Verslunarráð og Vinnuveitendasamband Íslands kvörtuðu yfir lögmæti mengunar- og heilbrigðiseftirlitsgjalda samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Beindist kvörtunin að því, að starfsleyfisgjald samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar væri lagt á án þess að sýnt hefði verið fram á kostnað af útgáfu starfsleyfa, og ekki væri ljóst á hvaða sjónarmiðum skipting í gjaldflokka væri byggð. Árlegt gjald samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar væri lagt á óháð því hvort þjónusta hefði verið veitt gjaldendum. Væri um að ræða skattlagningu án þess að fullnægjandi skattlagningarheimild væri fyrir hendi samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Gjaldskrána skorti því viðhlítandi lagastoð.
Umboðsmaður tók fram að gjaldskrá nr. 95/1995 hefði verið leyst af hólmi með gjaldskrá nr. 145/1997. Væri skipting gjaldskyldra aðila í flokka til árlegs eftirlitsgjalds og starfsleyfisgjalds nú ítarlegri og væri aðilum skipt í 17 flokka til hvors gjalds um sig, í stað 5 áður. Að öðru leyti væru ákvæði hinnar nýju gjaldskrár svipuð og væri eftir sem áður fullt tilefni til umfjöllunar um gjaldskrá nr. 95/1995, sem kvartað var yfir.
Umboðsmaður fjallaði fyrst um stjórnskipulegan grundvöll tekjustofna sveitarfélaga samkvæmt 77. og 78. gr. stjórnarskrárinnar eftir breytingu með lögum nr. 97/1995. Væri visst framsal skattlagningarvalds til sveitarfélaga heimilt, svo sem áður hefði verið og væri í samræmi við meginreglu um sjálfstæði sveitarfélaga skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Næði sú heimild til allra tekjustofna þeirra. Hins vegar yrði skattlagningarheimild að öðru leyti að uppfylla þær kröfur sem 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar settu og þjónustugjöld sveitarfélaga yrðu að uppfylla þær kröfur sem almennt væru gerðar til slíkra gjalda.
Í öðru lagi gerði umboðsmaður ítarlega grein fyrir þróun og inntaki laga um hollustuhætti og heibrigðiseftirlit og lagagrundvelli gjaldskrár nr. 95/1995. Tók umboðsmaður fram, að með lögum nr. 50/1981 hefðu mun ríkari skyldur verið lagðar á sveitarfélög til að sinna heilbrigðiseftirliti en áður var. Í lögunum hefði hins vegar ekki verið að finna heimild fyrir sveitarfélög til gjaldtöku vegna eftirlitsskyldrar starfsemi, en þeim var heimilt, samkvæmt 22. gr. laganna, að setja í eigin heilbrigðissamþykktir ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu. Umboðsmaður rakti breytingar á lögum nr. 50/1981, þar sem gjaldtökuákvæði voru tekin upp, og sjónarmið að baki þessum heimildum. Með lögum nr. 92/1984 var sveitarstjórnum heimilað að innheimta gjald samkvæmt staðfestri gjaldskrá, af tilgreindri eftirlitsskyldri starfsemi sem féll undir heilbrigðisreglugerð. Með lögum nr. 30/1988 var gjaldtökuheimildin enn rýmkuð, að því leyti að sveitarfélögum var heimiluð innheimta gjalda af eftirlitsskyldum mengandi rekstri. Gjaldtökuheimild þessi er nú í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, en til þess ákvæðis vísaði gjaldskrá nr. 95/1995, ásamt 2. mgr. 6. gr. og 22. gr. laganna.
Umboðsmaður fjallaði í þriðja lagi um mun á þjónustugjöldum og sköttum og taldi ljóst af gjaldtökuheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, að um einfalda lagaheimild væri að ræða, sem fæli í sér að gjaldið mætti ekki vera hærra en næmi þeim kostnaði, sem almennt hlytist af að veita umrædda þjónustu. Grundvallarþýðingu hefði því að afmarka þá kostnaðarliði sem felldir yrðu undir gjaldtökuna.
Í fjórða lagi fjallaði umboðsmaður um þann lagagrundvöll sem 10. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 vísaði til. Um tilvísun til 22. gr. laga nr. 81/1988 (nú 18. gr.) tók umboðsmaður fram, að hún ætti ekki við um þá gjaldtöku sem málið laut að. Vísaði umboðsmaður til álits síns í SUA 1995:407 um þá heimild. Þá taldi umboðsmaður að tilvísun til 2. mgr. 6. gr. laganna hefði ekki sérstaka þýðingu að því er gjaldtöku snerti, og benti á að venja væri að vísa aðeins til þeirra lagaákvæða, er heimila setningu umræddra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. meginreglu 22. gr. stjórnsýslulaga. Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til umhverfisráðherra að sjá til þess að staðfestingar á gjaldskrám yrðu markvissari í framtíðinni.
Þá fjallaði umboðsmaður um ákvæði 3. mgr. 5. gr. sem mælir fyrir um að gjaldskrá skuli staðfest af umhverfisráðherra. Vísaði umboðsmaður til álita sinna í SUA 1994:104 og SUA 1995:407, um skyldu viðkomandi stjórnvalds til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti þeirra reglna sem eftirlit lyti að. Taldi umboðsmaður, m.a. með tilliti til 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, að umhverfisráðherra bæri að gæta að því, að ákvörðun um gjald væri tekin af bærum aðila, að undangenginni lögmæltri málsmeðferð og að efni gjaldskrárinnar hefði næga lagastoð og væri í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Í skýringum umhverfisráðuneytisins kom fram, að ráðuneytið hefði ekki óskað eftir útreikningum sem gjaldskráin byggðist á, en að sú framkvæmd hefði verið tekin upp frá og með áramótum 1995/1996. Taldi umboðsmaður af þessum sökum verulega annmarka á gjaldskránni.
Um undirbúning gjaldskrárinnar af hálfu Reykjavíkurborgar tók umboðsmaður fram, að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefði ekki gefið skýr svör við spurningum um það, hvort gjöld samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar hefðu verið ákveðin að undangenginni reikningslegri úttekt á kostnaðarliðum sem heimilt væri að leggja til grundvallar við útreikning gjalda. Engin gögn voru heldur lögð fram þar að lútandi og taldi umboðsmaður að draga yrði þá ályktun, að misbrestur hefði orðið á því að gjöldin hefðu verið ákvörðuð á nægilega traustum grunni. Þá bentu gögn málsins til þess að gjöldin hefðu ekki verið ákveðin á grundvelli réttra lagasjónarmiða. Taldi umboðsmaður að gjaldskrá nr. 95/1995 hefði hvorki hlotið nægilegan undirbúning af hálfu Reykjavíkurborgar né umhverfisráðuneytisins áður en staðfesting hennar fór fram.
Umboðsmaður vék loks að ákveðnum atriðum sem máli skipta við ákvörðun gjalda á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, með hliðsjón af þeim vanda sem sveitarfélög standa frammi fyrir við setningu slíkra gjaldskráa. Tók umboðsmaður fram, að hafa yrði í huga að viðfangsefni Heibrigðiseftirlits Reykjavíkur væru mun víðtækari en þau verkefni sem umræddar gjaldtökuheimildir taka til. Þá væri mikilvægt að halda aðgreindum kostnaði við gerð starfsleyfa annars vegar og kostnaði vegna reglubundins eftirlits með eftirlitsskyldum aðilum hins vegar. Væri þessum þáttum réttilega haldið aðskildum í 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Hins vegar taldi umboðsmaður að draga yrði í efa, að upplýsingar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um kostnað við gjaldskylda starfsemi hefðu verið teknar saman á grundvelli réttra sjónarmiða, einkum þess að þjónustugjöld gangi ekki til greiðslu kostnaðar við almennt eftirlit og þjónustuverkefni, nema svo sé skýrlega mælt í lögum. Vegna takmarkaðra uplýsinga varð ekki ráðið hvort gjaldfjárhæðir samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar væru innan eðlilegra marka, en umboðsmaður taldi aðfinnsluvert að starfsleyfisgjöldum væri skipað í sama flokkakerfi og eftirlitsgjöldum, sem og það, að starfsleyfisgjald var helmingur af gjaldfjárhæð eftirlitsgjalds í viðkomandi flokki. Umboðsmaður taldi hins vegar ekki tilefni til athugasemda við það að gjaldskyldum aðilum væri skipt í flokka með mismunandi gjaldfjárhæðum, bæði með tilliti til gjaldtöku og árlegs eftirlitsgjalds. Gæti verið munur á gjaldtökum sem byggðist á hlutrænum þáttum, s.s. að taka hærra gjald af þeim sem þyrftu meira eftirlit en aðrir. Áríðandi væri þó út frá jafnræðissjónarmiðum að slík flokkaskipting væri byggð á traustum grunni og svaraði nægilega til mismunandi kostnaðar. Að athuguðu máli taldi umboðsmaður að við samningu gjaldskrár nr. 95/1995 hefði hvorki grundvöllur fastra gjalda verið nægilega traustur né hefði skipting í gjaldflokka verið svo markviss sem skyldi.
Loks tók umboðsmaður fram, að ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 fæli í sér valdframsal til sveitarstjórna til ákvörðunar á fjárhæð gjaldsins. Við meðferð þess valds væri mikilvægt að sveitarstjórnir færu að réttarreglum og lagasjónarmiðum um þjónustugjöld.