagna fjármálaráðherra til breytinga á umræddri skrá. Í kvörtun sinni frá 20. mars 1995 benti Bandalag háskólamanna - BHMR á, að samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldi fjármálaráðherra viðhafa samráð við hlutaðeigandi stéttarfélög á hverju ári, ef hann teldi þörf á breytingum á skrám samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. lagagreinar þessarar. Eins og fram kæmi í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 94/1986, væri meginhugsunin sú, að viðhafa samráð í þeirri merkingu, að koma á sameiginlegri ráðagerð, sem báðir aðilar gætu sætt sig við, þ.e. samkomulagi. Þetta hefði verið undirstrikað í sameiginlegri yfirlýsingu fjármálaráðherra, fulltrúa sveitarfélaga og fulltrúa heildarsamtaka opinberra starfsmanna hinn 24. nóvember 1986. Með samráðsfyrirkomulaginu væri átt við, að fjármálaráðherra væri skylt að kynna hlutaðeigandi stéttarfélögum með skýrum hætti óskir sínar um breytingar á áður birtri skrá, að leggja fram skilmerkilegan rökstuðning fyrir tillögum sínum um breytingar og að veita félögum nægjanlega frest til að kynna sér tillögurnar, taka afstöðu til þeirra og ræða málin við samráðsaðila í því skyni að ná sameiginlegri afstöðu, samkomulagi. Taldi bandalagið, að fjármálaráðherra hefði ekki virt ákvæði stjórnsýslulaga, þegar hann í seinni hluta janúarmánaðar 1995 kynnti og síðar auglýsti eftir mjög stuttan frest breytingar á skrá samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, og hefði þannig í reynd brotið á hlutaðeigandi aðildarfélögum bandalagsins í öllum ofangreindum atriðum. Fjallaði Bandalag háskólamanna - BHMR í kvörtuninni nánar um þá annmarka, sem það taldi hafa verið á málsmeðferð fjármálaráðherra. Í fyrsta lagi taldi bandalagið, að fjármálaráðherra hefði ekki kynnt hlutaðeigandi stéttarfélögum tillögur sínar um breytingar á skrá með nægjanlega skýrum hætti. Hinn 18. janúar 1995 og næstu daga þar á eftir hefðu að frumkvæði fjármálaráðherra verið haldnir fundir með fulltrúum nokkurra aðildarfélaga bandalagsins á Ríkisspítölum, þar sem lagðir hefðu verið fram listar, sem hefðu átt að sýna hugmyndir fjármálaráðherra um breytingar á skránni. Gögnin hefðu verið í því formi, að þau hefðu ekki getað gefið fulltrúum stéttarfélaganna hugmynd um, hvernig skrá samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 myndi líta út. Tilgreiningar hefðu um margt verið bæði óljósar og ónákvæmar og víðtækari en fagleg rök gátu sýnt fram á. Þá hefðu listar verið þannig úr garði gerðir, að alls ekki yrði séð, hvernig auglýsing á grundvelli þeirra gæti litið út. Í öðru lagi taldi Bandalag háskólamanna - BHMR, að skort hefði faglegan rökstuðning með tillögum fjármálaráðherra að breytingum. Að því er varðar breytingar á skrá vegna hjúkrunarfræðinga á Ríkisspítölum hefði þó tekist að ná faglegu sambandi við hjúkrunaryfirstjórnina, er leitt hefði til samkomulags um þann hluta málsins. Hins vegar hefðu faglegar röksemdir hvorki fengist með öðrum breytingartillögum á Ríkisspítölum né varðandi tillögur um breytingar á skrá vegna sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva á landsbyggðinni. Fram hefði komið það sjónarmið fulltrúa fjármálaráðherra, að ráðherra gæti ekki lagt faglegt mat á óskir sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva varðandi það, hvaða starfsmenn ættu að vera á skránni. Bandalagið tók fram, að lög nr. 94/1986 gerðu ráð fyrir því, að fjármálaráðherra færi með stjórnsýsluvald að þessu leyti og gæti ekki skotið sér undan þeirri ábyrgð, sem því fylgdi, með því að fela lægra settu stjórnvaldi framkvæmd málsins. Fjármálaráðherra bæri að afla sér þeirrar faglegu þekkingar, sem þetta viðfangsefni krefðist. Réttur fjármálaráðherra til að gera tillögur um frekari skerðingar á verkfallsrétti starfsmanna, sbr. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, hlyti að byggjast á því, að hann gæti sýnt fram á faglega nauðsyn þeirrar skerðingar þegar á samráðsstigi, enda eigi þrenging á verkfallsrétti hvorki að vera háð geðþóttaákvörðun fjármálaráðherra né því, hvort stéttarfélögum takist að verjast endurteknum, órökstuddum og óraunhæfum kröfum ráðherrans í þessum efnum. Í þriðja lagi taldi Bandalag háskólamanna - BHMR, að fjármálaráðherra gerði kröfur um miklu víðtækari undanþágur frá verkfallsrétti en lögin gerðu ráð fyrir. Nefna mætti, að fjármálaráðherra hefði ekki sinnt því að gera tillögur um brottfellingu ónauðsynlegra tilgreininga af skrám, svo sem vegna starfa eða starfsemi, sem endanlega hefði verið lögð niður. Þá hefði fjármálaráðherra í reynd gert tillögur um svo víðtækar undanþágur einstakra fagstétta, t.d. hjúkrunarfræðinga, að vafasamt væri að halda því fram, að hlutaðeigandi stéttarfélög hefðu verkfallsrétt. Þannig hefðu tillögur fjármálaráðherra um undanþágur vegna hjúkrunarfræðinga á Ríkisspítölum gert ráð fyrir að meira en helmingur þeirra yrði í raun undanþeginn verkfallsrétti, sem væri andstætt grunnhugmynd aðila frá 1986 um að umfang undanþága samkvæmt 19. gr. laga nr. 94/1986 skyldi aldrei taka til meira en þriðjungs starfsmanna í hverju félagi. Ennfremur mætti vísa til þess, að fjármálaráðherra hefði víða gert tillögur um, að þeir stoðhópar, sem áður skyldu vinna á sama hátt og á stórhátíð, skyldu framvegis vinna "samkvæmt fyrirfram ákveðnu vaktkerfi [...]." Þetta þýddi, að í stað þeirrar takmörkuðu en nauðsynlegu heilbrigðisþjónustu, sem veitt er t.d. á stórhátíð, ætti vinnuveitandi sjálfdæmi um umfang undanþága frá verkfalli. Í fjórða lagi tók Bandalag háskólamanna - BHMR fram í kvörtun sinni, að alls ekki væri unnt að fallast á, að frestur frá 18. janúar til 24. janúar 1995, þ.e. fjórir virkir dagar, gæti talist nægjanlegur. Í kvörtuninni tók Bandalag háskólamanna - BHMR fram, að tilgreind aðildarfélög bandalagsins hefðu falið því að stefna fjármálaráðherra fyrir Félagsdóm til að hnekkja ýmsum breytingum á undanþágum í verkfalli, sbr. auglýsingu nr. 68/1995. Með kvörtuninni væri ekki verið að óska eftir athugun umboðsmanns Alþingis á þeim þáttum málsins, sem stefnt væri fyrir Félagsdóm, en þar væri til meðferðar, hvaða starfsmenn ættu að vera undanþegnir rétti til að taka þátt í verkfalli á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986. III. Í tilefni af fyrrgreindri kvörtun Bandalags háskólamanna - BHMR frá 20. mars 1995 ritaði ég bandalaginu bréf, dags. 29. mars 1995, þar sem meðal annars sagði svo: "Með kvörtun Bandalags háskólamanna fylgdi stefna í máli, sem Bandalag háskólamanna hefur höfðað fyrir hönd fimm tilgreindra stéttarfélaga. Á bls. 14 í umræddri stefnu kemur fram, að byggt er í höfuðatriðum á svipuðum eða sömu málsástæðum í dómsmálinu og hafðar eru uppi í kvörtun félagsins. Mun fleiri málsástæður eru þó hafðar uppi í nefndu dómsmáli. Því er ljóst, að komið getur til kasta félagsdóms að taka afstöðu, með beinum eða óbeinum hætti, til þeirra atriða, sem kvörtun félagsins lýtur að. Af þeim sökum hef ég ákveðið með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 4. tölul. 3. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, að fjalla ekki frekar að svo komnu um kvörtun félagsins." Með bréfi, dags. 19. apríl 1995, tók Bandalag háskólamanna fram, að með fyrrgreindri málssókn fyrir Félagsdómi væri aðeins lagt fyrir dóminn, hverjir ættu að vera á skrá samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, en ekki óskað dómsúrlausnar um samráð, rökstuðning o.þ.h. Bandalagið áskildi sér því rétt til að bera fram kvörtunina að nýju, þegar niðurstaða Félagsdóms lægi fyrir. Bandalag háskólamanna - BHMR sneri sér aftur til mín með bréfi, dags. 21. mars 1996, þar sem vísað er til fyrri kvörtunar frá 20. mars 1995. Í bréfinu er tekið fram, að nú liggi dómur Félagsdóms fyrir í málinu nr. 9/1995, er fylgdi bréfinu. Með dómnum hafi verið fallist á meginkröfur aðildarfélaganna með vísan til þess, að stefndi, fjármálaráðherra, hafi ekki virt lögmæltar samráðsskyldur við aðildarfélögin og hafi hann verið dæmdur fyrir hönd ríkisins til að greiða félögunum 100.000 kr. í málskostnað. Telur bandalagið, að dómur Félagsdóms sé mikilvægur og geti kallað á nýja athugun umboðsmanns Alþingis á málsmeðferð fjármálaráðherra í umræddum málum. IV. Í tilefni af bréfi Bandalags háskólamanna - BHMR, dags. 21. mars 1996, ákvað ég að taka kvörtun bandalagsins til meðferðar. Ritaði ég fjármálaráðherra bréf hinn 3. maí 1996, þar sem gerð er grein fyrir kvörtun bandalagsins frá 20. mars 1995 og afgreiðslu minni á þeirri kvörtun með bréfi, dags. 29. mars 1995. Síðan sagði svo í bréfinu: "Hinn 15. janúar 1996 gekk dómur í framangreindu dómsmáli. Með bréfi, dags. 21. mars 1996, áréttaði [...], framkvæmdastjóri, f.h. Bandalags háskólamanna, fyrri kvörtun félagsins. Ég hef ákveðið að taka kvörtunina til meðferðar. Þann þátt kvörtunarinnar, er lýtur að því að stéttarfélögum hafi verið veittur of skammur frestur til þess að taka afstöðu til tillagna fjármálaráðherra til breytingar á umræddri skrá, mun ég þó ekki taka til nánari athugunar, þar sem úr honum var leyst af félagsdómi í dómi hans frá 15. janúar 1996. Af framangreindu tilefni er þess óskað, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar láti mér í té gögn málsins og skýri viðhorf sín til kvörtunar Bandalags háskólamanna." Með bréfi, dags. 12. júní 1996, til fjármálaráðherra ítrekaði ég tilmæli mín frá 3. maí 1996. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, starfsmannaskrifstofu, dags. 3. júlí 1996, var gerð grein fyrir því, að ekki hefði tekist að svara bréfi mínu frá 3. maí 1996 vegna sérstakra anna hjá starfsmannaskrifstofunni. Gagnaöflun vegna kvörtunarinnar væri mikil og tímafrek og vegna sumarleyfa og starfsanna væru ekki horfur á, að gerlegt væri að svara erindi mínu á fullnægjandi hátt fyrr en í lok ágústmánaðar. Með bréfi, dags. 5. september 1996, gerði fjármálaráðuneytið, starfsmannaskrifstofa loks grein fyrir sjónarmiðum sínum og lagði fram gögn. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 5. september 1996, er gerð grein fyrir undirbúningi að skrá samkvæmt auglýsingu nr. 68/1995 í samvinnu við ríkisstofnanir, trúnaðarmenn stéttarfélaga og stéttarfélög. Í fyrsta lagi er gerð grein fyrir bréfum ráðuneytisins til stofnana ríkisins og svarbréfum stofnananna. Hinn 11. janúar 1995 hafi ráðuneytið símsent tvö bréf, annað til sjúkrahúsa og hitt til annarra ríkisstofnana, þar sem tilkynnt hefði verið, að fyrirhugað væri að birta nýja skrá um störf þau, er féllu undir ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, fyrir 1. febrúar 1995. Í bréfunum hefði ráðuneytið óskað eftir því, að viðkomandi stofnun kannaði, hvort þau störf, sem talin hefðu verið upp í síðast birtri auglýsingu nr. 27/1992, væru í samræmi við þær kröfur, sem gerðar væru í 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986. Jafnframt hefði verið tekið fram, að þá athugun skyldi framkvæma ásamt eða í samráði við öryggistrúnaðarmann og/eða aðra trúnaðarmenn viðkomandi stéttarfélaga á vinnustaðnum. Frestur til að skila tillögum til breytinga hefði verið ákveðinn til hádegis þann 16. janúar 1995. Í bréfunum hefði þess einnig verið óskað, að með tillögum um breytingar á skránni yrði settur fram rökstuðningur viðkomandi stofnunar fyrir nauðsyn þeirra. Í bréfinu til sjúkrahúsanna hefði sérstaklega verið tekið fram, að í ljósi genginna dóma Félagsdóms um tilgreiningu starfa, þyrfti að endurgera fyrri auglýsingu. Tilgreina þyrfti fjölda stöðugilda eftir deildum, skipt eftir starfsstéttum, þar sem ekki mætti leika vafi á því, við hvaða störf væri átt. Sérstakt eyðublað hefði fylgt bréfinu til sjúkrahúsanna til að auðvelda tilgreiningu starfa og samræma hana. Svarbréf stofnana ríkisins hefðu borist ráðuneytinu frá 12. janúar 1995 til loka janúarmánaðar. Þau bréf, sem síðar hefðu borist, hefðu ekki verið tekin til umfjöllunar, þar sem þau hefðu verið of seint fram komin. Rökstuðningur einstakra stofnana við breytingar á skrá samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 hefði verið allt frá því að vera viðunandi til þess að vera alls enginn. Í öðru lagi er í bréfinu gerð grein fyrir samskiptum fjármálaráðuneytisins við stéttarfélög. Tekur ráðuneytið fram, að með símbréfum, dags. 17. janúar 1995, hafi hlutaðeigandi stéttarfélögum verið kynntar tillögur stofnana, að undanskildum Ríkisspítölum, um fyrirhugaðar breytingar á tilgreiningu starfa í nefndri skrá. Í bréfunum hafi þess verið óskað, að stéttarfélögin kæmu fram með athugasemdir við framkomnar tillögur og frestur til umsagna hefði verið veittur til 26. janúar 1995. Í bréfunum hefði ekki verið settur fram sjálfstæður rökstuðningur ráðuneytisins við tillögur stofnana, en bréf viðkomandi stofnana hefðu fylgt með bréfum ráðuneytisins. Gerð var grein fyrir fundahöldum hinn 18. og 19. janúar 1995 með fulltrúum tilgreindra stéttarfélaga, þar sem tillögur til breytinga á tilgreiningu starfa hjá Ríkisspítölum voru kynntar og ræddar. Dagana 20.-24. janúar 1995 hefði öðrum stéttarfélögum, sem höfðu félagsmenn, sem starfa hjá Ríkisspítölum innan sinna vébanda, verið send símbréf, þar sem breytingartillögur frá Ríkisspítölum hefðu verið kynntar, og óskað eftir umsögnum fyrir 24. eða 25. janúar 1995 eftir því sem við átti. Stéttarfélögin hefðu allflest svarað með símbréfum, sem borist hefðu frá 19. til 26. janúar 1995. Bréfin hefðu verið allt frá því að vera stutt boð um samþykki til þess að vera ítarlegar greinargerðir. Í þriðja lagi er í bréfi ráðuneytisins vikið að úrvinnslu þess. Jafnóðum og svör hefðu borist frá stéttarfélögum hefði verið haft samband símleiðis við fulltrúa stofnana og þær umsagnir stéttarfélaga, sem hefðu verið neikvæðar, verið bornar undir viðkomandi stofnun. Í nokkrum tilvikum hefði verið fallist á umsagnir stéttarfélaga, en í öðrum hefðu viðkomandi stofnanir ekki talið mögulegt að sinna nauðsynlegustu heilbrigðis- og öryggisþjónustu, ef umsagnir stéttarfélaganna hefðu verið teknar til greina að öllu leyti. Í fjórða lagi fjallaði fjármálaráðuneytið í bréfi sínu um birtingu auglýsingar og eftirmál. Mjög skammur tími hefði verið til undirbúnings breytinga á skránni, en nauðsynlegt hefði verið að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda fyrir 1. febrúar 1995, sbr. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986. Eftir birtingu skrárinnar 27. janúar 1995 hefðu tekið við fundir ráðuneytisins með Félagi íslenskra náttúrufræðinga, Meinatæknafélagi Íslands, Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga, Röntgentæknafélagi Íslands og Stéttarfélagi sjúkraþjálfara í ríkisþjónustu. Félögin hefðu ritað bréf, eftir að auglýsing nr. 68/1995 hefði verið birt í Stjórnartíðindum, og lýst óánægju sinni með ýmsar tilgreiningar í skránni. Með bréfum, dags. 16. og 17. febrúar 1995, til félaganna hefði verið fallist á nokkrar breytingar á skránni, sem félögin hefðu rökstutt með skýrum hætti, og vörðuðu tilgreiningu starfa á sjúkrahúsum á landsbyggðinni. Þá hefði ráðuneytið í bréfunum sett fram skilning sinn á hugtakinu "gæsluvakt" í skránni. Með bréfi, dags. 22. febrúar 1995, til Meinatæknafélags Íslands hefði verið fallist á breytingar varðandi tilgreiningu starfa hjá Ríkisspítölum. Þá hefði Röntgentæknafélagi Íslands verið sent bréf, dags. 23. febrúar 1995, er snerti skilning á tilgreiningu starfa á Ríkisspítölum. Loks hefði verið gert samkomulag 23. febrúar 1995 við Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga um tilgreiningu starfa hjúkrunarfræðinga á Ríkisspítölum. Um kvörtun Bandalags háskólamanna - BHMR til mín segir svo í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 5. september 1996: "Í áðurtilgreindu bréfi yðar kemur fram að kvörtun BHM lýtur aðallega að eftirfarandi þáttum í málsmeðferð ráðuneytisins við breytingar á skrá skv. 2. mgr. 19. gr., sbr. 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986: 1) Tillögur um breytingar hafa ekki verið kynntar hlutaðeigandi stéttarfélögum með nægilega skýrum hætti. 2) Tillögur fjármálaráðuneytisins um breytingar hafi skort rökstuðning. 3) Fjármálaráðuneytið hafi sjálft ekki tekið efnislega afstöðu til tillagna sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva um breytingar. Af því tilefni vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram: Ráðuneytið lagði á það ríka áherslu, bæði í bréfum sínum til stofnana og í símtölum sem áttu sér stað við undirbúning einstakra stofnana að svarbréfum sínum, að allar breytingar yrðu að vera rökstuddar með skýrum hætti. Matið á því hvað teldist vera "nauðsynlegasta heilbrigðis- og öryggisþjónusta" í skilningi 3. töluliðar 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, hlyti að eiga sér stað hjá viðkomandi stofnunum, þar sem sérþekking á aðstæðum stofnunarinnar væri fyrir hendi, en ekki hjá ráðuneytinu. Ekki væri ætlunin að hver stofnun setti fram einhvers konar "óskalista" sem ráðuneytið tæki til greina að einhverju leyti, heldur yrði lagt hlutlægt mat á þörfina, í samráði við trúnaðarmenn á vinnustaðnum. Eins og fram kom í lið I-b hér að framan voru svarbréf stofnana ríkisins mismunandi. Nokkrar stofnanir rökstuddu skriflega þá þörf sem var á því að breyta tilgreiningu starfa í auglýsingunni. Aðrar stofnanir rökstuddu alls ekki sínar tillögur. Þegar tillögur um breytingar á skránni voru sendar til umsagnar stéttarfélaga, voru félögunum kynntar tillögur stofnana ríkisins með bréfi ráðuneytisins ásamt meðfylgjandi bréfum viðkomandi stofnana. Það er því ljóst að sumar tillögur voru án rökstuðnings en aðrar voru rökstuddar með viðunandi hætti. Ljóst er að ráðuneytið er sá aðili sem ákvarða varð með hvaða hætti skráin liti endanlega út, eftir að tillögur stofnana og umsagnir stéttarfélaga höfðu borist. Reynt var að fara bil beggja, en hafa verður í huga að á stofnunum ríkisins er til staðar sú sérþekking sem til þarf til að meta þörfina á starfsfólki við nauðsynlegustu öryggis- og heilbrigðisþjónustu, en ekki hér í ráðuneytinu. Til aðstoðar ráðuneytinu við endanlegan frágang breytinga á tilgreiningu starfa hjá sjúkrahúsum á landsbyggðinni, var fulltrúi heilbrigðisráðuneytis sem starfað hefur á sjúkrahúsum og þekkir því aðstæður þar. Ástæða þess að fjármálaráðuneytið tók ekki efnislega afstöðu til tillagna sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva um breytingar er einfaldlega sú að í ráðuneytinu er ekki til staðar sú sérþekking sem til þarf til þess að meta hversu mörg störf eru nauðsynleg á hverri sjúkrastofnun um land allt til þess að hægt sé að sinna nauðsynlegustu heilbrigðis- og öryggisþjónustu. Ráðuneytið lítur svo á að hlutverk sitt samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 sé að upplýsa forsvarsmenn stofnana um inntak hugtaksins "nauðsynlegasta heilbrigðis- og öryggisþjónusta", m.a. með hliðsjón af dómum Félagsdóms, safna saman upplýsingum frá stofnunum og stéttarfélögum og birta auglýsingu um skrá skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna." Með bréfi, dags. 6. september 1996, gaf ég Bandalagi háskólamanna - BHMR kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af svarbréfi fjármálaráðuneytisins, sem það teldi ástæðu til. Með bréfi, dags. 18. september 1996, gerði bandalagið grein fyrir athugasemdum sínum. Bendir bandalagið á, að skýrt komi fram í bréfi fjármálaráðuneytisins, að það hafi ekki hafið vinnu við gerð umræddra skráa fyrr en 11. janúar 1995 eða tæpum þremur vikum áður en lögmælt birting endanlegrar skrár skyldi í síðasta lagi fara fram í B-deild Stjórnartíðinda. Bandalag háskólamanna - BHMR bendir á í bréfi sínu, að fjármálaráðuneytið staðfesti í bréfi sínu þann skilning, að það beri ábyrgð á birtingu og efni umræddra skráa. Þá verði að vekja athygli á því í þessu sambandi, að ráðuneytið hafi alls ekki haft lagaskyldu til að gera nýja skrá samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, enda sé þar tekið fram, að sé ný skrá ekki birt, framlengist síðast gildandi skrá um eitt ár. Þá er á það bent af hálfu Bandalags háskólamanna - BHMR, að í bréfi fjármálaráðuneytisins komi skýrt fram, að ráðuneytið telji sig vanbúið að leggja faglegt mat á óskir stjórnenda hlutaðeigandi heilbrigðisstofnana um efni umræddra skráa, þ.e. svonefnda verkfallslista eða undanþágulista. Að mati bandalagsins ætti þessi afstaða að leiða til þess, að ráðuneytið hæfi undirbúning að gerð skránna miklu fyrr en gert var í umræddu tilviki og aflaði sér í tíma nauðsynlegrar sérþekkingar. Þegar fjármálaráðuneytið hefði hafist handa um að kynna hlutaðeigandi aðildarfélögum Bandalags háskólamanna hugmyndir sínar um það, hvernig skrárnar skyldu líta út, hefðu aðeins örfáir dagar verið til stefnu, áður en skrárnar skyldu birtar í Stjórnartíðindum í endanlegri gerð. Samkvæmt bréfi ráðuneytisins hefði á þeim tíma ekki verið fyrir hendi sú sérþekking í ráðuneytinu, sem nauðsynleg var til að meta, hvernig einstakar ríkisstofnanir skyldu mannaðar í verkfalli út frá meginreglum laga, þ.e. 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986. Nú viðurkenndi fjármálaráðuneytið, að starfsmenn þess hefðu ekki verið færir um að leggja mat á tillögur heilbrigðisstofnana eða taka faglega afstöðu til athugasemda frá þeim aðilum, sem ráðuneytinu hefði borið að lögum að hafa samráð við um gerð skránna. Bandalag háskólamanna áréttar í athugasemdum sínum, að það telji, að með hinum skamma samráðsfresti hafi fjármálaráðuneytið brotið gegn góðum stjórnsýsluháttum. V. Um kvörtun Bandalags háskólamanna segir svo í áliti mínu, dags. 6. ágúst 1997: "Kvörtun Bandalags háskólamanna - BHMR lýtur í fyrsta lagi að því, sbr. bréf bandalagsins, dags. 20. mars 1995 og 21. mars 1996, að fjármálaráðuneytið hafi ekki kynnt hlutaðeigandi stéttarfélögum tillögur sínar um breytingar á skrám með nægjanlega skýrum hætti. Í öðru lagi hafi skort faglegan rökstuðning með tillögum fjármálaráðuneytisins að breytingunum. Í þriðja lagi hafi fjármálaráðuneytið krafist miklu víðtækari undanþága frá verkfallsrétti en lög gera ráð fyrir. Í fjórða lagi hafi stéttarfélögunum verið veittur of skammur frestur til að taka afstöðu til tillagna fjármálaráðuneytisins um breytingar á skránni. Eins og fram hefur komið, höfðaði Bandalag háskólamanna - BHMR mál fyrir Félagsdómi fyrir hönd fimm tilgreindra stéttarfélaga, þ.e. Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, Félags íslenskra náttúrufræðinga, Meinatæknafélags Íslands, Röntgentæknafélags Íslands og Stéttarfélags sjúkraþjálfara í ríkisþjónustu, gegn fjármálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins með stefnu þingfestri 30. mars 1995. Endanlegar dómkröfur stefnanda voru, að tilgreindar breytingar á skrá, sem birt var sem auglýsing nr. 27/1992, samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sem gerðar voru með nýrri skrá, sem birt var með auglýsingu nr. 68/1995 í B-deild Stjórnartíðinda 27. janúar 1995 á grundvelli sama lagaákvæðis, yrðu felldar úr gildi með dómi. Samkvæmt stefnu vörðuðu breytingarnar störf hjá sjúkrahúsum úti á landi og ríkisspítölum. Í málinu byggði stefnandi í fyrsta lagi á því, að þeir ágallar hefðu verið á undirbúningi og meðferð á birtingu skrárinnar, að leiða ætti sjálfstætt til þess, að þær breytingar frá eldri skrá, sem auglýsing nr. 68/1995 fæli í sér, féllu niður. Taldi stefnandi, að við undirbúning og gerð skrárinnar hefði í þeim mæli verið farið á svig við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að breytingarnar gætu af þeirri ástæðu ekki náð fram að ganga. Benti stefnandi á, að stéttarfélögunum hefði gefist svo skammur frestur til að gera athugasemdir við breytingar frá fyrri skrá, að andmæla- eða samráðsréttur þeirra hefði ekki verið virtur. Þá hefði stefndi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Efnislega byggði stefnandi kröfur sínar á almennum málsástæðum, sem tilgreindar voru í stefnunni, meðal annars vegna breytingar á fyrirkomulagi mönnunar vakta úr "stórhátíðarfyrirkomulagi" í "gæsluvaktir", og ennfremur á sérstökum málsástæðum varðandi hvern kröfulið. Með dómi Félagsdóms, sem kveðinn var upp hinn 15. janúar 1996, voru kröfur stefnanda í málinu teknar til greina. Í forsendum dómsins er m.a. gerð grein fyrir bréfum fjármálaráðuneytisins til hlutaðeigandi stéttarfélaga, þar sem óskað var eftir athugasemdum við fyrirhugaðar breytingar á skránni. Síðan segir svo í dómsforsendum: "Samkvæmt framansögðu bárust athugasemdir frá öllum félögunum. Þrátt fyrir það fóru engar viðræður fram milli aðila, áður en stefndi gaf út nýja skrá þegar föstudaginn 27. janúar 1995. Þær breytingar sem stefndi gerði á umræddri skrá voru umtalsverðar og að nokkru leyti var um grundvallarbreytingu að ræða. Það ráðrúm sem stefndi gaf stéttarfélögunum til að kynna sér fyrirhugaðar breytingar, sem rakið er hér að framan, verður að telja í allra knappasta lagi og í sumum tilfellum óhæfilega lítið. Þegar litið er til tilgangsins með gerð skráa þeirra, sem um ræðir í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, sbr. meðal annars athugasemdir með 19. gr. frumvarps þess, er varð að þeim lögum, verður að telja að þeim tilgangi verði ekki náð, nema þess sé gætt að tilhögun á lögskipuðu samráði aðila sé svo vönduð sem frekast má verða. Í því felst að stéttarfélögunum sé veittur hæfilegur frestur til að kynna sér fyrirhugaðar breytingar og komi fram athugasemdir, fari fram viðræður milli aðila og leitað samkomulags áður en skrá er gefin út. Sjá álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 241/1990 í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 1990 bls. 176 og dóma Félagsdóms í máli nr. 2/1992, sbr. Dómasafn Félagsdóms IX. bindi bls. 519 og í máli nr. 12/1994, er kveðinn var upp 15. nóvember 1994. Að þessu virtu og þegar litið er til þess hvernig stefndi stóð að umræddu samráði svo sem að framan er lýst, sem af hans hálfu engar viðhlítandi skýringar hafa verið gefnar á, verður að telja að í þeim mæli hafi verið farið svo á svig við lögmælta samráðsskyldu 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 að af þeim sökum beri að fella hinar umdeildu breytingar úr gildi." Skilja verður kvörtunina svo, að hún taki til undirbúnings og meðferðar fjármálaráðuneytisins á þeim breytingum í skrá samkvæmt auglýsingu nr. 68/1995, sem vörðuðu þau störf og stéttarfélög, sem fyrrgreind málssókn fyrir Félagsdómi tók til. Samkvæmt því lýtur kvörtunin að undirbúningi og meðferð við tilgreiningu starfa hjá Ríkisspítölum og tilgreindum sjúkrahúsum úti á landi tilheyrandi umræddum stéttarfélögum, sem undanskilin skulu verkfallsheimild samkvæmt 14. gr. laga nr. 94/1986 á grundvelli 3. tölul. (nú 5. tölul.) 1. mgr. 19. gr. sömu laga, þ.e. á þeim grundvelli, að verkfallsheimildin nái ekki til þeirra, sem starfa við nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framansögðu hefur Félagsdómur tekið afstöðu til hluta kvörtunarefnisins. Eins og fram kemur í bréfi mínu til Bandalags háskólamanna - BHMR, dags. 29. mars 1995, sbr. og bréf mitt til fjármálaráðherra, dags. 3. maí 1996, mun ég ekki fjalla um þann þátt kvörtunarinnar, sem úr var leyst með ofangreindum dómi Félagsdóms, sbr. b-lið 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá er til þess að líta, að samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 94/1986 dæmir Félagsdómur meðal annars í málum, sem rísa milli samningsaðila um það, hverjir falli undir ákvæði 3.-6. tölul. 1. mgr. 19. gr. sömu laga. Jafnframt er tekið fram í niðurlagsákvæði 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, að ágreiningur um breytingar á skrám skuli lagður fyrir Félagsdóm, er sker úr honum til fullnustu. Samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda, þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Með vísan til þess, sem að framan greinir, mun ég afmarka umfjöllun mína um kvörtunarefnið við þann þátt þess, sem varðar rökstuðning fjármálaráðuneytisins fyrir hinum umdeildu breytingum og hvort ráðuneytið hafi staðið að þeim með nægilega sjálfstæðum hætti með tilliti til meginreglna laga nr. 94/1986. Áður en ég vík að því kvörtunarefni, sem samkvæmt framansögðu kemur til umfjöllunar af minni hálfu, tel ég rétt að gera stuttlega grein fyrir þeim lagagrundvelli, sem þýðingu hefur í málinu, og túlkun á þeim lagareglum, sem fram hefur komið í nokkrum dómum Félagsdóms. 1. Í III. kafla laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, er fjallað um verkföll. Samkvæmt 14. gr. laganna er stéttarfélagi, sem er samningsaðili samkvæmt lögunum, heimilt að gera verkfall í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum, sem sett eru í lögunum. Í 15. og 16. gr. laganna er fjallað um ákvörðun, boðun og tilkynningu um verkfall. Í 17. gr. er tiltekið í hvaða tilvikum óheimilt sé að hefja verkfall. Í 18. gr. er fjallað um framkvæmd verkfalls og í 20.-21. gr. er mælt fyrir um tímabundna vinnu í verkfalli til að afstýra neyðarástandi. Í 19. gr. er kveðið á um það, til hvaða starfsmanna heimild til verkfalls samkvæmt 14. gr. taki ekki. Á þeim tíma, sem um ræðir í máli þessu, hljóðaði greinin svo: "Heimild til verkfalls skv. 14. gr. nær eigi til eftirtalinna starfsmanna: 1. Þeirra sem skipa störf sem talin eru upp í 29. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum. 2. Þeirra sem heyra undir lög nr. 56/1972, um lögreglumenn ríkisins, með síðari breytingum, og lög nr. 38/1973, um fangelsi og vinnuhæli, með síðari breytingum. 3. Þeirra sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu. 4. Framkvæmdastjóra sveitarfélaga, borgar- og bæjarlögmanna, borgar- og bæjarritara, borgar- og bæjarverkfræðinga, skrifstofustjóra borgarstjórnar og starfsmanna launadeilda. 5. Forstöðumanna stærri atvinnu- og þjónustustofnana sveitarfélaga og staðgengla þeirra. 6. Annarra þeirra er gegna störfum sem öldungis verður jafnað til þeirra starfa sem getið er í 4. og 5. tölul. Fyrir 1. febrúar ár hvert skulu fjármálaráðherra og sveitarfélög, að undangengnu samráði við viðkomandi stéttarfélög, birta skrár um störf þau sem falla undir ákvæði 3.-6. tölul. fyrri málsgreinar þessarar greinar. Ný skrá tekur gildi 15. febrúar næst eftir birtingu. Sé ný skrá ekki birt samkvæmt framangreindu framlengist síðast gildandi skrá um eitt ár. Andmæli gegn breytingum á skrám skulu borin fram fyrir 1. mars sama ár og skal ágreiningur um breytingar lagður fyrir Félagsdóm sem sker úr honum til fullnustu." Samkvæmt 4. og 5. tölul. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 94/1986 dæmir Félagsdómur m.a. í málum, sem rísa milli samningsaðila, um það, hverjir falli undir 29. gr. laga nr. 38/1954 og hverjir falli undir ákvæði 3.-6. tölul. 19. gr. laganna. Vegna nýrra laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. lög nr. 70/1996, er öðluðust gildi 1. júlí 1996, voru gerðar nokkrar breytingar á lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. 56. gr. fyrrnefndu laganna. Meðal annars voru gerðar breytingar á 19. gr. laga nr. 94/1986. Enn er þó óbreytt, að heimild til verkfalls samkvæmt 14. gr. laganna tekur ekki til þeirra, sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, sbr. nú 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, sbr. 1. tölul. 56. gr. laga nr. 70/1996. Þá er 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 efnislega óbreytt. Frumvarp til laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna var lagt fyrir Alþingi á 109. löggjafarþingi 1986 í samræmi við bókanir í kjaraviðræðum við stéttarsamtök opinberra starfsmanna um endurskoðun löggjafar um þetta efni. Eftir að drög að frumvarpi lágu fyrir af hendi sérstakrar viðræðunefndar, undirrituðu aðilar samkomulag 24. nóvember 1986, þar sem meðal annars var tekið fram, að ein meginbreytingin frá gildandi lögum væri eftirfarandi: "Undanþágur frá verkfalli verði skýrt markaðar í lögunum, kjaradeilunefnd verði lögð niður og hafa aðilar náð samkomulagi um stefnumarkandi lista um þá sem verði undanþegnir verkfalli, skv. 19. grein frumvarpsins". (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1428.) Áður en lög nr. 94/1986 voru sett, giltu um kjarasamninga opinberra starfsmanna tvenn lög. Annars vegar giltu lög nr. 29/1976, um kjarasamninga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, er samin höfðu verið upp úr lögum nr. 46/1973, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, er áður giltu fyrir BSRB, en giltu áfram fyrir BHMR og BK, sbr. lög nr. 62/1985, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Með þeim lögum voru lög nr. 46/1973 endurútgefin með tilgreindum breytingarlögum, sbr. 5. gr. laga nr. 41/1984. Meginmunur laga nr. 29/1976 og laga nr. 62/1985 lá í því, að í þeim síðarnefndu var ekki heimild til verkfalls. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 94/1986, er vikið að helstu breytingum og grundvallaratriðum, sem fólust í frumvarpinu. Þar er meðal annars tekið fram, að takmarkanir á verkfalli og aðdragandi þess sé á ýmsan hátt hliðstætt því, sem þá gilti um BSRB, en þó frábrugðið að því er þátt sáttasemjara og sáttatillögu við boðun verkfalls varðar "og með hvaða hætti undanþágur frá verkfalli eru ákveðnar". Um síðastgreint atriði segir nánar svo í athugasemdunum: "Í gildandi lögum hefur sérstök nefnd, kjaradeilunefnd, það hlutverk að ákveða hverjir skuli vinna þrátt fyrir verkfall í þeim tilgangi að tryggð sé nauðsynleg öryggis- og heilsugæsla. Fyrirkomulag þetta og starfsemi kjaradeilunefndar var hart gagnrýnd í síðasta verkfalli. Í stað þessa fyrirkomulags gerir frumvarpið ráð fyrir því að annars vegar verði birtur tæmandi listi yfir þau störf sem undanþegin eru verkfalli og hins vegar að undanþágur verði veittar til að firra neyðarástandi. Slíkar undanþágur yrðu háðar samþykki tveggja fulltrúa sem deiluaðilar skipa." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1430.) Í athugasemdum með 19. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 94/1986, kemur meðal annars fram, að greinin ásamt 20. gr. leysi af hólmi ákvæði um kjaradeilunefnd og verkefni hennar í þágildandi lögum um kjarasamninga BSRB. Um ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. og ákvæði 2. mgr. greinarinnar um gerð og birtingu skráa segir svo í athugasemdunum: "Í 3. tölul. er kveðið á um að þeim sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu skuli eigi heimilt að taka þátt í verkfalli. Efnislega er hér hliðstætt ákvæði og nú er í lögum um kjarasamninga BSRB en í stað þess, að í þeim lögum var sérstakri nefnd, kjaradeilunefnd, falið að úrskurða hverjir skyldu starfa á grundvelli þessa ákvæðis, er hér farin sú leið að birtur verði árlega listi um störf þessi sem byggður er á samkomulagi aðila. Tilgangurinn með þessari breytingu er sá að losna við þær deilur sem snerust um störf þeirrar nefndar í síðasta verkfalli og ætla má að erfitt sé að útiloka að upp komi ef slík nefnd er að störfum þegar verkfall er skollið á. Fylgiskjal með frumvarpinu er listi um þau störf sem aðilar eru sammála um að eigi að skipa slíka skrá. Skrám þessum er síðan ætlað að vera fyrirmynd að hliðstæðum listum sem ekki hefur unnist tími til að fullgera. Með samkomulagi aðila um stefnumarkandi skrár og samráð er dregið úr hættu á ágreiningi um viðkvæm og vandasöm mál. Gert er ráð fyrir árlegri endurskoðun á skrám þessum í samráði aðila. Samkomulag er um að þær verði birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Verði ágreiningur um einstakar breytingar er gert ráð fyrir að þær verði lagðar fyrir Félagsdóm er sker úr honum til fullnustu. Ákvæði þessa töluliðar þarf að skoða í tengslum við efni 20. gr. sem fjallar um aðra þætti undanþágumála." (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1433-1434.) Þess er að geta, að í meðförum Alþingis voru nokkrar breytingar gerðar á 2. mgr. 19. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 94/1986, frá því sem var í upphaflega frumvarpinu, meðal annars varðandi tímamörk og orðun samráðsskyldu við stéttarfélög, sbr. breytingartillögu fjárhags- og viðskiptanefndar neðri deildar Alþingis (Alþt. 1986, A-deild, þingskjal nr. 274., bls. 1621). Í nefndaráliti eru ástæður fyrir breytingunum ekki skýrðar sérstaklega (Alþt. 1986, A-deild, bls. 1620). 2. Í nokkrum dómum Félagsdóms hefur á það reynt, hvernig túlka ber ákvæði III. kafla laga nr. 94/1986 um verkfallsrétt opinberra starfsmanna og undanþágur frá þeim verkfallsrétti, sbr. meðal annars dóm frá 22. maí 1987 (Fd. IX:173), dóm frá 10. júlí 1990 (Fd. IX:333), dóma frá 1. júní 1992 (Fd. IX:485 og Fd. IX:494), dóm frá 4. júní 1992 (Fd. IX:506), dóm frá 25. mars 1993 í málinu nr. 1/1992, dóm frá 15. nóvember 1994 í málinu nr. 12/1994, dóm frá 9. desember 1994 í málinu nr. 15/1994, dóm frá 26. maí 1995 í málinu nr. 8/1995, dóm frá 30. október 1995 í málinu nr. 13/1995 og loks dóm frá 15. janúar 1996 í málinu nr. 9/1995. Í framangreindum dómum kemur fram túlkun og túlkunarviðhorf viðvíkjandi lögmæltum verkfallsrétti opinberra starfsmanna og undanþágum frá honum. Tel ég rétt að rekja meginatriði þess, sem ráða má af dómunum um þetta. Því er slegið föstu, að það sé meginregla samkvæmt lögum nr. 94/1986, að þeim starfsmönnum, sem lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, tóku til, væri heimilt að gera verkfall með þeim takmörkunum einum, sem tilteknar væru í lögunum. Af því leiddi, að ákvæði um undantekningar frá þessari meginreglu lytu þrengjandi lögskýringu. Um þessi sjónarmið má meðal annars vísa til dóma Félagsdóms frá 1. júní 1992 (Fd. IX:485 og Fd. IX:494) svo og dóma Félagsdóms frá 25. mars 1993, 26. maí 1995 og 15. janúar 1996. Fram kemur í mörgum dómanna, sbr. m.a. dóm Félagsdóms frá 1. júní 1992 (Fd. IX:485) og dóma Félagsdóms frá 25. mars 1993, 26. maí 1995, 30. október 1995 og 15. janúar 1996, að samkvæmt 14. gr. laga nr. 94/1986 sé stéttarfélögum, sem eru samningsaðilar samkvæmt lögunum, heimilt að gera verkfall og samkvæmt 18. gr. laganna taki það til allra starfsmanna í viðkomandi stéttarfélagi hjá þeim vinnuveitanda, sem verkfall beinist að, nema þeim sé óheimilt að gera verkfall samkvæmt lögunum. Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laganna sé þeim, sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, óheimilt að taka þátt í verkfalli. Þær takmarkanir beri að túlka þröngri lögskýringu vegna fyrrgreindrar meginreglu um verkfallsrétt. Af þessari meginreglu hefur Félagsdómur talið leiða, að ef ágreiningur er um tilgreiningu á skrá samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, verði sá, sem gefur slíka skrá út, að sýna fram á, að tilgreining þar sé ekki umfram það, sem þörf er á til að nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu verði haldið uppi, sbr. meðal annars dóm Félagsdóms frá 26. maí 1995 í málinu nr. 8/1995. Á sönnunarbyrði þessa hefur reynt í mörgum dómum Félagsdóms, sbr. meðal annars dóma Félagsdóms frá 1. júní 1992 (Fd. IX:485 og 494) og 30. október 1995. Félagsdómur hefur túlkað 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 svo, að stéttarfélög hafi rétt til þess að bera árlega fram andmæli við skrá og ekki skipti máli í því sambandi, hvort andmælum hafi verið hreyft við auglýsingum fyrri ára eða ekki, sbr. meðal annars dóma Félagsdóms frá 9. desember 1994, 25. september 1995 og 30. október 1995. Því hefur verið slegið föstu í dómum Félagsdóms, að í auglýsingu samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 beri að tilgreina þau störf, sem falla undir ákvæði 3. tölul. (nú 5. tölul.) 1. mgr. 19. gr. laganna, og að óheimilt sé að semja um annars konar tilgreiningu eða vísa til þess, að ákveðinni starfsemi eigi að sinna þrátt fyrir verkfall, sbr. meðal annars dóma Félagsdóms frá 25. mars 1993, 9. desember 1994 og 30. október 1995. Að því er varðar framkvæmd á hinni lögskipuðu samráðsskyldu, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, hefur Félagsdómur slegið föstu, að í henni felist, að stéttarfélögum sé veittur hæfilegur frestur til að kynna sér fyrirhugaðar breytingar, og komi fram athugasemdir, fari fram viðræður milli aðila og leitað verði samkomulags, áður en skrá er gefin út, sbr. dóm Félagsdóms frá 4. júní 1992 (Fd. IX:506) og dóma Félagsdóms frá 15. nóvember 1994 og 15. janúar 1996. Um þetta efni hafði ég fjallað í áliti mínu frá 21. september 1990 (SUA 1990:176). Félagsdómur hefur í nokkrum dómum sínum slegið því föstu, að þar sem um er að ræða undantekningu frá meginreglu um verkfallsrétt opinberra starfsmanna, sem ber að skýra þröngt, verði tilgreiningar á skrám samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 að vera nákvæmar og ótvíræðar, þannig að ekki leiki vafi á við hvern er átt, sbr. meðal annars dóma Félagsdóms frá 1. júní 1992 (Fd. IX:485 og 494), 25. mars 1993 og 9. desember 1994. 3. Með samhljóða bréfum til sjúkrahúsa, dags. 11. janúar 1995, varðandi störf þau, sem heimild til verkfalls nær ekki til, tók fjármálaráðuneytið fram, að það myndi fyrir 1. febrúar 1995 auglýsa nýja skrá um störf þau, sem féllu undir 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í bréfunum var tekið fram, að í ljósi þeirra dóma Félagsdóms, sem gengið hefðu um tilgreiningu starfa, væri nauðsynlegt að endurgera fyrri auglýsingu, einkum hvað varðaði sjúkrahúsin, svo sem nánar var lýst. Ekki mætti leika vafi á því, við hvaða störf væri átt, og því þyrfti að tilgreina fjölda stöðugilda eftir deildum, skipt eftir starfsstéttum. Með bréfum fjármálaráðuneytisins fylgdu sérstök eyðublöð, gerð í því skyni að auðvelda vinnu sjúkrahúsanna við tilgreiningu starfa, sem þau teldu, að ættu að vera undanskilin verkfallsrétti. Tekið var fram í bréfunum, að ef sjúkrahús teldi jafnframt þörf á að bæta við eða breyta fyrri heimildum, skyldi slíkt auðkennt sérstaklega, þar sem það þyrfti að bera undir viðkomandi stéttarfélög til samþykkis. Rökstyðja þyrfti slíkar óskir og skyldu þær unnar ásamt eða í samráði við trúnaðarmann viðkomandi stéttarfélags. Tekið var fram, að gæta skyldi þess að fara ekki út fyrir ramma "nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu". Í bréfunum var þess óskað, að svör bærust í síðasta lagi fyrir hádegi mánudaginn 16. janúar 1995. Svör, sem síðar bærust, yrði ekki hægt að taka til greina. Tillögur sjúkrahúsanna bárust í framhaldi af bréfum fjármálaráðuneytisins fram eftir janúarmánuði 1995. Eins og fram kemur í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 5. september 1996, voru tillögur um breytingar frá fyrri skrá misvel rökstuddar. Í framhaldi af framkomnum tillögum sjúkrahúsanna voru viðkomandi stéttarfélögum kynntar tillögur stofnananna um breytingar. Eru þau atriði rakin í dómi Félagsdóms frá 15. janúar 1996 í málinu nr. 9/1995 og fjalla ég ekki um þann þátt málsins, eins og áður hefur verið tekið fram. Ljóst er og raunar viðurkennt af hálfu fjármálaráðuneytisins, að við undirbúning breytinga frá fyrri skrá lagði ráðuneytið ekki sjálfstætt mat á tillögur sjúkrahúsa um breytingar. Ráðuneytið lýsir vinnubrögðum sínum svo í svarbréfi sínu til mín, dags. 5. september 1996, að þegar tillögur stofnana ríkisins voru sendar til umsagnar stéttarfélaga "voru félögunum kynntar tillögur stofnana ríkisins með bréfi ráðuneytisins ásamt meðfylgjandi bréfum viðkomandi stofnana. Það er því ljóst að sumar tillögur voru án rökstuðnings en aðrar voru rökstuddar með viðunandi hætti". Fjármálaráðuneytið tekur fram í svarbréfi sínu, dags. 5. september 1996, að eftir að tillögur stofnana og umsagnir stéttarfélaga lágu fyrir, hefði verið reynt að fara bil beggja, enda bæri ráðuneytinu að ákvarða hvernig skráin liti út. Ráðuneytið tekur fram, að hafa verði í huga, "að á stofnunum ríkisins er til staðar sú sérþekking sem þarf til að meta þörfina á starfsfólki við nauðsynlegustu öryggis- og heilbrigðisþjónustu, en ekki hér í ráðuneytinu". Til aðstoðar ráðuneytinu við endanlegan frágang breytinga á tilgreiningu starfa hafi verið fulltrúi heilbrigðisráðuneytis, sem starfað hefði á sjúkrahúsum á landsbyggðinni og þekkti því aðstæður þar. Í svarbréfi sínu til mín, dags. 5. september 1996, skýrir fjármálaráðuneytið vinnubrögð sín á eftirfarandi hátt: "Ástæða þess að fjármálaráðuneytið tók ekki efnislega afstöðu til tillagna sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva um breytingar er einfaldlega sú að í ráðuneytinu er ekki til staðar sú sérþekking sem til þarf til þess að meta hversu mörg störf eru nauðsynleg á hverri sjúkrastofnun um land allt til þess að hægt sé að sinna nauðsynlegustu heilbrigðis- og öryggisþjónustu. Ráðuneytið lítur svo á að hlutverk sitt samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 sé að upplýsa forsvarsmenn stofnana um inntak hugtaksins "nauðsynlegasta heilbrigðis- og öryggisþjónusta", m.a. með hliðsjón af dómum Félagsdóms, safna saman upplýsingum frá stofnunum og stéttarfélögum og birta auglýsingu um skrá skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna." Í tilefni af svarbréfi fjármálaráðuneytisins bendi ég á, að 3. tölul. (nú 5. tölul.) 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 tekur annars vegar til þeirra, sem starfa við "nauðsynlegustu öryggisgæslu" og hins vegar til þeirra, sem starfa við "nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu". Ég hef athugað þær tillögur, sem sjúkrastofnanir þær, sem í málinu greinir, gerðu um breytingar á gildandi skrá samkvæmt auglýsingu nr. 27/1992, og borið þær saman við þær breytingar, sem að lyktum voru gerðar með hinni nýju skrá, sbr. auglýsingu nr. 68/1995. Enda þótt fullt samræmi sé ekki á milli tillagna sjúkrastofnananna og breytinga samkvæmt skránni, tel ég einsýnt, að í meginatriðum hafi tillögur sjúkrastofnananna verið lagðar til grundvallar af ráðuneytisins hálfu. Er það raunar í samræmi við lýsingu fjármálaráðuneytisins á vinnubrögðum sínum í svarbréfi þess, dags. 5. september 1996. Í 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 er tekið fram, að fjármálaráðherra og sveitarfélög skuli fyrir 1. febrúar ár hvert, að undangengnu samráði við viðkomandi stéttarfélög, birta skrár um störf þau, sem falla undir ákvæði 3.-6. töluliðs fyrri málsgreinar þessarar lagagreinar, nú 5.-8. töluliðs, sbr. breytingar, sem gerðar voru með 56. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í ákvæði þessu er ekki sérstaklega mælt fyrir um, að áður en gengið er frá skrá, skuli leitað tillagna viðkomandi stofnana. Samkvæmt þessu er ekki til að dreifa neinum ákvæðum um lögbundna álitsumleitan fjármálaráðherra frá þeim stofnunum, sem málið varða. Þrátt fyrir það, er ekki þar með sagt, að óheimilt hafi verið að leita tillagna og uppástungna viðkomandi stofnana um störf þau, sem ætlunin er, að verkfallsheimild samkvæmt 14. gr. laga nr. 94/1986 nái ekki til. Ljóst er, að mat á því, hvaða störf falli undir nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu í skilningi 3. tölul. (nú 5. tölul.) 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 getur í mörgum tilvikum reynst vandasamt og kallað á sérfræðiþekkingu. Í þessu sambandi bendi ég á, að fjármálaráðuneytið ber fyrir sig, sbr. bréf þess, dags. 5. september 1996, að það hafi ekki getað tekið efnislega afstöðu til tillagna sjúkrastofnana, þar sem nauðsynleg sérfræðiþekking hafi ekki verið til staðar í ráðuneytinu. Gerð skráa og breytingar á þeim geta því krafist verulegs undirbúnings. Slíkur undirbúningur getur meðal annars falist í öflun upplýsinga til mats á því, hvaða störfum verði að gegna í verkfalli til að haldið verði uppi nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu, og hins vegar könnun á þeim vinnuréttarlegu reglum, sem fram koma í lögum nr. 94/1986, og túlkun þeirra samkvæmt dómum Félagsdóms. Rannsóknarreglan leggur þá skyldu á stjórnvald að sjá til þess að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svipuð sjónarmið eiga við um gerð skráa samkvæmt 19. gr. laga nr. 94/1986 og breytingar á þeim. Venjulega er unnt að rannsaka og upplýsa mál með fleiri en einum hætti. Umsagnir og öflun upplýsinga frá öðrum stjórnvöldum, einstaklingum eða samtökum þeirra geta verið þýðingarmikil úrræði til að upplýsa mál. Stjórnvaldi er almennt frjálst að leita eftir upplýsingum, umsögnum og álitum, áður en það tekur ákvörðun í máli, enda er því skylt að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik, áður en það ræður máli til lykta samkvæmt framansögðu. Ég tel, að þessi sjónarmið eigi tvímælalaust við um gerð þeirra skráa, sem hér um ræðir. Eins og málið var vaxið samkvæmt framansögðu, tel ég út af fyrir sig rétt og eðlileg vinnubrögð, að fjármálaráðuneytið leitaði eftir upplýsingum og umsögnum viðkomandi stofnana, áður en ráðist var í breytingar á umræddri skrá. Eins og verklagi ráðuneytisins var háttað, sbr. einkum bréf þess, dags. 11. janúar 1995, var fyrst og fremst leitað eftir tillögum stofnananna um breytingar á skrá, en síður eftir sérstökum upplýsingum um málsatvik eingöngu. Kemur þá til athugunar, hvort nægilega traustar upplýsingar fengust með þessum hætti, til að ráðuneytinu væri unnt að taka ákvörðun á grundvelli þeirra um breytingar á skrá, og hvernig það ákvað breytingarnar að öðru leyti. Eins og fyrr segir, getur mat á því, hvaða störf falli undir nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, reynst vandasamt og krafist sérfræðiþekkingar. Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á, að í nýlegum úrskurðum Félagsdóms frá 8. apríl 1997 og 23. júní 1997 í málum Félags íslenskra flugumferðarstjóra gegn fjármálaráðherra f.h. íslenska ríkisins (mál nr. 3/1997 og nr. 10/1997) hefur verið slegið föstu, hvers konar gögn stéttarfélagið þurfi að leggja fram til að fá fram breytingar á skrá. Þar sem talið var í dómi Félagsdóms í máli fjármálaráðherra gegn Félagi íslenskra flugumferðarstjóra 22. maí 1987, að störf þeirra félagsmanna stéttarfélagsins, sem störfuðu sem flugumferðarstjórar, væru þess eðlis, að þau féllu alfarið undir 3. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 og að félagsmönnunum væri því óheimilt að gera verkfall, virðist aðstaðan vera sú, að félagið beri sönnunarbyrðina fyrir breytingum á skrá. Í málinu nr. 3/1997 krafðist Félag íslenskra flugumferðarstjóra þess, að allir flugumferðarstjórar yrðu felldir niður af skrá. Með úrskurði Félagsdóms 8. apríl 1997 var málinu vísað frá dóminum með vísan til e-liðar 80. gr. og 2. mgr. 116. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Í forsendum úrskurðarins er meðal annars tekið fram: "Gögn málsins eru að mestu frásagnir fjölmiðla um meira og minna ósamhljóða skoðanir manna um tilvik af öðru tilefni en hér um ræðir. Verða þau ein sér ekki lögð til grundvallar í dómsmáli sem þessu, heldur þarf að liggja fyrir hlutlæg úttekt á því hvaða mannafla sé þörf til þess að halda uppi nægilega traustri stjórn flugumferðar til að landið einangrist ekki um loftferðir og staðið verði við alþjóðlegar skuldbindingar." Með dómi Hæstaréttar Íslands frá 6. maí 1997 var fyrrgreindur frávísunarúrskurður Félagsdóms staðfestur. Í dóminum segir: "Hinn kærði úrskurður er á því byggður að málatilbúnaður sóknaraðila fullnægi ekki skilyrðum e. liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Með skírskotun til forsendna úrskurðarins verður hann því staðfestur." Enn höfðaði Félag íslenskra flugumferðarstjóra mál fyrir Félagsdómi (mál nr. 10/1997) og krafðist aðallega niðurfellingar flugumferðastjóra með öllu af skrá, en til vara og þrautavara verulegrar fækkunar á skrá. Með úrskurði Félagsdóms 23. júní 1997 var málinu vísað frá. Í forsendum fyrir frávísun varakröfu og þrautavarakröfu segir svo meðal annars: "Augljóst er að á verkfallstíma er um mjög flókið og sérfræðilegt álitaefni að ræða. Stefnandi hefur í þessu máli lagt fram álitsgerð þriggja félagsmanna sinna sem allir eiga beinna hagsmuna að gæta af málalokum og hafa áður tjáð sig opinberlega um ágreiningsefnin. Tveir þeirra hafa verið til skamms tíma í samninganefnd stefnanda og annar þeirra varaformaður. Samkvæmt þessu ber álitsgerðin nokkurn keim af aðilaskýrslu." Þá er tekið fram í forsendunum, að í 2. mgr. 60. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála segi, að dómari leggi sjálfur mat á atriði sem krefjast almennrar þekkingar og menntunar eða lagaþekkingar. Hin sérfræðilegu atriði í málinu séu langt utan þessa sviðs. Þá hafi stefnanda mátt vera ljóst, að álitsgjafarnir yrðu að vera "óaðfinnanleg vitni" til þess að álitsgerðin fengi sönnunargildi. Ég tel einsýnt, að vegna sérfræðilegra atriða geti verið við svipaðan vanda að glíma í mörgum tilfellum við mat á nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu og á hefur reynt við nauðsynlegustu öryggisgæslu í sambandi við flugumferðarstjórn. Hér að framan í V. kafla 2 er vikið að því, hvaða kröfur eru gerðar til þeirra, sem gefa út skrár samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, eins og þær kröfur hafa verið túlkaðar í dómum Félagsdóms, meðal annars um sönnunarbyrði, sem hvílir á útgefendum skránna. Eins og fram hefur komið, byggði fjármálaráðuneytið hinar umdeildu breytingar á skrá á tillögum viðkomandi stofnana í meginatriðum. Í þessum tillögum er að mjög takmörkuðu leyti að finna rökstutt mat stofnananna á mönnun í verkfalli út frá nefndu lagaskilyrði um nauðsynlegustu heilbrigðisþjónustu. Þá er ljóst, að viðkomandi stofnanir hafa ríkra hagsmuna að gæta af því, að starfsemi þeirra raskist sem minnst í verkfalli. Viðbúið er því, að tillögur stofnananna beri merki þessara hagsmuna. Með tilliti til þessa og viðurkenningar fjármálaráðuneytisins sjálfs um vöntun sérfræðiþekkingar í bréfi þess til mín, dags. 5. september 1996, svo og með hliðsjón af þeim viðhorfum um hlutlægar úttektir, sem fram koma í framangreindum úrskurðum Félagsdóms, og þeim kröfum, sem gerðar eru til stjórnvalda þeirra, sem gefa út skrár, meðal annars varðandi sönnunarbyrði, þá tel ég, að fjármálaráðuneytið hafi ekki séð, til þess, við undirbúning hinna umdeildu breytinga, að þær væru byggðar á nægilega traustum upplýsingum, enda verður ekki séð að öðrum gögnum hafi verið til að dreifa en tillögum og upplýsingum viðkomandi stofnana. Þar sem fjármálaráðuneytið vísar til þess í bréfi sínu, dags. 5. september 1996, að það hafi að einhverju leyti notið sérfræðilegrar aðstoðar frá starfsmanni heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis við gerð skrárinnar, tek ég fram, að engin gögn liggja fyrir í málinu um þessa sérfræðiaðstoð og fjármálaráðuneytið skýrir ekki nánar í hverju aðstoðin var fólgin. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 ber það undir fjármálaráðherra að ganga frá og birta skrá um störf þau, sem falla undir tilgreinda töluliði í 1. mgr. greinarinnar. Í 3. gr. laganna er kveðið svo á, að fjármálaráðherra fari með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga samkvæmt lögunum, sbr. og 8. tölul. 5. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á þeirri reglugerð. Samkvæmt þessu fer sama stjórnvald með fyrirsvar við gerð og framkvæmd kjarasamninga og gerð skrár um þau störf, sem heimild til verkfalls tekur ekki til. Ég tel ljóst, að hér sé um tvö aðskilin og sjálfstæð verkefni að ræða, þar sem ólík lagasjónarmið gilda. Að því er varðar gerð skráa ber fjármálaráðuneytinu að sjá til þess, að undirbúningur þeirra sé sem vandaðastur, þannig að þeim tilgangi löggjafans verði náð, að nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu verði haldið uppi í verkfalli, jafnframt því að meginregla laganna um verkfallsrétt opinberra starfsmanna sé virt. Til að svo megi verða, verður ráðuneytið í fyrsta lagi að afla fullnægjandi upplýsinga, þ. á m. sérfræðilegra úttekta, ef þörf er á. Í öðru lagi verður ráðuneytið við útgáfu skránna að leggja sjálfstætt mat á tilgreiningar á skrám. Í þessu sambandi tek ég fram, að sjónarmið ráðuneytisins um hlutverk þess, sem kemur fram í niðurlagi bréfs þess, dags. 5. september 1996, stenst ekki. Í þriðja lagi ber ráðuneytinu við ákvörðun um tilgreiningar á skrám, eftir að fullnægjandi upplýsingar liggja fyrir og annar lögmæltur undirbúningur hefur farið fram, þ.m.t. samráð við stéttarfélög, að horfa til þeirra vinnuréttarlegu reglna, sem fram koma í lögum nr. 94/1986, og túlkana á þeim, sem fram koma í ýmsum dómum Félagsdóms, sbr. hér að framan. Í fjórða lagi er ráðuneytið við þetta viðfangsefni bundið af almennum reglum stjórnsýsluréttar. Í því sambandi ber ráðuneytinu meðal annars að virða þá meginreglu, sem fram kemur í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (meðalhófsreglu)." VI. Niðurstöðu álits míns dró ég saman með svofelldum hætti: "Meginniðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú, að við undirbúning hinna umdeildu breytinga á skrá, sbr. augýsingu nr. 68/1995, um skrá skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, hafi fjármálaráðuneytið ekki séð til þess, að fullnægjandi upplýsingar og gögn lægju fyrir í samræmi við þær kröfur og lagasjónarmið, sem telja verður felast í lögum nr. 94/1986, eins og skilja verður lögin meðal annars í ljósi túlkana í dómum og úrskurðum Félagsdóms. Þá tel ég, að fjármálaráðuneytið hafi ekki gætt þess við birtingu skráa samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, að leggja sjálfstætt mat á hinar umdeildu breytingar á skránni á grundvelli fullnægjandi upplýsinga og með tilliti til þeirra reglna vinnuréttar, sem fram koma í lögum nr. 94/1986. Eru það tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið vandi framvegis betur undirbúning og gerð skráa samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986."