Álit

I. Hinn 14. febrúar 1997 leitaði til mín A, búsettur í Danmörku, og bar fram kvörtun yfir afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 23. og 25. júlí 1996 á beiðni hans um undanþágu frá reglum um skráningu bifreiða. II. Í sérstakri greinargerð A, sem fylgdi kvörtun hans, er málsatvikum lýst. Þar segir meðal annars: "Upphaf málsins má rekja til þess að undirritaður, sem er íslenskur námsmaður í Danmörku, keypti nýja bifreið af [gerðinni] Nissan Patrol 4,2 Diesel í [febrúar 1996] og skráði tollskráningu í Danmörku. Bifreiðina flutti undirritaður síðan til Íslands og fékk hér akstursleyfi. Jafnframt sótti undirritaður um það til Bifreiðaskoðunar Íslands hf. að fá bifreiðina skráða hér á landi sem notaða bifreið. Á það var ekki fallist vegna þess að undirritaður hafði ekki undir höndum "Letter of Confirmative"... Undirritaður hafði spurnir af því að unnt væri að sækja um undanþágu til dómsmálaráðuneytisins frá reglum er varða nýskráningu bifreiða. Mun það ekki hafa verið óalgengt að slíkar undanþágur hafi verið veittar á undanförnum árum. Það sem efldi og styrkti undirritaðan í þeirri trú að slík undanþága fengist var sú staðreynd að þann 30. [desember] 1994 hafði verið veitt undanþága fyrir samskonar bifreið. Sótti undirritaður því um undanþágu frá reglum varðandi nýskráningu bifreiða og máli sínu til stuðnings vitnaði hann í fyrrnefnt mál. Dómsmálaráðuneytið sendi seint og um síðir bréf þar sem fram kom að þetta mál væri búið að afgreiða! Hér átti ráðuneytið við höfnun á umsókn undirritaðs um skráningu þá er lögð var fram vegna innflutnings á bifreiðinni sem notaðri. Hér er um allt annað mál að ræða og það má álykta sem svo að bréf mitt hafi ekki verið lesið [af] starfsmönnum ráðuneytisins. Til þess að hjálpa starfsmanni ráðuneytisins út úr þessari neyðarlegu stöðu var sent annað bréf sama efnis. En allt kom fyrir ekki, svar ráðuneytisins var á þá leið að ekki væri ástæða til þess að breyta fyrri ákvörðun." Í kvörtun A er því haldið fram, að höfnun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á undanþágubeiðni hans hafi farið í bága við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem undanþága hafi áður verið veitt í fullkomlega hliðstæðu tilviki. Auk þessa lýtur kvörtun A að atriðum, er snerta málsmeðferð Bifreiðaskoðunar Íslands hf. og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli hans. Þannig heldur hann því fram, að ekki hafi verið gætt ákvæða 7. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og að við afgreiðslu sína á málinu hafi dóms- og kirkjumálaráðuneytið brotið gegn 2. mgr. 20. gr. og 22. gr. laganna. III. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 11. mars 1997 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Svarbréf ráðuneytisins barst mér 1. apríl 1997. Í því segir: "Með bréfi Bifreiðaskoðunar Íslands hf., dags. 13. mars 1996, var beiðni [A] um að bifreið af gerðinni Nissan Patrol með verksmiðjunúmeri [...] yrði skráð sem innflutt notuð bifreið synjað, þar sem ekki höfðu verið lögð fram fullnægjandi gögn um að bifreiðin hefði hlotið almenna skráningu til notkunar í Danmörku. Var vakin athygli á því að til að skrá ökutækið þyrfti að leggja fram gögn sem staðfestu að bifreiðin væri búin í samræmi við reglugerð um gerð og búnað ökutækja, nr. 411/1993. Þessa ákvörðun Bifreiðaskoðunar Íslands hf. kærði [A] til ráðuneytisins með símbréfum 18. og 19. mars 1996. Í bréfi ráðuneytisins 22. sama mánaðar var vísað til þess að bifreiðin hefði ekki verið skráð almennri skráningu í Danmörku. Ákvæði liðar 03.02 (2) í 3. gr. reglugerðar um gerð og búnað ökutækja ætti því ekki við. Bifreiðin yrði því ekki skráð hér á landi nema á grundvelli gerðarviðurkenningar, sbr. lið 03.01, ef hún væri fyrir hendi, eða skráningarviðurkenningar á grundvelli liðar 03.02 (1). Voru því ekki talin efni til að hnekkja fyrrgreindri ákvörðun Bifreiðaskoðunar Íslands hf. Með bréfi [B] fyrir hönd [A], dags. 10. júlí 1996, var síðan sótt um undanþágu frá reglum um þau gögn sem leggja þarf fram við skráningu bifreiðar. Þeirri beiðni var synjað með bréfi ráðuneytis, dags. 25. júlí 1996, þar sem ekki væri unnt að veita almenna undanþágu frá reglum um gögn sem fylgja ættu við skráningu ökutækis. Í kvörtun [A] er því haldið fram að meðferð málsins hjá ráðuneytinu hafi ekki verið í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem undanþága af þessu tagi hafi áður verið veitt. Svo sem rakið er í bréfi Bifreiðaskoðunar Íslands hf., dags. 20. desember 1994, voru skráðar þrjár bifreiðar af gerðinni Nissan Patrol, sem fluttar voru til landsins þá um haustið. Í kjölfarið kom hins vegar í ljós að vottorð framleiðanda með bifreiðunum sem framvísað hafði verið áttu ekki við þessa gerð bifreiða. Þar sem bifreiðir þessar höfðu verið skráðar og tilskilin gjöld greidd lét Bifreiðaskoðun við svo búið sitja varðandi þessar bifreiðar en hafnaði að skrá fjórðu bifreiðina nema til kæmi undanþága ráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. desember 1994, var í ljósi aðstæðna ekki [gerð] athugasemd við skráningu þessarar einu bifreiðar, sem eftir var í innflutningshópi bifreiða. Í reglugerð um gerð og búnað ökutækja, nr. 411/1993, er ekki að finna heimild til að víkja frá reglum um gögn sem fylgja skulu við skráningu ökutækja. Slík undanþága samrýmist ekki lögum og þeirri niðurstöðu fær ekki haggað, þótt bifreiðar hafi áður verið skráðar án tilskilinna gagna vegna mistaka. Því er einnig haldið fram að ráðuneytið hafi ekki gætt ákvæða 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga við úrlausn málsins. Í bréfum ráðuneytisins til [A], dags. 22. mars og 25. júlí 1996, eru færð rök fyrir úrlausn ráðuneytisins. Er því ekki annmarki á meðferð málsins að þessu leyti. Þá heldur [A] því fram í kvörtun sinni að ekki hafi verið gætt 7. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Í bréfi Bifreiðaskoðunar Íslands hf. til [A], dags. 13. mars 1996, er vakin athygli á því að til að skrá ökutækið þurfi að leggja fram gögn sem staðfesti að bifreiðin sé búin í samræmi við reglugerð um gerð og búnað ökutækja. Þá segir í bréfi ráðuneytis til [A], dags. 22. mars 1996, að bifreiðin verði ekki skráð hér á landi nema á grundvelli gerðarviðurkenningar eða skráningarviðurkenningar. Verður því hvorki séð að leiðbeiningar hafi verið ófullnægjandi né hvaða leiðbeiningar hefðu getað leitt til annarrar niðurstöðu við úrlausn málsins." Ég gaf A kost á að koma á framfæri athugasemdum við ofangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og bárust þær mér í bréfi, dags. 5. apríl 1997. IV. Forsendur og niðurstöður álits míns, dags. 10. nóvember 1997, voru svohljóðandi: "1. Það er álit mitt, að ekki séu efni til að hnekkja þeirri niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 22. mars 1996, að ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 411/1993, um gerð og búnað ökutækja, sem sett var með stoð í 1. mgr. 60. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, hafi staðið því í vegi, að bifreið sú, sem mál þetta snýst um, fengist skráð hér á landi. Þá fellst ég á það með ráðuneytinu, að heimild til að víkja frá reglum um gögn, sem fylgja skulu við skráningu ökutækja, hafi ekki stoð í lögum og verði því með réttu ekki veitt. 2. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, sem rakið er hér að framan, er gerð grein fyrir því, með hvaða hætti það bar til, að fjórar bifreiðar, sömu tegundar og sú, sem kvörtun A lýtur að, fengust skráðar hér á landi í andstöðu við framangreind lagafyrirmæli. Í þeirri greinargerð er vitnað til bréfs Bifreiðaskoðunar Íslands hf., sem ritað var í tilefni af beiðni eiganda fjórðu bifreiðarinnar um undanþágu frá ákvæðum 3. gr. reglugerðar um gerð og búnað ökutækja. Í bréfinu kemur fram, að við skráningu fyrstu þriggja bifreiðanna hafi verið lögð fram gögn frá framleiðanda þeirra, sem tæknideild fyrirtækisins hafi metið fullnægjandi. Síðar hafi hins vegar komið í ljós, að þau vottorð, sem lögð hefðu verið fram við skráninguna, ættu ekki við um þessa gerð bifreiða. Í bréfinu, sem er dagsett 20. desember 1994, segir síðan: "Af þessum sökum hafnaði Bifreiðaskoðun forskráningu þeirrar bifreiðar sem hér um ræðir þar sem öll gögn vegna nýskráningar nýrrar bifreiðar sbr. 3. gr. reglugerðarinnar vantaði og engin leið að útvega slík vottorð. Hins vegar var ekkert frekar aðhafst í málefnum þeirra bifreiða sem þegar var búið að nýskrá þar sem umrædd vottorð framleiðanda voru lögð fram í góðri trú innflytjanda auk þess sem búið var að greiða öll tilskilin gjöld. Bifreiðaskoðun telur sér ekki fært að forskrá viðkomandi bifreið nema að til komi skrifleg undanþága ráðuneytisins." Bréf þetta ásamt undanþágubeiðni eiganda umræddrar bifreiðar, C, var sent dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, sem hinn 30. desember 1994 ritaði Bifreiðaskoðun bréf af þessu tilefni. Þar segir meðal annars: "Miðað við aðstæður allar og að fenginni greinargerð frá innflytjanda bifreiðarinnar gerir ráðuneytið ekki athugasemd við þótt Bifreiðaskoðun ákveði að skrá þessa einu bifreið sem eftir er í innflutningshópi bifreiða sem fluttar eru til landsins af [Dhf.]." Á grundvelli þessa bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins mun skráning á umræddri bifreið hafa farið fram. 3. Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, voru fjórar Nissan Patrol 4,2 fólksbifreiðar skráðar hér á landi, áður en framangreind undanþága dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kom til. Verður af málsgögnum ráðið, að bifreiðar þessar hafi allar verið fluttar til landsins sumarið 1994 af fyrirtækinu D hf. og skráning á þeim farið fram á tímabilinu 25. júlí til 13. október 1994. Þá liggur fyrir, að sama aðili annaðist innflutning á fimmtu bifreiðinni og seldi hana C, áður en skráning á henni hafði farið fram. 4. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 veitir mönnum almennt ekki tilkall til neins þess, sem ekki fær samrýmst lögum. Af því leiðir, að aðili stjórnsýslumáls getur að meginstefnu til ekki borið fyrir sig ákvörðun stjórnvalds, sem farið hefur í bága við lög, og krafist sambærilegrar úrlausnar sér til handa á grundvelli hennar. Hafi stjórnvald þannig til að mynda látið hjá líða við úrlausn sína að beita tiltekinni réttarreglu, á aðili máls almennt ekki rétt á því að stjórnvaldið haldi áfram að sýna af sér slíkt athafnaleysi. Undir vissum kringumstæðum og sökum réttmætra væntinga málsaðila kann slíkt athafnaleysi stundum að stofna til réttar. Svo sem að framan er rakið, urðu rangar upplýsingar til þess, að fjórar bifreiðar, sömu tegundar og sú, sem mál þetta varðar, hlutu skráningu hér á landi. Fimmta bifreiðin var síðan skráð á grundvelli sérstakrar undanþágu frá ákvæðum 3. gr. reglugerðar um gerð og búnað ökutækja, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið veitti eiganda hennar 30. desember 1994. Í ljósi þess, sem á undan var gengið og hér hefur verið lýst, er að mínum dómi ekki efni til að hafna því, að þessi ráðstöfun ráðuneytisins hafi verið í samræmi við þau sjónarmið um beitingu jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sem gerð er grein fyrir hér að framan. Kann gagnstæð niðurstaða í málinu þannig að hafa verið til þess fallin, að fela í sér ólögmæta mismunun gagnvart þeim aðila, sem hér átti í hlut. A hefur haldið því fram, að undanþágur frá reglum um nýskráningu bifreiða hafi ekki verið óalgengar á undanförnum árum. Framangreint bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 30. desember 1994 hafi sérstaklega eflt hann og styrkt í þeirri trú, að bifreið hans fengist skráð hér á landi. Er þetta höfuðröksemd hans fyrir því, að afgreiðsla dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á umræddri undanþágubeiðni hans hafi verið í andstöðu við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Bifreið sína flutti A hingað til lands í ársbyrjun 1996, rúmu ári eftir að umrædd undanþága var veitt. Er ekki vitað til þess að stjórnvöld hafi í annan tíma heimilað sambærilegt frávik frá reglum um skráningu bifreiða og ekki er í ljós leitt, að frá þeim hafi verið vikið í fleiri tilvikum en hér hefur verið gerð grein fyrir. Er þannig ekki um það að ræða, að stjórnsýsluframkvæmd á þessu sviði hafi breyst á þann veg, að hún sé ekki lengur samrýmanleg lögum. Við úrlausn þess, hvort atvik að öðru leyti hafi gefið A sérstaka ástæðu til að ætla, að bifreið hans fengist skráð hér á landi, tel ég einsýnt, að ályktun í þá átt verði ekki dregin af framangreindri undanþágu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og að réttur verði þar með ekki á henni byggður. Er hér til þess að líta, að efnislegt inntak undanþágunnar vísar eindregið til þess að um eina tiltekna bifreið sé að ræða og að sérstakar aðstæður, sem ekki verður jafnað við aðstæður í tilviki A, hafi leitt til þeirrar ákvörðunar stjórnvalda að skráning hennar skyldi heimiluð. Að framansögðu athuguðu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við afgreiðslu stjórnvalda á beiðni A um undanþágu frá reglum um skráningu bifreiða. V. A telur, að stjórnvöld hafi við meðferð máls hans brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningarskyldu og rökstuðning ákvörðunar. 1. Með bréfi, dags. 13. mars 1996, tilkynnti Bifreiðaskoðun A að ekki væri unnt að skrá bifreið hans sem innflutta notaða bifreið. Er í bréfinu bent á það, að ekki hafi verið lögð fram fullnægjandi gögn, er sýni að bifreiðin hafi hlotið almenna skráningu til notkunar í Danmörku. Því væri þörf á gögnum, sem staðfestu það, að búnaður bifreiðarinnar væri í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 411/1993, um gerð og búnað ökutækja. Þessari ákvörðun skaut A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 18. mars 1996. Þrátt fyrir að form á úrlausn ráðuneytisins frá 22. mars 1996 hafi ekki borið með sér, að um úrskurð í kærumáli væri að ræða og hún hafi að því leyti eigi verið í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga, er þar engu að síður að finna rökstuðning fyrir niðurstöðu máls, sem telja verður að fullnægi ákvæðum 22. gr. þeirra. Með hliðsjón af framansögðu tel ég að ekki séu efni til að gera athugasemdir við þau atriði í þessum þætti málsins, sem kvörtun A lýtur að. 2. Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. júlí 1996, var undanþágubeiðni sú, sem hér hefur verið til umfjöllunar, formlega sett fram. Erindi þessu svaraði dóms- og kirkjumálaráðuneytið með tveimur bréfum, dags. 23. og 25. júlí 1996. Er þar vísað til framangreindrar úrlausnar ráðuneytisins frá 22. mars 1996, en að auki tekið fram, "að ekki [sé] unnt að veita almenna undanþágu frá reglum um gögn sem fylgja skulu við skráningu ökutækis". Þrátt fyrir að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi að lögum ekki verið skylt að rökstyðja þessa synjun sína, eru engu að síður færð rök fyrir henni í tilgreindum bréfum þess. Tel ég, að áskilnaði 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings sé þar fullnægt, enda var því ekki borið við í umræddu erindi A, að undanþágubeiðni hans væri grundvölluð á afgreiðslu stjórnvalda í hliðstæðu máli." VI. Ég dró niðurstöðu álits míns saman með svofelldum hætti: "Niðurstaða. Samkvæmt framansögðu er það álit mitt, að ekki sé ástæða til athugasemda af minni hálfu við niðurstöðu stjórnvalda í því máli, sem hér hefur verið fjallað um. Að því er varðar meðferð málsins hjá stjórnvöldum bendi ég á það eitt, að form á úrlausn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 22. mars 1996, í tilefni af kæru A var ekki í samræmi við ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga."