Álit

I. Hinn 24. júlí 1996 leitaði til mín A og kvartaði yfir því, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefði staðfest þá ákvörðun úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta opinberra starfsmanna á Suðurlandi, að bótaréttur hans skyldi falla niður í 40 daga, þar sem hann hefði sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna, sbr. 4. tölul. 21. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Telur A, að hann hafi með vottorðum lækna sýnt fram á, að hann hafi sagt starfi sínu lausu vegna tímabundinna veikinda og hafi því átt rétt til atvinnuleysisbóta, þegar hann var orðinn fær til vinnu á ný, sbr. 2. mgr. 17. gr. fyrrnefndra laga. II. Í gögnum málsins kemur fram, að A voru úrskurðaðar atvinnuleysisbætur 22. desember 1995. Í vottorði vinnumiðlunar Z 15. febrúar 1996 segir, að A sé "farinn að vinna vestur á fjörðum". Samkvæmt vottorði vinnuveitanda, dags. 22. mars 1996, sem gefið var út vegna umsóknar A um atvinnuleysisbætur, vann A hjá X hf. á Y dagana 11. til 25. febrúar 1996. Um ástæður starfslokanna er tilgreint, að A hafi sagt starfi sínu lausu. Með bréfi, dags. 9. apríl 1996, fór A þess á leit við úthlutunarnefnd opinberra starfsmanna á Suðurlandi, að felldur yrði niður sex vikna biðtími á greiðslu atvinnuleysisbóta til hans. Tók A fram, að 23. febrúar 1996 hefði hann sagt starfi sínu lausu "vegna veikinda". Síðan hefði hann skráð sig atvinnulausan hjá vinnumiðlun Z 28. febrúar 1996. Hefði honum þá ekki verið kynnt sú regla, að hann yrði að skila inn læknisvottorði og vottorði frá vinnuveitanda þess efnis, að hann "hefði sagt upp vegna veikinda". Auk áðurnefnds vottorðs fylgdi bréfi A bréf læknis á heilsugæslustöð Þ, dags. 9. apríl 1996, ásamt læknisvottorði, dagsettu sama dag. Í bréfi læknisins sagði: "Ég get borið að [A] hefur verið undir læknishöndum og var skoðaður síðast af [H], lækni, [Þ] 22.02. '96. Var hann á þeim tíma óvinnufær, í ákveðinn tíma. [H] kemur úr fríi þ. 10.04 n.k. Getur hann væntanlega gefið frekari upplýsingar." Erindi A var tekið fyrir á fundi úthlutunarnefndar opinberra starfsmanna á Suðurlandi 10. apríl 1996. Í fundargerð er bókað, að erindi A sé hafnað, þar sem hann sé "ekki vinnufær samkv. vottorði". Með bréfi, dags. 19. apríl 1996, fór A þess á leit, að fá greiddar atvinnuleysisbætur frá 28. febrúar 1996. Vísaði hann þar til vottorðs læknis á heilsugæslustöð Z, dags. 16. apríl 1996, þar sem fram kæmi, að hann hefði verið skoðaður 28. febrúar 1996 og verið talinn óvinnufær með öllu vegna sjúkdóms dagana 23. febrúar til 28. febrúar 1996, en "orðinn fær til léttari starfa 28/2 '96". Með bréfi, dags. 1. maí 1996, sótti A aftur um atvinnuleysisbætur frá sama tíma. Lá þá fyrir þriðja læknisvottorðið, sem einnig var dagsett 16. apríl 1996, um að hann væri orðinn fær til verka, sem reyndu ekki mikið á bak. Í fundargerðum úthlutunarnefndarinnar kemur fram, að síðari umsóknir A hafi tvívegis verði teknar fyrir hjá nefndinni. Í fyrra skiptið var eftirfarandi bókað: "Af gögnum mætti ráða rétt til bóta nú. Úrskurður: fá nánari umsögn læknis, frestað." Í síðara skiptið var eftirfarandi bókað: "Fyrri úrskurður staðfestur. Ekki næg rök um vinnufærni til að falla frá bið. Erindi synjað." A skaut framangreindri ákvörðun til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 16. maí 1996. Í kæru sinni tók A meðal annars fram: "Ég skráði mig á atvinnuleysisbætur hjá vinnumiðlun [Z] 28. febrúar og sýndi fram á með læknisvottorði að ég var fær til léttari verka. Mér var ekki kunnugt um þá reglu sjóðsins að menn yrðu að vera vinnufærir til þess að þiggja atvinnuleysisbætur og var mér ekki kynnt sú regla fyrr en einum mánuði eftir að ég hafði skráð mig á bætur. Ég skilaði svo erindi til nefndarinnar ásamt læknisvottorði um miðjan apríl, þess efnis að ég var orðinn fær til léttari verka, fimm dögum eftir að ég sagði mig úr vinnu á [Y]. Þetta erindi og vottorð gat úthlutunarnefndin ekki sætt sig við og véfengir vottorðið með því að hafna mér um greiðslu bóta fyrstu 40 dagana eftir að ég skráði mig hjá vinnumiðlun þann 28. febrúar. Þetta mál er býsna einfalt. Ég sagði mig úr vinnu sem ég réði ekki við. Ég fer fram á með þessu bréfi að 40 daga biðtíminn verði niðurfelldur og ég fái greiddar fullar bætur frá og með 28. febrúar, þar sem rök úthlutunarnefndarinnar fyrir biðtíma eru óljós." Með bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs 13. júní var A tilkynnt um afgreiðslu stjórnar sjóðsins á máli hans. Í bréfi stjórnar sjóðsins segir: "Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur fjallað um erindi yðar og bókað eftirfarandi: "Lagt fram bótamál [A],... Félag opinberra starfsmanna á Suðurlandi. Í kvörtun kemur fram að umsækjandi hafi sagt sig úr vinnu hjá fiskvinnslunni [X] á [Y] 23/2 '96 vegna slæmra bakverkja. Deginum áður fór hann til læknis sem taldi að hann væri með öllu óvinnufær. Umsækjandi skráir sig 28/2 '96 á [Z] og sýnir fram á læknisvottorð að hann sé fær til léttra verka. Umsækjanda var ekki kunnugt að hann þyrfti að vera vinnufær til þess að þiggja atvinnuleysisbætur. Skilar hann inn erindi til úthlutunarnefndar ásamt læknisvottorði þess efnis að hann sé vinnufær til léttari verka, fimm dögum eftir að hann segir sig úr vinnunni á [X]. Úthlutunarnefndin úrskurðar umsækjanda á 40 daga bið þar sem hann sagði sjálfur upp starfi sínu. Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar þar sem í lögum atvinnuleysistrygginga nr. 93/1993 segir í 4. tl. 21. gr.: "Þeir sem hafa sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna eða misst vinnu af ástæðum sem þeir sjálfir eiga sök á. Réttur til bóta samkvæmt þessum tölulið fellur niður í 40 bótadaga í fyrsta sinn og skerðist bótatímabil sem þessu nemur. Missi maður aftur rétt til bóta öðlast hann ekki bótaréttindi að nýju nema sannað sé með vottorði vinnumiðlunarskrifstofu að hann hafi stundað vinnu í samfellt 6 vikur eftir að hann missti bótaréttinn.""" III. Með bréfi, dags. 25. júlí 1996, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs léti mér í té gögn málsins. Mér bárust gögn málsins með bréfi sjóðsins 8. ágúst 1996. Ég fór þess síðan á leit í bréfi, dags. 26. september 1996, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi í skýringum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, hverjar væru ástæður þess, að ekki hefði í úrskurði stjórnar sjóðsins frá 13. júní 1996 verið fjallað um þær röksemdir A, að hann hefði sagt upp störfum vegna veikinda og því hafi ekki átt að fella niður bótarétt hans í 40 daga, er hann var orðinn vinnufær til léttra verka, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 93/1993. Skýringar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs bárust mér með bréfi stjórnar sjóðsins 16. desember s.l. Í þeim sagði meðal annars: "[A] mun hafa sagt starfi sínu lausu hjá Fiskvinnslunni [X] á [Y] þann 23. febrúar s.l. Viku síðar skráði hann sig hjá vinnumiðlun [Z]. Á vinnuveitandavottorði útg. 21. mars s.l., kemur fram, að [hann] sagði sjálfur upp starfi sínu. Daginn áður mun hann hafa leitað læknis sem kvað upp þann úrskurð að hann væri með öllu óvinnufær. Vottorð læknis um óvinnufærni [A] er gefið út 9. apríl s.l. Þann 16. apríl s.l. er annað læknisvottorð gefið út, en í því segir að [A] hafi verið orðinn fær til léttari starfa þann 28. febrúar s.l. Sami læknir staðfestir reyndar efni fyrra vottorðs sama dag, en þar segir að [A] hafi verið ófær til verka sem reyndu mikið á hrygg vegna vöðvabólgu í baki á tímabilinu 23. febrúar-28. febrúar. Þar sem [A] sagði starfi sínu lausu sjálfur, sbr. framangreint vinnuveitandavottorð, staðfesti stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs úrskurð úthlutunarnefndar um 40 daga bið, sbr. 4. tl. 21. gr. laga nr. 93/1993. Var ekki talinn grundvöllur til að taka til greina framangreind læknisvottorð sem hann hóf að leggja fram um tveimur mánuðum eftir að hann sagði starfi sínu lausu. Það má hins vegar fallast á, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefði með réttu átt að færa með nokkru ítarlegri hætti rök fyrir framangreindri niðurstöðu. Það er hins vegar óbreytt mat hennar að meginástæða þess að staðfestur var úrskurður úthlutunarnefndarinnar er, að á þeim tíma sem hann sótti um bætur lá ekki annað fyrir en að hann hefði sagt upp starfi sínu sjálfur. Síðari tilraunir hans til að færa sönnur á óvinnufærni sína, með vísan til 2. mgr. 17. gr. laga nr. 93/1993, voru ekki taldar renna stoðum undir aðra niðurstöðu." Með bréfi, dags. 27. desember 1996, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera við framangreindar skýringar stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 2. janúar 1997. Í þeim sagði meðal annars: "Rök mín fyrir því að fella bæri niður þann 40 daga biðtíma sem ég var settur á þegar ég skráði mig á bætur eru þau að gildar ástæður væru að baki uppsögn minni. Bendi ég þar til 4. tl. 21. gr. laga nr. 93/1993. Þar sem segir óbeint í fyrstu málsgrein að menn verði að hafa gildar ástæður fyrir uppsögn til að geta fengið atvinnuleysisbætur. Ég tel að þær ástæður sem lágu að baki uppsögn minni hafi verið nokkuð gildar. Í bréfi því sem barst yður frá lögfræðingi atvinnuleysistryggingasjóðs segir að ekki sé grundvöllur til að taka gild þau læknisvottorð sem ég setti fram tveimur mánuðum eftir uppsögn mína. Í því sambandi vil ég benda á að ég leitaði til læknis á heilsugæslustöðinni á [Y] daginn áður en ég sagði upp. Fimm dögum eftir uppsögnina, eða 28. febrúar leitaði ég til læknis á [Z] sem taldi mig vinnufæran til léttari verka, eða þeirra sem reyndu ekki mikið á hrygg. Ég get fallist á að óeðlilegt hafi verið að leggja fram læknisvottorð máli mínu til stuðnings tveimur mánuðum eftir að ég skráði mig hjá vinnumiðluninni á [Z], þar sem tveir mánuðir eru langur tími. En ástæðan fyrir þeirri töf var sú að seinlega gekk að fá réttar upplýsingar hjá sjóðnum um hvaða gögn þyrftu að fylgja umsókninni um atvinnuleysisbætur." IV. Með bréfi, dags. 18. febrúar 1997, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn og upplýsingar um afgreiðslu úthlutunarnefndar opinberra starfsmanna á Suðurlandi á umsókn A um atvinnuleysisbætur, þ. á m. fundargerðir nefndarinnar um afgreiðslu málsins. Mér bárust umbeðnar upplýsingar með bréfi Atvinnuleysistryggingasjóðs 20. febrúar 1997. Í bréfi sjóðsins kemur fram, að samkvæmt upplýsingum starfsmanns úthlutunarnefndar opinberra starfsmanna á Suðurlandi hafi A ekki verið tilkynnt bréflega um afgreiðslu nefndarinnar. Hefði það "verið talið óþarfi þar sem A mun hafa verið í stöðugu símasambandi við skrifstofu Atvinnuleysistryggingasjóðs meðan meðferð máls hans stóð yfir". Hefði [A] því "verið fullkunnugt um ákvarðanir nefndarinnar um leið og þær lágu fyrir". V. Niðurstöður álits míns, frá 4. apríl 1997, voru svofelldar: "Í álitum mínum frá 15. ágúst 1995 (mál nr. 960/1993, sbr. SUA 1995:49) og frá 1. september 1995 (mál nr. 1425/1995, sbr. SUA 1995:55) rakti ég hlutverk úthlutunarnefnda og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs samkvæmt VI. kafla laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Var það niðurstaða mín, að úthlutunarnefndum og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs væru fengnar heimildir að lögum til þess að skera úr um rétt einstakra bótaþega til atvinnuleysisbóta og að við meðferð slíkra mála bæri að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að sömu atriðum vék ég einnig í áliti mínu frá 23. febrúar 1996 (mál nr. 1246/1994) og áliti mínu frá 2. apríl 1996 (mál nr. 1429/1995). Við úrlausn úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta opinberra starfsmanna á Suðurlandi og síðan við úrskurð stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um rétt A til atvinnuleysisbóta komu til athugunar tvenn fyrirmæli laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar. Í fyrsta lagi reyndi á þau ákvæði 4. tölul. 1. mgr. 21. gr., að þeir menn, sem hafi sagt starfi sínu lausu án gildra ástæðna eða misst vinnu af ástæðum, sem þeir eiga sjálfir sök á, missi bótarétt um ákveðinn tíma. Í öðru lagi gat, eftir atvikum, reynt á það ákvæði 2. mgr. 17. gr., að sá maður, sem hefur orðið að hverfa frá vinnu vegna veikinda, haldi þeim bótarétti, sem hann hefur áunnið sér, þegar hann verður vinnufær á ný, enda sanni hann veikindin með læknisvottorðum, svo og vinnuhæfni sína, ef hann sækir um bætur að loknum veikindum. Úrlausn úthlutunarnefndar opinberra starfsmanna á Suðurlandi, um rétt A til atvinnuleysisbóta, var ekki tilkynnt honum bréflega. Af fundargerðum nefndarinnar verður ekki séð, hvort niðurstaða hennar hafi verið byggð á því, að A hafi ekki tekist að sanna veikindi sín og vinnufærni, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 93/1993, eða hvort hann hafi sagt upp starfi sínu án gildra ástæðna, sbr. 4. tölul. 21. gr. sömu laga. Í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, sem tilkynntur var A í bréfi, dags. 13. júní 1996, er rakin bókun stjórnar sjóðsins um málið. Í upphafi bókunarinnar eru málavextir raktir í stuttu máli. Síðan segir: "Úthlutunarnefndin úrskurðar umsækjanda á 40 daga bið þar sem hann sagði sjálfur upp starfi sínu. Stjórnin staðfestir úrskurð úthlutunarnefndar þar sem í lögum atvinnuleysistrygginga nr. 93/1993 segir í 4. tl. 21. gr...." Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess, að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu skiptu meginmáli gögn um veikindi og vinnufærni A, sbr. 2. mgr. 17. gr. og 4. tl. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 93/1993. Hann lagði fram vottorð lækna um nefnd atriði, en í úrskurði stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs virðist ekki talið á þeim byggjandi. Þar sem stjórn sjóðsins virðist þannig hafa talið þau ófullnægjandi, bar stjórninni samkvæmt nefndum ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga að afla nánari skýringa á þeim og eftir atvikum frekari gagna, þ. á m. skýrslu A sjálfs. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bar að gæta ákvæða 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða í kærumáli. Í úrskurði stjórnarinnar er málavöxtum lýst í stuttu máli. Þar er hins vegar hvorki gerð grein fyrir kröfum A, sbr. 1. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, né skýr grein fyrir ágreiningsefninu að öðru leyti, sbr. 3. tölul. 31. gr. Um ákvörðun þá, sem kærð var, segir ekki annað en að úthlutunarnefnd opinberra starfsmanna á Suðurlandi hafi úrskurðað A "á 40 daga bið þar sem hann sagði sjálfur upp starfi sínu". Fyrir þeirri niðurstöðu, að hafna umsókn A um atvinnuleysisbætur, er í niðurlagi úrskurðarins aðeins vísað til 4. tl. 21. gr. laga nr. 93/1993. Eins og mál þetta lá fyrir, var það ekki fullnægjandi rökstuðningur samkv. 22. gr., sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga að láta sitja við að taka upp ákvæði 4. tl. 21. gr. laga nr. 93/1993, án þess að skýra nánar, á hvaða atvikum og lagasjónarmiðum nefnd niðurstaða byggðist, en þar þurfti meðal annars að taka rökstudda afstöðu til þeirra ganga, sem fyrir lágu og máli skiptu um rétt A til atvinnuleysisbóta, þar á meðal til læknisvottorða. Það er niðurstaða mín, að skort hafi á, að undirbúningur úrlausnar um umsókn A um atvinnuleysisbætur hafi verið nægilega rækilegur, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að úrskurður stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs frá 13. júní 1996 fullnægi ekki fyrirmælum stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Það eru því tilmæli mín, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs taki mál A til meðferðar á ný, ef ósk kemur um það frá honum, og sjái til þess, að um mál hans verði fjallað í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu." VI. Með bréfi, dags. 27. febrúar 1998, óskaði ég eftir upplýsingum stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um, hvort A hefði leitað til stjórnarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta svaraði mér með bréfi, dags. 10. mars 1998. Með bréfinu fylgdi úrskurður nefndarinnar frá 11. september 1997. Þar kemur fram að A hafi leitað til nefndarinnar 9. apríl 1997, í framhaldi af áliti mínu. Úrskurðarorð hljóðar svo: "Úrskurður úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir Félag opinberra starfsmanna á Suðurlandi í máli [A], um niðurfellingu bótaréttar í 40 bótadaga, er felldur úr gildi. Greiða skal [A] atvinnuleysisbætur fyrir þá daga sem hann var skráður hjá vinnumiðlun [...] án réttar til bóta vegna úrskurðar úthlutunarnefndarinnar."