Álit

I. Hinn 9. desember 1996 leitaði til mín A, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd X hf. og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 4. júlí 1996, í máli félagsins. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. apríl 1996, að hafna beiðni X hf. um heimild til að strengja auglýsingaborða yfir götuna Y í Reykjavík á milli húsa nr. 1 og 2. Þá var ennfremur kveðið á um það í úrskurðinum, að ákvörðun byggingarnefndar um að fjarlægja bæri auglýsingaborða, sem komið hafði verið fyrir á umræddum stað, skyldi standa óhögguð. Auk þess, sem að framan er rakið, lýtur kvörtun X hf. að atriðum, er snerta málsmeðferð umhverfisráðuneytis í kærumáli félagsins. Er í því sambandi tiltekið, að ráðuneytið hafi ekki kynnt félaginu umsagnir byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstjórnar ríkisins, sem það aflaði undir rekstri kærumálsins, og gefið því kost á að tjá sig um efni þeirra, áður en það kvað upp fyrrgreindan úrskurð. Með þessu hafi málsmeðferð ráðuneytisins farið í bága við ákvæði 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. II. Í áliti mínu, dags. 16. október 1997, var málavöxtum lýst svo: "Málavextir eru þeir, að á síðari hluta árs 1991 tók X hf. efri hæðir hússins að Y 1 í Reykjavík á leigu og hóf þar rekstur veitingahúss í ársbyrjun 1992. Voru verulegar endurbætur gerðar á húsinu, sem miðuðu að því að halda því sem mest í upprunalegu horfi. Af því leiddi meðal annars, að ekki þótti við hæfi að merkja húsið að utan á áberandi hátt. Er því haldið fram af hálfu fyrirsvarsmanna X, að þetta hafi í fyrstu háð starfsemi veitingahússins, enda hafi kennileitið [...] verið lítt þekkt á meðal íbúa borgarinnar. Eigandi hússins hafi þá sett fram þá hugmynd, að strengja mætti borða yfir götuna, þar sem fram kæmi nafn veitingahússins og slagorð. Hafi það verið mat hans að slíkur auglýsingaborði spillti ekki útliti viðkomandi húsa og lífgaði upp á götumyndina. Í nóvember 1993 hafi fyrirsvarsmaður X síðan haft samband við skrifstofu gatnamálastjórans í Reykjavík og spurst fyrir það, hvaða reglur giltu um uppsetningu slíkra auglýsingaborða og hver veitti leyfi fyrir þeim. Hafi í samtalinu verið upplýst, að borðinn yrði að vera í ákveðinni hæð frá götu og tryggilega gengið frá uppsetningu hans þannig að ekki stafaði hætta af. Þá yrði samþykki beggja húseigenda að liggja fyrir. Að þessum skilyrðum uppfylltum væri heimilt að setja auglýsingaborðann upp. Í kjölfarið hafi síðan verið leitað samþykkis fyrir uppsetningu borðans hjá eigandi hússins nr. 2 við Y. Að því fengnu hafi auglýsingaborði um jólahlaðborð X verið settur upp og hann hafður uppi fram að jólum. Í maí 1994 hafi annar auglýsingaborði verið settur upp og hafður fram á haust, en þá hafi verið skipt um borða. Í lok nóvember hafi sá borði hins vegar verið klipptur niður af starfsmönnum Reykjavíkurborgar. Hafi það verið gert samkvæmt fyrirmælum byggingarfulltrúa, sem við eftirgrennslan hafi tjáð fyrirsvarsmanni X, að ákveðið hefði verið að banna alla auglýsingaborða yfir götum í miðbæ Reykjavíkur í desembermánuði og fram í janúar, þar sem þeir skyggðu á jólaskreytingar. Jafnframt hafi byggingarfulltrúinn komið því á framfæri, að uppsetning auglýsingaborða væri háð byggingarleyfi og heyrði ekki undir gatnamálastjóra. Hinn 3. mars 1995 var byggingarnefnd Reykjavíkur send um það fyrirspurn frá eiganda hússins nr. 1 við Y, hvort hún gæti fyrir sitt leyti fallist á uppsetningu auglýsingaborða á umræddum stað. Fyrirspurninni fylgdi teikning af borðanum á götumynd. Fyrirspurn þessari var, að því er virðist, ekki svarað. Mun sú afstaða byggingarnefndar hafa byggst á því, að samþykki eiganda hússins nr. 2 við Y hafi ekki legið fyrir og upplýsingar um stærð borðans vantað. Ekki mun þó hafa verið óskað eftir því af hálfu byggingarnefndar, að bætt yrði úr þessum annmörkum á fyrirspurninni. Um síðari málsatvik segir meðal annars svo í bréfi stjórnarformanns X hf. til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 9. apríl 1996: "Um vorið 1995 var settur upp sami auglýsingaborði og hangið hafði uppi sumarið áður og um haustið var skipt um borða. Þessir auglýsingaborðar fengu að vera óáreittir og var ekki við þeim amast á nokkurn hátt. Í febrúar síðastliðnum hafði undirritaður samband við [fyrirsvarsmann eiganda hússins nr. 2], sem góðfúslega veitti leyfi sitt fyrir því að borðinn yrði settur upp að nýju og var það gert um miðjan mars. Þann 26. mars sl. hringdi ... starfsmaður byggingarfulltrúa Reykjavíkur í mig og tjáði, að mér bæri að fjarlægja umræddan auglýsingaborða þegar í stað. Í framhaldi af mótmælum mínum þar sem meðal annars kom fram, að ég teldi rök og heimild skorta fyrir þessari ákvörðun, sendi [starfsmaðurinn] bréf dags. sama dag, þar sem gefinn er frestur til 10. apríl [1996] til þess að fjarlægja borðann. Í bréfinu er vísað til samþykktar borgarráðs frá 1. ágúst 1995 þar sem beiðnum til byggingarnefndar og byggingarfulltrúa um uppsetningu auglýsingaborða er frestað þar til nýjar reglur um auglýsingaskilti hafi verið settar." Með bréfi þessu var tilvitnaðri ákvörðun byggingarfulltrúa frá 26. mars 1996 skotið til úrskurðar byggingarnefndar Reykjavíkur. Á fundi hennar hinn 11. apríl 1996 var tekin til umfjöllunar "fyrirspurn [eiganda hússins nr. 1 við Y] um auglýsingaborða" milli húsa við Y. Er svofelld grein gerð fyrir afgreiðslu nefndarinnar á fyrirspurninni í bréfi byggingarfulltrúa til eigandans, dags. 22. apríl 1996, en afrit þess var sent stjórnarformanni X hf.: "Byggingarnefnd synjaði erindinu með tilvísun til samþykktar borgarráðs frá 1. ágúst 1995 en þá var samþykkt að þar til settar hafa verið nýjar reglur um auglýsingaskilti fresti byggingarnefnd og byggingarfulltrúi afgreiðslu beiðna um uppsetningu auglýsingaborða og erindum sem embættinu berast um svonefnd veltiskilti í miðborginni. Hér með er því gefinn þriggja daga lokafrestur frá móttöku bréfs þessa til þess að fjarlægja ofangreindan borða. Verði ekki orðið við þessum tilmælum verður auglýsingaborðinn fjarlægður á yðar kostnað." Lögmaður X hf. kærði þessa ákvörðun byggingarnefndar til umhverfisráðuneytisins 3. maí 1996 og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi. Þá var þess jafnframt krafist, að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði með heimild í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga frestað á meðan kæran væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Í kæru er meðal annars gerð svohljóðandi grein fyrir grundvelli kröfugerðarinnar: "1. Í fyrsta lagi er á því byggt, að framangreindur auglýsingaborði sé ekki "mannvirki" í skilningi byggingarlaga nr. 54/1978. Borðinn er að vísu gerður og hengdur upp af manna höndum, en með orðinu "mannvirki" er átt við meiri háttar jarðfastar byggingar, svo sem hinar ýmsu gerðir húsa, brýr, virkjanir, hafnir, o.fl. Verður því að telja að auglýsingaborðinn falli ekki undir 31. gr. byggingarlaganna, þar sem hér er ekki um byggingarframkvæmd að ræða, sbr. orðalag þeirrar lagagreinar. Því brestur lagaheimild til þess að krefjast þess, að hann verði fjarlægður. Vakin er athygli á því, að hér er um íþyngjandi ákvörðun gagnvart kæranda að ræða, er hafa mun verulegan fjárhagsskaða í för með sér fyrir hann, ef hún kemur til framkvæmda. Ákvarðanir sem þessar verða að styðjast við ótvíræða lagaheimild. Svo er ekki í máli þessu. ... 3. Í þriðja lagi er auglýsingaborðinn í það mikilli hæð, að hann hindrar ekki umferð um [Y]. Hann ætti heldur ekki að valda slysahættu, þar eð menn aka almennt hægt vegna umferðaraðstæðna á þessum slóðum. ... 5. Í fimmta og síðasta lagi liggur fyrir samþykki eigenda og umráðaaðilja þeirra húsa, sem auglýsingaborðinn er festur við." Þá er um rök fyrir kröfugerð í kæru að auki vísað til 73. og 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. og 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem veitt var lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994. Með bréfi 4. júní 1996 tilkynnti umhverfisráðuneytið lögmanni X hf., að miðað við aðstæður teldi það ekki ástæðu til að verða við kröfu hans fyrir hönd félagsins um frestun á réttaráhrifum ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. apríl 1996. Úrskurður ráðuneytisins í tilefni af stjórnsýslukæru félagsins var síðan kveðinn upp 4. júlí 1996. Eru þar raktar umsagnir, sem ráðuneytið aflaði vegna málsins frá byggingarnefnd Reykjavíkur og Skipulagsstjórn ríkisins. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir meðal annars svo: "Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, taka byggingarlögin til "... hvers konar bygginga ofanjarðar og neðan og annarra mannvirkja, sem áhrif hafa á útlit umhverfisins["]. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. s.l. er óheimilt að gera mannvirki sem áhrif hafa á útlit umhverfisins nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarnefndar. Leiki vafi á því, hvort mannvirki sé háð ákvæðum byggingarlaga, skal ráðuneytið úrskurða um það, sbr. 3. mgr. 1. gr. s.l., sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990. Að mati kæranda á orðið mannvirki eingöngu við um "... meiri háttar jarðfastar byggingar, svo sem hinar ýmsu gerðir húsa, brýr, virkjanir, hafnir o.fl["]. Kærandi telur því ótvíræða lagaheimild skorta fyrir því að krefjast leyfis byggingarnefndar fyrir uppsetningu auglýsingaborðans. Orðalag 1. mgr. 1. gr. byggingarlaga rennir stoðum undir að orðið mannvirki skuli túlka í víðtækri merkingu, sbr. "hvers konar byggingar ofanjarðar og neðan og annarra mannvirkja [leturbreyting ráðuneytisins] sem áhrif hafa á útlit umhverfisins["]. Samkvæmt Íslenskri orðabók (Bókaútgáfa Menningarsjóðs, Reykjavík, 1988:624) er mannvirki skýrt sem "eitthvað gert af manna höndum, einkum meiriháttar byggingar jarðfastar (t.d. hús, brú, virkjun)["]. Það hefur verið túlkun ráðuneytisins, sem hefur úrskurðarvald um það hvort mannvirki falli undir byggingarlög, ... að auglýsingaskilti er áhrif hafa á umhverfi sitt falli undir ákvæði byggingarlaga. Sú skoðun ráðuneytisins endurspeglast m.a. í staðfestingu þess á reglugerð nr. 412/1993, um skilti í lögsögu Akureyrar, skv. 5. gr. byggingarlaga. Enginn eðlismunur er á auglýsingaskiltum og -borðum. Ráðuneytið telur því ótvíræða lagaheimild liggja fyrir því að uppsetning slíkra auglýsinga sé háð leyfi viðkomandi byggingaryfirvalda, sbr. 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga. Auglýsingaborði sá er hér um ræðir er settur upp í gamalgrónu umhverfi þar sem ekki er að finna sambærileg auglýsingaborða eða -skilti. Umbjóðandi kæranda hafa lýst því yfir að hann "lífgi upp á götumyndina", en í þeirri staðhæfingu felst m.a. að borðinn hafi áhrif á umhverfi sitt. Það er álit ráðuneytisins að borðinn hafi vissulega áhrif á umhverfi sitt og sé því, skv. framansögðu, mannvirki sem háð er samþykki byggingarnefndar, sbr. 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga. [...] [...] er það niðurstaða ráðuneytisins, að uppsetning umrædds auglýsingaborða ... sé háð leyfi byggingaryfirvalda og að sú krafa brjóti ekki gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi eða tjáningarfrelsi. Tilvísun byggingarnefndar til samþykktar borgarráðs frá 1. ágúst 1995, felur í sér nægilegan rökstuðning fyrir niðurstöðu hennar og að fenginni þeirri niðurstöðu, er það mat ráðuneytisins að ekki skipti máli hér þó umræddur auglýsingaborði valdi ekki slysahættu eða að samþykki eigenda og umráðaaðilja þeirra húsa, sem auglýsingaborðinn er festur við, liggi fyrir."" III. Ég ritaði umhverfisráðherra bréf 17. desember 1996 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar X hf. og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þeirra athugasemda, sem félagið hefði gert við málsmeðferð ráðuneytisins, svo og þau sjónarmið, sem lægju að baki þeirri niðurstöðu þess, að umræddur auglýsingaborði teldist mannvirki í skilningi 1. mgr. 1. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Þá var jafnframt óskað upplýsinga um það, hvaða athugun hefði legið til grundvallar mati á gerð og umbúnaði borðans. Loks var beðið um nánari skýringu á því, sem fram kemur í niðurlagi úrskurðar ráðuneytisins, að tilvísun byggingarnefndar til samþykktar borgarráðs frá 1. ágúst 1995 feli í sér "... nægilegan rökstuðning fyrir niðurstöðu hennar". Svarbréf umhverfisráðuneytisins barst mér 27. janúar 1997. Í því segir meðal annars: "1. Viðhorf ráðuneytisins til athugasemda um þá málsmeðferð þess að kynna kæranda ekki sérstaklega umsagnir byggingarnefndar og skipulagsstjórnar ríkisins og gefa honum kost á að andmæla er að þess hafi ekki verið þörf þar sem ekkert bar á milli málsaðila um staðreyndir málsins heldur aðeins um ágreining að ræða um ákvörðunina sem slíka. 2. Að baki niðurstöðu ráðuneytisins um að umræddur auglýsingaborði væri mannvirki í skilningi 1. mgr. 1. gr. byggingarlaga lágu þau sjónarmið að hann hefði áhrif á útlit umhverfisins, sbr. orðanna hljóðan í tilvitnuðu lagaákvæði. Engin sérstök athugun var lögð til grundvallar mati á gerð og umbúnaði borðans enda um hvorugt deilt. 3. Nánari skýring á því, sem fram kemur í niðurlagi úrskurðarins um að tilvísun byggingarnefndar til samþykktar borgarráðs frá 1. ágúst 1995 feli í sér "... nægilegan rökstuðning fyrir niðurstöðu hennar" er sú að ráðuneytið taldi byggingarnefnd ekki þurfa, eðli málsins samkvæmt, að rökstyðja þá afstöðu sína sérstaklega að fylgja stefnu borgarráðs um afgreiðslu beiðna um uppsetningu auglýsingaborða, sem ætlunin væri að setja reglur um." Hinn 28. janúar 1997 gaf ég lögmanni X hf. kost á að koma á framfæri athugasemdum við framangreint bréf umhverfisráðuneytisins og bárust þær mér í bréfi, dags. 9. júní 1997. IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns segir: "1. Í I. kafla byggingarlaga nr. 54/1978 er gerð grein fyrir gildissviði þeirra og atriðum því tengdum. Segir í fyrri málsl. 1. mgr. 1. gr., að lögin taki til hvers konar bygginga ofanjarðar og neðan og annarra mannvirkja, sem áhrif hafa á útlit umhverfisins. Gildissvið laganna er þannig takmarkað við byggingar og önnur mannvirki, en að auki er það sjálfstætt skilyrði þess að byggingarlög taki til mannvirkis, að það hafi áhrif á útlit umhverfisins. Þá eru götur og vegir, framræsluskurðir, girðingar á lögbýlum, flugbrautir, holræsi, dreifikerfi rafmagns, síma, hitaveitna og vatns, svo og hafnarmannvirki og virkjunarmannvirki að undanskildum húsbyggingum þeim tilheyrandi, sérstaklega undanþegin ákvæðum laganna samkvæmt seinni málsl. 1. mgr. 1. gr. þeirra. Í greinargerð, er fylgdi frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 54/1978, segir meðal annars svo í athugasemdum við 1. gr.: "Samkvæmt greininni er lögunum ætlað að gilda um hvers konar "mannvirki" ofan jarðar og neðan, sem áhrif hafa á útlit umhverfisins. Undanþegin ákvæðum laganna eru nánar tilgreind mannvirki á vegum opinberra aðila, ríkis og sveitarfélaga. Þrátt fyrir þessar undanþágur er gildissvið byggingarlaganna rýmkað verulega, frá því sem það er samkvæmt gildandi byggingarlögum, en þau taka einungis til bygginga í þrengri merkingu, þ.e. húsbygginga. Samkvæmt greininni ná ákvæði frv. til íþróttavalla, sundlauga, stálgeyma og girðinga, svo að dæmi séu nefnd." (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 270.) Í máli þessu reynir á það, hvort auglýsingaborði, sem komið hefur verið fyrir á milli húsanna nr. 1 og 2 við Y í Reykjavík, geti talist mannvirki eða hluti byggingar í skilningi byggingarlaga. Af því ræðst, hvort afskiptum stjórnvalda af uppsetningu borðans, sem kvörtunin lýtur að, verði við komið í skjóli laganna og þar með hvort hlutaðeigandi stjórnvöld hafi verið bær til að fara með málið á þeim grundvelli sem gert var. 2. Í 3. mgr. 1. gr. byggingarlaga, svo sem henni var breytt með 15. gr. laga nr. 47/1990, er kveðið á um það, að leiki vafi á því, hvort mannvirki sé háð ákvæðum byggingarlaga, skuli umhverfisráðuneytið úrskurða um það. Ákvæði þetta felur það eitt í sér, að umhverfisráðuneytið eigi í ljósi undanþáguákvæða að skera úr því í vafatilvikum, hvort tiltekið mannvirki falli undir lögin. Það er hins vegar ekki á valdi ráðuneytisins að leysa með skuldbindandi hætti úr vafa, sem risið hefur varðandi það, hvort um mannvirki í skilningi byggingarlaga sé að ræða. 3. Í þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, er ekki að finna skýra lýsingu á stærð og umbúnaði þess auglýsingaborða, sem um er deilt í málinu. Af teikningu á götumynd, sem er á meðal gagna málsins, verður hins vegar ráðið, að lengd hans sé sem næst jöfn breidd akbrautar og að breidd hans sé innan við 1 metra. Þá er ytri frágangi hans þann veg háttað, að ekki er um varanlega viðskeytingu við aðliggjandi byggingar að ræða og svo virðist sem lítið sé fyrir því haft að setja hann upp hverju sinni. Í byggingarlögum er það ekki skilgreint sérstaklega, hvaða merkingu beri að leggja í orðið mannvirki samkvæmt þeim. Fer því um þetta atriði eftir viðurkenndri orðskýringu og almennri málvenju, en að auki er nokkra vísbendingu um efnislegt inntak orðsins samkvæmt lögunum að finna í áðurgreindu undanþáguákvæði 1. gr. þeirra og athugasemdum við hana. Í orðabók Bókaútgáfu Menningarsjóðs, sem gefin var út árið 1963, er að finna svohljóðandi skýringu á orðinu mannvirki: "[Jarðföst] framkvæmd, t.d. hús, brú, virkjun". Samkvæmt orðabók sama útgefanda frá árinu 1988 er merking orðsins nokkuð víðtækari. Segir þar, að með því sé átt við eitthvað sem gert sé af manna höndum, einkum meiri háttar jarðfastar byggingar, svo sem hús, brýr eða virkjanir. Með ákvæðum byggingarlaga nr. 54/1978 er stjórnvöldum fengið víðtækt íhlutunarvald á sviði byggingarmála, sem meðal annars er fólgið í heimild til beitingar á refsikenndum viðurlögum, sbr. 31. gr. laganna. Af því leiðir, að gera verður ríkar kröfur til þess, að gildissvið laganna sé skýrlega afmarkað. Í ljósi þessa er sá skýringarkostur og nærtækur, að rísi vafi um það, hvort lögin taki til ákveðinnar framkvæmdar, eigi hann að leiða til þess, að þeim verði ekki beitt um hana. Þegar allt framangreint er virt, er það álit mitt, að umræddur auglýsingaborði geti hvorki talist mannvirki né hluti byggingar í skilningi byggingarlaga nr. 54/1978. Af því leiðir, að byggingarnefnd Reykjavíkur og umhverfisráðuneytið brast vald til afskipta af uppsetningu hans á grundvelli laganna. Þar með er því hins vegar ekki slegið föstu, að borðinn verði settur upp á umræddum stað án sérstaks leyfis stjórnvalda, enda kunna önnur lagafyrirmæli að standa þeirri niðurstöðu í vegi. Til þessa atriðis verður þó ekki tekin afstaða í þessu áliti mínu. 4. Þegar umhverfisráðuneytið hafði í úrskurði sínum 4. júlí 1996 komist að þeirri niðurstöðu, að umræddur auglýsingaborði væri mannvirki í skilningi byggingarlaga og að það væri þar með bært til að fjalla efnislega um málið, bar því samkvæmt 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að taka rökstudda afstöðu til þeirrar ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. apríl 1996, sem kæra X hf. laut að. Um þetta segir það eitt í úrskurðinum, að tilvísun byggingarnefndar til samþykktar borgarráðs feli í sér nægilegan rökstuðning fyrir niðurstöðu nefndarinnar. Í samþykktinni, sem gerð er grein fyrir í úrskurðinum, er hins vegar í engu vikið að lagagrundvelli hennar. Er úrskurður umhverfisráðuneytisins að þessu leyti í andstöðu við ákvæði 4. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga. 5. Óumdeilt er, að fyrirsvarsmönnum X hf. var ekki veitt tækifæri til þess að kynna sér og tjá sig um umsagnir byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstjórnar ríkisins, áður en umhverfisráðuneytið kvað upp umræddan úrskurð sinn í kærumáli félagsins. Umsagna þessara aflaði ráðuneytið undir rekstri kærumálsins og í samræmi við 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga með síðari breytingum. Er í ákvæðinu mælt fyrir um það, að umhverfisráðherra skuli leita umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og skipulagsstjórnar, áður en hann kveður upp úrskurð í byggingarmálum. Hér er því um lögbundna álitsumleitan að ræða. Af ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga leiðir, að æðra stjórnvaldi er ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls tjái sig um umsögn lægra setts stjórnvalds við meðferð kærumáls, nema nýjar upplýsingar, sem honum eru í óhag, hafi komið fram í umsögninni. Ekki verður séð af gögnum málsins, að aðstaðan hafi verið slík að því er tekur til fyrrgreindra umsagna. Breytir engu, þótt þær hafi efnislega mælt fyrir um staðfestingu á hinni kærðu ákvörðun. Því bar umhverfisráðuneytinu ekki bein lagaskylda til að gefa fyrirsvarsmanni X hf. kost á að kynna sér umsagnirnar og tjá sig um efni þeirra. Ég tel engu að síður, að slíkt hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur, sem gera verður til æðra stjórnvalds við meðferð kærumáls. Aftur á móti gat félagið óskað eftir því að fá að tjá sig um nefndar umsagnir á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga, en ekki verður séð að slík ósk hafi verið sett fram af þess hálfu. V. Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að bann við uppsetningu á umræddum auglýsingaborða á milli húsanna nr. 1 og 2 við Y í Reykjavík verði ekki grundvallað á ákvæðum byggingarlaga nr. 54/1978 með síðari breytingum. Afskipti stjórnvalda af uppsetningu borðans verða þannig ekki byggð á tilvísun til þeirra laga. Þá tel ég, að úrskurður umhverfisráðuneytisins 4. júlí 1996 í kærumáli X hf. hafi ekki uppfyllt kröfur 4. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem látið var hjá líða að gera þar grein fyrir þeim lagasjónarmiðum, sem efnisleg niðurstaða málsins byggðist á. Loks bendi ég á, að ég tel það vera í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að kæranda sé gefinn kostur á að tjá sig um efni umsagnar, sem æðra stjórnvald aflar undir rekstri kærumáls, áður en það fellir úrskurð sinn í málinu, enda þótt fortakslaus skylda til slíks verði ekki leidd af ákvæðum stjórnsýslulaga."