I.
Hinn 11. janúar 1996 barst mér kvörtun A hf., dags. 9. s.m., sem lýtur að gjaldskrá nr. 410 frá 11. júlí 1994, fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu, og gjaldi fyrir veitingu vinnsluleyfa til fiskiskipa. Af hálfu A hf. er sérstaklega kvartað yfir gjaldi vegna vinnsluleyfa til tveggja báta fyrirtækisins að fjárhæð 50.000 kr. fyrir hvorn bát. Telur A hf., að kostnaður vegna þjónustunnar sé í engu samræmi við innheimt gjald. Kostnaður vegna útgáfu vinnsluleyfanna geti engan veginn nálgast þær 50.000 kr., sem innheimtar voru.
II.
Málavextir eru þeir helstir, að Fiskistofa gerði A hf. reikning hinn 27. mars 1995 vegna vinnsluleyfa til fiskiskipa 200 brúttórúmlestir eða stærri vegna báta fyrirtækisins Y og X. Nam reikningsfjárhæð samtals 100.000 kr., þ.e. 50.000 kr. fyrir hvorn bát. Ljósrit vinnsluleyfanna liggja fyrir í málinu og voru leyfin gefin út 21. mars 1995. A hf. greiddi reikning Fiskistofu hinn 3. apríl 1995 með fyrirvara um réttmæti gjaldsins.
Með bréfi, dags. 12. apríl 1995, var þess farið á leit við sjávarútvegsráðuneytið af hálfu A hf., að ráðuneytið gerði Fiskistofu að endurgreiða fyrirtækinu "oftekið gjald vegna útgáfu vinnsluleyfa til handa [X] og [Y] sbr. reglugerð nr. 410/1994".
Í bréfi sínu vísaði A hf. til þess, að með lögum nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, væri fiskiskipum gert að hafa vinnsluleyfi, sem Fiskistofa veitti, að uppfylltum kröfum um hreinlæti, búnað og innra eftirlit auk samnings við skoðunarstofu, sbr. 12. gr. laganna. Skoðunarstofur fylgdust með hreinlæti, búnaði og innra eftirliti og með því, að ákvæði laga og reglna væru haldin. Fiskistofa veitti skoðunarstofum viðurkenningu og fylgdist með starfi þeirra. A hf. hefði samning við Aðalskoðunarstofuna hf., sem viðurkennd væri af Fiskistofu. Stofan fylgdist reglulega með hreinlæti, búnaði og innra eftirliti hjá bátum og vinnslustöðvum fyrirtækisins. A hf. greiddi skoðunarstofunni fyrir alla þjónustu, sem hún veitti samkvæmt samningi. Hefði skoðunarstofan staðfest, að umræddir tveir bátar uppfylltu skilyrði um hreinlæti, búnað og innra eftirlit og væru vinnsluleyfin veitt samkvæmt því.
Í bréfinu var því mótmælt af hálfu A hf., að Fiskistofa hefði veitt fyrirtækinu þjónustu, sem nokkuð nálgaðist þá fjárhæð, sem innheimt hefði verið á hvorn bát, enda kæmi fram í gjaldskránni, að gjaldið væri mismunandi eftir eðli starfsemi. Í þeim efnum var á það bent, að gjöld væru mishá eftir því hvort um saltfiskvinnslu eða frystihús væri að ræða og jafnframt mismunandi eftir stærð fiskiskipa. Ef gjaldtaka þætti yfirleitt eðlileg, var á það bent af hálfu A hf., að gjald fyrir útgáfu útflutningsvottorðs væri 500 kr.
Í bréfinu var því lýst yfir af hálfu A hf., að fyrirtækið væri reiðubúið að greiða þann kostnað, sem Fiskistofa hefði sannanlega haft af útgáfu vinnsluleyfanna í samræmi við traustan útreikning á fjárhæð gjaldsins. Lögð var áhersla á það, að samkvæmt 2. gr. laga nr. 58/1994, er breytti 22. gr. laga nr. 93/1992, skyldi sjávarútvegsráðherra ákvarða gjald fyrir þjónustu, sem Fiskistofa veitti. Augljóst væri, að ekki væri verið að krefja um gjald fyrir veitta þjónustu, heldur væri verið að afla tekna umfram kostnað við útgáfu vinnsluleyfanna.
Sjávarútvegsráðuneytið svaraði erindi A hf. með bréfi, dags. 1. ágúst 1995, og taldi ekki ástæðu til að óska eftir því við Fiskistofu, að fyrirtækinu yrði endurgreitt gjald vegna útgáfu vinnsluleyfa fyrir X og Y, sem veitt voru 21. mars 1995.
Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins var vísað til bréfs Fiskistofu, dags. 27. apríl 1995, vegna erindis A hf. og frekari upplýsinga stofnunarinnar í bréfi 22. maí 1995. Í bréfi Fiskistofu kæmi fram, að stofnunin teldi ekki efni til þess, að vinnsluleyfishafar í sama flokki greiddu mishátt gjald eftir því, hve mikil þjónusta væri veitt hverjum og einum eða eftir sérstökum kostnaðarreikningum fyrir hvern og einn. Því hefði stofnuninni ekki verið skylt að koma sér upp bókhaldsskráningu, sem gerði kleift að meta þjónustu gæðastjórnunarsviðs, þannig að heimfæra mætti ákveðna fjárhæð á hvern einstakan vinnsluleyfishafa. Þá kæmi fram í bréfi Fiskistofu, að rekstrarkostnaður gæðastjórnunarsviðs væri um 40 milljónir króna á ári en sértekjur vegna útgáfu vinnsluleyfa á grundvelli gjaldskrárinnar hefðu numið um 3 milljónum kr. frá setningu gjaldskrárinnar í júlí 1994 til loka apríl 1995. Í bréfi Fiskistofu kæmi fram, að samkvæmt eldri reglugerð um gjöld fyrir þjónustu Ríkismats sjávarafurða (forvera Fiskistofu) hefði frystitogurum verið gert að greiða 30.000 kr. á ári en samkvæmt núgildandi gjaldskrá skyldi samsvarandi flokkur greiða 50.000 kr. í eitt skipti fyrir öll.
Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins var gerð grein fyrir þeirri þjónustu, sem Fiskistofa veitti vinnsluskipum, og kostnaðinum, sem stofnunin hefði af þeirri þjónustu, sbr. upplýsingar í bréfi Fiskistofu frá 22. maí 1995. Gerð var grein fyrir beinum og óbeinum kostnaði. Beinn kostnaður fælist í skoðun eftirlitsmanna Fiskistofu á vinnsluskipum einu sinni til tvisvar á ári, skoðun sérfræðinga stofnunarinnar á vinnsluskipum ekki sjaldnar en á þriggja ára fresti og vinnu við útgáfu vinnsluleyfis af hendi viðkomandi deildarstjóra gæðastjórnunarsviðs, er fælist í því að fara yfir forsendur fyrir leyfisveitingu. Varlega áætlað væri vinna við hvert vinnsluskip 7-10 klst. á hverju ári að viðbættum ferðakostnaði vegna hverrar heimsóknar. Óbeinn kostnaður fælist í gerð ýmissa gagna vegna eftirlits skoðunarstofa með vinnsluskipum, s.s. samræmdra úttektarblaða, skýrslueyðublaða og handbóka, athugun og dreifingu á listum með upplýsingum um, hvaða skip hefðu gild vinnsluleyfi, og samræmingu á störfum eftirlitsmanna.
Sjávarútvegsráðuneytið tók fram í bréfi sínu, að með lögum nr. 58/1994, um breyting á lögum nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, væri sjávarútvegsráðherra heimilað að ákvarða gjald fyrir þjónustu, sem Fiskistofa veitti á grundvelli laganna. Með gjaldskrá fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu, útgefinni 11. júlí 1994, beri Fiskistofu að taka gjald fyrir vinnsluleyfi á grundvelli 12. gr. laga nr. 93/1992. Samkvæmt 5. tölul. A-liðar 1. gr. skuli gjald fyrir frystihús og vinnsluskip vera 50.000 kr. Í greinargerð með 2. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 58/1994, komi fram, að lagt sé til, að sjávarútvegsráðherra hafi heimild til að ákvarða gjaldskrá, sem notuð verði til að innheimta tekjur til að standa undir kostnaði, sem hlýst af þjónustu, sem Fiskistofa veiti. Þess sé ekki sérstaklega krafist, að Fiskistofa bókfæri reikninga eða kostnað, sem hlýst af hverjum vinnsluleyfishafa fyrir sig. Verði að telja eðlilegt, að við ákvörðun gjalda sé tekið mið af umfangi þess verks, sem unnið sé, svo að þau standi undir þeim kostnaði, sem að jafnaði hlýst vegna þeirrar þjónustu, sem veitt sé. Í gjaldskránni væri framleiðendum sjávarafurða í A-lið skipt í fimm verðflokka frá 5.000 kr. til 50.000 kr. Væri það gert til hægðarauka og byggðist á mati þeirra, sem langa reynslu hefðu af eftirliti. Nákvæmari flokkun krefðist mikillar vinnu og meiri kostnaðar fyrir framleiðendur, þegar á heildina væri litið.
Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins var vikið að eftirlitsskyldum Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 93/1992, samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og skuldbindingum við bandaríska eftirlitsaðila. Tekið var fram, að eftirlit stofnunarinnar væri lögbundið opinbert eftirlit, sem skilyrðislaust væri krafist af erlendum eftirlitsaðilum í markaðslöndum sjávarafurða. Gerð var grein fyrir hlutverki skoðunarstofa, yfirumsjón Fiskistofu með þeim og bent á, að skoðun skoðunarstofu gæti aldrei komið alfarið í stað skoðunar opinbers aðila. Eftirlitið væri í raun þrefalt, þ.e. innra eftirlit framleiðandans, eftirlit skoðunarstofu með því að innra eftirlit virki og eftirlit opinbers aðila, Fiskistofu, með báðum aðilum.
Að því er snertir gjaldtöku af A hf. sérstaklega sagði svo í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins:
"1. Þegar vinnsluleyfi fyrir vinnsluskipin [X] og [Y] voru veitt var beinn kostnaður við leyfisveitinguna ekki orðinn mikill af hálfu Fiskistofu. Það skýrist af því verklagi sem viðgengst við útgáfu nýrra vinnsluleyfa en það er með þeim hætti að skoðunarstofa kannar ástand, hreinlæti, búnað og innra eftirlit viðkomandi aðila og tilkynnir til Fiskistofu að hann fullnægi að sínu mati settum kröfum. Fiskistofa kannar úttektarskýrslur skoðunarstofu og veitir viðkomandi aðila vinnsluleyfi á grundvelli þeirra og byggir einnig á því trausti sem hún ber til skoðunarstofunnar. Þegar henta þykir oftast innan tveggja mánaða frá útgáfu vinnsluleyfis staðreynir Fiskistofa skoðun skoðunarstofu með athugun hjá vinnsluleyfishafa ásamt starfsmanni skoðunarstofunnar. Þykir þessi háttur vera mjög til hægðarauka því þannig þarf viðkomandi aðili ekki að bíða eftir úttektarmönnum Fiskistofu til að geta hafið framleiðslu. Einnig þykir það gefa réttari mynd af innra eftirliti fyrirtækisins þegar framleiðsla hefur verið um nokkurt skeið og komist hefur verið yfir eðlilega byrjunarörðugleika.
2. Vinnsluleyfin sem Fiskistofa veitti [X] og [Y] þ. 21.3. 1995 voru ekki veitt með ákveðnum gildistíma eins og almennt er venja [í] öðrum atvinnugreinum. Þau voru eingöngu veitt með þeim fyrirvara að gildandi lögum, reglugerðum og fyrirmælum sé framfylgt. Vinnsluleyfið er þannig ótímabundið og gildir um ókomin ár að því tilskildu að viðkomandi fyrirgeri ekki rétti sínum til þess. Því er greiðsla fyrir leyfið eingreiðsla fyrir þá þjónustu sem Fiskistofa hefur þegar veitt viðkomandi og einnig greiðsla fyrir þá þjónustu sem honum verður veitt í framtíðinni.
3. Nákvæmur útreikningur á kostnaði við veitingu umræddra vinnsluleyfa liggur ekki fyrir. Í II. og III. lið þessa bréfs eru hins vegar raktir þeir kostnaðarliðir og lýst þeirri þjónustu sem Fiskistofa veitir vinnsluleyfishöfum almennt og eru til grundvallar við ákvörðun gjaldtökunnar. Verður að telja þau atriði sem þar er lýst vera öll í samræmi við útgáfu vinnsluleyfa og lögbundið eftirlit Fiskistofu. Engu að síður verður að telja heimilt að byggja kostnaðarliði á eðlilegri áætlun sem sé í beinum tengslum við téða starfsemi."
Þá sagði svo í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins um lagaheimild fyrir gjaldtökunni:
"Lög nr. 58/1994, 2. gr. er viðhlítandi lagaheimild til að Fiskistofa geti tekið gjald fyrir útgáfu vinnsluleyfa. Heimildin takmarkast þó við það að gjaldið sé ekki hærra en nemur þeim kostnaði sem almennt eða að jafnaði er af því að veita þá þjónustu sem heimildin nær til. Þau atriði sem að framan eru rakin um beinan og óbeinan kostnað af eftirliti Fiskistofu verða öll að teljast í nánum efnislegum tengslum við útgáfu vinnsluleyfanna og því lögbundna eftirliti sem Fiskistofu ber að hafa með vinnsluleyfishöfum.
Enda þótt kostnaðarliðir séu ekki nákvæmlega sérgreindir verður að telja heimilt að byggja þá á áætlun um verkþætti sem séu í eðlilegum tengslum við þau störf sem innt eru af hendi. Við þetta mat hljóta óhjákvæmilega að vera nokkrir óvissuþættir um tegund þjónustu og fjárhæð hvers verkþáttar. Við mat á eðlilegri fjárhæð verður að taka tillit til þess að gjaldið er eingreiðsla og ber Fiskistofu samkvæmt lögum skylda til að veita viðkomandi vinnsluleyfishafa þjónustu um ókomin ár án þess að frekari greiðsla komi til.
Samkvæmt því sem hér er lýst að framan varðandi fjárhæð gjaldsins, vinnuframlagi og þjónustu gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu, skyldum Fiskistofu við vinnsluleyfishafa í framtíðinni og hlutfalli tekna Fiskistofu af gjaldtöku miðað við heildarkostnað við rekstur gæðasviðs telur ráðuneytið að fjárhæð gjaldsins kr. 50.000.- fyrir útgáfu ótímabundins vinnsluleyfis vera sanngjarnt og eðlilegt miðað við þá þjónustu sem veitt er.
Ráðuneytið telur því ekki efni til að óska eftir því við Fiskistofu að [A] hf. verði endurgreitt gjald vegna útgáfu vinnsluleyfa fyrir [X] og [Y] sem veitt var 21.3. s.l."
Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 11. september 1995, var af hálfu A hf. ítrekuð sú krafa, að ráðuneytið legði fyrir Fiskistofu að endurgreiða umrætt gjald fyrir vinnsluleyfi vegna báta fyrirtækisins. Af hálfu A hf. voru ýmsar athugasemdir gerðar við bréf ráðuneytisins.
Í athugasemdum A hf. kom fram, að í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins væru bornar saman tölur um heildarrekstrarkostnað vegna gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu (40 milljónir króna á ári) og tekjur vegna útgáfu vinnsluleyfa (3 milljónir króna á tæpum 10 mánuðum). Ekkert væri minnst á aðrar tekjur, t.d. vegna útgáfu útflutningsleyfa, starfsleyfa til skoðunarstofa og sérfræðiþjónustu, og ekki um það fjallað, hve stór hluti af starfsemi gæðastjórnunarsviðs væri vegna almennrar stjórnsýslu eða hve mikill kostnaður fylgdi þeirri þjónustu, sem heimilt væri að innheimta gjald fyrir. Ekkert væri heldur minnst á, hverjar væru áætlaðar tekjur vegna veitingar vinnsluleyfa á árunum 1995 og 1996, en þá kæmu nánast öll vinnsluleyfi fiskvinnslunnar í landinu til endurnýjunar.
Þá var af hálfu A hf. mótmælt samanburði við gjaldskrá Ríkismats sjávarafurða og á það bent, að með lögum nr. 93/1992 hefði meginþungi eftirlitsins verið færður til fyrirtækjanna sjálfra. Í lögunum væri hvergi talað um eftirlit Fiskistofu gagnstætt orðalagi í bréfi ráðuneytisins. Fyrir utan kostnað við innra eftirlit væri kostnaður vegna samnings við Aðalskoðunarstofuna hf. vegna bátanna tveggja orðinn 60.000 kr. fyrri hluta ársins 1995 eða jafnhár og ársgjald ríkismatsins hefði verið fyrir frystitogara. Þá væri ekki eðlilegt, að sama gjald væri greitt vegna báts á borð við X, sem væri 218 brúttórúmlestir að stærð og vinnsla um borð fælist í heilfrystingu flatfisks, og fyrir 1200-1400 brúttórúmlesta frystitogara. Þjónusta við þessi stærstu fiskiskip flotans hlyti að vera meiri en þjónusta við umrædda báta A hf.
Þá voru af hálfu A hf. gerðar athugasemdir við tilgreiningu í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins á kostnaði, sem Fiskistofa hefði af þjónustu við vinnsluskip, bæði beinum og óbeinum kostnaði. Dregið var í efa, að tilgreining á óbeinum kostnaði hefði nokkuð með veitingu vinnsluleyfa að gera og því haldið fram, að ekki hefði verið gerð skýr grein fyrir tilgreindum beinum kostnaði. Þá var því haldið fram, gagnstætt því sem ráðuneytið taldi, að það leiddi af eðli málsins, að Fiskistofa yrði að sundurliða í bókhaldi sínu þann kostnað, sem fylgdi hverju vinnsluleyfi. Ráða mætti af bréfi ráðuneytisins, að tekjur af gjaldinu rynnu til almenns rekstrar. Þá væri ekki tækt að byggja ákvörðun um fjárhæð gjalds á fyrri reynslu, þar sem grundvallarbreytingar hefðu orðið með lögum nr. 93/1992.
Um rök sjávarútvegsráðuneytisins fyrir gjaldtökunni, sérstaklega að því er snertir umrædda báta, var tekið fram af hálfu A hf., að engir starfsmenn frá gæðastjórnunarsviði Fiskistofu hefðu skoðað bátana hvorki áður en vinnsluleyfin voru gefin út né síðar. Þar sem um eingreiðslu væri að ræða, hlyti greiðslan að hluta til að vera vegna framtíðarkostnaðar. Því vöknuðu ýmsar spurningar um slíka inneign, meðal annars vexti af henni, sem nánar var rakið.
Í bréfi A hf. var vísað til þess, að í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins kæmi fram, að kostnaður við veitingu vinnsluleyfanna lægi ekki fyrir og engar tölulegar áætlanir væru til um þá kostnaðarliði, sem þar lægju að baki. Allt benti því til þess, að gjaldið væri mun hærra en næmi þeim kostnaði, sem stafaði af veitingu vinnsluleyfanna, enda lyti allur rökstuðningur ráðuneytisins að því að tína saman óskylda kostnaðarliði og framtíðarkostnað.
Með bréfi, dags. 28. september 1995, tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið A hf., að það hefði óskað álits Fiskistofu á þeim athugasemdum, sem fram hefðu komið í bréfi fyrirtækisins, dags. 11. september 1995, og sérstaklega beðið um álit stofnunarinnar á því sjónarmiði, að óeðlilegt væri, að sama gjald væri tekið fyrir útgáfu vinnsluleyfis fyrir 218 brúttórúmlesta bát, þar sem eingöngu færi fram heilfrysting flatfisks, og 1200-1400 brúttórúmlesta frystitogara, þar sem fullvinnsla aflans færi fram. Tekið var fram, að vegna fjarveru væri svars ráðuneytisins ekki að vænta, fyrr en eftir tiltekinn tíma.
Með bréfi, dags. 17. janúar 1996, til A hf. ítrekaði sjávarútvegsráðuneytið fyrri afstöðu sína í bréfi, dags. 1. ágúst 1995. Vegna athugasemda í bréfi A hf. frá 11. september 1995 varðandi áætlaðar tekjur Fiskistofu á árunum 1995 og 1996 tók ráðuneytið fram, að vinnsluleyfi væru gefin út í eitt skipti fyrir öll og væru einungis gefin út til nýrra aðila eða þeirra, sem af einhverjum ástæðum misstu leyfin. Ítrekað var, að tilhögun eftirlits hefði breyst með lögum nr. 93/1992 og ríkar skyldur lagðar á Fiskistofu með lögunum og að kröfum erlendra eftirlitsaðila. Mikill kostnaður hefði hlotist af því að innleiða nýtt eftirlitskerfi. Vinnsluleyfi vegna báta A hf. væri staðfesting Fiskistofu á því, að öllum skilyrðum hefði verið fullnægt og farið hafi verið eftir öllum þeim reglum, sem Fiskistofa hefði samið og kynnt í formi handbóka. Þá hefði stofnunin sett skoðunarstofum starfsreglur og sannreynt, að þær vinni eftir þeim. Kostnaður við þá vinnu væri umtalsverður. Fiskistofa hefði bent á það, að það væri þessi kostnaður, sem verið væri að innheimta að litlum hluta með gjaldtöku fyrir vinnsluleyfi. Þjónustuna bæri að veita um ókomin ár án frekari greiðslu. Því stæðist ekki, að vinnsluleyfishafar ættu innstæðu hjá Fiskistofu. Kostnaðurinn héldi áfram að falla á Fiskistofu langt umfram innheimt gjald. Ekki væri um það að ræða, að gjaldið ætti að standa straum af eftirliti í framtíðinni. Fiskistofa hefði staðhæft, að þegar vinnsluleyfin voru gefin út vegna bátanna, hefði verið fallinn á stofnunina kostnaður vegna vinnsluleyfa langt umfram það, sem samtals hefði verið innheimt í vinnsluleyfisgjöldum. Þennan kostnað hefði Fiskistofa talið ógerlegt að heimfæra á hvern og einn vinnsluleyfishafa.
Að því er snertir það atriði í athugasemdum A hf., sem laut að því, að gjaldtaka væri sú sama fyrir bát, sem frysti flatfisk, og frystitogara, tók ráðuneytið fram í bréfi sínu, að þetta væri eina atriðið, sem ekki hefði verið svarað með fullnægjandi hætti. Í því sambandi ítrekaði ráðuneytið, að nákvæmur útreikningur á kostnaði við veitingu hvers vinnsluleyfis væri miklum erfiðleikum bundinn. Hér væri vissulega um álitamál að ræða. Þegar aðilar væru flokkaðir saman, væri alltaf umdeilanlegt í hvaða flokki sá lenti, sem væri á mörkum hvers flokks. Þetta ætti sérstaklega við um stærðarflokkun. Við útgáfu gjaldskrárinnar hefði flokkunin verið ákveðin svo, að þeir, sem stunduðu vinnslu á sjó, hefðu verið settir í sama flokk, án tillits til þess hvort um fullvinnsluskip væri að ræða eða ekki. Gjaldið hefði síðan verið miðað við meðaltal í þessum flokki. Með tilliti til þess, að meginkostnaður Fiskistofu hefði verið prentað efni, sem dreift hefði verið til vinnsluleyfishafa og skoðunarstofa, hefði ráðuneytið ekki talið efni til að gera greinarmun á einstökum vinnsluskipum eftir framleiðslumagni eða stærð skipa. Frysting afla um borð teldist vinnsla og því væri eðlilegt að gera greinarmun á skipum á þeim grundvelli. Enda þótt vera mætti, að úttekt eftirlitsmanna Fiskistofu tæki lengri tíma í 1400 brúttórúmlesta frystitogara en í skipum A hf., þá vægi skoðun Fiskistofu það lítið af heildinni, að ekki væru efni til að lækka gjaldið á minni skipunum.
Sjávarútvegsráðuneytið taldi í bréfi sínu, að misskilnings gætti í bréfi A hf., dags. 11. september 1995, á hlutverki opinbers eftirlits Fiskistofu. Þá mótmælti ráðuneytið þeirri staðhæfingu, að það ætlaði Fiskistofu meira eftirlitshlutverk en lög nr. 93/1992 kvæðu á um. Vísaði ráðuneytið til lýsingar sinnar á því hlutverki í bréfi sínu, dags. 1. ágúst 1995. Fiskistofa fylgdist með störfum skoðunarstofa, gætti samræmis í störfum þeirra og gerði úttektir á þeim, meðal annars með skoðunum hjá einstökum vinnsluleyfishöfum. Þetta hefði verið gert varðandi skoðanir eftirlitsmanna Fiskistofu á umræddum skipum A hf., sem fram hefðu farið 1. og 5. desember 1995. Þá tók ráðuneytið fram, að skoðanir skoðunarstofa gætu ekki komið í stað skoðana opinberra aðila, sbr. athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 93/1992 og fylgiskjal 2, þ.e. frásögn af fundi með embættismönnum í Fiskideild ESB DG-VI 22. apríl 1992.
Í tilefni af athugasemd í bréfi A hf. við þá fullyrðingu ráðuneytisins, að Fiskistofa hefði eftirlit með ýmsum þáttum, sem ekki féllu undir starfsemi skoðunarstofa, nefndi ráðuneytið dæmi um þetta, s.s. aflameðferð, löndunaraðstöðu, löndunarbúnað, fiskflutningatæki, fiskílát og samstarf við aðrar eftirlitsstofnanir.
III.
Með bréfi, dags. 12. febrúar 1996, fór ég þess á leit við sjávarútvegsráðuneytið, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarefnisins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að mér yrðu veittar eftirtaldar upplýsingar:
"1. Hvaða þjónusta leyfishöfum vinnsluleyfis fiskiskipa sé veitt gegn umræddu leyfisgjaldi árið 1995.
2. Hversu hár kostnaður hafi verið af þeirri þjónustu, sem um er spurt í lið 1.
3. Hvaða sjónarmið hafi legið því til grundvallar, að gjaldið var ákveðið kr. 50.000.
4. Hversu mörg vinnsluleyfi fyrir fiskiskip hafi verið í gildi við lok ársins 1995.
5. Hversu margir hafi fengið slík leyfi árið 1995.
6. Hve lengi leyfin gilda."
Með bréfi, dags. 15. mars 1996, gerði sjávarútvegsráðuneytið grein fyrir svörum sínum. Bréfi ráðuneytisins fylgdu bréf Fiskistofu, dags. 26. febrúar 1996 og 15. mars 1996.
Í bréfi sínu tekur sjávarútvegsráðuneytið fram, að það hafi óskað eftir upplýsingum Fiskistofu um þau atriði í bréfi mínu, sem talin eru upp hér að ofan. Umbeðnar upplýsingar komi fram í bréfi stofnunarinnar, dags. 26. febrúar 1996, sbr. og viðbótarupplýsingar í bréfi, dags. 15. mars 1996. Ráðuneytið skírskotar til viðhorfa sinna til málsins í bréfum sínum til A hf., dags. 1. ágúst 1995 og 17. janúar 1996. Síðan segir svo í svarbréfi ráðuneytisins:
"1. Eins og fram kemur í bréfum til [A] hf. telur ráðuneytið 2. gr. laga nr. 58/1994 fullnægjandi lagaheimild fyrir Fiskistofu til að taka gjald fyrir útgáfu vinnsluleyfa. Verður ekki séð með hliðsjón af þeim gögnum sem Fiskistofa hefur lagt fram í þessu máli að gjaldið sé ósanngjarnt miðað við þá þjónustu sem lagaheimildin nær til.
Í bréfum Fiskistofu er að finna yfirlit yfir kostnað af rekstri gæðasviðs stofnunarinnar. Má greinilega sjá, að umfang þess starfs sem fram fer af hálfu stofnunarinnar vegna útgáfu vinnsluleyfa og lögbundins eftirlits með vinnsluleyfishöfum og kostnaður vegna þess, sé árlega langt umfram það gjald sem tekið er af vinnsluleyfishöfum fyrir útgáfu vinnsluleyfa.
2. Af gögnum málsins má ráða að erfitt hefur reynst að sérgreina kostnaðarliði gæðasviðs Fiskistofu á einstaka vinnsluleyfishafa. Þrátt fyrir það verður að telja að heimilt sé að byggja gjaldtöku á áætlun um verkþætti sem séu í eðlilegum tengslum við þau störf sem innt eru af hendi. Verður ekki annað séð en að þau störf sem Fiskistofa hefur innt af hendi og rakin eru í bréfi stofnunarinnar séu í eðlilegum og beinum tengslum við þær ríku skyldur sem lagðar eru á stofnunina. Þessi störf felast m.a. í eftirliti með starfsemi vinnsluleyfishafa, í fyrsta lagi til að ganga úr skugga um að þeir uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til þeirra á hverjum tíma og í öðru lagi til að kanna gögn skoðunarstofa til að sannreyna eftirlit þeirra með vinnsluleyfishöfum.
3. Í umfjöllun ráðuneytisins um þetta mál hefur verið bent á að eðlilegt sé að við gerð gjaldskrár verði skörp skil á milli einstakra flokka. Gjaldskráin byggir eðlilega á áætlun um kostnað fyrir Fiskistofu fyrir hvern flokk fyrir sig. Það gefur auga leið að kostnaður við hvern og einn vinnsluleyfishafa er ekki sá sami. Það er hins vegar meðaltalskostnaður fyrir hvern flokk sem gjaldið á að standa undir.
Í bréfum Fiskistofu kemur fram að kostnaður er nokkuð misjafn innan sama gjaldflokks. Fer það einkum eftir því hvar á landinu skoðun fer fram. Tekið er dæmi um skoðun vinnsluskips á Akureyri. Er beinn kostnaður vegna þeirrar skoðunar talinn nema liðlega 80.000 kr. Á það skal lögð rík áhersla að hér er aðeins um að ræða beinan kostnað Fiskistofu af einni skoðun. Gera má ráð fyrir að framvegis verði skoðanir a.m.k. tvær á ári í samræmi við álit Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) sem fylgist með því að störf Fiskistofu og ástand fyrirtækja séu í samræmi við samninginn um evrópska efnahagssvæðið.
Það skal einnig haft í huga að á meðan vinnsluleyfishafi heldur leyfi sínu er hann ekki krafinn um frekara gjald en nýtur þjónustu Fiskistofu á beinan og óbeinan hátt um ókomin ár.
4. Að lokum skal það ítrekað að ráðuneytið telur að virði þeirrar þjónustu sem Fiskistofa veitir vinnsluleyfishöfum sé langt umfram gjaldtöku. Hafa kostnaðarliðir verið skilmerkilega raktir eins og frekast er kostur. Þá hefur einnig verið sýnt fram á að 50.000 kr. gjald fyrir útgáfu vinnsluleyfis sé svipað og sá beini kostnaður sem Fiskistofa hefur að meðaltali af einni skoðun í flokki vinnsluskipa."
Í bréfi Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 26. febrúar 1996, er tekið fram, að svarið sé byggt á upplýsingum um vinnsluleyfi vinnsluskipa samkvæmt skilgreiningu Fiskistofu, enda séu umrædd skip A hf. skilgreind innan þess flokks. Munur sé á hugtökum annars vegar í gjaldskrá nr. 410/1994, um gjaldtöku fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu, og hins vegar í reglugerð nr. 301/1992, um leyfi til fullvinnslu botnfiskafla. Í fyrra tilvikinu sé talað um vinnsluskip en um fullvinnsluskip í hinu síðara. Umrædd skip teljist til vinnsluskipa sökum þess, að þau heilfrysti aflann um borð, en ekki til fullvinnsluskipa, þar sem fiskurinn sé hvorki flakaður né flattur um borð.
Að því er varðar veitta þjónustu við leyfishafa vinnsluleyfa vinnsluskipa, sbr. 1. tölulið í bréfi mínu, dags. 12. febrúar 1996, sagði svo í bréfi Fiskistofu:
"Í árslok 1995 voru 93 skip í flokki vinnsluskipa og á árinu 1995 var hvert og eitt þeirra skoðað a.m.k. einu sinni af eftirlitsmönnum gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu en að jafnaði er gert ráð fyrir minnst einni árlegri skoðun eftirlitsmanna Fiskistofu á öllum vinnsluskipum á sama hátt og öðrum fiskvinnslum. Í þessum úttektum er sannprófað að búnaður og vinnsluaðstaða uppfylli opinberar kröfur.
Útgáfa hvers vinnsluleyfis krefst auk þess vinnu af hendi starfsmanna Fiskistofu þar sem yfirfarnar eru forsendur fyrir leyfisveitingunni, færðar eru m.a. upp upplýsingar um ástand fyrirtækisins og úttekta í tölvuskrá Fiskistofu.
Hafa ber í huga að vinnsluleyfið, sem byggir á úttektum og vinnu starfsmanna Fiskistofu er forsenda þess að heimilt sé að flytja út afurðir viðkomandi fyrirtækis.
Frá 1994 hafa 758 nemendur sótt 44 námskeið á vegum skoðunarstofanna, aðallega verkstjórar og gæðastjórar, og staðist próf í innra eftirliti úr námsefni, sem Fiskistofa hefur lagt til og haft umsjón með. Auk þess hafa skoðunarstofurnar haldið sérhæfð námskeið fyrir áhafnir fullvinnsluskipa og starfsfólk í mjölvinnslu úr námsefni frá Fiskistofu. Þá hefur Fiskistofa unnið efni um innra eftirlit til notkunar á námskeiðum Starfsfræðslunefndar fiskvinnslunnar fyrir starfsfólk í fiskvinnslu. Fiskistofa hefur dreift kennsluefni og leiðbeiningum í skólum, á námskeiðum og fundum hagsmunaaðila. Það hefur verið kappkostað að hafa kennslu- og kynningarefni tiltækt, á diskettum og útprentað auk þess sem handbækur gæðastjórnunarsviðs og leiðbeiningar um innra eftirlit byggt á HACCP stendur öllum til boða á heimasíðu Fiskistofu á veraldarvefnum.
Ekki hafa verið teknar sérstakar greiðslur af hálfu Fiskistofu fyrir þetta efni og aðstoð við námskeið heldur hefur verið litið á þetta sem þjónustu vinnsluleyfishöfum til handa.
Af annarri þjónustu Fiskistofu til vinnsluleyfishafa á árinu 1995 má nefna að gæðastjórnunarsvið útbjó ýmislegt prentað efni, annað en það sem að ofan er getið, vegna eftirlits skoðunarstofa með vinnsluskipum og öðrum vinnsluleyfishöfum. Má þar m.a. nefna samræmd úttektarblöð (gátlista) og ýmis skýrslueyðublöð. Listar með upplýsingum um hvaða vinnsluskip hafi gilt vinnsluleyfi voru yfirfarnir mánaðarlega og sendir til sendinefndar Íslands í Brussel til dreifingar til landamærastöðva ríkja Evrópusambandsins en það er forsenda þess að afurðirnar komist óhindrað og án sérstakra vottorða á markað þar. Þá annaðist Fiskistofa samræmingu á störfum eftirlitsmanna skoðunarstofanna á árinu. En það er forsenda þess að hvert vinnsluskip sé tekið út eins og reglur kveða á um, og til að samræmis sé gætt milli úttekta vinnsluskipa, þó mismunandi eftirlitsmenn annist skoðanir."
Að því er snertir kostnað vegna þjónustu við leyfishafa, sbr. 2. tölulið í bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 12. febrúar 1996, tekur Fiskistofa eftirfarandi fram í bréfi sínu:
"Allur kostnaður af rekstri gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu á árinu 1995 er til kominn vegna framkvæmda á lögum nr. 93/1992, með síðari breytingum, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra. Í þeirri framkvæmd felst m.a. ofangreind þjónusta við vinnsluleyfishafa. Erfitt er að tilgreina nákvæmlega kostnaðinn við þá þjónustu, sem tilheyrir hverjum og einum vinnsluleyfishafa en hjálagðar eru upplýsingar um kostnað af rekstri gæðastjórnunarsviðs, fyrir sameiginlegan kostnað, á árinu 1995."
Í bréfi Fiskistofu var gerð grein fyrir beinum kostnaði vegna úttekta á Y og X 1. og 5. desember 1995 samkvæmt skýrslum eftirlitsmanna. Samkvæmt þeim upplýsingum nam beinn kostnaður 20.654 kr. á hvort skip, er skiptist svo: 2 x 3 klst. vegna aksturs og skoðunar á 2.500 kr. pr. klst. 15.000 kr. Akstur (115 km x 33,95 kr.) 3.904 kr. og dagpeningar (3 klst. x 2 menn) 1.750 kr. Tekið var fram, að í þessum kostnaði væri ekki tekið tillit til beins kostnaðar vegna pappírs, póstburðargjalda vegna vinnsluleyfa, umslaga, kostnaðar við prentun og hönnun vinnsluleyfa o.s.frv. Í því sambandi sé vísað til viðeigandi færslna í bókhaldi gæðastjórnunarsviðs.
Með bréfi, dags. 15. mars 1996, til sjávarútvegsráðuneytisins gerði Fiskistofa til samanburðar grein fyrir lágmarkskostnaði við hverja skoðun verksmiðjuskips á Akureyri og nam sá kostnaður 80.860 kr. Í þessu bréfi tók Fiskistofa fram, að samanburðurinn sýndi, að kostnaður við úttektarskoðanir vinnsluskipa, sem væru í sama gjaldflokki í gjaldskránni, væri mismunandi hár, eftir því hvar skipin væru skoðuð og hvers konar vinnsla færi fram um borð. Ítrekað var, að um beinan kostnað væri að ræða við einstakar skoðanir, sem ekki væri færður sérstaklega í bókhald stofnunarinnar, en að auki lægi á bak við hvert útgefið vinnsluleyfi verulegur kostnaður af ýmsu tagi.
Um hvaða sjónarmið hefðu legið því til grundvallar að ákveða gjaldið 50.000 kr., sbr. 3. tölulið í bréfi mínu, dags. 12. febrúar 1996, sagði svo í bréfi Fiskistofu:
"Þegar gjaldið var ákveðið kr. 50.000 í flokki vinnsluskipa var það haft að leiðarljósi að úttektir í þessum flokki eru flóknari en aðrar úttektir og krefjast víðtækari sérfræðiþekkingar en úttektir í öðrum flokkum fiskiskipa. Samkvæmt vinnureglu Fiskistofu verður að skoða vinnsluskip á meðan þau eru í landi og ekki er leyfilegt að tefja þau nema sérstök ástæða sé til. Þetta ásamt þeirri sérfræðiþekkingu sem er nauðsynleg veldur því að kostnaður við úttektina var metinn meiri en hjá öðrum vinnsluleyfishöfum enda þurfa eftirlitsmenn Fiskistofu að vera til staðar þegar og þar sem skipin koma að landi. Þannig þarf t.d. oft að senda tvo eftirlitsmenn í stað eins til að hraða úttektinni svo vinnsluskipin tefjist ekki vegna úttektarinnar. Vegna þessa er óvíst hvort ferðin nýtist til annarra úttekta og því verður kostnaðurinn við hverja úttekt vinnsluskipa meiri en þegar um landvinnslu eða aðra flokka fiskiskipa er að ræða þar sem hægt er að skipuleggja úttektir fleiri en eins aðila í sömu ferðinni.
Þá var því sjónarmiði haldið á lofti að eigendur vinnsluskipa sætu við sama borð burtséð frá því hvaðan þeir gera út, en það segir sig sjálft að skoðun á Þórshöfn er dýrari fyrir Fiskistofu en skoðun í Reykjavík."
Fram kom á bréfi Fiskistofu, að 93 vinnsluleyfi hefðu verið í gildi í árslok 1995, 21 vinnsluskip hefðu fengið vinnsluleyfi á árinu 1995 og leyfin væru ótímabundin, sbr. 4., 5. og 6. tölulið í bréfi mínu, dags. 12. febrúar 1996, til sjávarútvegsráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 19. mars 1996, gaf ég A hf. kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 15. mars 1996, sem félagið teldi ástæðu til.
Með bréfi, dags. 28. mars 1996, bárust mér athugasemdir A hf. Í bréfi A hf. kemur fram, að ekki sé ágreiningur um, að heimilt sé að taka gjald fyrir veitingu vinnsluleyfa, sbr. lög nr. 58/1994, heldur um það, hvort gjaldtakan vegna báta félagsins, þ.e. 50.000 kr. á hvorn bát, sé í einhverju samræmi við kostnað við útgáfu leyfanna. Þegar vinnsluleyfin hafi verið gefin út, hafi Fiskistofa ekki skoðað bátana og enginn kostnaður fallið til vegna þeirra annar en beinn kostnaður við útgáfu þeirra. Sá kostnaður sé í engu samræmi við innheimt gjald, enda hafi ráðuneytið ekki getað sýnt fram á neinn sérstakan kostnað vegna leyfanna. Óeðlilegt sé, að gjaldi fyrir vinnsluleyfi sé ætlað að standa undir rekstri Fiskistofu og opinberu eftirliti um langan tíma. Því sé augljóslega um skattheimtu að ræða, sem renni til almenns rekstrar, en ekki gjald fyrir sérstaka þjónustu, sem standa eigi undir kostnaði við veitta þjónustu. Þetta sé viðurkennt í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, þar sem talað sé um að kostnaður "vegna útgáfu vinnsluleyfa og lögbundins eftirlits" sé langt umfram gjald fyrir veitingu vinnsluleyfa.
Þá er á það bent af hálfu A hf., að hvergi í lögum nr. 93/1992 sé talað um beint eftirlit Fiskistofu með vinnsluleyfishöfum, enda hefði fyrirtækjum með lögum þessum verið gert skylt að byggja upp innra eftirlit og gera samninga við óháðar skoðunarstofur í stað eftirlits Ríkismats sjávarafurða. Sjónarmið sjávarútvegsráðuneytisins um eftirlit Fiskistofu fælu í sér grundvallarbreytingu frá því kerfi, sem sett hafi verið á laggirnar með lögum nr. 93/1992. Í II. kafla reglugerðar nr. 429 frá 8. desember 1992, um fyrirkomulag eftirlits með sjávarafurðum, væri Fiskistofu hvergi ætlað beint eftirlit með vinnsluleyfishöfum. Í VI. kafla reglugerðar nr. 684 frá 27. desember 1995, um meðferð og vinnslu sjávarafurða, væri Fiskistofu hins vegar falið víðtækt eftirlit með vinnsluleyfishöfum og ekkert fjallað um hlutverk skoðunarstofa. Væri því mótmælt, að eftirlitsákvæði þessarar nýju reglugerðar samræmdust lögum nr. 93/1992 og reglugerð nr. 429/1992. Þá gæti það ekki staðist, að gjald fyrir vinnsluleyfi, ákveðið með gjaldskrá í júlí 1994, stæði undir kostnaði við nýtt eftirlitskerfi Fiskistofu, sem komið væri á með reglugerð einu og hálfu ári síðar.
Þá er í bréfi A hf. lýst umræddum bátum félagsins, X og Y, aflaverðmæti og vinnsluaðferð, þ.e. heilfrystingu flatfisks um borð, og borið saman við fullkomnustu frystitogara flotans. Er því haldið fram, að bátar A hf. eigi enga samleið með þessum stóru skipum, hvorki að því er gjaldtöku varðar né að öðru leyti. Þá er ítrekað, að veiting vinnsluleyfa sé ekki háð skoðun og að fjölmargar fiskvinnslustöðvar hafi haft vinnsluleyfi eftir gildistöku laga nr. 93/1992 án þess að skoðun hafi farið fram á vegum Fiskistofu í nokkur ár. Veitt hefðu verið vinnsluleyfi vegna báta félagsins án skoðunar. Ef ætlunin væri að láta þá standa undir kostnaði við skoðun, sem sættu henni, væri eðlilegra að breyta gjaldskránni í þá veru.
Í bréfinu er því haldið fram af hálfu A hf., að gjald fyrir veitingu vinnsluleyfa sé í engu samræmi við kostnað vegna útgáfu leyfanna, enda þótt ekki sé dregið í efa, að verið sé að auka verulega umsvif Fiskistofu og beint eftirlit hennar með vinnsluleyfishöfum. Það sé hins vegar í engu samræmi við lög nr. 93/1992 og útilokað sé, að gjald fyrir veitingu vinnsluleyfa geti nokkurn tíma staðið undir allri þeirri starfsemi á komandi árum, enda hafi aldrei verið gert ráð fyrir því í gjaldskránni eða annars staðar, þótt ráðuneytið kjósi að skýra málið nú með þeim hætti.
IV.
Niðurstöður álits míns, dags. 20. febrúar 1997, voru svohljóðandi:
"Kvörtunin beinist að gjaldtöku fyrir útgáfu vinnsluleyfa vegna báta A hf., X og Y, 50.000 kr. fyrir hvorn bát, sbr. 5. tölulið A-liðar 2. mgr. 1. gr. gjaldskrár nr. 410 frá 11. júlí 1994, fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu. Af hálfu A hf. er ekki dregið í efa, að gjaldtaka hafi verið heimil, en hins vegar telur fyrirtækið, að fjárhæð gjaldsins hafi ekki verið í samræmi við þann kostnað, sem til féll vegna útgáfu leyfanna.
Áður en kvörtunarefnið verður tekið til umfjöllunar, tel ég rétt að gera fyrst grein fyrir lagagrundvelli umræddrar gjaldtöku og reifa síðan meginreglur um skatta annars vegar og þjónustugjöld hins vegar.
1.
Með lögum nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, voru gerðar viðamiklar breytingar á skipan eftirlits með sjávarafurðum. Með lögunum var Fiskistofu falið að sjá um hluta af þeim verkefnum, er áður tilheyrðu Ríkismati sjávarafurða. Lög þessi, sem tóku gildi 1. janúar 1993, leystu af hólmi lög nr. 53/1984, um Ríkismat sjávarafurða, með síðari breytingum. Frá sama tíma féllu og úr gildi allar löggildingar, sem veittar höfðu verið samkvæmt eldri lögum.
Fiskistofa var sett á stofn með lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu. Með tilkomu þeirrar stofnunar urðu verulegar skipulagsbreytingar í stjórnsýslu á sviði sjávarútvegsmála og meðal annars komið á tveimur stjórnsýslustigum á þýðingarmiklum sviðum, svo sem varðandi stjórn fiskveiða og eftirlit með þeim. Verkefni Fiskistofu eru í meginatriðum fjórþætt, sbr. 2. gr. laga nr. 36/1992. Í fyrsta lagi annast stofnunin framkvæmd laga um stjórn fiskveiða og eftirlit með fiskveiðum, sbr. lög um það efni. Í öðru lagi hefur stofnunin með höndum söfnun, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði sjávarútvegsmála. Í þriðja lagi annast stofnunin framkvæmd gjaldtöku vegna ólögmæts sjávarafla, sbr. lög nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Í fjórða lagi hefur Fiskistofa með höndum eftirlit með meðferð fisks og framleiðslu sjávarafurða, sbr. 4. gr. laga nr. 93/1992 og 1. gr. laga nr. 92/1992, um breyting á lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu. Þau verkefni, sem Fiskistofu voru falin, voru áður á hendi sjávarútvegsráðuneytisins, Fiskifélags Íslands, Hafrannsóknastofnunar og Ríkismats sjávarafurða. Ríkismat sjávarafurða var lagt niður og verkefni þess færð til Fiskistofu að öðru leyti en því, að stofnað var hlutafélag, er tók við hluta af rekstri þess, sbr. lög nr. 91/1992, um stofnun hlutafélags um Ríkismat sjávarafurða. Hlutverk hlutafélagsins skyldi vera hliðstætt hlutverki annarra skoðunarstofa.
Í I. kafla laga nr. 93/1992 er meðal annars kveðið á um tilgang laganna og gildissvið. Samkvæmt 3. gr. taka lögin til "veiða og hagnýtingar á sjávarafurðum, þar með talið til löndunar, flutnings, meðferðar, geymslu, vinnslu og útflutnings og jafnframt til eftirlits með slátrun, vinnslu og pökkun hafbeitar-, vatna- og eldisfisks". Þá taka lögin og til innfluttra sjávarafurða, sem ætlaðar eru til umpökkunar eða vinnslu hér á landi. Samkvæmt 4. gr. laganna annast Fiskistofa framkvæmd þeirra og reglna, sem settar eru með stoð í þeim. Í II. kafla laganna er fjallað um opinberar kröfur til sjávarafurða.
Í III. kafla laga nr. 93/1992 er fjallað um leyfisveitingar og eftirlit. Í 12. gr. er mælt fyrir um vinnsluleyfi og veitingu þeirra. Er greinin svohljóðandi:
"Vinnslustöðvar, lagmetisiðjur, skip sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni, sbr. lög nr. 38/1990, skip sem vinna afla um borð, uppboðsmarkaðir fyrir sjávarafla og fiskgeymslur sem ekki eru hlutar af fiskvinnslufyrirtæki, fiskimjölsverksmiðjur og framleiðendur dýrafóðurs úr sjávarafurðum skulu hafa tölusett vinnsluleyfi til staðfestingar því að fullnægt sé settum skilyrðum.
Eldisfiski má aðeins slátra með leyfi yfirdýralæknis og með þeim skilmálum sem hann setur. Fiskistofa gefur út leyfi fyrir vinnslu og pökkun hafbeitar- og eldisfisks.
Fiskistofa veitir vinnsluleyfi samkvæmt þessari grein að uppfylltum kröfum um hreinlæti, búnað og innra eftirlit, sbr. 13. gr., auk samnings við viðurkennda skoðunarstofu, sbr. 14. gr. Vinnsluleyfi má binda framleiðslu tilgreindra afurða.
Óheimilt er að veiða, vinna, geyma sjávarafurðir eða starfrækja uppboðsmarkaði án vinnsluleyfis.
Sjávarútvegsráðherra setur með reglugerð nánari skilyrði fyrir leyfisveitingum samkvæmt þessari grein."
Í 13. gr. laganna er kveðið á um innra eftirlit fyrirtækja með framleiðslunni og meginatriði þess eftirlits. Í 14. gr. laganna er fyrirtækjum, sem falla undir 12. gr., gert skylt að hafa samning við viðurkennda skoðunarstofu. Veitir Fiskistofa eða annar aðili samkvæmt ákvörðun ráðherra skoðunarstofum viðurkenningu að uppfylltum settum skilyrðum. Tekið er fram, að hlutverk skoðunarstofa sé að "fylgjast reglulega með hreinlæti, búnaði og innra eftirliti fyrirtækja og skipa". Þá skulu skoðunarstofur "fylgjast með því að önnur ákvæði laga þessara og reglna settra með stoð í þeim séu haldin og veita Fiskistofu upplýsingar um starfsemi og ástand fyrirtækja". Fiskistofa hefur eftirlit með starfi skoðunarstofa og sannreynir, að þær ræki skyldur sínar á fullnægjandi hátt.
Í IV. kafla laganna er meðal annars fjallað um úrræði Fiskistofu, uppfylli fyrirtæki eða skip ekki lögmælt skilyrði. Getur þá komið til leyfissviptinga og lokana. Þá er fjallað um málsmeðferð og málskot vegna synjunar eða sviptingar leyfa.
Í 22. gr. laganna, eins og sú grein var upphaflega, var sjávarútvegsráðherra heimilað að setja með reglugerð nánari ákvæði um efni laganna. Á grundvelli þessarar heimildar setti sjávarútvegráðherra reglugerð nr. 429, 8. desember 1992, um fyrirkomulag eftirlits með sjávarafurðum. Þar er meðal annars fjallað um hlutverk Fiskistofu, um skoðunarstofur og um vinnsluleyfishafa og innra eftirlit. Þá setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 181, 30. apríl 1993, um meðferð, búnað og hreinlæti við vinnslu sjávarafurða, sbr. nú reglugerð nr. 684, 27. desember 1995, um meðferð og vinnslu sjávarafurða. Sú reglugerð gildir "um aðstöðu, búnað, hollustuhætti og meðferð um borð í veiðiskipi, við löndun, flutning, á fiskmörkuðum, við geymslu, vinnslu, pökkun, merkingar og sölu sjávarafurða". Auk þess tekur hún til eldis sjávardýra og vinnslu og pökkunar eldisfiska og annarra eldisdýra, sem lifað geta í fersku vatni.
Í lögum nr. 93/1992, eins og þau voru upphaflega úr garði gerð, var ekki að finna neinar gjaldtökuheimildir. Með 2. gr. laga nr. 58, 6. maí 1994, um breyting á lögum nr. 93/1992, var gerð breyting þar á og teknar upp gjaldtökuheimildir. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 58/1994 var tveimur nýjum málsgreinum aukið við 22. gr. laga nr. 93/1992 svohljóðandi:
"Sjávarútvegsráðherra skal ákvarða gjald fyrir þjónustu sem Fiskistofa veitir á grundvelli laga þessara.
Gjald Fiskistofu fyrir viðurkenningu á skoðunarstofu skal vera 200.000 krónur. Ráðherra er heimilt að hækka gjaldið er nemur hlutfallslegri hækkun vísitölu byggingarkostnaðar, sbr. lög nr. 42/1987, um vísitölu byggingarkostnaðar. Grunntaxti gjaldsins er miðaður við byggingarvísitölu í ágúst 1993, þ.e. 192,5 stig."
Á 116. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp til breytinga á lögum nr. 93, 20. nóvember 1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, þar sem gert var ráð fyrir, að gjaldtökuheimildir yrðu teknar upp. Frumvarp þetta varð ekki að lögum. Frumvarpið var endurflutt á næsta löggjafarþingi (117. löggjafarþingi) meðal annars með breyttum athugasemdum og varð að lögum nr. 58/1994. Í athugasemdum með 2. gr. þess frumvarps segir svo:
"Með lögum nr. 91/1992, um stofnun hlutafélags um rekstur Ríkismats sjávarafurða, og lögum nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, voru gerðar umfangsmiklar skipulagsbreytingar á eftirliti með framleiðslu sjávarafurða. Tilgangur breytinganna var einkum að auka eftirlit með framleiðslu sjávarafurða en draga jafnframt úr opinberum umsvifum með því að færa almennt eftirlit til skoðunarstofa. Því var skoðunarstofum falið eftirlit með því að framleiðendur framfylgi opinberum kröfum og kröfum erlendra kaupenda varðandi hreinlæti, gæði og búnað. Opinbert eftirlit var flutt til gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu. Hlutverk þess er m.a. útgáfa vinnsluleyfa, viðurkenning á skoðunarstofum og eftirlit með starfsemi þeirra ásamt útgáfu heilbrigðis- og upprunavottorða.
Samkvæmt þessu skipulagi sem lögfest var með lögum nr. 93/1992 verða allir framleiðendur sjávarafurða, þar með talin fiskiskip, að fá vinnsluleyfi hjá Fiskistofu. Áður en vinnsluleyfi eru veitt verða framleiðendur að hafa gert samning við viðurkennda skoðunarstofu. Skoðunarstofur aðstoða vinnsluleyfishafa við að koma á innra eftirliti með framleiðslu sinni og fylgjast reglubundið með því eftirliti, ásamt hreinlæti og búnaði fyrirtækjanna. Fiskistofa veitir skoðunarstofu viðurkenningu að undangenginni viðamikilli úttekt. Fiskistofa fylgist með störfum skoðunarstofa annars vegar með reglubundnum skoðunum hjá einstökum vinnsluleyfishöfum og hins vegar á grundvelli skýrslna frá skoðunarstofum.
Ríkar skyldur eru því lagðar á Fiskistofu um þjónustu við sjávarútveginn. Þær athuganir sem stofan þarf að gera til að tryggja að sjávarafurðir uppfylli heilbrigðiskröfur helstu viðskiptaþjóða eru í senn umfangsmiklar og kostnaðarsamar. Þá hefur komið í ljós að Evrópubandalagið gerir mun meiri kröfur um opinbert eftirlit með framleiðslunni en reiknað var með þegar ný lög um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra voru samþykkt. Fleiri verkefni hafa því lent hjá Fiskistofu en ráð var fyrir gert. Í lögum nr. 53/1984, um Ríkismat sjávarafurða, var ákvæði er heimilaði gjaldtöku og aflaði stofnunin umtalsverðra sértekna fyrir sértæka þjónustu við framleiðslufyrirtækin, t.d. við útgáfu vottorða. Má þar nefna að Ríkismat sjávarafurða innheimti 500 kr. fyrir hvert útflutningsvottorð sem stofnunin gaf út. Í lögum nr. 93/1992 er ekki gjaldtökuheimild. Fiskistofa hefur því innheimt gjald fyrir útflutningsvottorð samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Samkvæmt þeirri gjaldskrá kostar útflutningsvottorð 1.000 kr. og rennur fjárhæðin beint í ríkissjóð. Í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af þessu nýja fyrirkomulagi við eftirlit með sjávarafurðum þykir eðlilegt að Fiskistofa geti aflað sér sértekna fyrir hluta þeirrar þjónustu sem hún veitir framleiðendum enda er það í samræmi við stefnu stjórnvalda að sá sem nýtur sértækrar þjónustu greiði fyrir hana eðlilegt þjónustugjald. Því er hér lagt til að sjávarútvegsráðherra hafi heimild til að ákvarða gjaldskrá sem notuð verði til að innheimta tekjur til að standa undir kostnaði af sértækri þjónustu Fiskistofu.
Fiskistofa á að viðurkenna starfsemi skoðunarstofa. Sú úttekt sem Fiskistofa þarf að framkvæma til að geta veitt viðurkenningu er bæði tímafrek og krefst mikillar nákvæmni. Því er í frumvarpi þessu lagt til að gjald, sem Fiskistofa innheimtir fyrir viðurkenningu á skoðunarstofu, verði 200.000 kr." (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 1430-1431.)
Með heimild í 2. gr. laga nr. 58/1994, um breyting á lögum nr. 93 20. nóvember 1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, setti sjávarútvegsráðherra hinn 11. júlí 1994 gjaldskrá fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu, er birt var í B-deild Stjórnartíðinda (nr. 410/1994). Ákvæði gjaldskrárinnar um gjaldtökur eru svohljóðandi:
"1. gr.
Fiskistofa skal taka gjald fyrir vinnsluleyfi sem gefin eru út til vinnsluleyfishafa á grundvelli 12. gr. laga nr. 93/1992.
Gjaldið skal vera eins og hér segir:
A. 1. Grásleppustöðvar kr. 5.000
2. Fiskgeymslur kr. 15.000
3. Saltfisk-, síldarsöltunar-, skreiðarstöðvar og skelfiskvinnslur kr. 20.000
4. Fiskimjölsverksmiðjur, fiskmarkaðir og lagmetisverksmiðjur kr. 35.000
5. Frystihús og vinnsluskip kr. 50.000
B. Fyrir vinnsluleyfi til fiskiskipa skal gjaldið vera eins og hér segir:
1. Fiskiskip 10 brúttórúmlestir eða minni kr. 5.000
2. Fiskiskip stærri en 10 brúttórúmlestir en minni en 50 kr. 10.000
3. Fiskiskip stærri en 50 brúttórúmlestir en minni en 200 kr. 15.000
4. Fiskiskip stærri en 200 brúttórúmlestir kr. 30.000
Gjald fyrir vinnsluleyfi samkvæmt þessari grein skal innheimta við afhendingu leyfisins.
2. gr.
Fiskistofa skal taka gjald fyrir útgáfu útflutningsvottorða. Gjald fyrir hvert vottorð skal vera kr. 500. Gjaldið skal innheimta við afhendingu vottorðsins.
3. gr.
Gjald Fiskistofu fyrir útselda vinnu vegna sérfræðistarfa eða mats á afurðum skal vera kr. 2.500 fyrir hverja klukkustund."
2.
Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því, hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem látin er í té.
Að því er skatta snertir eru gerðar sérstakar kröfur til lagaheimilda fyrir þeim. Felast þessar kröfur í 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. og nú 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995, um breytingu á stjórnarskránni, er breytti 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi ákvæði stjórnarskrárinnar, eins og þau hafa verið skýrð í dómaframkvæmd, leiða til þess, að í lagaheimildum um skatta (skattlagningarheimildum) verður meðal annars að kveða skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti.
Um heimild til töku svonefndra þjónustugjalda verður í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan er lögbundin að ganga almennt út frá því, að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði, sem lagaheimildin mælir fyrir um.
Að því er varðar gjaldtöku fyrir "þjónustu" Fiskistofu er um einfalda lagaheimild að ræða. Ljóst er af gjaldtökuákvæðinu og athugasemdum með því í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 58/1994, að tilgangur löggjafans var að heimila töku þjónustugjalda en ekki að kveða á um skattheimtu. Skilningur sjávarútvegsráðuneytisins er í samræmi við þetta.
Þegar ekki liggur fyrir skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, er óheimilt að byggja fjárhæð gjalds á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Einföld lagaheimild til töku þjónustugjalds felur í sér, að gjaldið má ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Þegar um þjónustugjöld er að ræða, hefur því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir viðkomandi gjaldtöku. Þá leiðir af eðli þjónustugjalda, að ráðstöfun þeirra er bundin með lögum, þannig að einungis er heimilt að verja slíkum gjöldum til að greiða þá kostnaðarliði, sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldanna.
3.
Er þá komið að umfjöllun um það, hvort gjaldtaka sú, sem kvörtun A hf. lýtur að, uppfylli þær kröfur, sem gera verður til þjónustugjalda og getið er í höfuðdráttum í IV. kafla 2 hér að framan.
Í lagaheimild fyrir umræddri gjaldtöku Fiskistofu, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992, eins og greininni var breytt með 2. gr. laga nr. 58/1994, er mælt svo fyrir, að sjávarútvegsráðherra skuli "ákvarða gjald fyrir þjónustu sem Fiskistofa veitir á grundvelli laga þessara". Hér er því gengið út frá því, að Fiskistofa veiti "þjónustu" á grundvelli laga nr. 93/1992, sbr. og athugasemdir með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 58/1994 og greindar eru hér að framan. Í þessu sambandi ber að hafa í huga, að verkefni Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 93/1992 eru fyrst og fremst opinbert eftirlit og veiting leyfa og viðurkenninga. Viðfangsefni á sviði opinbers eftirlits eru almennt þess eðlis, að innheimta þjónustugjalda fyrir þau er vandmeðfarin. Í málinu er ágreiningur um það, hvert sé lögmælt hlutverk Fiskistofu við framkvæmd laga nr. 93/1992, og er því haldið fram af hálfu A hf., að sjávarútvegsráðuneytið telji eftirlitshlutverk stofnunarinnar víðtækara en leiðir af lögunum. Verður því að kanna hvaða eftirlit Fiskistofu hefur að lögum verið falið svo og hvaða kostnað við það eftirlit heimilt er að innheimta skv. gjaldtökuheimild laganna, en hún er, eins og áður er fram komið miðuð við að taka megi gjald fyrir þjónustu.
Eins og fram hefur komið, er eftirlit með framleiðslu sjávarafurða í meginatriðum þríþætt samkvæmt lögum nr. 93/1992 og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Í fyrsta lagi er gert að skilyrði, að vinnsluleyfishafar hafi samning við viðurkennda skoðunarstofu, sbr. 14. gr. laga nr. 93/1992, og er slíkur samningur skilyrði fyrir veitingu vinnsluleyfis, sbr. 3. mgr. 12. gr. laganna. Í öðru lagi skulu fyrirtæki koma á fót og starfrækja innra eftirlit, sbr. 13. gr. laga nr. 93/1992, og er slíkt innra eftirlit skilyrði fyrir veitingu vinnsluleyfis, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga þessara. Í þriðja lagi hefur Fiskistofa opinber eftirlitsverkefni með höndum samkvæmt lögum nr. 93/1992 og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. og 2. málsl. 2. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu, eins og greininni var breytt með 1. gr. laga nr. 92/1992, þar sem tekið er fram, að Fiskistofa hafi á hendi eftirlit með meðferð fisks og framleiðslu sjávarafurða.
Í lögum nr. 93/1992 er sérstaklega tekið fram, að Fiskistofa skuli hafa eftirlit með starfi skoðunarstofa, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Í lögum nr. 93/1992 er ekki skýrlega kveðið á, hvernig eftirliti Fiskistofu með vinnsluleyfishöfum skuli háttað. Í lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu, sbr. 1. gr. laga nr. 92/1992, segir, að Fiskistofa skuli hafa eftirlit með meðferð fisks og framleiðslu sjávarafurða. Verður að líta svo á, að þar sé mælt fyrir um almennt eftirlit stjórnvalda með meðferð og framleiðslu sjávarafurða, sem beinist að því að gæta þess, að uppfylltar séu hinar opinberu kröfur, sem á hverjum tíma eru gerðar að þessu leyti. Með lögum hefur Fiskistofu verið fengið þetta almenna eftirlitshlutverk stjórnvalda. Þó að ekki sé í lögum nr. 93/1992 sérstaklega mælt fyrir um eftirlit Fiskistofu með vinnsluleyfishöfum leiðir það bæði af hinu almenna eftirlitshlutverki Fiskistofu og því, að Fiskistofa fer með veitingu vinnsluleyfa, að Fiskistofa þarf að ganga úr skugga um það, að skilyrði fyrir veitingu vinnsluleyfis séu til staðar og fylgjast með því síðan, hvort vinnsluleyfishafar fullnægi settum skilyrðum og öðrum kröfum, sem til þeirra eru gerðar. Í reglugerðum, sem settar hafa verið samkvæmt lögum nr. 93/1992, er nánar mælt fyrir um eftirlitshlutverk Fiskistofu, sbr. meðal annars II. kafla reglugerðar nr. 429/1992, um fyrirkomulag eftirlits með sjávarafurðum, en þar segir meðal annars í 2. mgr. 6. gr., að Fiskistofa skuli hafa "yfirsýn yfir", hvort vinnsluleyfishafar fullnægi settum skilyrðum fyrir leyfi og öðrum kröfum, sem til þeirra eru gerðar. Þá eru einnig ákvæði um eftirlit Fiskistofu í VI. kafla reglugerðar nr. 684/1995, um meðferð og vinnslu sjávarafurða.
Í 2. málsl. 2. gr. frumvarps þess til laga um Fiskistofu, sem lagt var fyrir 115. löggjafarþing, og varð að lögum nr. 36/1992, um Fiskistofu, var tekið fram, að meðal verkefna Fiskistofu væri að "hafa með höndum eftirlit með framleiðslu og meðferð sjávarafurða". (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 4170.) Þetta ákvæði var fellt niður í meðförum Alþingis, sbr. 1. tölulið í breytingartillögum sjávarútvegsnefndar Alþingis (þingskjal nr. 933) og nefndarálit (þingskjal nr. 932). (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 5278-5279.) Með 1. gr. laga nr. 92/1992, um breyting á lögum nr. 36/1992, sem sett voru á sama tíma og lög nr. 93/1992, er hins vegar mælt sérstaklega fyrir um að hlutverk Fiskistofu sé að "hafa með hendi eftirlit með meðferð fisks og framleiðslu sjávarafurða". Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 92/1992, kemur fram, að á síðasta þingi (115. löggjafarþingi) hafi, jafnhliða frumvarpi til laga um Fiskistofu, verið lagt fram frumvarp til laga um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra. Þar sem ekki hafi tekist að afgreiða það frumvarp á því þingi, hafi verið fellt úr frumvarpi til laga um Fiskistofu ákvæði, sem laut að flutningi verkefna frá Ríkismati sjávarafurða til Fiskistofu. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 843.)
Eins og fyrr segir, er ekki skýrlega kveðið á um það í lögum nr. 93/1992, hvernig eftirliti Fiskistofu með vinnsluleyfishöfum skuli háttað. Frumvarp til laga um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra var lagt fyrir á 115. löggjafarþingi. Það frumvarp varð ekki að lögum. Frumvarpið var endurflutt á 116. löggjafarþingi með nokkrum orðalagsbreytingum en að mestu efnislega óbreytt. Varð það frumvarp að lögum nr. 93/1992. Báðum frumvörpunum fylgdu ítarlegar almennar athugasemdir, þar sem gerð er grein fyrir forsögu opinbers eftirlits með sjávarafurðum hér á landi, kröfum yfirvalda í þessum efnum í helstu markaðslöndum íslenskra sjávarafurða og meginatriðum frumvarpanna. Athugasemdir þessar eru í meginatriðum eins í frumvörpunum. Í umfjöllun um meginatriði frumvarpanna í almennum athugasemdum þeirra er vikið að samanburði á hugmyndum frumvarpanna um tilhögun eftirlits við löggjöf á sviði opinbers eftirlits með sjávarafurðum í helstu viðskiptalöndum. Um þetta segir svo í síðara frumvarpinu:
"Í einu veigamiklu atriði er frumvarp þetta ekki sambærilegt við löggjöf á sviði opinbers eftirlits með sjávarafurðum helstu viðskiptalanda okkar. Frumvarpið gerir ráð fyrir að öll fyrirtæki í sjávarútvegi, þar með taldar útgerðir skipa, séu skylduð til að hafa samning við sérstakar skoðunarstofur sem Fiskistofa viðurkennir. Skoðunarstofum er ætlað að fylgjast reglubundið með innra eftirliti fyrirtækja, hreinlæti þeirra og búnaði. Þær eiga að fylgjast með því að fyrirtæki uppfylli viðskiptakröfur varðandi afurðir og jafnframt að fylgjast með að opinberum kröfum sé fullnægt. Fiskistofa hafi eftirlit með starfsemi stofanna og sannreyni að þær ræki skyldur sínar á fullnægjandi hátt.
Með þessu fyrirkomulagi er komið á heildstæðu opinberu eftirlitskerfi sem vænst er að fullnægi kröfum erlendra heilbrigðisyfirvalda um opinbert eftirlit með framleiðslu sjávarafurða. Jafnframt er dregið úr opinberum umsvifum á þessu sviði og eftirlitið fært í meira mæli til atvinnugreinarinnar sjálfrar." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 852-853.)
Í 2. mgr. 14. gr. fyrra frumvarpsins var ákvæði þess efnis, að skoðunarstofur skyldu "í umboði Fiskistofu fylgjast með því að önnur ákvæði laga þessara og reglna settra með stoð í þeim séu haldin". (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 4135.) Í athugasemdum við 14. gr. í fyrra frumvarpinu sagði meðal annars svo um fyrirkomulag eftirlits:
"Umsvif opinbers eftirlitsaðila minnkar til muna. Nægilegt eftirlit ætti að felast í skoðun skráninga og upplýsinga frá skoðunarstofu um hvert fyrirtæki. Í eftirliti Fiskistofu með starfsemi skoðunarstofa ætti þannig að felast nægilegt eftirlit með þeim fyrirtækjum sem stofan hefur í umsjá sinni. Þetta fyrirkomulag felur í sér að komið er á trúverðugri úttekt á gæðakerfum og um leið virku eftirliti með framleiðslu sem opinberir aðilar í markaðslöndum okkar munu telja fullnægjandi." (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 4149.)
Í frumvarpi því til laga um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra, sem lagt var fyrir 116. löggjafarþing og varð að lögum nr. 93/1992, var ekki tekið fram í 14. gr. að skoðunarstofur skyldu "í umboði Fiskistofu" fylgjast með því, að önnur ákvæði laga þessara og reglna settra samkvæmt þeim væru haldin. Orðalagið "í umboði Fiskistofu" var fellt niður, en eftirlitshlutverkið var að öðru leyti orðað eins. Varð ákvæðið þannig að lögum, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 93/1992. Í almennum athugasemdum með frumvarpinu segir svo um þessa breytingu:
"Í 14. gr. hefur orðalagi 3. málsl. 2. mgr. verið breytt þannig að fellt hefur verið niður ákvæði um að skoðunarstofur fylgist með ákvæðum laga og reglugerða í umboði Fiskistofu. Með þessu eru tekin af öll tvímæli um að skoðunarstofum er ekki framselt opinbert vald. Fiskistofa hefur yfirumsjón með eftirliti með framleiðslu sjávarafurða. Starfsemi skoðunarstofa er hluti af innra eftirliti hvers fyrirtækis. Með ákvæðum um innra eftirlit fyrirtækis og skoðunarstofur er unnt að draga úr umfangi eftirlits Fiskistofu. Þessi breyting ásamt öðrum, sem gerðar hafa verið á frumvarpinu, er tilkomin eftir viðræður við embættismenn í fiskideild EB." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 848.)
Þá var athugasemdum við 14. gr. frumvarpsins breytt frá því, sem var í fyrra frumvarpinu, sbr. hér að framan. Í stað tilvitnaðra athugasemda hér að framan í fyrra frumvarpinu er eftirfarandi að finna í hinu síðara:
"Umsvif opinbers eftirlitsaðila minnkar. Verulegt aðhald ætti að felast í skoðun skráninga og upplýsinga frá skoðunarstofu um hvert fyrirtæki. Þetta fyrirkomulag felur í sér virkt eftirlit með framleiðslu sjávarafurða sem opinberir aðilar í markaðslöndum okkar munu telja fullnægjandi." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 859.)
Jafnframt framangreindri breytingu á athugasemdum með 14. gr. er í síðara frumvarpinu að finna breytingar á athugasemdum við þessa grein, sem lúta að því, að dregið er úr hlutverki skoðunarstofa.
Samkvæmt framansögðu er bersýnilegt, að nokkur munur hefur verið á því í frumvörpunum tveimur, hversu mikið eftirlitshlutverk skoðunarstofum hefur verið ætlað og þá jafnframt hversu mikið eftirlit skyldi vera á hendi Fiskistofu. Hins vegar er einsýnt, að tilgangurinn hefur verið að draga úr opinberu eftirliti.
Í því frumvarpi, sem fyrr var lagt fram, virðist hafa verið gengið út frá því, sbr. framangreindar athugasemdir við 14. gr., að nægilegt væri, að eftirlit Fiskistofu fælist í skoðun gagna og upplýsinga frá skoðunarstofum um einstök fyrirtæki.
Í síðara frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 93/1992, er verulega dregið í land hvað þetta varðar. Er þar dregið úr vægi eftirlits skoðunarstofa og lögð áhersla á, að það sé hluti innra eftirlits. Framangreindar stefnubreytingar virðast hafa átt rætur að rekja til krafna Evrópusambandsins. Kemur það og glöggt fram í framangreindum athugasemdum með 2. gr. þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 58/1994, þar sem upptaka gjaldtökuheimildar er meðal annars rökstudd með auknum kröfum Evrópusambandsins um opinbert eftirlit.
Eftir stendur hins vegar, að hvergi í lögum eru skilgreind mörk opinbers eftirlits Fiskistofu og eftirlits skoðunarstofa eða tilgreint, hvernig eftirliti Fiskistofu með vinnsluleyfishöfum skuli háttað, þ.e. hvort gert sé ráð fyrir beinu eftirliti með reglubundnum skoðunum, eins og framkvæmdin hefur verið, eftir því sem upplýst er í málinu, eða hvort nægilegt sé, að Fiskistofa hafi eftirlit með starfsemi skoðunarstofa og staðreyni upplýsingar þeirra um vinnsluleyfishafa. Með tilliti til framangreinds aðdraganda að setningu laga nr. 93/1992 tel ég, að lagareglur um eftirlit Fiskistofu heimili Fiskistofu að vissu marki beint eftirlit með vinnsluleyfishöfum. Í þessu sambandi vek ég og athygli á því, að í athugasemdum með 2. gr. þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 58/1994, sbr. hér að framan, er gert ráð fyrir, að Fiskistofa fylgist með störfum skoðunarstofa meðal annars "með reglubundnum skoðunum hjá einstökum vinnsluleyfishöfum".
Til viðbótar við það, sem að framan er rakið, og í samhengi við það, tel ég rétt að minna á þá breytingu í 15. gr. laga nr. 93/1992, sem gerð var með 1. gr. laga nr. 85/1995 og heimilar eftirlitsmönnum eftirlitsstofnunar EFTA í samvinnu við Fiskistofu og í fylgd starfsmanna hennar að gera vettvangsathuganir hjá vinnsluleyfishöfum til að sannreyna að uppfyllt séu skilyrði laganna og reglna settra samkvæmt þeim. Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 85/1995, er vikið að kröfum Evrópusambandsins samkvæmt tilskipun ráðherraráðsins nr. 91/493, um hollustuhætti við framleiðslu og markaðssetningu fisks og fiskafurða, og öðrum reglum þess þar að lútandi, samningsskyldum Íslands samkvæmt samningum um Evrópska efnahagssvæðið og athugasemdum eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) við ófullnægjandi eftirlitsheimildir samkvæmt lögum nr. 93/1992.
Eins og meðal annars er lýst í athugasemdum við 2. gr. þess frumvarps, sem síðar varð að lögum nr. 58/1994, var það tilgangur þeirra breytinga, sem gerðar voru með lögum nr. 91/1992 og nr. 93/1992, að draga úr opinberum umsvifum við eftirlit með framleiðslu sjávarafurða frá því sem áður var með því að færa almennt eftirlit til skoðunarstofa. Þannig segir í athugasemdunum, að því sé skoðunarstofum falið eftirlit með því, að framleiðendur framfylgi opinberum kröfum og kröfum erlendra kaupenda til hreinlætis, gæða og búnaðar. Um opinbert eftirlit af hálfu gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu segir, að hlutverk þess sé "m.a. útgáfa vinnsluleyfa, viðurkenning á skoðunarstofum og eftirlit með starfsemi þeirra ásamt útgáfu heilbrigðis- og upprunavottorða."
Gjaldtökuheimild 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992 er bundin við þá "þjónustu sem Fiskistofa veitir á grundvelli" laga nr. 93/1992, um meðferð sjávarafurða og eftirlit með þeim. Þegar heimildin til töku gjalds er orðuð svo, að hún eigi við "þjónustu", sem stofnun veitir, verður að leggja til grundvallar, að gjaldið sé greiðsla fyrir þjónustu, sem greiðanda er látin í té. Greiðslan sé þannig endurgjald fyrir þjónustuna og að baki greiðslunni sé kostnaður við þessa tilteknu þjónustu, sem stofnunin geti skilgreint og reiknað út. Með sama hætti á sá, sem gjaldið greiðir, og aðrir, sem í hlut eiga, að geta sannreynt að svo sé.
Þegar svo hagar til, að stofnun fer annars vegar með almennt eftirlitshlutverk stjórnvalda á viðkomandi sviði og hins vegar ákveðin þjónustuverkefni, svo sem útgáfu leyfa, viðurkenninga og vottorða, verður að gera þá kröfu, að skýrlega sé mælt fyrir um í lögum, ef ætlunin er, að heimild til innheimtu svonefndra þjónustugjalda taki jafnt til kostnaðar við hið almenna eftirlit og þjónustuverkefni, og þá á hvaða grundvelli eigi að ákveða gjald vegna hins almenna eftirlits og í hvaða mæli þau gjöld, sem heimilað er að innheimta, eigi að nægja til að greiða heildarkostnað við starfsemi viðkomandi stofnunar.
Í 22. gr. laga nr. 93/1992 er farin sú leið, eins og áður var lýst, að binda gjaldtökuheimildina annars vegar við "þjónustu sem Fiskistofa veitir á grundvelli" þeirra laga og hins vegar er sérstaklega tiltekið, að gjald Fiskistofu fyrir viðurkenningu á skoðunarstofu skuli vera 200.000 kr. auk ákvæða um breytingar á því í samræmi við hækkun vísitölu. Í síðara tilvikinu er fjárhæð gjaldsins ákveðin af Alþingi, án þess að sérstök athugun fari fram á því hverju sinni, í hvaða mæli það gjald gengur til greiðslu á þeim kostnaði, sem Fiskistofa verður fyrir vegna viðurkenningar á skoðunarstofu.
Í bréfum sjávarútvegsráðuneytisins og Fiskistofu, sem liggja fyrir í málinu, sbr. II. og III. kafla hér að framan, er fjallað um eftirlitshlutverk Fiskistofu. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 15. mars 1996, segir, að störf Fiskistofu felist meðal annars "í eftirliti með starfsemi vinnsluleyfishafa, í fyrsta lagi til að ganga úr skugga um að þeir uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til þeirra á hverjum tíma og í öðru lagi til að kanna gögn skoðunarstofa til að sannreyna eftirlit þeirra með vinnsluleyfishöfum".
Eins og eftirliti Fiskistofu með starfsemi vinnsluleyfishafa er þarna lýst af hálfu ráðuneytisins, felur það í sér, "að ganga úr skugga um að þeir uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til þeirra á hverjum tíma" og einnig "að kanna gögn skoðunarstofa til að sannreyna eftirlit þeirra með vinnsluleyfishöfum". Hvað fyrra atriðið varðar, þá er skoðunarstofum með 2. mgr. 14. gr. laga nr. 93/1992 ætlað að fylgjast reglulega með hreinlæti, búnaði og innra eftirliti fyrirtækja og skipa, og skoðunarstofur eiga að fylgjast með því, að önnur ákvæði laga nr. 93/1992 og reglna settra með stoð í þeim séu haldin og veita Fiskistofu upplýsingar um starfsemi og ástand fyrirtækjanna. Í 3. mgr. sömu lagagreinar er síðan mælt fyrir um, að Fiskistofa skuli fylgjast með starfi skoðunarstofa og sannreyna að þær ræki skyldur sínar á fullnægjandi hátt. Löggjafinn hefur þarna ákveðið að hið beina og stöðuga eftirlit með einstökum vinnsluleyfishöfum sé einkum í höndum skoðunarstofa og fyrir það eftirlit greiða vinnsluleyfishafar sérstaklega til skoðunarstofanna. Vinnsluleyfishafar kaupa þannig eftirlitsþjónustu af skoðunarstofum. Í samræmi við þetta verður að líta svo á, að hlutverk eftirlits Fiskistofu sé fyrst og fremst almennt stjórnsýslueftirlit með því að fylgt sé ákvæðum laga og reglna og haldin séu þau skilyrði, sem sett eru í þeim leyfum og viðurkenningum, sem Fiskistofa veitir vinnsluleyfishöfum og skoðunarstofum. Í samræmi við það, sem áður segir, verður hins vegar ekki skotið loku fyrir það, að Fiskistofa annist víðtækara eftirlitshlutverk, og hafi heimild til beins eftirlits með vinnsluleyfishöfum. Afmörkun slíks eftirlits gagnvart eftirliti skoðunarstofa verður hins vegar ekki glöggt ráðin af lögunum. Samkvæmt þessu verður að miða við, að eftirlit Fiskistofu sé tvíþætt, þ.e. annars vegar almennt stjórnsýslueftirlit og hins vegar beint eftirlit með vinnsluleyfishöfum. Legg ég sérstaka áherslu á þessa tvískiptingu, enda hefur hún grundvallarþýðingu við túlkun gjaldtökuheimildarinnar að því er varðar hvað undir hana fellur.
Víst er, að margvíslegur kostnaður fellur til hjá Fiskistofu við eftirlit stofnunarinnar og þar með talið kostnaður við heimsóknir og athuganir hjá einstökum vinnsluleyfishöfum og skoðunarstofum. Því var áður lýst, að þegar svo hagar til, að stofnun fer annars vegar með almennt eftirlitshlutverk stjórnvalda á viðkomandi sviði og hins vegar ákveðin þjónustuverkefni, þarf að koma skýrt fram í lögum, í hvaða mæli heimild til innheimtu þjónustugjalda á að standa straum af kostnaði við hið almenna eftirlit, enda þar komið nærri markalínu, sem draga verður milli innheimtu skatta og þjónustugjalda. Þegar litið er til orðalags 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992 verður að telja, að einungis sé heimilt á grundvelli 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992 að ákveða og heimta gjald fyrir sérgreinda þjónustu, sem Fiskistofa lætur vinnsluleyfishafa í té, svo sem við útgáfu vinnsluleyfa, heilbrigðis- og upprunavottorða, og eftir atvikum skoðanir eða aðra afmarkaða og sérgreinda þjónustu, sem Fiskistofa veitir vinnsluleyfishafa á grundvelli laga nr. 93/1992 enda er hvorki í gjaldtökuákvæðinu né annarsstaðar í lögunum gert ráð fyrir innheimtu þjónustugjalda vegna kostnaðar við almennt stjórnsýslueftirlit Fiskistofu. Í samræmi við þetta er ekki heimilt við ákvörðun og innheimtu gjalds úr hendi vinnsluleyfishafa samkvæmt 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992 að taka tillit til kostnaðar, sem kann að falla til hjá Fiskistofu við almennt eftirlit hennar með vinnsluleyfishöfum eða skoðunarstofum, þ.m.t. talið hvort þessir aðilar fullnægi á hverjum tíma þeim skilyrðum, sem þeim eru sett fyrir því, að halda þeim leyfum, sem Fiskistofa hefur gefið út þeim til handa.
Eins og fyrr segir, var með 2. gr. laga nr. 58/1994 lögtekin heimild til gjaldtöku fyrir þjónustu, sem Fiskistofa veitir á grundvelli laga nr. 93/1992. Gjaldskrá var sett samkvæmt gjaldtökuheimild þessari hinn 11. júlí 1994, nr. 410/1994, fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar skal Fiskistofa "taka gjald fyrir vinnsluleyfi sem gefin eru út til vinnsluleyfishafa á grundvelli 12. gr. laga nr. 93/1992". Í 2. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar er mælt fyrir um gjaldfjárhæðir, mismunandi háar eftir tegundum vinnsluleyfishafa og stærð fiskiskipa.
Fram hefur komið í málinu af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins, að um er að ræða gjaldtöku í eitt skipti fyrir öll í sambandi við veitingu vinnsluleyfis samkvæmt 12. gr. laga nr. 93/1992. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 15. mars 1996, segir svo um þetta: "Það skal einnig haft í huga að á meðan vinnsluleyfishafi heldur leyfi sínu er hann ekki krafinn um frekara gjald en nýtur þjónustu Fiskistofu á beinan og óbeinan hátt um ókomin ár." Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 1. ágúst 1995, kemur fram, að umrædd vinnsluleyfi voru ekki veitt með ákveðnum gildistíma heldur ótímabundið og gilda um ókomin ár, að því tilskildu að viðkomandi fyrirgeri ekki rétti sínum til leyfis. Þar segir, að greiðsla fyrir vinnsluleyfi sé "eingreiðsla fyrir þá þjónustu sem Fiskistofa hefur þegar veitt viðkomandi og einnig greiðsla fyrir þá þjónustu sem honum verður veitt í framtíðinni". Hið sama kemur fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 17. janúar 1996, og bréfi Fiskistofu, dags. 26. febrúar 1996. Gjaldtökur fara fram við afhendingu vinnsluleyfa, sbr. niðurlagsákvæði 1. gr. gjaldskrárinnar. Í tilviki A hf. var gjaldið innheimt í lok mars 1995. Skoðanir bátanna fóru hins vegar ekki fram fyrr en í byrjun desember það ár.
Í bréfi Fiskistofu, dags. 26. febrúar 1996, til sjávarútvegsráðuneytisins kemur fram, að í árslok 1995 voru 93 skip í flokki vinnsluskipa og á árinu 1995 hafi hvert og eitt þeirra verið skoðað a.m.k. einu sinni af eftirlitsmönnum gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu. Að jafnaði sé gert ráð fyrir minnst einni árlegri skoðun eftirlitsmanna Fiskistofu á öllum vinnsluskipum. Þá kemur fram í bréfi Fiskistofu, að 21 vinnsluskip hafi fengið vinnsluleyfi á árinu 1995.
Samkvæmt þeirri skipan á gjaldtöku, sem sjávarútvegsráðuneytið hefur gert grein fyrir og hér að framan er rakin, er gjaldtakan ekki bundin við þá þjónustu, sem látin er í té, þ.e. skoðanir, heldur við útgáfu vinnsluleyfa. Gildir greiðslan fyrir vinnsluleyfi í eitt skipti fyrir öll og kemur ekki til frekari gjaldtöku, meðan leyfishafi fyrirgerir ekki rétti sínum til leyfisins. Með þessu fyrirkomulagi eru tengslin milli gjaldtöku og veittrar þjónustu alveg rofin og er undir hælinn lagt, hvernig gjaldtaka svarar til veittrar þjónustu hjá einstökum leyfishöfum, meðal annars eftir því, hvernig stendur á um gildistíma leyfa. Með þessu fyrirkomulagi er jafnræði milli gjaldenda ekki tryggt, auk þess sem slík tilhögun getur almennt ekki orðið tækur grundvöllur fyrir töku þjónustugjalda, sbr. IV. kafla 2 hér að framan, þar sem getið er megineinkenna þjónustugjalda.
Samkvæmt gjaldtökuheimild 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992, sbr. 2. gr. laga nr. 58/1994, skal sjávarútvegsráðherra ákvarða gjald fyrir þjónustu, sem Fiskistofa veitir á grundvelli laganna. Sú ákvörðun að binda gjaldtöku við vinnsluleyfi, eins og gert var með 1. gr. gjaldskrár nr. 410, 11. júlí 1994, leiddi því ekki af lagakröfum. Þá er rétt að benda á það, að samkvæmt orðan 1. gr. gjaldskrárinnar er gjaldtaka bundin við vinnsluleyfi. Þetta orðalag mætti skilja svo, gagnstætt viðhorfi sjávarútvegsráðuneytisins, að átt væri við gjaldtöku vegna beins kostnaðar við útgáfu leyfis, sbr. til samanburðar 2. gr. gjaldskrárinnar um gjaldtöku vegna útgáfu útflutningsvottorða.
Í samræmi við það, sem að framan er rakið, tel ég óhjákvæmilegt, að sjávarútvegsráðuneytið taki gjaldskrá þessa til endurskoðunar og finni viðhlítandi grundvöll fyrir gjaldtökur, þar sem þess verði fullkomlega gætt, að um þjónustugjöld er að ræða. Að mínum dómi liggur í augum uppi, að ákvarða verður gjöld með tilliti til þeirrar þjónustu, sem raunverulega er látin í té af hálfu Fiskistofu.
Auk þeirra meginágalla, sem hér hefur verið gerð grein fyrir, tel ég rétt að geta annarra atriða viðvíkjandi umræddum gjaldtökum, sem ég tel ástæðu til, að sjávarútvegsráðuneytið hugi að við endurskoðun gjaldskrárákvæða.
Af hálfu A hf. hefur komið fram, að óeðlilegt sé, að sama gjald sé tekið vegna báta á borð við umrædda báta fyrirtækisins og af stærstu skipum veiðiflotans, frystitogurum, en samkvæmt 5. tölul. A-liðar 2. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar er öllum vinnsluskipum skipað í sama flokk og undir sömu gjaldfjárhæð. Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins hefur komið fram, að hér kunni að vera um álitamál að ræða, sbr. bréf þess, dags. 17. janúar 1996. Er þar tekið fram, að skoðun sé ekki sambærileg í þessum tilvikum. Segir þar meðal annars:
"Það er alltaf umdeilanlegt í hvaða flokki sá lendir sem er á mörkum hvers flokks. Þetta á sérstaklega við um stærðarflokkun. Við útgáfu gjaldskrárinnar var flokkunin ákveðin svo, að þeir sem vinnslu stunduðu á sjó voru settir í sama flokk, án tillits til þess hvort um fullvinnsluskip var að ræða eða skip sem frysta afla um borð. Gjaldið var síðan miðað við meðaltal í þessum flokki."
Sá, sem greiðir þjónustugjald, getur yfirleitt ekki vænst þess, að sá kostnaður, sem hlýst af því að veita honum þjónustu, sé nákvæmlega reiknaður út og honum gert að greiða gjald, sem honum nemur. Verða gjaldendur oftast að sæta því að greiða þjónustugjald, sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita viðkomandi þjónustu. Hins vegar er nauðsynlegt, að þess sé gætt við ákvörðun þjónustugjalda, að gjaldendur, sem gert er að greiða þjónustugjöld samkvæmt reiknuðu meðaltali, eigi nægjanlega samstöðu að því leyti, að kostnaður vegna þjónustu við hvern og einn sé svipaður. Að öðrum kosti greiðir ákveðinn gjaldendahópur mun hærra þjónustugjald en almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu og greiðir þannig þjónustuna fyrir annan gjaldendahóp. Til slíks þarf almennt sérstaka lagaheimild.
Miðað við það, sem fram hefur komið í málinu, þ. á m. af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins, dreg ég í efa, að tækt sé að flokka saman vinnsluskip til gjaldtöku með þeim hætti, sem gert er í 5. tölul. A-liðar 2. mgr. 1. gr. gjaldskrár nr. 410/1994, þar sem skip af mjög mismunandi stærð eru felld undir sama gjaldflokk. Í þessu sambandi bendi ég og á, að sum skipanna eru fullvinnsluskip en önnur ekki. Fullvinnsluskip þurfa sérstök leyfi sjávarútvegsráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum, að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, sbr. reglugerð nr. 304/1992, um leyfi til fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum, sbr. reglugerð nr. 314/1992. Leyfisveiting til fullvinnslu kallar á skoðun á búnaði, sbr. 5. gr. laga nr. 54/1992, og er sú skoðun á hendi Fiskistofu samkvæmt lögunum, eins og 5. gr. þeirra var breytt með 3. gr. laga nr. 58/1996, um breyting á lögum nr. 54 16. maí 1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum. Ekkert er að því vikið af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins, hvort tengsl séu á milli skoðana vegna vinnsluleyfa og fullvinnsluleyfa. Ég tel þó rétt að taka fram, að nauðsynlegt er að halda þessu tvennu aðgreindu, bæði vegna gildissviðs gjaldtökuheimildar samkvæmt lögum nr. 93/1992 og útreiknings kostnaðar fyrir einstaka flokka.
Í bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 12. febrúar 1996, óskaði ég sérstaklega eftir því, að upplýst yrði, hversu hár kostnaður hefði verið af þeirri þjónustu, sem leyfishöfum vinnsluleyfa fiskiskipa hefði verið veitt gegn leyfisgjaldi árið 1995. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 15. mars 1996, er vísað til bréfs Fiskistofu, dags. 26. febrúar 1996, til svars um þetta. Þar sé að finna yfirlit yfir kostnað af rekstri gæðasviðs stofnunarinnar. Megi sjá, að umfang starfs Fiskistofu vegna útgáfu vinnsluleyfa og lögbundins eftirlits með vinnsluleyfishöfum og kostnaður vegna þess sé árlega langt umfram það gjald, sem tekið sé af vinnsluleyfishöfum fyrir útgáfu vinnsluleyfa. Í bréfi Fiskistofu, dags. 26. febrúar 1996, er tekið fram, að allur kostnaður af rekstri gæðastjórnunarsviðs á árinu 1995 sé til kominn vegna framkvæmda á lögum nr. 93/1992. Í þeirri framkvæmd felist meðal annars þjónusta við vinnsluleyfishafa. Erfitt sé að tilgreina nákvæmlega kostnaðinn við hvern og einn, en lagt er fram yfirlit yfir sameiginlegan kostnað. Þá er, eins og fyrr segir, gerð grein fyrir beinum kostnaði við umræddar skoðanir á bátum A hf.
Í lögskýringargögnum er ekki að finna leiðbeiningar um þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir gjaldtökuheimild fyrir þjónustu Fiskistofu samkvæmt 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992, sbr. 2. gr. laga nr. 58/1994. Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins hefur ekki verið gerð viðhlítandi grein fyrir þessum kostnaðarliðum. Hins vegar virðist ráðuneytið leggja áherslu á það, að heildarkostnaður gæðastjórnunarsviðs Fiskistofu sé árlega langt umfram gjaldtöku vegna vinnsluleyfa.
Í tilefni af framangreindu viðhorfi sjávarútvegsráðuneytisins, sem ber vott um, að ráðuneytið telji, að heimilt sé að standa undir kostnaði við almennan rekstur með umræddum gjaldtökum, tel ég rétt að benda á, að lög nr. 93/1992 gera ekki ráð fyrir því, að allur kostnaður, sem hlýst af framkvæmd þeirra, sé borinn uppi með þjónustugjöldum. Í þessu sambandi árétta ég það, sem að framan greinir um eðli þess eftirlits, sem Fiskistofa hefur á hendi, og skýringu á gjaldtökuheimild 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1992. Hafa ber og í huga, að Fiskistofa er A-hluta stofnun, sbr. fyrirmæli um A-hluta og B-hluta fjárlaga í lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 1995 nr. 158, 31. desember 1994, er Fiskistofa tilgreind meðal stofnana undir sjávarútvegsráðuneytinu og gjöld vegna stofnunarinnar talin 215.800.000 kr., en gert ráð fyrir sértekjum stofnunarinnar að fjárhæð 106.100.000 kr. Mismunur er því 109.700.000 kr. Geta ber þess, að tekjustofnar Fiskistofu standa víðar en í lögum nr. 93/1992, sbr. t.d. lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, þar sem meðal annars er mælt fyrir um veiðieftirlitsgjald, sem rennur til reksturs veiðieftirlits Fiskistofu, sbr. reglugerð nr. 405/1995, um veiðieftirlitsgjald.
Almennt verða þjónustugjöld ekki skýrð svo, að þeim sé ætlað að standa undir öllum rekstrarkostnaði stofnunar, nema það komi skýrt fram í lögum. Við útreikning á þjónustugjöldum í öðrum tilvikum verður yfirleitt aðeins tekið tillit til beins kostnaðar við þá þjónustu, sem veitt er, svo og annars kostnaðar, sem er í nægjanlega nánum og efnislegum tengslum við þjónustuna. Ég tel ástæðu til að beina því til sjávarútvegsráðuneytisins að hafa þessi atriði í huga við endurskoðun gjaldtöku samkvæmt lögum nr. 93/1992. Í tilefni af því, að bæði sjávarútvegsráðuneytið og Fiskistofa tíunda kostnað vegna þjónustu við skoðunarstofur, tel ég ástæðu til að beina því til ráðuneytisins að það athugi, hvort ekki sé réttara, að gjaldtöku vegna slíks kostnaðar, sé talin ástæða til hennar, sé beint að skoðunarstofunum fremur en vinnsluleyfishöfum, enda njóta skoðunarstofur þeirrar þjónustu og vinnsluleyfishafar greiða stofunum fyrir þjónustu þeirra á einkaréttarlegum grundvelli. Má ætla, að slík gjaldtaka komi fram í verðlagningu þeirra.
V.
Í samræmi við framanritað er það niðurstaða mín, að nauðsyn beri til, að gjaldskrá nr. 410 frá 11. júlí 1994, fyrir þjónustu veitta af gæðasviði Fiskistofu, verði tekin til endurskoðunar og henni verði komið á lögmætan grundvöll, þannig að gjaldtaka fyrir þjónustu Fiskistofu standist þær kröfur, sem gerðar eru til þjónustugjalda og sé innan þeirra marka, sem gjaldtökuheimild 2. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1993 setur, eins og skýra verður heimildina. Verði þess meðal annars gætt, að gjaldtaka taki til þeirra, sem þjónustunnar njóta, og svari til hennar, og jafnframt að ákvarðanir um fjárhæð gjalds byggist á nægilega traustum útreikningi og gjaldfjárhæðir verði ekki hærri en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin tekur til. Þá verði kostnaði við almennt stjórnsýslueftirlit Fiskistofu haldið utanvið gjaldtöku, enda tekur gjaldtökuheimildin ekki til þess, eins og að framan greinir. Það eru því tilmæli mín til sjávarútvegsráðuneytisins, að það gangist fyrir slíkri endurskoðun og taki meðal annars mið af þeim athugasemdum, sem ég hef hér að framan gert við einstök atriði í núgildandi tilhögun gjaldtöku.
A greiddi hin umdeildu gjöld fyrir vinnsluleyfi í einu lagi eða 100.000 kr. hinn 3. apríl 1995 með fyrirvara um réttmæti gjaldsins, sbr. ljósrit kvittunar, sem liggur fyrir í málinu. Ég tel rétt að geta þessa fyrirvara, þar sem lög nr. 29, 6. mars 1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem meðal annars taka af skarið um það samkvæmt 1. gr., að fyrirvari gjaldenda er ekki skilyrði endurgreiðslu, öðluðust ekki gildi fyrr en 1. janúar 1996. Vegna fyrrgreindra annmarka á ákvörðun gjalda fyrir þjónustu Fiskistofu beini ég því til sjávarútvegsráðuneytisins, að það taki til sérstakrar athugunar hina umdeildu gjaldtöku af A hf., fari fyrirtækið fram á það, og gangist fyrir endurgreiðslu, reynist gjaldtakan of há. Rétt gjaldfjárhæð verður ekki fundin með neinni vissu, fyrr en sú endurskoðun á gjaldtöku hefur farið fram, sem ég hef mælst til, að gerð verði. Leiði leiðrétting hinnar umdeildu gjaldtöku af A hf. ekki til viðunandi niðurstöðu fyrir fyrirtækið, að endurskoðun lokinni, getur fyrirtækið leitað til mín að nýju."
VI.
Með bréfi, dags. 27. febrúar 1998, óskaði ég eftir upplýsingum sjávarútvegsráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu.
Í svari sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 11. mars 1998, segir meðal annars:
"Það er mat ráðuneytisins á áliti yðar að heimilt sé [að] innheimta gjald samkvæmt lögum nr. 93/[1992] vegna beins kostnaðar Fiskistofu við þjónustu sem hún lætur í té vegna útgáfu vinnsluleyfis, þ.m.t. úttekt Fiskistofu á umsækjanda vinnsluleyfis. Skoðanir og önnur vinna sem fram fer eftir útgáfu vinnsluleyfis falli hins vegar undir almennt eftirlit sem ekki sé heimilt að innheimta þjónustugjald fyrir.
Ráðuneytið leitaði álits Fiskistofu á hugsanlegum breytingum á gjaldskránni og frekari upplýsinga um framkvæmd úttektar á umsækjendum vinnsluleyfis. Samkvæmt upplýsingum frá Fiskistofu hefur Fiskistofa um nokkurt skeið framkvæmt, án undantekninga, úttekt hjá umsækjendum vinnsluleyfis áður en endanleg vinnsluleyfi eru gefin út. Fiskistofa hefur ekki skráð í bókhald stofnunarinnar sundurliðaðan kostnað vegna þeirrar þjónustu sem hún hefur veitt einstökum vinnsluleyfishöfum vegna útgáfu vinnsluleyfis. Upplýsingar frá Fiskistofu byggjast því á almennu mati.
Það er mat Fiskistofustjóra að núgildandi gjaldskrá sé í samræmi við raunverulegan meðaltalskostnað við úttekt á einstökum flokkum umsækjenda um vinnsluleyfi að öðru leyti en því að ekki sé rétt að láta 5. tölul. A. 1. gr. gjaldskrárinnar ná til allra vinnsluskipa heldur aðeins fullvinnsluskipa. [...]
Ráðuneytið telur nauðsynlegt að breyta gjaldskránni í samræmi við álit Fiskistofu. Meðfylgjandi eru drög að breyttri gjaldskrá. Ráðuneytið mun fara þess á leit við Fiskistofu að þeim vinnsluleyfishöfum sem greitt hafa samkvæmt 5. tölul. A. 1. gr. gjaldskrárinnar en geta ekki talist fullvinnsluskip verði endurgreiddur mismunurinn á gjaldi samkvæmt 5. tölul. A. 1. gr. og 4. tölul. B. 1. gr.
Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á afgreiðslu málsins."