Álit

I. Hinn 8. desember 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að honum hefði verið gert að greiða vaxtaálag við kaup húsbréfadeildar Byggingarsjóðs ríkisins á fasteignaveðbréfi hans, sbr. auglýsingu Húsnæðisstofnunar ríkisins í Lögbirtingablaði 26. janúar 1994. II. Málavextir eru þeir helstir, að 26. nóvember 1993 samþykkti A kauptilboð í íbúð sína í Reykjavík. Skyldi hluti kaupverðsins greiðast með útgáfu fasteignaveðbréfs, sem skyldi bera 5% vexti frá samþykkt kauptilboðsins. Með yfirlýsingu, dags. 23. desember 1993, samþykkti Húsnæðisstofnun ríkisins skuldabréfaskipti vegna kaupanna. Í yfirlýsingunni er tilgreind fjárhæð frumbréfs og viðaukabréfs. Síðan segir, að "Fasteignabréf þessi verða ekki gefin út fyrr en lánskjör í nýjum flokki húsbréfa hafa verið ákveðin og hann stofnaður". Á þessum tíma var í gildi reglugerð nr. 450/1993, um útgáfu á 3. flokki húsbréfa 1993 fyrir Byggingarsjóð ríkisins, húsbréfadeild. Í bréfi, sem Húsnæðisstofnun ríkisins ritaði félagsmálaráðherra 28. desember 1993, er tekið fram, að á fundi húsnæðismálastjórnar 23. desember 1993 hafi verið ákveðið að leggja til við félagsmálaráðherra, að vextir í 1. flokki húsbréfa 1994 yrðu 4,75% og jafnframt yrði tekið upp 0,25% vaxtaálag, sem renna skyldi í fyrirhugaðan varasjóð. Sama dag gaf félagsmálaráðherra út reglugerð nr. 542/1993, um útgáfu á 1. flokki húsbréfa fyrir 1994 fyrir Byggingarsjóð ríkisins, húsbréfadeild. Er í 1. gr. reglugerðarinnar tilgreint, að ríkisstjórnin hafi á grundvelli laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, gefið út 1. flokk húsbréfa 1994 og skyldu vextir í flokknum vera 4,75% á ári. Var reglugerðin síðan birt í Stjórnartíðindum 30. desember 1993. Sama dag var einnig birt í Stjórnartíðindum reglugerð nr. 540/1993, sett með stoð í 21. gr. laga nr. 97/1993, er breytti ákvæðum 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 467/1991, um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti. Er tekið fram, að félagsmálaráðherra ákveði, "að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar, lántökugjald allt að 1% til að standa straum af rekstrarkostnaði húsbréfadeildar auk vaxtaálags, allt að 0,25%, er renni í varasjóð til að mæta áætluðum útlánatöpum". Í auglýsingu Húsnæðisstofnunar ríkisins um gildistöku vaxtaálags í húsbréfakerfinu, sem birtist í Lögbirtingablaðinu 26. janúar 1994, segir: "Hér með tilkynnist, að félagsmálaráðherra hefur ákveðið, skv. bréfi, dags. 28. desember s.l. að beita heimild, til handa húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, til að áskilja sér sérstakt vaxtaálag, 0,25%, er renni í varasjóð til að mæta hugsanlegum útlánatöpum. Ákvörðun þessi er tekin á grundvelli rg. nr. 540/1993 og kemur til framkvæmda við útgáfu á 1. flokki húsbréfa 1994, sbr. rg. nr. 542/1993. Að öðru leyti skal tekið fram, að vextir á húsbréfum, í 1. flokki húsbréfa árið 1994, verða 4,75% en vextir á fasteignaveðbréfum, sem keypt verða og goldið fyrir með húsbréfum, verða 5%. Mismunurinn, 0,25%, rennur í sérstakan varasjóð, svo sem að ofan greinir." Í orðsendingu til fasteignasala, sem dagsett er "í janúar 1994", er framangreindum breytingum lýst. Síðan segir: "Hingað til hefur deildin haft heimild til að taka allt að 0,1% vaxtaálag, sem ekki hefur verið nýtt. Þann 28. desember s.l. ákvað ráðherra að breytingu með reglugerð nr. 540/1993 að heimild deildarinnar til að taka vaxtaálag yrði hækkuð úr 0,1% í 0,25%. Þann sama dag tilkynnti ráðherra Húsnæðisstofnun ríkisins að hún hefði samþykkt tillögu húsnæðismálastjórnar um að vaxtaálag þetta verði nýtt til fulls, til að mynda sérstakan varasjóð, til að mæta hugsanlegum útlánatöpum í framtíðinni. Þessi ákvörðun ráðherra kemur til framkvæmda með 1. flokki húsbréfa 1994. Þetta þýðir að fasteignaveðbréf, sem kaupendur íbúðarhúsnæðis afhenda seljanda (eða húsbyggjendur og íbúðareigendur í endurbótum gefa út) verða áfram með 5% vöxtum, eins og verið hefur frá því í byrjun nóvember s.l. Þeir, sem síðan skipta þessu fasteignaveðbréfi fyrir húsbréf, fá hins vegar í hendur húsbréf, sem ber 4,75% vexti. Venjan hingað til hefur verið sú að þeir hafa fengið húsbréf, sem ber sömu vexti og fasteignaveðbréfið. Áhrifin af þessu verða því sú, að engar breytingar verða hjá skuldurum fasteignaveðbréfa, en þeir, sem fá húsbréf í hendur fá bréf, sem bera lægri vexti. Afföll þessara húsbréfa, við sölu þeirra á verðbréfamarkaði, koma til með að hækka nokkuð, miðað við að ávöxtunarkrafa þessara bréfa verði sú sama og fyrri flokka. Þannig má gera ráð fyrir því, að afföll húsbréfanna verði um 2,5% hærri en verið hefur. Um leið og afgreiðsla hefst aftur frá stofnuninni mun verða send tilkynning til aðila fasteignaviðskiptanna um gildistöku vaxtaálagsins. Auk þess verður í þessari tilkynningu tekið fram frá og með hvaða degi viðkomandi aðili getur komið í Veðdeild og fengið fasteignaveðbréf skipt fyrir húsbréf. Um leið og hann leggur fasteignaveðbréfið fram til að fá því skipt, þarf hann að afhenda þessa tilkynningu með fasteignaveðbréfinu." Í almennri tilkynningu Húsnæðisstofnunar ríkisins, sem dagsett var "í janúar 1994" og send kaupendum, segir: "Ákveðið hefur verið að taka upp vaxtaálag í húsbréfakerfinu frá og með 1. flokki 1994. Þetta hefur það í för með sér að húsbréf þau, sem afhent verða í skiptum fyrir meðfylgjandi fasteignaveðbréf mun bera 4,75% vexti í stað 5% eins og fasteignabréfið ber. Séu forsendur fyrirliggjandi kauptilboðs brostnar vegna þessarar breytingar þarf að tilkynna það húsbréfadeild og senda inn nýtt kauptilboð. Væntanleg skuldabréfaskipti verða þá tekin til athugunar á grundvelli þess kauptilboðs." Í tilkynningunni segir jafnframt, að meðfylgjandi fasteignaveðbréf sé skiptanlegt fyrir húsbréf frá og með 28. janúar 1994. Er fasteignaveðbréfið síðan útgefið 4. febrúar 1994. Á annarri af tveimur kvittunum dagsettum sama dag kemur fram, að kaupandi íbúðarinnar hafi greitt hluta kaupverðsins með útgáfu fasteignaveðbréfsins. Síðan segir, að greiðslan sé móttekin "með fyrirvara um endanlegt uppgjör fasteignaveðbréfs v/breyttra forsendna um vexti bréfanna frá 5% vöxtum í 4,75%" og að áskilinn sé réttur til uppgjörs vegna þess. Í bréfi, sem A ritaði húsnæðismálastjórn 18. mars 1994, greinir hann frá aðdraganda kaupanna og að vegna óska kaupanda hafi átt að undirrita kaupsamninginn 16. desember 1993, þannig að fyrsti gjalddagi fasteignaveðbréfsins yrði 15. júní 1994, en þegar þar að hafi komið, hefði útgáfu húsbréfa verið hætt. Kaupsamningur hafi síðan verið undirritaður 30. desember 1993 með fyrirvara um að húsbréfin kæmu síðar. Þá lýsti A því, hvernig ákvörðun vaxta í 1. flokki húsbréfa 1994 hefði snert sölu á fasteign hans. Jafnframt óskaði A eftir upplýsingum um, hvaða úrræði honum stæði til boða til þess að bregðast við breyttum aðstæðum. Í svarbréfi húsnæðismálastjórnar 31. maí 1994 kemur fram, að ekki sé hægt að afgreiða málið á ný, þar sem aðilar hefðu ekki gert með sér nýtt samkomulag, "auk þess sem hámarksskuldabréfakaup [hefðu] þegar verið samþykkt". Í bréfi húsnæðismálastjórnar var ennfremur vísað til ákvæða í 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 467/1991, um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti, er mælti fyrir um hámark fjárhæðar þeirra skuldabréfa, sem heimilt væri að kaupa vegna hverrar íbúðar. Í framhaldi af svörum húsnæðismálastjórnar ritaði A félagsmálaráðherra bréf, dags. 8. júlí 1994. Í bréfinu segir: "Spurning mín til yðar er þessi: Teljið þér að ríkisstjórn Íslands sé heimilt með stjórnsýsluaðgerð að krefja mig, með þessum hætti, (afturvirkt), umfram aðra samfélagsþegna um greiðslu í einhverskonar vanskilasjóð Húsnæðisstofnunar ríkisins? Mér er með þessu gert að greiða hugsanleg vanskil, einhverra einstaklinga, í framtíðinni við Húsnæðisstofnun ríkisins. Framkvæmd þessarar stjórnsýsluaðgerðar er röng vegna þess að hún er afturvirk gagnvart þeim, sem þá þegar höfðu skrifað undir kaupsamninga." Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 22. ágúst 1994, segir: "Í spurningu yðar virðist gæta ákveðins misskilnings. Hér á eftir skal gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum er búa að baki ákvæðum laga um varasjóð Húsnæðisstofnunar ríkisins. Reglugerð um varasjóð Húsnæðisstofnunar ríkisins var sett af félagsmálaráðherra 28. desember 1993. Er sú reglugerð byggð á heimild í 21. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 97/1993, er kveður á um að félagsmálaráðherra ákveði vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum húsbréfadeildar að fengnum tillögum frá húsnæðismálastjórn. Húsnæðisstofnun ríkisins kynnti þetta nýmæli sérstaklega með því að senda frá sér auglýsingu til Lögbirtingablaðs og orðsendingu til fasteignasala, 13. janúar 1994. Auglýsingin birtist í Lögbirtingablaðinu 26. janúar 1994, þar kemur fram að félagsmálaráðherra hafi ákveðið að beita heimild til handa húsbréfadeild að áskilja sér vaxtaálag 0,25% er renni í varasjóð til þess að mæta hugsanlegum útlánatöpum og jafnframt var tilkynnt að vextir á húsbréfum í 1. flokki húsbréfa árið 1994 verði 4,75% en vextir á fasteignaveðbréfum sem keypt verði og goldið fyrir með húsbréfum, verða 5%. Mismunurinn, 0,25% renni í varasjóðinn. Í orðsendingu þeirri sem send var til fasteignasala var vakin sérstök athygli á vaxtabreytingunni og þeim áhrifum er hún kynni að hafa á viðskipti aðila á fasteignamarkaði. Orðsendingunni fylgdi sérstakt form tilkynningar ef vera kynni að forsendur fyrirliggjandi kauptilboða væru brostnar vegna þessara breytinga. Afrit þessara auglýsinga og orðsendinga fylgja bréfi þessu. Eins og hér hefur komið fram er það kaupandi fasteignar sem greiða þarf 0,25% vaxtaálag til að mæta áætluðum útlánatöpum, en ekki seljandi. Fasteignaveðbréf það sem kaupandi fasteignar gefur út ber 5% vexti. Þeir sem skipta þessu fasteignaveðbréfi fyrir húsbréf fá hins vegar húsbréf sem ber 4,75% vexti. Það er því alfarið mál kaupanda og seljanda í fasteignaviðskiptum, hvernig þeir taka á þessum breytingum sem verða varðandi forsendur kaupanna. Hvort forsendur séu brostnar fyrir kaupunum eða hvort kaupandi greiðir þann mismun sem vaxtalækkun hefur á afföll bréfanna við sölu seljanda. Rétt er að árétta það að Húsnæðisstofnun ríkisins veitir ekki lánið, það er seljandi íbúðarinnar sem lánar og stofnunin kaupir fasteignaveðbréf hans séu skilyrði þeirra kaupa uppfyllt." III. Með bréfi, dags. 20. desember 1994, fór ég þess á leit, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að mér yrði látinn í té útreikningur um áætluð útlánatöp, sem lagður hafði verið til grundvallar ákvörðun félagsmálaráðherra 28. desember 1993, um hækkun vaxtaálags. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins 25. janúar 1995 segir: "I. Um efni kvörtunarinnar. Í bréfi [A] til félagsmálaráðherra 8. júlí 1994 var spurt hvort ráðherra telji að ríkisstjórn Íslands sé heimilt með stjórnsýsluaðgerð að krefja hann með afturvirkum hætti umfram aðra samfélagsþegna um greiðslu í vanskilasjóð Húsnæðisstofnunar. Ráðuneytið taldi að í þessari spurningu [A] fælist ákveðinn misskilningur varðandi eðli húsbréfaviðskipta, er ráðuneytinu þótti rétt að leiðrétta ef svo væri. Seljanda fasteignarinnar er ekki ætlað að greiða neitt í vanskilasjóð Húsnæðisstofnunar það er hins vegar lántakandanum, kaupanda íbúðar [A], sem er ætlað að greiða 0,25% vaxtaálag til þess að mæta áætluðum útlánatöpum. Á þeim tíma sem kauptilboð var undirritað báru fasteignaveðbréf stofnunarinnar og húsbréf sömu vexti þ.e 5%. Enn með tilkomu 0,25% vaxtaálags þá báru fasteignaveðbréfin 5% vexti en húsbréf þau er seljandi fékk í hendur 4,75% vexti. Þannig að seljandi þurfti að bera hærri afföll en hann reiknaði með þegar hann samþykkti kauptilboðið. Þess skal sérstaklega getið að [A] undirritar kauptilboðið "með fyrirvara um skuldabréfaskipti við húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins." Í fasteignaviðskiptum er það venja að aðilar ganga ekki frá kaupsamningi fyrr en Húsnæðisstofnun hefur samþykkt skuldabréfaskipti. Í þessu tilfelli vekur það hins vegar athygli að kaupsamningur var undirritaður 30. desember 1993 og umsamin afhending eignarinnar 16. janúar 1994. Við undirritun kaupsamnings lá frammi yfirlýsing Húsnæðisstofnunar dags. 23. desember 1993 þess efnis að stofnunin samþykkti skuldabréfaskiptin fyrir sitt leyti með þeim fyrirvara að "fasteignaveðbréf verði ekki gefið út fyrr en lánskjör í nýjum flokki húsbréfa hafi verið ákveðin og hann stofnaður." Skuldabréfaskipti stofnunarinnar voru samþykkt 15. janúar 1994. Með fasteignaveðbréfinu var send út sérstök tilkynning um gildistöku vaxtaálags í húsbréfakerfinu. Þar var gerð grein fyrir áhrifum vaxtamunar á fasteignaveðbréfi og húsbréfi. Jafnframt var aðilum þessa samnings gerð grein fyrir því að væru forsendur fyrirliggjandi kauptilboðs brostnar vegna breytingarinnar þyrfti að tilkynna það húsbréfadeild fyrir 28. janúar 1994 og senda inn nýtt kauptilboð. [...] Ástæða þess að aðilar þessa samnings gátu ekki nýtt sér þá heimild Húsnæðisstofnunar að samþykkja hækkun á fasteignaveðbréfi sem afföllum næmi var sú að þegar umsamin fjárhæð fasteignaveðbréfs var hámarksupphæð stofnunarinnar á þeim tíma. II. Almennt um vanskilasjóð Húsnæðisstofnunar ríkisins. Reglugerð um varasjóð Húsnæðisstofnunar ríkisins var sett af félagsmálaráðherra 28. desember 1993. Reglugerðin er byggð á heimild í 21. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 97/1993, er kveður á um að félagsmálaráðherra ákveði vaxtaálag til að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum húsbréfadeildar að fengnum tillögum frá húsnæðismálastjórn. Vegna beiðnar yðar um útreikning þann er lá til grundvallar ákvörðun félagsmálaráðherra um hækkun vaxtaálags skal vísað til áfangaskýrslu er gefin var út 23. desember 1993, af nefnd er félagsmálaráðherra skipaði 9. mars 1993, til þess að meta kosti og galla ríkisábyrgðar af húsbréfum. Skýrslan ber heitið "[Greinargerð] um varasjóð húsbréfadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins." Nefndin var skipuð fulltrúum félagsmála- og fjármálaráðuneytisins auk fulltrúa Húsnæðisstofnunar ríkisins. Á 6. blaðsíðu greinargerðarinnar segir: "Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að í húsbréfakerfinu sé traustur varasjóður til að mæta hugsanlegum útlánatöpum. Húsbréfakerfið á að standa undir sér fjárhagslega, þannig að ekki þurfi að reyna á ríkisábyrgðina þó að hún sé fyrir hendi. Erfitt er að áætla hver útlánatöpin geta orðið í húsbréfakerfinu og þá hve öflugan varasjóð er nauðsynlegt að mynda. Engar forsendur eru til að ætla að áhætta af húsbréfalánum sé minni hér á landi en erlendis, miðað við sambærileg lánshlutföll. Í danska "húsbréfakerfinu", sem er fyrirmynd þess íslenska, er innheimt sérstakt ábyrgðargjald í formi vaxtaálags, sem er á bilinu 0,2-0,4%. Það er samansett af 0,2% almennu gjaldi og stighækkandi viðbótargjaldi sem tekur mið af lánshlutfalli. Þannig ber lán með 60% lánshlutfalli 0,2% vaxtaálag en lán með 80% lánshlutfalli 0,4% vaxtaálag. Áþekk ábyrgðargjöld eru innheimt í húsnæðiskerfum annarra landa, enda lúta þau alþjóðlegum reglum um eiginfjárstöðu lánastofnana, svokölluðum BIS-reglum. Með hliðsjón af framannefndu leggur nefndin til að tekið verði upp ábyrgðargjald í húsbréfakerfinu í formi vaxtaálags, sem nemi 0,25% og renni í sérstakan varasjóð hjá húsbréfadeildinni. Lagt er til að vextir á fasteignaveðbréfum verði 0,25% hærri en á húsbréfum viðkomandi húsbréfaflokks. Með þessu móti er tryggt að sá sem nýtur góðs af ríkisábyrgðinni, þ.e. lántakandinn í formi lægri vaxta, greiði fyrir það." Þá fylgir bréfi þessu afrit bréfs húsnæðismálastjórnar til félagsmálaráðherra dags. 28.12.1993 er stjórnin leggur til að vaxtaálag nemi 0,25%." Ég gaf A kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum. Bárust mér athugasemdir A með bréfi hans, dags. 17. febrúar 1995. IV. Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf 12. desember 1995. Rakti ég þar þær lagaheimildir, sem snertu heimildir félagsmálaráðherra til þess að ákveða nefnt vaxtaálag. Þá tók ég fram, að í bréfi félagsmálaráðuneytisins 25. janúar 1995 væri vísað til skýrslu, er bæri yfirskriftina: "Greinargerð um varasjóð húsbréfadeildar Húsnæðisstofnunar ríkisins." Væri tekinn upp sá þáttur skýrslunnar, er fjallaði um varasjóð húsbréfadeildar. Af þessu tilefni óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið léti mér í té skýringar á því, hvort grundvöllur fyrir nefndu vaxtaálagi hefði verið nefnd umfjöllun í framangreindri skýrslu og hvort þar hafi verið byggt á tryggingastærðfræðilegum útreikningi um áhættu af útlánatöpum. Ef slíkur útreikningur hefði ekki verið gerður, óskaði ég eftir því, að ráðuneytið skýrði nánar þau sjónarmið, sem lægju til grundvallar nefndu vaxtaálagi, og hvort þar hefði verið á því byggt, að lántakandi, er nyti góðs af því að húsbréf væru ríkistryggð, greiddi fyrir það, eins og fram kæmi í nefndri greinargerð. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 30. maí 1996, sagði meðal annars: "Ákvörðun um vaxtaálagið byggist m.a. á nefndri greinargerð og fleiri gögnum bæði frá Húsnæðisstofnun ríkisins og upplýsingum frá Norðurlöndunum. Samkvæmt lögum nr. 76/1989 um Húsnæðisstofnun ríkisins með síðari breytingum ákveður félagsmálaráðherra vaxtaálagið að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar. Húsnæðisstofnun ríkisins gerði athugun á þróun vanskila og nauðungarsölu með tilliti til áætlunar um glötuð veð. Einnig lá fyrir sundurliðun á rekstrarkostnaði húsbréfadeildar en hlutverk sérstaks vaxtaálags er samkvæmt lögunum að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum. Það er almenn regla um lánastofnanir bæði hér á landi sem og á Norðurlöndunum að tekið er ákveðið gjald af lántakanda til að mæta hugsanlegu útlánatapi. Mjög skýrt dæmi um slíkt er sú staðreynd að þeir bankar og sparisjóðir sem bjóða einstaklingum lán vegna íbúða krefjast mismunandi vaxta allt eftir þeirri tryggingu sem sett er fyrir láninu. Áhætta vegna útlána og útlánatapa lánastofnana hefur á undanförnum 10 árum verið mjög til umfjöllunar á Norðurlöndunum. Ástæðan er mikið verðfall sem varð á fasteignamörkuðum á Norðurlöndunum. Frá stríðslokum hafði verðið stöðugt leitað upp á við þar til að hámarki var náð 1986 í Danmörk og síðan varð mikið verðfall í kjölfarið. Sama þróun átti sér stað í Noregi, Finnlandi og Svíþjóð með tímamun þó en í þessari röð. Í norrænu samstarfi ráðuneyta og stjórnsýslustofnana húsnæðismála á Norðurlöndum hafa þessi málefni verið ofarlega á baugi og hefur verið stofnað til rannsóknarverkefna þar sem fjallað hefur verið um greiðsluerfiðleika og áhættu vegna útlána. Mjög mismunandi er með hvaða hætti tekið er tryggingargjald í þessu skyni. Í Svíþjóð, svo dæmi sé tekið, hætti hið opinbera endanlega beinum afskiptum að lánum til íbúðaröflunar og setti á laggirnar sérstaka stofnun (Statens bostadskreditnämnd) sem veitir ríkisábyrgð (statsliga kreditgarantier) gegn gjaldi. Íbúðarkaupandi fær sitt lán í banka sem kaupir tryggingu hjá ríkisstofnuninni sérstaklega fyrir ákveðnum hluta lánsins (að hámarki 30%) sem er yfir 50% af markaðsverði. Tryggingargjaldið er 0,5% árlega miðað við lánsupphæðina. Tryggingin hefur í för með sér minni áhættu og þannig getur bankinn boðið lægri vexti en ella. Með gildistöku húsbréfakerfisins jukust lánveitingar til húsnæðismála og lánshlutfall hækkaði verulega frá því sem áður var. Hærra lánshlutfall hefur í för með sér meiri hættu á útlánatapi. Húsbréfakerfið markaði þá stefnubreytingu í húsnæðismálum að horfið var frá því að veita aðstoð með niðurgreiddum lánum, vextir ákvarðast af markaðsaðstæðum hverju sinni. Aðstoðin var færð frá lánakerfinu yfir í skattakerfið í formi vaxtabóta. Ekki var gert ráð fyrir því að ríkisvaldið hefði kostnað af húsbréfakerfinu, sbr. ákvæðið um vaxtaálagið sem ætlað er til að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum. Ríkisábyrgð á húsbréfum hefur í för með sér að vextir íbúðarkaupenda eru lægri en ella. Miðað við aðstæður í dag má ætla að ríkisábyrgðin lækki ávöxtunarkröfuna um allt að 2%. Sumir telja að lækkunin sé meiri en bilið á milli húsbréfa og almenna markaðarins er mismunandi eftir aðstæðum hverju sinni. Megin forsenda húsbréfakerfisins er sú að rekstur Húsbréfadeildar standi undir sér, að kostnaði við rekstur og hugsanleg útlánatöp þurfi ekki að sækja í ríkissjóð. Kostnaður vegna húsbréfa er greiddur af notendum kerfisins. Tryggingarstærðfræðileg úttekt lá ekki til grundvallar ákvörðun um vaxtaálagið. Forsendurnar voru eins og áður segir bæði gögn frá Húsnæðisstofnun og aflað var upplýsinga frá Norðurlöndunum. Húsbréfakerfið er grundvallað að verulegu leyti á danskri fyrirmynd, líkist í meginatriðum starfsemi "realkreditinstitutter" í Danmörku. Við undirbúning lagasetningar var leitað í smiðju til Dana og það var einnig gert þegar kom að því að leggja drög að varasjóði til að standa undir hugsanlegu útlánatapi. Þegar verðhrun varð á fasteignamarkaði í Danmörku urðu húsbréfastofnanir fyrir miklu tapi. Í krafti öflugra varasjóða gátu húsbréfastofnanir þar í landi staðið af sér þetta áfall án þess að þurfa að leita á náðir ríkissjóðs. Við ákvörðun var m.a. höfð hliðsjón af reynslu Dana og því vaxtaálagi (risikopremie) sem þar er í gildi og vikið var að því í fyrra svari ráðuneytisins með bréfi dagsettu 25. janúar 1995." Athugasemdir A vegna framangreindra skýringa bárust mér með bréfi hans, dags. 21. ágúst 1996. V. Niðurstaða álits míns, frá 30. janúar 1997, var svohljóðandi: "Kvörtun A lýtur að þeirri ákvörðun félagsmálaráðherra samkvæmt 21. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, að áskilja húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins svonefnt vaxtaálag, vegna áætlaðra útlánatapa, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 540/1993, um breytingu á reglugerð nr. 467/1991, um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti. Athugun á máli A beinist einnig að ákvörðun vaxta í 1. flokki húsbréfa 1994, sbr. reglugerð um útgáfu á 1. flokki húsbréfa 1994 fyrir Byggingarsjóð ríkisins, húsbréfadeild. 1. Ákvörðun vaxta í 1. flokki húsbréfa 1994. Í 19. gr. laga nr. 97/1993 er tekið fram, að það sé hlutverk húsbréfadeildar Byggingarsjóðs ríkisins, að gefa út flokka markaðshæfra skuldabréfa í nafni Byggingarsjóðs ríkisins, svonefnd húsbréf. Þá er húsbréfadeild ætlað að skipta á húsbréfum og fasteignaveðbréfum, sem gefin eru út með veði í íbúðarhúsnæði, svonefnd fasteignaveðbréf. Samkvæmt 28. gr. laganna skulu húsbréf gefin út í verðbréfaflokkum og skulu öll bréf í sama flokki bera sömu upphæð. Í ákvæðinu segir ennfremur, að húsbréfadeild geri tillögu til félagsmálaráðherra um verðtryggingarskilmála, endurgreiðsluform, lánstíma, vexti og heildarfjárhæðir í hverjum flokki. Þegar húsnæðismálastjórn samþykkti skuldabréfaskiptin með yfirlýsingu sinni 23. desember 1993, hafði útgáfu 3. flokks húsbréfa 1993 verið hætt, en vextir samkvæmt þeim flokki voru 5%. Í yfirlýsingunni sagði ennfremur, að fasteignaveðbréfið yrði ekki gefið út fyrr en lánskjör í nýjum flokki húsbréfa hefðu verið ákveðin. Vextir samkvæmt 1. flokki húsbréfa 1994, sbr. reglugerð nr. 542/1993, voru ákveðnir 4,75%, eins og áður segir. Svo sem rakið er í II. kafla hér að framan, reyndist ekki unnt að hækka fjárhæð fasteignaveðbréfsins til samræmis við breytta vexti og áætluð afföll slíkra bréfa við sölu, þar sem húsbréfadeild hafði þegar samþykkt hámark skuldabréfakaupa vegna kaupanna. Þegar það er virt, sem hér hefur verið rakið og kemur fram í II. kafla um aðdragandann að setningu reglugerðar nr. 542/1993, er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til athugasemda við það, að um kjör þeirra húsbréfa, er koma skyldu í stað fasteignaveðbréfs þess, sem A hafði samþykkt sem hluta af greiðslu fyrir íbúð hans, færi eftir reglugerð nr. 542/1993. 2. Ákvörðun vaxtaálags. Kvörtun A snertir einnig ákvörðun vaxtaálags samkvæmt 21. gr. laga nr. 97/1993. Með 1. gr. reglugerðar nr. 540/1993 var húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins fengin heimild til þess að áskilja sér 0,25% vaxtaálag vegna áætlaðra útlánatapa. Skyldi ákvörðun þessi koma til framkvæmda við útgáfu á 1. flokki húsbréfa 1994. Vaxtaálag þetta kemur til, þegar fasteignaveðbréfi, sem ber 5% vexti, er skipt fyrir húsbréf, sem bera 4,75% vexti. Myndast þá vaxtamismunur, sem ætlað er að renna í varasjóð til þess að greiða áætluð útlánatöp. Í 21. gr. laga nr. 97/1993, segir: "Húsbréfadeildinni er heimilt að áskilja sér vaxtaálag til þess að mæta rekstrarkostnaði og áætluðum útlánatöpum. Félagsmálaráðherra ákveður vaxtaálag þetta, að fengnum tillögum frá húsnæðismálastjórn." Tilvitnað ákvæði kom fyrst í lög með f-lið 2. gr. laga 76/1989. Með 2. gr. þeirra laga var tekinn upp í lög nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, kafli um húsbréfaviðskipti. Lög nr. 86/1988 voru síðan endurútgefin sem lög nr. 97/1993. Í skýringum við ákvæði það, sem varð f-liður 2. gr. laganna, er tekið fram, að ákvæðið þarfnist ekki skýringa (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2499). Í almennum athugasemdum frumvarpsins er gerð grein fyrir einkennum og markmiðum húsbréfaviðskipta. Segir þar, að í þeim felist, að íbúðarkaupandi gefi út skuldabréf fyrir láni, sem hann fái hjá seljanda, en bréfinu megi skipta fyrir ríkistryggð og markaðshæf húsbréf (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2489). Þá segir, að meðal verkefna húsbréfadeildar Byggingarsjóðs ríkisins sé í sérhverju lánstilviki fyrir sig, "að gæta þess að halda eftir hæfilegum vaxtamun til að mæta rekstrarkostnaði og útlánatöpum" (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2495). Rétt þykir hér einnig að rekja efni 22. gr. laga nr. 97/1993, en samkvæmt ákvæðinu skal húsbréfadeild "gæta þess í starfsemi sinni að inn- og útgreiðslur vegna fasteignaveðbréfa og húsbréfa standist á þannig að jafnvægi sé á hverjum ársfjórðungi". Í þessu skyni er deildinni ætlað að "gera áætlanir fram í tímann". Í skýringum við ákvæðið segir í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 76/1989: "Hér er áskilið að húsbréfadeildin skuli gæta þess að fjárstreymi hennar sé í jafnvægi á hverjum ársfjórðungi. Þannig er komið í veg fyrir að húsbréfadeildin taki áhættu í sínum rekstri hvað vexti og lánstíma varðar, þ.e. vextir og lánstími húsbréfa og fasteignaveðbréfa skal í öllum aðalatriðum standast á. Þetta er gert til að tryggja fjárhagslega stöðu deildarinnar." (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2500.) Með stoð í lögum nr. 76/1989 setti félagsmálaráðherra reglugerð nr. 520/1989, um húsbréfadeild og húsbréfaskipti vegna kaupa eða sölu á notuðum íbúðum. Í 2. mgr. 2. gr. þeirrar reglugerðar sagði: "Rekstrarkostnaður húsbréfadeildar og áætlað tap vegna útlána skal greitt af tekjum deildarinnar. Félagsmálaráðherra ákveður lántökugjald, allt að 1%, og fast vaxtaálag, allt að 0,1%, fyrir húsbréfadeild, að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar, til að standa straum af rekstrarkostnaði deildarinnar. Nægi tekjur skv. þessari mgr. ekki til að standa undir útgjöldum, skal sérstakt framlag greitt úr Byggingarsjóði ríkisins. Verði tekjur hins vegar hærri en útgjöld, skal mynda sérstakan varasjóð til að bera þann kostnað sem verður af sveiflum í tekjum deildarinnar og mögulegu tapi vegna útlána." Reglugerð nr. 217/1990, um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti vegna kaupa eða sölu á notuðum íbúðum og kaupa, sölu eða byggingar á nýjum íbúðum, leysti af hólmi reglugerð nr. 520/1989, án þess að breyting væri gerð á tilvitnuðu ákvæði. Reglugerð nr. 217/1990 var síðan felld úr gildi með reglugerð nr. 467/1991, um húsbréfadeild og húsbréfaviðskipti, og var þá fyrrnefnt ákvæði óbreytt. Með reglugerð nr. 540/1993 var gerð svohljóðandi breyting á 2. málslið 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 467/1991: "Félagsmálaráðherra ákveður að fengnum tillögum húsnæðismálastjórnar, lántökugjald allt að 1% til að standa straum af rekstrarkostnaði húsbréfadeildar auk vaxtaálags, allt að 0,25% sem renni í varasjóð til að mæta áætluðum útlánatöpum." Í 21. gr. laga nr. 97/1993 er ótvíræð lagaheimild til töku vaxtaálags til þess að standa straum af áætluðum útlánatöpum. Samkvæmt ákvæðinu er það félagsmálaráðherra, sem ákveður hæð vaxtaálagsins. Ég er sammála félagsmálaráðuneytinu um, að ekki verði annað ráðið af framangreindum lögskýringargögnum en að markmiðið með því að heimila húsbréfadeild Byggingarsjóðs ríkisins, að áskilja sér vaxtaálag til þess að greiða áætluð útlánatöp, hafi verið að tryggja fjárhagslegan stöðugleika í rekstri og afkomu húsbréfadeildarinnar. Verður því við það að miða, að til grundvallar ákvörðun um vaxtaálag, vegna áætlaðra útlánatapa, sem renna skuli í sérstakan sjóð, búi þau sjónarmið, að draga úr hættu á, að til ábyrgðar ríkissjóðs þurfi að koma vegna tapaðra útlána. Ákvæði 21. gr. laga nr. 97/1993 fela ekki í sér skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrár, með síðari breytingum. Þá felur 21. gr. laganna heldur ekki í sér annars konar heimild til þess að afla sértekna umfram rekstrarkostnað og áætluð útlánatöp. Við ákvörðun um hæð vaxtaálagsins verður því að gæta þess, að ekki sé tekið hærra vaxtaálag en nægir til greiðslu áætlaðra útlánatapa. Þegar litið er til orðalags 21. gr. laga nr. 97/1993 um heimild til töku vaxtaálags til þess að standa straum af áætluðum útlánatöpum og fyrirmæla 22. gr. um samningu áætlana um fjárstreymi fram í tímann, verður að telja að ákvörðun um fjárhæð vaxtaálags verði að byggjast á útreikningi og mati á þeim þáttum, sem hér á landi skipta máli við áætlun á útlánatöpum húsbréfadeildar, og þess síðan gætt, að vaxtaálag verði ekki ákvarðað hærra en til þess að standa undir þeim. Breyttar aðstæður og reynsla á þessu sviði geta síðan kallað á endurskoðun á ákvörðun ráðherra á vaxtaálagi. Af skýringum félagsmálaráðuneytisins, sem fram koma í bréfum þess frá 25. janúar 1995 og 30. maí 1996, verður ráðið, að við ákvörðun nefnds vaxtaálags hafi verið stuðst við áfangaskýrslu nefndar frá 23. desember 1993. Í nefndri skýrslu kemur meðal annars fram það mat nefndarinnar, að nauðsynlegt hafi verið að stofna traustan varasjóð "til þess að mæta hugsanlegum útlánatöpum" og ætti húsbréfakerfið að standa undir sér "þannig að ekki þyrfti að reyna á ríkisábyrgðina". Á hinn bóginn væri erfitt að áætla, hver útlánatöp gætu orðið og þá hve öflugan varasjóð þyrfti nauðsynlega að mynda. Auk nefndrar skýrslu hafi verið byggt á gögnum frá Húsnæðisstofnun ríkisins, þ. á m. athugun, sem gerð hefði verið á þróun vanskila og nauðungarsölu með tilliti til áætlunar um glötuð veð, og á upplýsingum frá Norðurlöndunum, einkum frá Danmörku. Að virtum framangreindum skýringum félagsmálaráðuneytisins svo og með tilliti til þeirra gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð um áætlun og útreikning á hæð umrædds vaxtaálags, verður ekki séð, að nægjanlega traustur útreikningur og vandað mat hafi legið fyrir, er ákvörðun var tekin um hæð vaxtaálagsins. Slíkur útreikningur og mat var í senn nauðsynlegur undirbúningur að slíkri ákvörðun, ef ætlunin var að láta vaxtaálagið standa undir útlánatöpum, þannig að Byggingarsjóður ríkisins, húsbréfadeild, yrði sem næst skaðlaus vegna útlánanna og einnig til þess að komið væri í veg fyrir að vaxtaálagið yrði ákvarðað hærra en nægði til þess, en með tilliti til eðlis lagaheimildar vaxtaálagsins var það óheimilt, svo sem fyrr segir. Í október s.l. kom út skýrsla Ríkisendurskoðunar, þar sem gerð er grein fyrir stjórnsýsluendurskoðun á Húsnæðisstofnun ríkisins. Á bls. 154 og áfram er fjallað um húsbréfadeild. Er þar lýst, hvernig staðið var að ákvörðun nefnds 0,25% vaxtaálags, og að síðar hafi vextir fasteignaveðlána verið hækkaðir í 5,1% og sé vaxtaálagið því nú 0,35%. Er það niðurstaða Ríkisendurskoðunar, að sá vaxtamunur, sem ætlað er að greiða útlánatöp, standi ekki nema að hluta undir töpuðum útlánum. Að framansögðu athuguðu verður því ekki séð, að ákvörðun um hæð vaxtaálagsins hafi farið út fyrir heimild 21. gr. laga 97/1993. Á hinn bóginn er það skoðun mín, að vanda hafi mátt betur undirbúning málsins svo að ljóst væri við ákvörðun nefnds vaxtaálags, að hæð vaxtaálagsins væri innan heimildar ákvæðis 21. gr. laga nr. 97/1993. VI. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé tilefni til þess að gera athugasemdir við það, að um kjör þeirra húsbréfa, sem koma skyldu í stað fasteignaveðbréfs þess, er A hafði samþykkt sem hluta af greiðslu fyrir íbúð hans í nóvember 1993, færu eftir reglugerð nr. 542/1993. Þá er það niðurstaða mín, að ekki sé ástæða til þess að gera athugasemdir við þau sjónarmið, sem félagsmálaráðuneytið byggði á þá ákvörðun sína, að heimila töku 0,25% vaxtaálags, sem renna skyldi í varasjóð til þess að standa undir áætluðum útlánatöpum. Ég tel þó á hinn bóginn að vanda hefði átt betur undirbúning nefndrar ákvörðunar."