I.
Hinn 28. febrúar 1996 leitaði til mín hæstaréttarlögmaður, og bar fram kvörtun fyrir hönd A h.f. Lýtur kvörtun A h.f. annars vegar að þeim úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 1995, að afturkalla staðfestingu Fiskistofu frá 26. september 1994 á flutningi aflamarks frá X til bátanna Y og Z fiskveiðiárið 1994-1995. Hins vegar lýtur kvörtun A hf. að því skilyrði í leyfi X til hörpudiskveiða á Breiðafirði fiskveiðiárið 1995-1996, að hörpudiskafli skipsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B.
II.
1.
Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir helstir, að með skriflegum umsóknum, dags. 12. september 1994, óskaði A hf. eftir því að fá að flytja, að því er tók til fiskveiðiársins 1994-1995, aflamark X í hörpudiski til bátanna Y, í eigu Y hf., og Z, í eigu Útgerðar Z hf. Umsóknirnar voru ritaðar á þann hluta eyðublaðsins, sem Fiskistofa hafði látið í té, er ætlaður var skipum, sem gerð eru "... út frá sömu verstöð". Fiskistofa staðfesti flutning aflamarksins með bréfum, dags. 26. september 1994. Í bréfum, sem Fiskistofa ritaði eigendum fyrrnefndra báta 4. október 1994, er tekið fram, að það hafi verið skilyrði fyrir flutningi aflamarksins, að hörpudiskafli, sem samsvaraði því aflamarki, er flutt var, yrði "... landað til vinnslu hjá viðurkenndri skelvinnslustöð á [B], sbr. 3. og 6. tl. leyfisbréfs m/s [X]... til hörpudiskveiða á Breiðafirði 1994/1995". Tekið var fram, að nefnt skilyrði hefði verið "... forsenda þess, að aflamarksflutningurinn teldist heimill, án þess að fyrir lægi umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags á [B], sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða."
Í bréfum, sem Y hf. og Útgerð Z hf. rituðu Fiskistofu 17. október 1994, er bent á, að flutningur á aflamarki X hafi verið samþykktur án skilyrða og að X hafi verið gerð út frá sömu verstöð og bátar þeirra Z og Y. Í svarbréfi Fiskistofu, dags. 27. október 1994, er tekið fram, að leyfi til hörpudiskveiða á Breiðafirði miðist við, að hörpudiskafli þess fiskiskips, sem leyfinu sé úthlutað, verði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð í tiltekinni löndunarhöfn. Var það niðurstaða Fiskistofu, að brostin væri "forsenda fyrir staðfestingu á flutningnum og [hefði] aflamarkið því verið bakfært til m/s [X]." Jafnframt tók Fiskistofa fram í bréfi sínu til útgerða Z og Y, að flutningur aflamarksins yrði ekki samþykktur, nema fallist yrði á skilyrðið um löndun og vinnslu aflans á B og að fyrir lægi umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélagsins á B. Með bréfum Fiskistofu, dags. 28. október 1994, var Útgerð Z hf. og Y hf. síðan tilkynnt, að færslu aflamarks til Y og Z hefði "verið eytt". Í bréfi, sem A hf. ritaði Fiskistofu 8. nóvember 1994, óskaði félagið eftir því, að Fiskistofa rökstyddi ákvörðun sína, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er rökstuðningur Fiskistofu dagsettur 17. nóvember 1994.
Með stjórnsýslukæru, dags. 29. desember 1994, kærði A hf. þá ákvörðun Fiskistofu frá 28. október, að "bakfæra aflamark frá m/s [Z] og m/s [Y] til m/s [X]...". Krafðist A hf. ómerkingar á hinni óumbeðnu bakfærslu og að leyfi til flutningsins fengi að standa óhaggað og skilyrðislaust. Í röksemdum A hf. fyrir kvörtun sinni er meðal annars bent á, að staðfesting Fiskistofu frá 26. september 1994 hafi ekki verið haldin neinum annmörkum. Um hafi verið að ræða óafturkallanlega stjórnsýsluákvörðun. Ekki hafi verið uppfyllt skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til afturköllunar. Þá hafi ekki verið skylt að leita umsagnar sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélagsins á B, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, heldur hafi átt að fara um flutninginn eftir 1. mgr. 12. gr. sömu laga.
Sjávarútvegsráðuneytið felldi úrskurð sinn í málinu 17. janúar 1995. Í rökstuðningi úrskurðarins segir:
"Rökstuðningur
Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða sbr. 1. mgr. sömu greinar, er flutningur aflamarks milli skipa, sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð óheimill nema með samþykki Fiskistofu og að fenginni umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð, enda sé ekki um að ræða jöfn skipti á aflamarki að mati Fiskistofu.
Samkvæmt gögnum Fiskistofu og Siglingamálastofnunar ríkisins eru bæði [Y] og [Z] skráðir frá [S] og útgerðir bátanna einnig. Báðir bátarnir hafa lagt afla sinn upp á [S] og því er óumdeilt að [S] er verstöð þeirra.
Heimahöfn [X], áður [K], hefur síðan í árslok 1988 verið [B]. Skipið var til 23. september 1993 í eigu [R] hf., en síðan þá í eigu [A] hf. Bæði [R] hf. og [A] hf. eru með heimilisfesti á [B]. Á fiskveiðiárinu 1991/1992 landaði báturinn næstum öllum sínum afla á [B]. Á fiskveiðiárinu 1992/1993 landaði báturinn skelafla sínum í [S] samkvæmt sérstöku leyfi ráðuneytisins þar sem skelvinnsla var ekki rekin á [B] það ár.
Báturinn hefur ekki stundað neinar veiðar síðan í apríl 1993, en í maí það ár rann haffærisskírteini hans út. Ráðuneytið telur, að [S] hafi ekki verið verstöð [X] í septembermánuði 1994 þegar beiðnir um flutning aflamarks af bátnum bárust Fiskistofu. Fiskistofa hafi við mat á því, hver væri verstöð bátsins aðeins átt þann kost einan að miða við hvar hann væri skráður, bæði samkvæmt gögnum Fiskistofu og Siglingamálastofnunar ríkisins og hvar útgerðin átti heimilisfesti.
Ráðuneytið telur, að verstöð [Z] og [Y] hafi verið [S] en verstöð [X] hafi verið [B] og því hafi útgerð [X] [...] verið skylt að leita eftir umsögn sveitarstjórnar og sjómannafélagsins áður en það sendi Fiskistofu beiðnir um flutning aflamarks af skipinu sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Hér er um ófrávíkjanlegt, lögbundið skilyrði að ræða og þar sem því var ekki sinnt þá hafi Fiskistofu verið óheimilt að staðfesta beiðnir um flutning aflamarks af [X].
Með vísan til þessa telur ráðuneytið, að beiðnir um flutning aflamarks af [X] hafi ekki uppfyllt lögbundið skilyrði og því sé ákvörðun Fiskistofu um að staðfesta beiðnirnar ógildanleg. Ráðuneytið hefur því ákveðið að afturkalla þessar ákvarðanir Fiskistofu með vísan til 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
ÚRSKURÐUR
Með vísan til 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru staðfestingar Fiskistofu frá 26. september 1994 á flutningi aflamarks frá [X] til [Y] og til [Z] afturkallaðar."
2.
Í bréfi A hf. til Fiskistofu 25. ágúst 1995 er rakið, að í leyfi X til hörpudiskveiða á fiskveiðiárinu 1995-1996 hafi verið sett það skilyrði, að hörpudiskafli bátsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B. Fylgdi bréfinu álit Samkeppnisstofnunar frá 21. ágúst 1995 í máli nr. 1/1995. Var þess síðan óskað, að skilyrðið yrði fellt úr hinu nýútgefna veiðileyfi með vísan til þeirra sjónarmiða, er fram kæmu í áliti Samkeppnisstofnunar. Í svarbréfi Fiskistofu, dags. 14. september 1995, var upplýst, að samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, reglugerðar nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða, og laga nr. 12/1975 gæti sjávarútvegsráðherra bundið veiðileyfi og úthlutun þeirra skilyrðum. Var í bréfi Fiskistofu síðan tekið fram, að erindið hefði verið "framsent sjávarútvegsráðuneytinu til umsagnar eða afgreiðslu". Í bréfi Fiskistofu, dags. 26. september 1995, segir síðan:
"Svo sem fram kom í ofangreindu bréfi Fiskistofu var erindi yðar sent sjávarútvegsráðuneytinu til umsagnar eða afgreiðslu. Fiskistofu hefur í dag borist bréf ráðuneytisins þess efnis, að það fallist ekki á, að Fiskistofa falli frá ofangreindu skilyrði í leyfisbréfi.
Með vísan til framangreinds hafnar Fiskistofa ósk yðar um, að umrætt skilyrði verði fellt úr leyfi m/s [X] til hörpudiskveiða á Breiðafirði fiskveiðiárið 1995/1996."
III.
Með bréfi, dags. 15. mars 1996, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A hf. og léti mér í té gögn málsins. Umbeðnar skýringar og gögn bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. apríl 1996. Um fyrri lið kvörtunar A hf. vísaði ráðuneytið til úrskurðar síns frá 17. janúar 1995. Um síðari lið kvörtunar A hf. kom eftirfarandi fram í skýringum ráðuneytisins:
"Í leyfi [X] til skelveiða í Breiðafirði 1995-1996 er skilyrði um að skelafla bátsins skuli landað á [B]. Leyfisbréf til skelveiða er gefið út á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 og reglugerðar nr. 345/1992 um leyfisbindingu tiltekinna veiða og styðst áðurgreint ákvæði um löndun afla á tilteknum stað einnig við ákvæði laga nr. 12/1975, um samræmdar veiðar og veiðar sem háðar eru sérstökum leyfum. Um veiðar og vinnslu á innfjarðarækju og skel hafa ávallt gilt nokkuð aðrar reglur en gilt hafa almennt um veiðar og vinnslu. Ráðuneytið telur, að nauðsynlegt sé að skýra þessar reglur nokkuð til þess að skilja megi skýran tilgang og tilurð þessa ákvæðis í leyfisbréfinu. Ráðuneytið mun þó til einföldunar eingöngu halda sig við skelveiðar í Breiðafirði en minnir á að sömu reglur hafa lengstum gilt um innfjarðarækjuveiðar.
Frá því að stjórn komst á þessar veiðar í kringum 1970 hafa leyfi til skelveiða ávallt verið bundin við báta, sem skráðir hafa verið við Breiðafjörð enda eigi útgerð þeirra heimilisfesti þar. Einu frávikin frá þessari reglu er að útgerðaraðilum hefur tímabundið verið leyft að leigja bát, sem skráður er annars staðar í þeim tilvikum sem þeir hafa misst báta úr rekstri t.d. vegna bilana eða sjótjóns. Jafnframt hefur leyfi til veiða ávallt verið bundið því skilyrði, að afla væri landað á leyfissvæðinu. Það hefur ávallt verið svo litið á að sú ákvörðun að binda veiðileyfin við heimamenn leiddi óhjákvæmilega til þess, að heimamenn sætu einnig að vinnslu aflans, enda væri það mjög óeðlileg staða, að heimamenn sætu aðeins að veiðunum og gætu flutt aflann til vinnslu utan svæðisins. Verður að hafa í huga að þessar veiðar fara fram innan fjarðarins og við hann hefur byggst upp vinnslufyrirtæki. Þessi skipan mála var í sjálfu sér viðurkennd fyrir gildistöku laga nr. 12/1975, um samræmdar veiðar og vinnslu sjávarafla, sem háðar eru sérstökum leyfum. Með þeim lögum var ráðuneytinu hins vegar veitt mun víðtækara vald til að stjórna skel- og rækjuveiðum hér við land. Með lögum þessum sbr. 2. gr. var uppsetning rækju- og skelvinnslna háð sérstöku leyfi ráðuneytisins og var ráðuneytinu heimilt að synja um slíkt leyfi ef ekki var fyrirsjáanleg aflaaukning á viðkomandi svæði. Þá var ráðherra heimilað í 1. gr. að setja almennar og svæðisbundnar reglur, er stuðli að samræmingu milli veiðiheimilda samkvæmt veiðileyfum og vinnslugetu í þessum greinum, meðal annars með skiptingu afla milli vinnslustöðva og/eða þeirra báta sem veiðileyfi hljóta. Tilgangur þessara laga var ekki að breyta því kerfi sem upp hafði þegar verið tekið heldur fyrst og fremst að afla ráðuneytinu víðtækari heimilda til þess að hafa stjórn á fjölda vinnslufyrirtækja og báta sem veiðarnar stunduðu, í því skyni að auka hagkvæmni veiðanna. Verður að segja að lögin hafi fullkomlega náð þeim markmiðum sem að var stefnt. Til dæmis leiddi skipting heildarafla milli vinnsla mjög til þess bátum fækkaði.
Frá og með árinu 1979 til og með árinu 1991 var heildarskelaflanum úr Breiðafirði skipt milli skelvinnslna við Breiðafjörð. Vinnslur á svæðinu voru tvær 1979 en fjölgaði til ársins 1985 og voru orðnar sex það ár. Skelvinnslan á [B] hóf rekstur árið 1981.
Frá því að heildaraflanum var skipt milli vinnslna á árinu 1979 hefur mikil festa verið á skipan bæði veiða og vinnslna í Breiðafirði. Má segja að allt til ársins 1991 hafi það í raun að mestu verið á valdi verksmiðja hvort bátar gætu í raun stundað skelveiðar á Breiðafirði. Bátarnir gátu fengið leyfi ráðuneytisins til veiða, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, en hins vegar var það samningsatriði milli útgerðar og vinnsluaðila hvort báturinn fékk upplegg hverju sinni. Ráðuneytið hafði þar takmörkuð afskipti. Afskipti ráðuneytisins af veiðunum fólust fyrst og fremst í skiptingunni milli vinnslnanna og útgáfu leyfa til þeirra báta, sem fullnægðu settum skilyrðum og setningu skilyrða í leyfisbréfin.
Til ársins 1991 voru skilyrði í leyfisbréfi með ýmsu móti varðandi löndun afla. Sum árin var aðeins sagt að lagt skyldi upp hjá viðurkenndri vinnslustöð við svæðið. Önnur ár var skilyrði um löndun afla hjá tiltekinni vinnslu á svæðinu. Í sjálfu sér hafði þetta takmarkað gildi því eins og áður sagði hafði hver vinnsla sína báta og tók aðeins afla af þeim til vinnslu. Staðfesti ráðuneytið í mörgum tilvikum samkomulag sem sjómenn og vinnsluaðilar gerðu sín á milli um skiptingu þess magns, sem kom í hlut vinnslunnar, milli einstakra báta, sem lönduðu afla hjá viðkomandi vinnslu.
Með lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, varð nokkur breyting á skipan þessara mála því samkvæmt þeim lögum kom til úthlutunar á aflahlutdeild í skel úr Breiðafirði milli báta sbr. ákvæði IV til bráðabirgða við þau lög. Þar sem aflahlutdeild hvers báts réðist af hlutdeild hvers báts í heildarúthlutuninni á viðkomandi svæði á því veiðitímabili er síðast lauk áður en lögin tóku gildi, réðist aflahlutdeild þeirra í raun af því, hver hlutur vinnslunnar hafði verið í heildarkvótanum á því viðmiðunartímabili og hve margir bátar höfðu landað hjá sömu vinnslu það tímabil.
Aflahlutdeild [X] réðist þannig af úthlutuðu heildarmagni til skelvinnslunnar á [B] síðasta veiðitímabil fyrir gildistöku laga nr. 38/1990 og fjölda báta sem landað höfðu þar. Leyfi [X] til skelveiða í Breiðafirði má rekja til leyfis [M], sem fékk leyfi til skelveiða haustið 1988 og var leyfisbréf hans bundið löndun á [B]. Í lok ársins 1988 var leyfið flutt af [M] til [N] þar sem hinn fyrrnefndi hvarf úr rekstri. [N] bar síðan nafnið [K] og loks [X].
Frá árinu 1991 hefur leyfi þeirra báta, sem öfluðu sér varanlegrar aflahlutdeildar með löndum skeljar á [B] á viðmiðunartímabilinu, verið bundið því skilyrði að skelaflanum væri landað á [B]. Ráðuneytið telur, að því sé heimilt að binda leyfi til skelveiða slíku skilyrði og raunar nauðsynlegt vegna skipulags veiða og vinnslu. Ef bátunum væri úthlutað aflahlutdeildinni án kvaðar um löndun kæmi upp gerbreytt staða að því leyti að hver vinnsla hefði ekki tryggt hráefni. Slíkt hefði veruleg áhrif, bæði varðandi rekstur þeirra og ekki síður á afkomumöguleika þess fólks sem þar hefur unnið. Má fullyrða að slík breyting hefði veruleg áhrif á byggðaþróun og einkum á því svæði sem höllustum fæti stendur í samkeppninni um hráefnið vegna legu sinnar. Ráðuneytið hefur að vísu ótvíræða heimild til þess að skipta leyfilegu magni milli vinnslna á svæðunum samkvæmt lögum nr. [12/1975] en slík skipting án ákvæða um tiltekinn löndunarstað væri vinnslunni mjög erfið því hún gæti ekki tryggt þeim jafnt hráefni yfir veiðitímann. Sérstaklega væri hún erfið minni vinnslunum og þeim sem afskekktari eru eins og vinnslan á [B].
Leyfi til skelveiða eru gefin út á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða sbr. reglugerð nr. 345/1992. Í 2. mgr. 4. gr. segir, að ráðuneytið geti bundið leyfi og úthlutun þeirra þeim skilyrðum, sem þurfa þykir. Þá vísar ráðuneytið til þess sem hér hefur verið rakið varðandi heimildir laga nr. [12/1975] til þess að setja almennar og svæðisbundnar reglur sem stuðli að samræmingu veiðiheimilda og vinnslu á skelfiski. Í fyrri skrifum hefur lögmaður [A] hf. bent á að leyfisbréf fyrir fiskveiðiárið 1994-1995 sé gefið út á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 og reglugerðar nr. 345/1992 og að í leyfisbréfinu séu lög nr. 12/1975 hvergi nefnd. Það var að vísu rétt en ráðuneytið telur að það hafi vart skipt máli því heimildin var ótvíræð. Hins vegar hefur Fiskistofa í leyfisbréfum til skelveiða fyrir fiskveiðiárið 1995-1996 einnig vísað til laga nr. [12/1975]. Varðandi þetta atriði vill ráðuneytið einnig benda á að í 1. gr. laga nr. 38/1990 segir, að markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofnanna og með því tryggja trausta atvinnu og byggð í landinu. Ákvörðun ráðuneytisins um að afla sé landað á [B] er fyrst og fremst tekin til þess að styrkja það sveitarfélag sem svo mjög er háð vinnslu á skel."
Athugasemdir A hf. við framangreindar skýringar sjávarútvegsráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 29. maí 1996. Er þar ítrekað, að A hf. hafi aldrei verið um það kunnugt á fiskveiðiárinu 1993-1994, að samþykki Fiskistofu við flutning aflamarks frá skipi þess X væri háð skilyrði um löndun aflans á B. Þá er tekið fram, að litið hafi verið svo á, að flutningur aflamarks X hafi verið gerður á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990. Litið hafi verið svo á, að X hafi verið gerð út frá S síðasta fiskveiðiárið, sem skipið stundaði sjálft veiðar.
IV.
Hinn 20. desember 1996 átti ég fund með ráðuneytisstjóra sjávarútvegsráðuneytisins og skrifstofustjóra sama ráðuneytis. Í framhaldi af þeim fundi barst mér svohljóðandi bréf ráðuneytisins:
"Með vísan til fundar með yður þann 20. desember 1996 vegna kvörtunar [...] fyrir hönd [A] hf., sbr. bréf ráðuneytisins frá 9. apríl 1996, vill ráðuneytið koma eftirfarandi á framfæri:
Eins og ítarlega kemur fram í athugasemdum við frumvarp til laga um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum, þá hafði ráðuneytið fyrir gildistöku þeirra laga, sett ýmsar almennar reglur um skel- og rækjuveiðar. Þessar almennu reglur lutu annars vegar að skilyrðum fyrir veitingu leyfa til slíkra veiða, t.d. um búsetu eiganda, skrásetningu báts eða stærð hans. Þessi skilyrði voru ekki skilgreind í reglugerðum heldur voru þau ákveðin og kynnt eftir samráð við hagsmunaaðila við hlutaðeigandi svæði. Með sama hætti voru ákveðin þau almennu skilyrði, sem sett voru um veiðarnar sjálfar, en þær reglur voru tilgreindar í veiðileyfunum. Slík skilyrði í leyfum lutu m.a. að löndun afla í viðurkenndri vinnslustöð á tilgreindu svæði. Eins og einnig kemur greinilega fram í athugasemdum við lagafrumvarpið þá var talið, að þær almennu heimildir, sem ráðuneytið hafði til setningar almennra skilyrða, bæði fyrir veitingu leyfa og til að setja skilyrði í leyfi, væru ekki fullnægjandi til þess að hafa stjórn á þessum veiðum meðan heimilt væri án takmarkana að setja upp vinnslur í þessum greinum. Með lögunum var því fyrst og fremst stefnt að því að afla heimilda til svæðisbundinnar stjórnunar, t.d. með leyfisbindingu á uppsetningu vinnslna auk heimilda til skiptingar heildarafla milli einstakra vinnslna við ákveðin svæði.
Með hliðsjón af framkvæmd við útgáfu leyfa til rækju- og skelveiða sem tíðkaðist fyrir gildistöku laga nr. 12/1975 hefur það verið túlkun ráðuneytisins, að ekki væri þörf á að setja í sérstakar reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli þær reglur sem gilda um veiðar og vinnslu á skel og rækju, enda séu þær reglur innan hinna almennu heimilda laganna."
Með bréfi, dags. 3. janúar 1997, gaf ég lögmanni A hf. kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til í tilefni af framangreindu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi hans, dags. 13. janúar 1997. Þar segir meðal annars:
"Í bréfi ráðuneytisins er vikið að setningu svonefndra almennra reglna um skel- og rækjuveiðar fyrir gildistöku laga um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar sem háðar eru sérstökum leyfum (lög nr. 12/1975). Skilyrði sem þessar "almennu reglur" lutu að hafa ekki verið "skilgreind í reglugerðum" heldur hafi þau verið "ákveðin og kynnt eftir samráð við hagsmunaaðila við hlutaðeigandi svæði". Með þessu sýnist ætlun ráðuneytisins vera sú að réttlæta þá "túlkun" sína "að ekki væri þörf á að setja í sérstakar reglugerðir eða önnur stjórnvaldsfyrirmæli þær reglur sem gilda um veiðar og vinnslu á skel og rækju" eins og það er orðað í lok bréfsins.
Sú lýsing á stjórnsýsluháttum ráðuneytisins sem í þessu felst segir meira en mörg orð. Þarf ekki að skýra það neitt út fyrir umboðsmanni Alþingis hversu forkastanlegir slíkir hættir eru og öndverðir megninreglum laga. Tekur umbj. minn fram að hann hefur aldrei "notið" nefnds samráðs ráðuneytisins, hvorki fyrr né síðar"
V.
Niðurstöður álits míns, dags. 20. febrúar 1997, eru svohljóðandi:
"Í kvörtun A hf. reynir á, hvort fyrir hendi hafi verið skilyrði til þess, að afturkalla staðfestingu Fiskistofu frá 26. september 1994 á flutningi aflamarks X til Y og Z, að því er tók til fiskveiðitímabilsins 1. september 1994 til 31. ágúst 1995. Þá lýtur kvörtun A hf. einnig að því, hvort sjávarútvegsráðherra hafi verið heimilt að binda veiðileyfi X fiskveiðitímabilið 1. september 1995 til 31. ágúst 1996 því skilyrði, að hörpudiskafli skipsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B.
1.
Í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 1995 segir, að með tilvísun til 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu "staðfestingar Fiskistofu frá 26. september 1994 á flutningi aflamarks frá [X] til [Y] og til [Z] afturkallaðar". Samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði getur stjórnvald afturkallað að eigin frumkvæði ákvörðun, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar hún er ógildanleg. Í skýringum við 25. gr. þess frumvarps, er varð að 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, segir meðal annars:
"Hér er að finna fyrirmæli um afturköllun á stjórnvaldsákvörðun, en í stjórnsýslurétti er almennt gengið út frá að með því hugtaki sé átt við það þegar stjórnvald tekur að eigin frumkvæði aftur lögmæta ákvörðun sína sem þegar hefur verið birt.
[...]
Í 2. tölul. kemur fram heimild sem almennt hefur ekki verið talin til afturköllunar í stjórnsýslurétti en er þó það skyld afturköllun að rétt þykir að taka hana með í 25. gr. Samkvæmt þessu ákvæði er stjórnvaldi veitt heimild til að taka aftur ákvörðun sína að eigin frumkvæði í þeim tilvikum þar sem ákvörðun verður að teljast ógildanleg. Leysa ber úr því hvort ákvörðun er haldin ógildingarannmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar gera." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3305.)
Um flutning aflamarks milli skipa innan fiskveiðiárs gilda ákvæði 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Við úrlausn þess, hvort afturköllun staðfestingar Fiskistofu frá 26. september 1995 á flutningi aflamarks X hafi verið lögmæt, reynir því á, hvort gætt hafi verið lögmæltra skilyrða 12. gr. laga nr. 38/1990 fyrir flutningunum. Í 1.-3. mgr. ákvæðisins, sbr. 9. gr. laga nr. 36/1992, segir:
"Heimilt er að færa aflamark milli skipa sömu útgerðar eða skipa sem gerð eru út frá sömu verstöð eftir því sem hlutaðeigandi aðilar koma sér saman um enda hafi það skip sem fært er til, aflahlutdeild af þeirri tegund sem millifærð er. Sama gildir um skipti á aflamarki milli skipa sem ekki eru gerð út frá sömu verstöð, enda sé um jöfn skipti að ræða að mati Fiskistofu.
Tilkynna skal Fiskistofu fyrir fram um flutning aflamarks milli skipa og öðlast hann ekki gildi fyrr en Fiskistofa hefur staðfest móttöku tilkynningar um flutninginn frá þeim sem hlut eiga að máli.
Annar flutningur á aflamarki milli skipa er óheimill nema með samþykki Fiskistofu og að fenginni umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð."
Í skýringum við 12. gr. þess frumvarps, er varð að 12. gr. laga nr. 38/1990, er tekið fram, að í greininni sé fjallað um heimildir til framsals aflamarks innan viðkomandi fiskveiðiárs eða veiðitímabils. Er lagt til, að með ákvæðinu verði lögfestar áfram óbreyttar þær reglur, sem gilt hafi um framsal aflamarks samkvæmt 13. gr. laga nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990 (Alþt. 1989, A-deild, bls. 2553). Ákvæði 13. gr. laga nr. 3/1988 var áður í 12. gr. laga nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986-1987. Í skýringum við 12. gr. þess frumvarps, er varð að lögum nr. 97/1985, kemur fram, að með greininni hafi verið lögfest ákvæði 1.-4. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 1/1985, um stjórn botnfiskveiða 1985 (Alþt. 1985, A-deild, bls. 1003).
Þegar litið er til orðalags 1. og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, er ljóst, að séu bátar gerðir út frá sömu verstöð, er aðilum frjálst að semja um flutninginn, fylgi bátunum aflahlutdeild í þeirri tegund, sem millifærð er. Þeir bátar, sem hér um ræðir, höfðu allir aflahlutdeild í hörpudiski á Breiðafirði. Af 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990 leiðir, að séu bátar ekki gerðir út frá sömu verstöð og ekki um að ræða jöfn skipti á aflamarki, er flutningur aflamarks "óheimill nema með samþykki Fiskistofu og að fenginni umsögn sveitarstjórnar og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð".
Í rökstuðningi úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 1995 er á því byggt, að ekki hafi verið gætt þeirra ákvæða 3. mgr. 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að afla umsagnar sveitarfélags og stjórnar sjómannafélags í viðkomandi verstöð. Miðar ráðuneytið við það, að á grundvelli gagna frá Fiskistofu og Siglingamálastofnun ríkisins hafi bátarnir Y og Z verið skráðir frá S og útgerðir bátanna einnig, en heimahöfn X hafi verið B. Á fiskveiðiárinu 1991-1992 hafi báturinn landað nær öllum sínum afla á B, en á fiskveiðiárinu 1992-1993 hafi hann landað "skelafla sínum í [S] samkvæmt sérstöku leyfi ráðuneytisins þar sem skelvinnsla var ekki rekin á [B] það ár". Er það niðurstaða ráðuneytisins, að í september 1994 hafi S ekki verið heimahöfn X. Í skrá yfir þau fylgiskjöl, sem fylgdu skýringum ráðuneytisins 9. apríl 1996, er vísað til yfirlits yfir þann hörpudiskafla, sem landað hafi verið á B á fiskveiðiárinu 1993-1994. Tekur ráðuneytið fram, að yfirlitið sýni, að aflamark hafi verið "flutt frá [X] á aðra báta, m.a. [Y]" og að afla, sem svaraði þeim flutningi, hafi verið landað á "[B] utan 114 lesta, sem fluttar voru á [Y] í ágúst 1994", en þá hafi engin vinnsla verið á B.
Í 3. tölulið veiðileyfis þess, er gefið var út vegna X 16. ágúst 1994 fyrir tímabilið 31. ágúst 1994 til 1. september 1995, segir, að leyfið miðist við, að "... hörpudiskafli skipsins verði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á [B]". Þá segir í 6. tölulið leyfisins, að því aðeins skuli vera heimilt að flytja aflahlutdeild eða aflamark í hörpudiski úr Breiðafirði til skips, að það sé gert út frá verstöð við Breiðafjörð og að útgerð þess eigi þar heimilisfesti. Geti Fiskistofa bundið staðfestingu á flutningi á aflaheimildum því skilyrði, að afla sé landað til vinnslu á tilteknum löndunarstað. Loks er tekið fram, að um flutning aflaheimilda gildi að öðru leyti ákvæði 11. og 12. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.
Þegar litið er til skýringa sjávarútvegsráðuneytisins, er það niðurstaða mín, að úrskurður þess 17. janúar 1995 hafi verið í samræmi við lög. Verður ekki séð, að hann hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum.
2.
Kvörtun A hf. lýtur einnig að því skilyrði í veiðileyfi X fiskveiðitímabilið 1995-1996, að hörpudiskafli skipsins skuli unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B. Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins kemur fram, að frá árinu 1991 hafi leyfi þeirra báta, er hefðu aflað sér varanlegrar aflahlutdeildar með löndun skeljar á B á svonefndu viðmiðunartímabili, "verið bundið því skilyrði að skelaflanum væri landað á [B]". Í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 17. janúar 1995 kemur fram, að á fiskveiðiárinu 1991/1992 hafi X landað nær öllum afla sínum á B, en á fiskveiðiárinu 1992/1993 hafi afla bátsins verið landað "í [S] samkvæmt sérstöku leyfi ráðuneytisins þar sem skelvinnsla var ekki rekin á [B] það ár". Af gögnum málsins verður ráðið, að frá fiskveiðiárinu 1993/1994 hafi verið starfrækt skelfiskvinnslustöð á B. Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins kemur ennfremur fram, að áskilnaður í veiðleyfi X um að hörpudiskafli skipsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B hafi byggst á ákvæðum 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, reglugerð nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða, og ákvæðum laga nr. 12/1975, um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum.
Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990 segir:
"Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að auk almenns veiðileyfis skuli veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum háðar sérstöku leyfi. Getur ráðherra bundið leyfi og úthlutun þess þeim skilyrðum er þurfa þykir. Ráðherra getur m.a. ákveðið að aðeins hljóti leyfi ákveðinn fjöldi skipa, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað."
Í skýringum við 4. gr. þess frumvarps, er varð að 4. gr. laga nr. 38/1990, var því lýst, að það veiðileyfakerfi, sem gilt hefði, yrði einfaldað, þannig að framvegis þyrfti aðeins eitt almennt veiðileyfi árlega. Í 2. mgr. væri á hinn bóginn lagt til, að ráðherra hefði víðtæka heimild til þess að krefjast sérstakra veiðileyfa auk hins almenna. Síðan segir:
"Á grundvelli þessarar heimildar gæti leyfisbinding til veiða með tilteknum veiðarfærum, t.d. dragnót, haldist með svipuðum hætti og verið hefur. Á sama hátt skapar þessi heimild möguleika til að leysa vandamál sem upp kunna að koma vegna staðbundinna veiða..." (Alþt. 1989, A-deild, bls. 2549.)
Í 2. mgr. IV. bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 38/1990 var síðan tekið fram, að aflahlutdeild á svæðisbundnum veiðum á innfjarðarrækju og hörpuskelfiski skyldi úthlutað í samræmi við hlutdeild viðkomandi skips í heildarúthlutun viðkomandi veiðisvæðis á því veiðitímabili, sem síðast lauk, áður en lög nr. 38/1990 komu til framkvæmda. Fram til þessa tíma höfðu ákvæði laga nr. 12/1975 gilt um veiðarnar. Í 1. gr. þeirra segir:
"Sjávarútvegsráðuneytið getur samkvæmt lögum þessum sett almennar og svæðisbundnar reglur, er stuðli að samræmingu milli veiðiheimilda samkvæmt sérstökum leyfum ráðuneytisins til rækju- og skelfiskveiða og vinnslugetu þessara greina fiskiðnaðarins, meðal annars með skiptingu afla milli vinnslustöðva og/eða þeirra báta, sem veiðileyfi hljóta."
Af athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 12/1975, verður ráðið, að tilgangur laganna hafi verið, að stuðla að verndun og hagkvæmni í veiðum á rækju- og skelfiskstofnum með því að samræma veiðar og vinnslu þeirra. Í athugasemdunum segir meðal annars:
"Veiðar á ýmsum tegundum sjávarafurða eru eins og kunnugt er háðar sérstökum leyfum sjávarútvegsráðuneytisins. Hefur ásókn í slík leyfi, einkum skelfisk- og alveg sérstaklega rækjuveiðileyfi á mörgum veiðisvæðum, verið mun meiri en æskilegt hefur þótt. Hefur ráðuneytið því oft þurft að ákveða reglur til takmörkunar bæði á afla og sókn í þessar veiðar. Skal í því sambandi bent á ýmis skilyrði, sem ráðuneytið hefur sett til þess að menn geti fengið rækju- og skelfiskveiðileyfi á ákveðnum svæðum, svo sem kröfur um að eigendur og skipstjóri báts hafi verið búsettir á viðkomandi svæði í eitt ár, báturinn sé þar skrásettur og jafnvel að báturinn megi ekki vera undir eða yfir ákveðinni stærð. Þá hefur þess oftast verið krafist í leyfisbréfum til rækju- og skelfiskveiða á ákveðnum svæðum, að afli sé unninn í viðurkenndri vinnslustöð á viðkomandi svæði. Loks er að finna í flestum veiðileyfum ákvæði um einhvers konar aflatakmarkanir til verndunar þeim stofni, er leyfi heimilar veiðar á.
Þrátt fyrir að ráðuneytið hafi bæði fyrr og síðar sett slíkar almennar reglur bæði um veiðarnar sjálfar og um skilyrði til þess, að menn geti yfir höfuð fengið veiðileyfi, þá hefur þó reynst mjög erfitt að halda sókn í þessar veiðar í skefjum. Er hér einkum um að kenna því, að lítil sem engin samræming hefur verið á þessum afla- eða sóknartakmörkunum og byggingu vinnslustöðva á viðkomandi sviðum. Ljóst er að of margar eða afkastamiklar vinnslustöðvar eru til þess fallnar að auka ásókn í veiðarnar og það því meir sem samkeppnin um hið takmarkaða hráefni verður meiri.
...
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að leita skuli leyfis sjávarútvegsráðuneytisins til þess að koma á fót vinnslustöðvum fyrir rækju og skelfisk. Einnig er gert ráð fyrir samskonar leyfi, ef stækka á þær vinnslustöðvar, sem fyrir eru, enda gætu slíkar stækkanir haft sömu áhrif og ef nýjar stöðvar væru reistar. Þrátt fyrir þetta þykir nauðsynlegt að veita ráðuneytinu heimild til þess að sporna gegn því, að vinnslustöðvar geti haft of mikil áhrif á sóknina með óhóflegri samkeppni um hráefnið, og þess vegna er tilkomið ákvæði 1. gr. um heimild ráðuneytisins til skiptingar afla milli vinnslustöðva. Þykir eðlilegt að treysta því að ráðuneytið beiti heimild þessari af varfærni þannig, að ekki verði um óeðlilega mismunun að ræða. Sama má segja um skiptingu heildarafla milli þeirra báta, sem veiðileyfi hljóta, en ráðuneytið hefur nú um nokkurt skeið talið nauðsynlegt að setja ýmsar reglur um ákveðna hámarksveiði einstakra báta, án þess að slíkt hafi sætt andmælum viðkomandi aðila." (Alþt. 1974, A-deild, bls. 260-261.)
Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, verða skorður ekki settar atvinnufrelsi manna, nema með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Líta verður svo á, að skilyrðið um vinnslu skelafla hjá vinnslustöð á B feli í sér takmörkun á atvinnufrelsi. Gera verður því ríkar kröfur til þess, að skilyrði af því tagi sem hér um ræðir, hafi skýra heimild í lögum, sbr. dóm Hæstaréttar frá 15. desember 1988 (Hrd. 1988:1532). Í dómi Hæstaréttar 10. október 1996 (Hrd. 1996:2956), sem fjallaði um útgáfu leyfis til útflutnings á óunnum fiski til sölu á markaði erlendis samkvæmt lögum nr. 4/1988, um útflutningsleyfi, er tekið fram, að þau fyrirmæli stjórnarskrárinnar, að atvinnufrelsi verði ekki skert nema með lagaboði, verði "ekki túlkuð öðruvísi en svo að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela framkvæmdarvaldshöfum óhefta ákvörðun um þessi efni". Verði löggjöfin, "að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þeirra réttindaskerðingar, sem talin er nauðsynleg".
Með hliðsjón af því, sem hér hefur verið rakið, er að mínum dómi hæpið, að það skilyrði í leyfi X til hörpudiskveiða á Breiðafirði fiskveiðiárið 1995-1996, að hörpudiskafli skipsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B, hafi átt sér fullnægjandi lagastoð í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.
Í lögum nr. 12/1975, um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar, sem háðar eru sérstökum leyfum, segir í 1. gr., að sjávarútvegsráðuneytið geti samkvæmt lögum þessum sett almennar og svæðisbundnar reglur, er stuðli að samræmingu milli veiðiheimilda samkvæmt sérstökum leyfum ráðuneytisins til rækju- og skelfiskveiða og vinnslugetu þessara greina fiskiðnaðarins, meðal annars með skiptingu afla milli vinnslustöðva og/eða þeirra báta, sem veiðileyfi hljóta. Með stoð í lögum nr. 12/1975 setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 78/1978, um skelfiskveiðar. Samkvæmt reglugerðinni var gert ráð fyrir því, að skelfiskveiðileyfi yrðu bundin við ákveðin svæði. Í 3. gr. var tekið fram, að ráðherra gæti bundið leyfi þeim skilyrðum, sem honum þætti þurfa, að fengnu áliti Hafrannsóknastofnunarinnar og Fiskifélags Íslands. Reglugerð nr. 78/1978 var felld úr gildi með reglugerð nr. 345/1992, um leyfisbindingu tiltekinna veiða.
Í 4. gr. reglugerðar nr. 345/1992 er vísað til þess, að reglugerðin sé sett með stoð í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990, og eru lög nr. 12/1975 ekki tilgreind. Í 2. tl. 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram, að hörpudiskveiðar séu óheimilar, nema að fengnu sérstöku leyfi. Síðan segir í 2. gr.:
"Fiskistofa annast útgáfu leyfa skv. 1. gr. Ráðherra getur bundið úthlutun leyfa skv. 1. gr. þeim skilyrðum er þurfa þykir, m.a. að aðeins hljóti leyfi ákveðinn fjöldi skipa, skip af ákveðinni stærð og gerð eða skip, er tilteknar veiðar stunda eða hafa áður stundað. Þá getur ráðherra bundið leyfin skilyrðum, m.a. markað ákveðinn staðbundin veiðisvæði og ákveðið að slík leyfi skuli háð því skilyrði, að bátur sé skráður frá verstöð við hlutaðeigandi veiðisvæði og útgerð bátsins eigi þar heimilisfesti."
Það er skoðun mín, að ofangreind ákvæði 1. gr. laga nr. 12/1975 sé viðhlítandi lagagrundvöllur fyrir að binda veiðileyfi því skilyrði, að afli sé unninn hjá fiskvinnslustöð á ákveðnum stað. Hins vegar er áskilið í 1. gr. laga nr. 12/1975, að settar séu "almennar og svæðisbundnar reglur" í því efni. Færa má nokkur rök að því, að þarna hafi verið tekið mið af þeim háttum, sem voru fólgnir í því, að í veiðileyfi voru tekin tiltekin samræmd skilyrði. Að mínum dómi verður samt sem áður ekki litið fram hjá því, að orðalagið, "almennar og svæðisbundnar reglur", gefur eindregið til kynna, að átt sé við almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Almenn stjórnvaldsfyrirmæli, sem sæta birtingu samkvæmt lögum nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, stuðla og að almennri kynningu á þeim reglum og skilyrðum, sem áformað er að setja. Styður það sjónarmið þá niðurstöðu, að skýra beri orðið "reglur" í 1. gr. laga nr. 12/1975 svo, að þar sé átt við almenn stjórnvaldsfyrirmæli.
Ákvæði um heimild til að binda veiðileyfi skilyrðum um, að afli verði unninn hjá tilteknum vinnslustöðvum, eru ekki í reglugerð nr. 345/1992, sem auk þess er aðeins sett á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 38/1990. Ekki liggur heldur fyrir, að slík skilyrði hafi verið tekin í önnur gildandi almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Skorti þannig nokkuð á, að mínum dómi, að grundvöllur umrædds skilyrðis í leyfi X til hörpudiskveiða væri í þeim búningi, sem lög standa til. Ekki nýtur við fordæma úr íslenskri réttarframkvæmd, svo mér sé kunnugt, hver séu réttaráhrif slíkra afbrigða frá réttum stjórnsýsluháttum. Með hliðsjón af þeim vafa, sem hér um ræðir, tel ég ekki rétt að fullyrða neitt um það efni.
VI.
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að úrskurður sjávarútvegsráðuneytisins frá 17. janúar 1995, um afturköllun á staðfestingu Fiskistofu á flutningi aflamarks X til Y og Z, hafi verið í samræmi við lög.
Niðurstaða mín er ennfremur sú, að því er snertir grundvöll þess skilyrðis í leyfi X til hörpudiskveiða á Breiðafirði fiskveiðiárið 1995-1996, að hörpudiskafli skipsins yrði unninn hjá viðurkenndri skelfiskvinnslustöð á B, að nokkuð hafi skort á, að hann væri í þeim búningi, sem lög standa. Eru það tilmæli mín til sjávarútvegsráðuneytisins, að úr slíku verði bætt varðandi skilyrði af því tagi, sem hér um ræðir, og þar höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu."
VII.
Með bréfi, dags. 27. febrúar 1998, óskaði ég eftir upplýsingum sjávarútvegsráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu.
Í svari sjávarútvegsráðuneytisins frá 12. mars 1998 segir meðal annars:
"Að fengnu áliti yðar fól ráðuneytið Fiskistofu í upphafi fiskveiðiársins 1995/1996 að breyta leyfum til skelveiða í Breiðafirði þannig að þau yrðu einnig gefin út með stoð í lögum nr. 12/1975, um samræmda vinnslu sjávarafla og veiðar sem háðar eru sérstökum leyfum."
Með bréfi ráðuneytisins fylgdi ljósrit af leyfum eins og þau voru fiskveiðiárið 1994/1995 og eftir það.