Álit

I. Hinn 19. júní 1996 leitaði til mín B fyrir hönd félagasamtakanna A, vegna þess úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 28. maí 1996, að "ákvarðanir byggingarnefndar og bæjarstjórnar [X] frá 10.11. 1995 og 21. sama mánaðar um að leyfa byggingu 4. hæðar Hótel [Y] án þess að gera kröfu til að lyfta verði sett í húsið" skuli standa óbreyttar. II. Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins eru málavextir þeir helstir, að á fundi byggingarnefndar X 10. nóvember 1995 var tekið fyrir erindi Hótels Y. Segir um það í bókun nefndarinnar: "Erindi dags. 4. október 1995 og 17. október 1995 frá [J], þar sem hann f.h. Hótel [Y], spyrst fyrir um hvort leyfi fengist til að byggja 4. hæðina ofan á [hótelið]. Jafnframt er óskað eftir undanþágu frá því að láta lyftu í húsið. Fyrir lá neikvæð umsögn samstarfsnefndar um ferlimál fatlaðra hvað varðar undanþágu fyrir lyftu. Samþykkt með þremur atkvæðum. Tveir nefndarmenn sátu hjá." Í framhaldi af ofangreindri afgreiðslu byggingarnefndar mun bæjarstjórn X hafa samþykkt á fundi 21. nóvember 1995 að leyfa byggingu 4. hæðar, án þess að setja þyrfti lyftu í húsið. A krafðist þess 11. desember 1995, að síðastgreind ákvörðun bæjarstjórnar yrði afturkölluð. Á fundi sínum 23. janúar 1996 samþykkti bæjarstjórn X afgreiðslu bæjarráðs frá 18. janúar 1996. Samþykkt bæjarstjórnar er svohljóðandi: "Erindi frá [A] um lyftumál í Hótel [Y]. Með bréfi dags. 11. desember s.l. mótmælir stjórn [A], [...], þeirri ákvörðun bæjarstjórnar á fundi 21. nóvember s.l. að heimila byggingu 4. hæðar ofan á Hótel [Y] án þess að lyfta verði sett í húsið, og krefst þess að samþykktin verði afturkölluð. Vísað er í þessu sambandi til ákvæða í byggingareglugerð í lið 8.2.2.1. Að öðrum kosti mun stjórn [A] vísa máli þessu til úrskurðar umhverfisráðherra sbr. lið 2.1.3. í byggingareglugerð. Lögð var fram umsögn frá byggingarfulltrúa um erindið. Það er hans skoðun að setja hefði átt það skilyrði fyrir veitingu byggingarleyfis 4. hæðar að lyfta yrði sett í húsið. Meirihluti bæjarráðs leggur til að samþykkt bæjarstjórnar standi óbreytt." Í tilefni kæru A, dags. 25. janúar 1996, og bréfs, dags. 2. febrúar 1996, ákvað umhverfisráðuneytið 22. febrúar 1996 að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, þannig að frekari meðferð og framkvæmdir skyldu stöðvaðar meðan kæran væri til meðferðar í ráðuneytinu. Í úrskurði ráðuneytisins frá 28. maí 1996 er greint frá umsögnum byggingarnefndar X og skipulagsstjóra ríkisins, dags. 14. febrúar 1996, og ódagsettum athugasemdum J, f.h. Hótels Y, sem ráðuneytið hafði óskað eftir vegna málsins. Í úrskurðinum segir: "Í umsögn byggingarnefndar segir: "Byggingarnefnd gekk út frá þeirri meginforsendu þegar erindi eiganda [hússins] var afgreitt að um væri að ræða túlkun á ákvæðum byggingarreglugerðar. Með því er verið að vísa til þess hvort umræddar fyrirhugaðar breytingar teldust meiriháttar í skilningi 2. mgr. gr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, sbr. 6. og 7. mgr. sömu greinar. Niðurstaða byggingarnefndar var sú að ekki væri um meiriháttar breytingar að ræða í skilningi reglugerðarinnar. Þannig er því mótmælt að byggingarnefnd hafi með samþykkt sinni veitt einhverja óskilgreinda undanþágu frá kröfu um lyftu." Umsögn skipulagsstjórnar er svohljóðandi: "Samkvæmt ákvæði 8.2.2.1. í byggingarreglugerð bar að gera ráð fyrir lyftu við byggingu 4. hæðar ofan á hús Hótels [Y]. Samkvæmt 2. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. grein 1.2. í byggingarreglugerð var byggingarnefnd og bæjarstjórn [X] ekki heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum reglugerðarinnar. Hið veitta byggingarleyfi fyrir byggingu 4. hæðar Hótels [Y], er að mati skipulagsstjórnar ríkisins ólögmætt, þar sem að ekki er gert ráð fyrir lyftu í húsinu. Ber því að fella leyfið úr gildi." Í athugasemdum [J] f.h. Hótel [Y] segir m.a.: "Undirritaður telur enga ástæðu til að taka kæru þessa til greina og bendir í því sambandi á 2. mgr. gr. 8.2.2.1. sömu reglugerðar þar sem krafist er lyftu við meiri háttar breytingar á byggingum, sem undirritaður telur ekki um að ræða í þessu tilviki. Hér er einungis verið að setja fjórðu hæð ofan á eldri byggingu, sem lengi hefur verið rekin sem hótel."... "Hvað aðgengi fatlaðra að Hótel [Y] varðar, finnst mér sjálfsagt að veita þeim forgang að gistingu á neðstu herbergjaálmu hótelsins, en ég legg jafnframt áherslu á að hótelbyggingin var reist löngu fyrir gildistöku framangreindrar reglugerðar og að ekki er unnt að koma fyrir lyftu í húsinu nema með því að fórna gistiherbergjum á neðri hæðunum. Þannig breyting hefði í för með sér slíkan kostnað og rýrnun á gistirými að bygging fjórðu hæðar væri úr sögunni."" Niðurstaða og úrskurðarorð ráðuneytisins í málinu hljóða svo: "Með tilvísun til lagaheimildarinnar í 3. mgr. 4. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 telur ráðuneytið að ákvæðin um aðgengi fatlaðra í 2. og 3. mgr. greinar 8.2.2.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 verði að skýra saman. Í tilvitnaðri 3. mgr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð eru hótel ekki talin upp meðal þeirra 2ja og 3ja hæða bygginga sem skylt er að setja í lyftu. Því verður ákvæði 2. mgr., um að skylt sé við meiriháttar breytingar á byggingum að tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól m.a. með lyftubúnaði, ekki beitt gagnvart eiganda Hótels [Y] enda gilda ekki sérákvæði um hótel og orðið þjónustumiðstöð nær ekki yfir hótel eins og það hefur verið skýrt samkvæmt byggingarreglugerð. Um hótel gilda ákvæði 5. mgr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð þar sem segir að í fjölbýlishúsum sem eru 5 hæðir eða meira skuli vera lyfta. Þegar af ofangreindri ástæðu telur ráðuneytið ekki efni til að verða við kröfu kærenda. [...] Ákvarðanir byggingarnefndar og bæjarstjórnar [A] frá 10.11.1995 og 21. sama mánaðar um að leyfa byggingu 4. hæðar Hótel [Y] án þess að gera kröfu til að lyfta verði sett í húsið skal óbreytt standa." Í kvörtuninni er vísað til þess, að úrskurður ráðuneytisins gangi þvert á álit umsagnaraðila í málinu, þ.e. samstarfsnefndar um ferlimál fatlaðra á X og skipulagsstjórnar ríkisins. Jafnframt kemur fram í kvörtuninni, að félagið telji byggingu hæðar ofan á hús meiriháttar breytingu í skilningi 2. mgr. greinar 8.2.2.1. byggingarreglugerðar nr. 177/1992, auk þess sem hótel heyri undir 3. mgr. sömu greinar, þar sem á hóteli fari fram verslun með mat og drykk og sala á gistiþjónustu. Krafa um lyftu í slíku húsi, sem hér um ræðir, sé í samræmi við 3. mgr. 4. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. III. Ég ritaði umhverfisráðherra bréf 21. júní 1996, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Gögn málsins bárust með bréfi ráðuneytisins, dags. 23. júlí 1996. Skýringar ráðuneytisins koma fram í bréfi þess, dags. 26. ágúst 1996. Þar segir meðal annars svo: "Ráðuneytið telur sig að sjálfsögðu vera bundið af þeim lögum og reglugerðum sem um byggingarmál gilda. Ljóst má þó vera að vafi kann að koma upp um skýringu einstakra ákvæða laga og reglugerða, en þegar svo hagar til leitast ráðuneytið ávallt við að leggja málefnaleg sjónarmið til grundvallar ákvörðunum. Til þess að skýra þau sjónarmið sem lágu til grundvallar úrskurðinum vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram: 1. Ákvæði laga og reglugerða. Samkvæmt 7. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. lög nr. 47/1990, er að finna heimild til að skjóta ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar til umhverfisráðherra, ef aðilar telja rétti sínum hallað. Í úrskurði sínum er ráðherra bundinn af þeim lögum og reglugerðum sem settar eru samkvæmt hlutaðeigandi lögum og getur því aðeins beitt frjálsu mati, að fyrirmæli sé þar ekki að finna. Í 3. mgr. 4. gr. byggingarlaga er ákvæði um atriði sem nánar skal mælt fyrir um í byggingarreglugerð en þar segir: "Í byggingarreglugerð skal setja ákvæði varðandi umbúnað bygginga til þess að auðvelda ellihrumu og fötluðu fólki að komast leiðar sinnar." Engin sérákvæði er að finna um aðgengi fatlaðra í þeim lögum sem gilda um hótel, sbr. lög nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, þannig að um hótel gilda ákvæði byggingarlaga og byggingarreglugerðar." Í kvörtun stjórnar [A], er sérstaklega að því vikið að úrskurður ráðherra gangi þvert á álit allra umsagnaraðila. Í 7. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 er kveðið á um skyldu ráðherra til að leita umsagnar skipulagsstjórnar ríkisins og hlutaðeigandi sveitarstjórna (byggingarnefnda) áður en kveðinn er upp úrskurður. Ákvæði þetta hefur ávallt verið túlkað svo, að umsagnir álitsgjafa væru ekki bindandi fyrir ráðherra, enda bendir orðalag ákvæðisins eindregið til þeirrar niðurstöðu. Ef ætlun löggjafans er sú að umsagnir álitsgjafa séu bindandi þarf að kveða skýrlega á um það í lagatexta, sbr. t.d. SUA 1989, bls. 58 og SUA 1990, bls. 158. Sú staðreynd að niðurstaða ráðuneytisins var ekki í samræmi við umsagnir álitsgjafa telst því ein og sér ekki ógildingarannmarki á úrskurði ráðherra. 2. Tegundir bygginga - aðgengi hreyfihamlaðra. Í gr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, er m.a. að finna ákvæði um lyftur í húsum. Þar kemur fram að í byggingum sem eru þrjár hæðir eða meira og hýsa opinberar stofnanir, í skrifstofubyggingum sem eru þrjár hæðir eða meira og í verslunar- og þjónustumiðstöðvum sem eru tvær hæðir eða meira skuli vera lyfta. Í tveggja hæða byggingum sem hýsa opinberar stofnanir skal tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól á báðum hæðum t.d. með lyftubúnaði. Í fjölbýlishúsum sem eru fimm hæðir eða meira skal vera lyfta og í fjölbýlishúsum sem eru átta hæðir eða meira skal auk þess vera vörulyfta. Að öðru leyti skal byggingarnefnd meta í hverju tilfelli þörf á lyftum hvað varðar stærð, fjölda og gerð þeirra. Í því tilfelli sem hér um ræðir hefur byggingarnefnd engar slíkar ákvarðanir tekið, heldur þvert á móti heimilað byggingarframkvæmdir án kröfu um lyftu og bæjarstjórn síðan staðfest þá heimild byggingarnefndar. Enn fremur er í gr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð ákvæði þess efnis að við meiri háttar breytingar á byggingum skuli tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól m.a., með lyftubúnaði. Hefur þetta ákvæði verið skýrt í samhengi við þær kvaðir sem lagðar eru á þær byggingar sem greint er frá hér að ofan, þannig að eftir gildistöku byggingarreglugerðar, 1. júlí 1992, skuli tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól m.a. með lyftubúnaði hafi eftir þann tíma þriggja hæða bygging verið gerð að opinberri byggingu eða skrifstofubyggingu, eða tveggja hæða bygging að verslunar- og þjónustumiðstöð svo dæmi séu tekin. 3. Þjónustumiðstöðvar. Um hótel gilda engin sérákvæði samkvæmt því sem áður segir því orðið "þjónustumiðstöð" nær ekki yfir hótel eins og það hefur verið skýrt samkvæmt byggingareglugerð. Með þjónustumiðstöð er átt við þá staði sem öllum er nauðsynlegt að hafa greiðan aðgang að s.s. heilsugæsla, sjúkraþjálfun, tannlæknastofur og önnur hliðstæð þjónusta. [...] Eins og af framanrituðu má ráða átti ráðuneytið ekki annars úrkosti en að úrskurða í þessu máli með þeim hætti sem gert var, sem er að staðfesta ákvörðun byggingarnefndar og bæjarstjórnar [X], og þar lágu engir aðrir hagsmunir að baki en að virða lög og fara að settum reglum. Það kann að vera vafasamt að gera mismunandi kröfur til opinberra bygginga, skrifstofubygginga og verslunar- og þjónustumiðstöðva annars vegar og hótela hins vegar. Reglurnar veittu hins vegar ekkert svigrúm til annarrar niðurstöðu og eftir þeim varð ráðuneytið að fara. 4. Endurskoðun á lögum og byggingarreglugerð. [...] Byggingarreglugerð sem og skipulags- og byggarlög eru í endurskoðun hjá ráðuneytinu. Fallast verður á það sjónarmið að bæði í byggingarlögum sem og byggingarreglugerð séu ákvæði sem þarfnast brýnna lagfæringa við en í því sambandi hljóta menn að draga lærdóm af fenginni reynslu. Ákvæði um aðgengi fatlaðra að hótelum sem og önnur aðgengimál fatlaðra að byggingum verða tekin til gaumgæfilegrar athugunar og hefur í því sambandi þegar verið rætt við forsvarsmenn [A], landssamband fatlaðra og Öryrkjabandalagsins að þeir geri tilllögur í þeim efnum." Athugasemdir A, bárust mér með bréfi, dags. 6. september 1996. Þar segir, að 2. mgr. greinar 8.2.2.1. hafi augljóslega þann tilgang, að bæta aðgang hreyfihamlaðra að eldra húsnæði, þegar verulegar breytingar færu fram á því. Jafnframt er þar ítrekað, að hótel teljist almennur þjónustustaður, sem aðgengilegur eigi að vera fyrir alla, en hreyfihamlaðir þurfi, eins og aðrir þegnar þjóðfélagsins, að nota þjónustu hótela og gististaða. Ég ritaði umhverfisráðherra bréf á ný 19. september 1996, þar sem þess var óskað, að umhverfisráðuneytið aflaði upplýsinga um fyrri afgreiðslur hliðstæðra mála í byggingarnefnd X auk annarra þar tilgreindra gagna málsins. Í bréfinu var jafnframt vísað til svohljóðandi bréfs umhverfisráðuneytisins til byggingarnefndar frá 22. febrúar 1996: "Samkvæmt ákvæði 8.2.2.1 í byggingarreglugerð nr. 177/1992, með síðari breytingum, skal vera lyfta í byggingu 4. hæðar ofan á hús Hótel [Y]. Samkvæmt 2. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, sbr. og ákvæði 1.2. í byggingarreglugerð er það umhverfisráðuneytisins að veita tímabundna undanþágu frá tilteknum ákvæðum laganna og reglugerðanna að fenginni umsókn hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Engin beiðni hefur borist um slíkt til ráðuneytisins. Með vísun til ofanritaðs er það mat ráðuneytisins að ástæður mæli með því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað meðan kæran er til meðferðar..." Var þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að umhverfisráðuneytið gerði grein fyrir framangreindum ummælum, einkum með tilliti til þeirrar niðurstöðu í úrskurði ráðuneytisins, að ekki væri efni til að verða við kröfu kærenda í málinu. Ennfremur var þess óskað, að ráðuneytið gerði grein fyrir því, einnig með tilliti til framangreindra ummæla, hvort í úrskurðinum fælist afstaða ráðuneytisins til þeirra mótmæla byggingarnefndar í umsögn hennar, dags. 14. febrúar 1996, að með samþykki sínu hafi nefndin veitt "einhverja óskilgreinda undanþágu frá kröfu um lyftu". Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 25. nóvember 1996, segir meðal annars svo: "Með bréfinu til byggingarnefndar [X] 22. febrúar sl. vildi ráðuneytið leggja áherslu á að það væri í verkahring þess að veita undanþágur frá ákvæði gr. 8.2.2.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, en ekki sveitarfélaga, sbr. 2. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Hér var um að ræða frumathugun á því hvernig framangreint ákvæði bæri að túlka, þ.e. að lyfta skuli vera í byggingum sem eru 3 hæðir eða meira. Við nánari athugun í ráðuneytinu kom hins vegar í ljós að ekki var hægt að túlka ákvæðið svo að það leggi þá skyldu á herðar mönnum að hafa lyftu í hóteli sem ekki væri hærra en fjórar hæðir. Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins í málinu frá 28. maí 1996 var það mat ráðuneytisins að svo væri ekki. Þess er farið á leit að ráðuneytið geri grein fyrir ummælum þeim sem fram koma í bréfi ráðuneytisins frá 22. febrúar 1996, einkum með tilliti til þeirrar niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins að ekki sé efni til að verða við kröfu kæranda í málinu. Eins og mál þetta kom fyrir sjónir starfsmanna ráðuneytisins þegar fyrst var kvartað, mátti ráða af 14. tölulið fundargerðar byggingarnefndar [X] frá 10. nóvember 1995 að ætlun byggingarnefndar væri sú að veita undanþágu frá ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 177/1992. Í tilefni af þessu ritaði ráðuneytið byggingarnefnd [X] bréf, dags. 22. febrúar 1996, þar sem bent er á að lögum samkvæmt sé það umhverfisráðuneytisins að veita undanþágur frá ákvæðum byggingarreglugerðar. Í framhaldi af þessu var réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar frestað á meðan kæran var til meðferðar í ráðuneytinu og málið skoðað efnislega. Í bréfi ráðuneytisins frá 22. febrúar 1996 þar sem frestað var réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar fólst ekki nein efnisleg afstaða um það hvað teldist rétt eða rangt í málinu. [...] Rétt er að leggja áherslu á að í úrskurði ráðuneytisins frá 28. maí 1996 fólst engin afstaða til þeirra mótmæla byggingarnefndar í umsögn hennar, dags. 14. febrúar 1996, að með samþykki sínu hafi nefndin veitt "einhverja óskilgreinda undanþágu frá kröfu um lyftur." ... Þá er rétt að ítreka að ráðuneytið tók heldur enga afstöðu til þess í bréfi sínu, dags. 22. febrúar 1996, hvort byggingarnefnd hafi veitt undanþágu sem ekki væri í hennar valdi að veita, enda málið ekki kært á þeim forsendum." Umbeðin gögn bárust mér með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 3. desember 1996. Athugasemdir af hálfu A, bárust mér með bréfi dags. 5. desember 1996. IV. Niðurstaða álits míns, frá 4. apríl 1997, var svohljóðandi: "1. Ég tel ýmis atriði, er snerta afgreiðslu málsins, óljós, þar á meðal samþykkt byggingarnefndar á umsókn um byggingarleyfi og beiðni um undanþágu frá kröfu um lyftur. Með vísan til skýringa byggingarnefndar í málinu, þar sem fram kemur, að nefndin hafi ekki litið svo á, að um meiriháttar breytingu í skilningi byggingarreglugerðar væri að ræða og lyftu því ekki þörf, tel ég ekki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um heimild byggingarlaga til þess að veita undanþágu frá ákvæðum laganna. Ennfremur tel ég orðalag í bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 22. febrúar 1996, þar sem segir, að ákvæði byggingarreglugerðar mæli fyrir um að lyfta skuli vera í byggingu 4. hæðar ofan á hús Hótel Y, gefa til kynna efnislega afstöðu ráðuneytisins til kærunnar og ekki samrýmast því, sem ráðuneytið hefur síðar upplýst um stöðu málsins í ráðuneytinu á þessum tíma. 2. Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, snertir ágreiningur í máli þessu þá ákvörðun byggingarnefndar og bæjarstjórnar X, að leyfa byggingu 4. hæðar Hótels Y, án þess að gera kröfu til þess að lyfta yrði sett í húsið. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 skal í byggingarreglugerð setja ákvæði varðandi umbúnað bygginga til þess að auðvelda ellihrumu og fötluðu fólki að komast leiðar sinnar. Byggingarnefnd fjallar um byggingarleyfisumsóknir og hefur umsjón með því, að byggt sé í samræmi við skipulag og að lög og reglur um byggingarmálefni séu haldin, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Í VIII. kafla byggingarreglugerðar nr. 177/1992, um tæknibúnað, eru meðal annars ákvæði um aðgang hreyfihamlaðra í samræmi við fyrirmæli framangreinds ákvæðis 3. mgr. 4. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Um lyftur segir svo í grein 8.2.2.1.: "Við hönnun á lyftum og lyftuhúsum skal gætt rýmisþarfa hreyfihamlaðra [...]. Við meiriháttar breytingar á byggingum skal tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól m.a. með lyftubúnaði. Í byggingum sem eru 3 hæðir eða meira og hýsa opinberar stofnanir, í skrifstofubyggingum sem eru 3 hæðir eða meira og í verslunar- og þjónustumiðstöðum sem eru 2 hæðir eða meira skal vera lyfta sem sé a.m.k. [...] Í tveggja hæða byggingum sem hýsa opinberar stofnanir skal tryggja aðgengi hreyfihamlaðs fólks í hjólastól að báðum hæðum, t.d. með lyftubúnaði. Í fjölbýlishúsum sem eru 5 hæðir eða meira skal vera lyfta sem sé a.m.k. [...] Í fjölbýlishúsum sem eru 8 hæðir eða meira skal auk fólkslyftu vera vörulyfta. Að öðru leyti skal byggingarnefnd meta, í hverju tilfelli, þörf á lyftum hvað varðar stærð, fjölda og gerð þeirra. Mat byggingarnefndar á þörf fyrir lyftur skal byggja á fjölda hæða, fermetrafjölda hverrar hæðar, fjölda íbúða, fjölda notaeininga, íbúafjölda og starfsmannafjölda ásamt fyrirhugaðri starfsemi, biðtíma og eðlilegu þjónustustigi gagnvart íbúum, starfsmönnum og almenningi. Byggingarnefnd getur krafist þess að aðalhönnuður geri sérstaka grein fyrir mati sínu á þörf á lyftu eða lyftum sbr. 7. og 8. mgr. þessarar greinar. Byggingarnefnd getur krafist úrbóta ef hún telur þörf á og getur sett strangari kröfur um lyftur en tilgreindar eru í reglugerð þessari." Eins og fram hefur komið í skýringum byggingarnefndar á afgreiðslu málsins, taldi nefndin byggingu 4. hæðar hótelsins ekki meiriháttar breytingu á byggingu í skilningi 2. mgr. greinar 8.2.2.1. í reglugerðinni. Umhverfisráðuneytið tók ekki beina afstöðu til þessa atriðis, en byggði niðurstöðu sína hins vegar á því, að hótel væri ekki sú tegund bygginga, sem 3. mgr. greinarinnar taki til, og því ekki efni til að verða við kröfu kæranda í málinu. Ég tel ekki tilefni til athugasemda við þann skilning, sem fram kemur í úrskurði ráðuneytisins og skýringum þess í málinu, að hótel teljist ekki þjónustumiðstöð, en hins vegar fellst ég ekki á, að hótel teljist fortakslaust fjölbýlishús í skilningi nefndrar greinar. Það er því skoðun mín, að ekki hafi verið efni til að hafna kröfu kæranda í málinu þegar af þeim ástæðum, sem vísað er til í úrskurði ráðuneytisins. Í skýringum umhverfisráðuneytisins segir, að "það [kunni] að vera vafasamt, að gera mismunandi kröfur til opinberra bygginga, skrifstofubygginga og verslunar- og þjónustumiðstöðva annars vegar og hótela hins vegar". Reglurnar hafi hins vegar ekki veitt svigrúm til annarrar niðurstöðu og eftir þeim hafi ráðuneytið orðið að fara, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 26. ágúst 1996. Umhverfisráðuneytið fer með yfirstjórn byggingarmála, sbr. 3. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, og samkvæmt 8. mgr. 8. gr. þeirra laga getur sá, sem telur rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, skotið máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra. Á þessum lagagrundvelli var umhverfisráðherra tvímælalaust bær til að skera úr þeim réttarágreiningi sem uppi er í máli þessu. Eins og mál þetta lá fyrir, bar umhverfisráðuneytinu að taka afstöðu til þess, hvort bygging 4. hæðar á hótelbyggingu þá, sem hér um ræðir, teldist meiriháttar breyting í skilningi 2. mgr. greinar 8.2.2.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992. Ef sú hefði orðið niðurstaðan, átti að leysa úr því á grundvelli 7. og 8. mgr. sömu greinar, hvort gera yrði kröfu til þess að lyfta yrði sett í húsið. Úr síðastgreindu atriði átti ráðuneytið annað hvort að leysa sjálft í úrskurði sínum eða vísa málinu til nýrrar meðferðar byggingaryfirvalda á X. Í þessu sambandi er þess að gæta, að samkvæmt grein 1.2. í byggingarreglugerðinni eru ákvæði reglugerðarinnar "lágmarksákvæði" og að samkvæmt lokamálsgr. greinar 8.2.2.1. í reglugerðinni getur byggingarnefnd sett strangari kröfur um lyftur en tilgeindar eru í reglugerðinni. Samkvæmt framansögðu get ég ekki fallist á það, sem segir í framangreindu bréfi umhverfisráðuneytisins frá 26. ágúst 1996, að byggingarreglugerðin hafi ekki veitt umhverfisráðuneytinu svigrúm til annarrar niðurstöðu en greinir í úrskurði þess frá 28. maí 1996. Eru það því tilmæli mín, ef beiðni kemur fram um það frá A, að umhverfisráðuneytið taki mál félagsins til athugunar á ný og hagi þá meðferð þess í samræmi við framangreind sjónarmið." V. Í tilefni af framangreindu áliti mínu barst mér bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 19. desember 1997, en bréfinu fylgdi úrskurður ráðuneytisins í framhaldi af beiðni A um endurupptöku málsins. Úrskurðarorð er svohljóðandi: "Felld er úr gildi ákvörðun byggingarnefndar og bæjarstjórnar [X] frá 10. nóvember 1995 og 21. sama mánaðar um að leyfa byggingu 4. hæðar Hótels [Y] án þess að gera kröfu til þess að lyfta verði sett í húsið og lagt er fyrir byggingarnefnd [X] og bæjarstjórn [X] að taka málið til endurákvörðunar með hliðsjón af lokamálsgrein 8.2.2.1. byggingarreglugerðar nr. 177/1992."