Álit

I. Hinn 28. febrúar 1995 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri niðurstöðu matsnefndar um starfsheiti framhaldsskólakennara samkvæmt lögum nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, frá 23. febrúar 1995, að hún uppfyllti ekki skilyrði til þess að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari, og yfir meðferð matsnefndarinnar á umsókn hennar um nefnt leyfi. Í kvörtun A er annars vegar byggt á því, að hún uppfylli skilyrði til þess að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Hins vegar beinist kvörtunin að því, að fimm tilgreindir aðilar hafi fengið slíkt leyfi, án þess að þeir hafi uppfyllt þau skilyrði, sem matsnefndin setji A til þess að fá slíkt leyfi. Í þessu sambandi hefur menntamálaráðuneytið upplýst, að mál þeirra einstaklinga, sem leyfi fengu og A vísar til, hafi ekki verið sambærileg máli A. Þar sem ég tel ekki efni til athugasemda við þessa niðurstöðu menntamálaráðuneytisins, samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, hef ég með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ákveðið að fjalla aðeins um málsmeðferð hjá matsnefndinni og hvort nefndinni hafi verið stætt á að hafna umsókn A á þeirri forsendu, að hún uppfyllti ekki lagaskilyrði til þess að mega nota starfsheitið framhaldsskólakennari. II. Samkvæmt gögnum málsins lauk A B.Ed.-námi frá Kennaraháskóla Íslands og M.Ed.-námi frá X University 5 árum síðar. Að loknu námi óskaði A eftir því við menntamálaráðuneytið, með umsókn, dags. 30. júní 1992, að mega nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Með bréfi til A, dags. 7. desember 1992, tilkynnti matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara, skv. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, að hún liti svo á, að A uppfyllti ekki skilyrði til að fá umbeðið leyfi. Forsendur nefndarinnar, sem fram koma í bréfinu, hljóða svo: "Samkvæmt mati nefndarinnar hafið þér ekki nægilegt nám að baki sem miðast við kennslu á framhaldsskólastigi og auk þess ekki nægilegt nám í einni grein, þ.e. kennslugrein, sbr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Nefndin lítur því svo á að þér fullnægið ekki skilyrðum til kennslu á framhaldsskólastigi." Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 4. október 1994, kom fram, vegna óska A þar að lútandi í bréfi 27. júlí 1994, að ráðuneytið hefði "... kannað afgreiðslu matsnefndarinnar á umsókninni og [sæi] ekki ástæðu til þess að gera athugasemd við þá afgreiðslu". Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 12. október 1994, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir afgreiðslu máls hennar. Óskaði hún meðal annars eftir því að fá nákvæmar upplýsingar um það, hvað ráðuneytið teldi hana þurfa til að fá leyfisbréf. Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 28. nóvember 1994, segir svo: "Samkvæmt lögum nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra fjallar nefnd skipuð af ráðuneytinu um allar umsóknir um leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. [...] Samkvæmt upplýsingum nefndarinnar metur hún nám í uppeldis- og kennslufræðum frá Kennaraháskóla Íslands til 30 eininga. Annað nám yðar frá skólanum er ekki metið gilt til kennslu á framhaldsskólastigi vegna þess að það er undirbúningur fyrir starf við grunnskóla en ekki framhaldsskóla. Vísast hér til áðurnefndra laga nr. 48/1986 þar sem gerð er krafa um 60 einingar í sérgrein til að öðlast leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Varðandi nám yðar í Bandaríkjunum lítur nefndin svo á að það nám teljist ekki fullgilt sem sérgrein til kennslu á framhaldsskólastigi." A ítrekaði kröfur sínar við matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara með bréfi, dags. 10. desember 1994. Með bréfi nefndarinnar, dags. 23. febrúar 1995, var vísað til þess, að engar nýjar upplýsingar hefðu borist og að engar forsendur væru til að breyta fyrri afstöðu. III. Í bréfi A til mín, dags. 4. janúar 1996, bendir hún á, að nám hennar í Bandaríkjunum hafi verið 72 einingar en áskilnaður sé einungis um 60 einingar í sérgrein. Gerir hún athugasemdir við þann skilning menntamálaráðuneytisins, að hún hafi ekki nægilegt nám að baki til þess að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Með bréfi, dags. 6. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við menntamálaráðherra, að hann svaraði spurningum A, sem fram komu í bréfi hennar til mín. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 25. mars 1996, var vísað til meðfylgjandi umsagnar matsnefndar um starfsheiti framhaldsskólakennara, dags. 28. febrúar 1996, en þar segir svo: "Í 2. gr. laga nr. 48/1986 eru skilgreind almenn skilyrði sem umsækjandi þarf að fullnægja til þess að fá leyfi til að nota starfsheitið grunnskólakennari eða framhaldsskólakennari. Kröfur til hvors starfsheitis fyrir sig eru skýrt aðgreindar í greininni enda er um tvö störf að ræða sem gera ólíkar kröfur til þeirra sem þau stunda. Grunnskólakennarar hljóta menntun sína í Kennaraháskóla Íslands enda er hlutverk hans lögum samkvæmt að mennta kennara til kennslu í grunnskóla og framhaldsskólakennarar geta aflað sér menntunar í Háskóla Íslands þar sem áhersla er lögð á nauðsynlega fagmenntun til kennslu í framhaldsskólum auk uppeldis- og kennslufræði eða lagt stund á sambærilegt nám við erlenda háskóla. Sú menntun sem þessar tvær stofnanir veita hvor á sínu sviði fullnægir skilyrðum 2. gr. laganna og hafa námskröfur sem þar eru gerðar verið hafðar til hliðsjónar við mat á námi erlendis frá. Þó hefur í mörgum tilvikum verið frá þessu vikið þar eð námsskipan er ólík frá einu landi til annars en reynt að gæta þess að kröfur væru svipaðar hvað varðar faglegt og kennslufræðilegt nám við námslok. Við mat á námi þeirra sem sótt hafa um leyfisbréf framhaldsskólakennara hefur nær eingöngu verið miðað við nám á háskólastigi eða nám í viðurkenndum sérskólum sem taka inn stúdenta og það talið til námseininga þar sem hver eining jafngildir námsvinnu einnar viku. [...] [A] hefur lokið námi sem hér segir: 1. B.Ed.-próf frá Kennaraháskóla Íslands [...]. Af námi í KHÍ fær [A] metið nám í uppeldis- og kennslufræðum samtals 30 einingar til kennsluréttinda á framhaldsskólastigi. 2. M.Ed.-próf frá [X] University [...] í "Educational Technology". Hér er samtals um 2ja ára nám að ræða sem ætti að gefa 60 einingar en ekki verður séð af framlögðum gögnum að námið henti sem undirbúningur fyrir kennslu á framhaldsskólastigi og teljist 60 eininga nám í sérgrein. Af þeim gögnum sem [A] hefur lagt fram verður því ekki séð að hún fullnægi skilyrðum laga til kennsluréttinda á framhaldsskólastigi, þ.e.a.s. 120 ein. alls og 60 ein. í sérgrein. Ef hins vegar er litið á nám [A] í heild án tillits til þeirra réttinda sem hún er að sækja um þá hefur hún samtals lokið 90 ein. námi við Kennaraháskóla Íslands og 60 eininga námi við [X] University. Svörin við spurningum [A] eru því jákvæð nema að því leyti að ekki verður séð af framlögðum gögnum að hún hafi sérhæft sig til kennslu í námsgrein á framhaldsskólastigi sem skilgreind er í námsskrá, en í 2. gr. laganna er gerð krafa um "eigi færri en 60 ein. í sérgrein"." Mér bárust athugasemdir A vegna ofangreindrar umsagnar með bréfi, dags. 29. apríl 1996. Ég ritaði matsnefnd um starfsheiti skv. lögum nr. 48/1986 bréf hinn 6. maí 1996 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té upplýsingar og skýringar. Meðal annars óskaði ég eftir, að nefndin gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem hún legði til grundvallar við túlkun sína á hugtakinu "sérgrein" í a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Í svarbréfi matsnefndarinnar, dags. 16. september 1996, segir svo: "1. Óumdeilt er að [A] uppfyllir það skilyrði að hafa lokið námi er nemur 30 einingum í uppeldis- og kennslufræði til kennararéttinda. 2. Af framlögðum gögnum dró nefndin þá ályktun að [A] hefði lokið 60 eininga námi við [X] University. Hugtakið "sérgrein" í a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986 hefur matsnefndin skilgreint á þann hátt að um sé að ræða heildstætt nám til 60 eininga sem miðast við kennslu í framhaldsskóla, þ.e. að viðkomandi nám miðist við kennslugrein í framhaldsskóla. Hvað varðar nám [A] í "Educational Technology" við [X] University þá telur nefndin að það fullnægi ekki þeim skilyrðum að vera "heildstætt nám til 60 eininga sem miðist við kennslu í framhaldsskóla". Nám [A] miðast að mestu leyti við það hvernig nýta megi tækni og þá aðallega tölvutækni sem hjálpartæki við kennslu. "Educational Technology" er ekki grein sem kennd er á framhaldsskólastigi. Nefndin getur engan veginn séð að námið miðist við kennslugrein í framhaldsskóla. 3. 2. gr. laga nr. 48/1986 er tvískipt. Fyrri hluti greinarinnar fjallar um grunnskólakennara og síðari hlutinn um framhaldsskólakennara. Af setningunni: "Leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari skv. 1. gr. má aðeins veita þeim sem lokið hefur", sbr. 2. mgr. 2. gr., er ekki unnt að draga aðra ályktun en þá að það sem á eftir fer eigi eingöngu við um framhaldsskóla og skilyrði sem þarf að uppfylla til að hljóta réttindi til kennslu þar. Nám við Kennaraháskóla Íslands veitir undirbúning til kennslu í grunnskóla en ekki í framhaldsskóla og verður því ekki metið til réttinda á framhaldsskólastigi að öðru leyti en fram kemur í umsögn matsnefndarinnar frá 28. febrúar 1996." Ég gaf A kost á því í bréfi, dags. 18. september 1996, að koma að athugasemdum sínum við ofangreint bréf matsnefndarinnar. Í bréfi A, dags. 20. september 1996, kemur fram, að sérgrein hennar til M.Ed. gráðu hafi verið "Instructional Computing", er flokkaðist undir "Educational Technology" deild. Í þeirri deild hafi verið boðið upp á fimm sérgreinar; "General Supervision", "Junior High/Middle Scool Teaching", "Instructional Computing", "Mathematics Education" og "Reading and Language Arts". Það sé því misskilningur hjá nefndinni að hún hafi "Educational Technology" sem sérgrein. Með bréfi hinn 15. nóvember 1996 óskaði ég eftir því við matsnefnd um starfsheiti skv. lögum nr. 48/1986, að hún léti mér í té þau gögn og þær skýringar, sem lágu fyrir nefndinni um nám A, þegar afstaða til þess var tekin, hvort hún uppfyllti skilyrði til þess að mega nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Tiltók ég sérstaklega það ósamræmi, sem mér virtist vera á milli þess, sem nefndin byggði á og laut að því, að A hefði lokið námi í "Educational Technology", og þess, sem A hélt fram, að hún hefði lokið námi í "Instructional Computing". Svar nefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 11. febrúar 1997, og fylgdu því umsókn A, dags. 30. júní 1992, um leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari, upplýsingar frá X University um nám A þar og útskrift menntamálaráðuneytisins vegna menntunar A. Í bréfi sínu tekur nefndin fram, að upplýsingar A um að hún hafi stundað nám í "Instructional Computing" í "Educational Technology" deild breyti í engu niðurstöðu nefndarinnar. Með bréfi 6. maí 1997, óskaði ég eftir því við menntamálaráðherra, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að hann upplýsti um skilning ráðuneytis hans á því, hvernig nám við Kennaraháskóla Íslands væri metið til réttinda til þess að fá leyfi til að mega kallast framhaldsskólakennari, sbr. a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Óskaði ég upplýsinga um það, hvort það væri skilningur ráðuneytisins, að nám í Kennaraháskóla Íslands yrði aldrei metið til fleiri en 30 eininga að því er snerti það skilyrði lagaákvæðisins, að umsækjandi þurfi að hafa lokið námi á háskólastigi, er jafngildi a.m.k. 120 námseiningum. Ef svo væri, óskaði ég eftir upplýsingum um það, á hvaða lagaheimild og lögskýringarsjónarmiðum sú niðurstaða byggðist. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 16. maí 1997, segir svo: "Í 2. gr. laga nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra er gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem þarf að fullnægja til að unnt sé að veita umsækjanda leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Meginreglan er sú að viðkomandi skuli hafa lokið námi á háskólastigi er jafngildir a.m.k. 120 námseiningum ásamt fullgildum prófum. Þar af skulu eigi færri en 30 einingar vera nám í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda og eigi færri en 60 einingar í sérgrein. Ákvæði laga nr. 48/1986 taka mið af því að starfsvettvangur framhaldsskólakennara annars vegar og grunnskólakennara hins vegar er ólíkur og mjög ólíkar kröfur eru gerðar til þeirra hvað menntun varðar. Því eru sérstaklega talin þau skilyrði sem grunnskólakennarar þurfa að fullnægja og sérstaklega þau sem framhaldsskólakennarar þurfa að fullnægja. Af þessu verður ekki dregin önnur ályktun en sú að gera beri skýran mun á því hvort umsækjandi hafi búið sig undir kennslustarf á grunnskólastigi eða framhaldsskólastigi. Skipulag kennaramenntunar í landinu tekur einnig mið af því að starfsvettvangur þessara tveggja hópa kennara er ólíkur. Kennaraháskóli Íslands annast menntun grunnskólakennara, sbr. 1. gr. laga nr. 29/1988 um Kennaraháskóla Íslands, en framhaldsskólakennarar hljóta menntun sína í Háskóla Íslands eða við háskólastofnun erlendis sem veitir sambærilega menntun. Við veitingu réttinda á grundvelli laga nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra hefur þessi mismunur verið lagður til grundvallar og þess gætt að þjálfun og menntun viðkomandi miðaðist við það skólastig sem [um] var að ræða hverju sinni. Skv. 3. tölul. 1. gr. laga nr. 29/1988 hefur Kennaraháskóli Íslands heimild til "að annast uppeldis- og kennslufræðilega menntun framhaldsskólakennara sem hafa hlotið tilskilda menntun í kennslugrein annars staðar". Nám frá Kennaraháskóla Íslands hefur því verið metið til kennsluréttinda á framhaldsskólastigi sem hér segir: 1. Nám í uppeldis- og kennslufræði hefur verið metið að fullu, eða sem 30 einingar. 2. Nám í einstökum faggreinum við Kennaraháskóla Íslands hefur verið metið að svo miklu leyti sem það er talið sambærilegt við nám frá Háskóla Íslands að mati viðkomandi háskóladeildar. Þetta hefur einkum gilt um nám í íslensku, erlendum tungumálum og sagnfræði." IV. Niðurstaða álits míns frá 27. júní 1997 var svohjóðandi: "1. A kvartar yfir þeirri meðhöndlun, sem umsókn hennar um leyfi til að nota starfsheiti framhaldsskólakennara fékk hjá matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara, og þeirri niðurstöðu nefndarinnar, að hafna umsókn hennar. Eins og málið er vaxið, einskorða ég umfjöllun mína við það, hvort úrlausn matsnefndarinnar hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum og hvort málsmeðferð hafi verið áfátt hjá nefndinni eða menntamálaráðuneytinu. 2. Með lögum nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, er kveðið svo á í 1. gr., að menntamálaráðherra skuli gefa út sérstök leyfi til manna til að nota starfsheitið grunnskólakennari eða framhaldsskólakennari. Skilyrði þess, að leyfi verði gefið út, koma fram í 2. gr. laganna, en leiki vafi á að skilyrði séu uppfyllt, skal "leita úrskurðar" sérstakra matsnefnda samkvæmt 3. gr. Starfar önnur á grundvelli 1. mgr. 3. gr. um starfsheiti grunnskólakennara en hin á grundvelli 2. mgr. 3. gr. um starfsheiti framhaldsskólakennara. Á fundi með mér hinn 4. apríl 1997 upplýsti skrifstofustjóri lögfræði- og stjórnsýslusviðs menntamálaráðuneytisins, að af hálfu ráðuneytisins væri litið svo á, að þrátt fyrir orðalag ákvæðanna um að leita skuli "úrskurðar" matsnefndanna, gæfu þær ráðherra álit sitt á því, hvort umsækjandi uppfyllti skilyrði til þess, að fá umsótt leyfi, enda væri endanlegt ákvörðunarvald um veitingu leyfisins í höndum ráðherra. Ráðherra væri ekki skylt að leita til matsnefndanna, nema vafi léki á því, hvort skilyrði leyfisveitingar væru uppfyllt. Þá væri hann ekki bundinn af niðurstöðu matsnefnda. Þannig hefði til dæmis komið fyrir, að ráðherra hefði veitt leyfi umsækjendum, sem matsnefnd taldi ekki uppfylla menntunarskilyrði. Þegar litið er til þess, að það er ráðherra, sem veitir leyfi, og að honum er einungis í "vafatilvikum" skylt að leita til matsnefndar, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við túlkun ráðuneytisins á ofangreindum ákvæðum. Skrifstofustjórinn vakti í þessu sambandi athygli mína á frumvarpi til laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, sem lagt var fyrir Alþingi 4. apríl 1997. Þar er sérstaklega áréttað í 4. og 14. gr., að ráðherra "leiti umsagnar" matsnefnda, hliðstæðum þeim, sem í máli þessu greinir. A sótti um það til menntamálaráðherra að fá leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Ráðherra vísaði umsókn hennar til matsnefndar skv. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1986. Bar nefndinni samkvæmt ofansögðu að gefa ráðherra álit sitt á því, hvort veita ætti A leyfið eða hafna því. Þetta gerði nefndin ekki, en sendi A þess í stað tilkynningu um, að umsókn hennar hefði verið hafnað. Með hliðsjón af því, sem að ofan er rakið, er ljóst, að nefndin var ekki aðili, sem til þess var bær að lögum að hafna umsókn A. Ég tel, að úr þessum annmarka hafi verið bætt með bréfi menntamálaráðuneytisins 4. október 1994, enda þótt það væri, að formi til, afgreiðsla á kæru A vegna málsins. Ég sé því ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir við málsmeðferð matsnefndarinnar og menntamálaráðuneytisins að þessu leyti, en bendi á, að nauðsynlegt er að tryggja rétta starfshætti í samræmi við þau sjónarmið, er fram koma hér á undan, þ. á m. að tryggja, að ráðherra verði sendar allar afgreiðslur matsnefndanna til þess að hann geti tekið ákvörðun í máli. 3. Í 2. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, eru svohljóðandi skilyrði þess að mega nota starfsheitið grunnskólakennari eða framhaldsskólakennari: "Leyfi til þess að nota starfsheitið grunnskólakennari skv. 1. gr. má aðeins veita þeim sem lokið hefur a. námi við Kennaraskóla Íslands ásamt fullgildum prófum; b. námi við Kennaraháskóla Íslands ásamt fullgildum prófum sem miðast við kennslu í grunnskóla; c. B.A.-prófi, B.S.-prófi eða cand. mag.-prófi frá Háskóla Íslands ásamt fullgildu námi í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda; d. námi við tónmenntakennaradeild Tónlistarskólans í Reykjavík ásamt fullgildum prófum; e. námi við teiknikennaradeild Myndlista- og handíðaskóla Íslands ásamt fullgildum prófum; f. námi við Íþróttakennaraskóla Íslands ásamt fullgildum prófum; g. námi við Hússtjórnarkennaraskóla Íslands ásamt fullgildum prófum; h. öðru jafngildu námi. Leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari skv. 1. gr. má aðeins veita þeim sem lokið hefur a. námi á háskólastigi er jafngildir a.m.k. 120 námseiningum ásamt fullgildum prófum. Þar af skulu eigi færri en 30 einingar vera nám í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda og eigi færri en 60 einingar í sérgrein; b. námi í faggrein eða sérgrein ásamt fullgildum prófum frá skóla er menntamálaráðuneytið viðurkennir, auk þess námi í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda er jafngildir 30 einingum; c. námi við Íþróttakennaraskóla Íslands ásamt fullgildum prófum; d. öðru jafngildu námi. Leyfi skv. 1. gr. má enn fremur veita þeim sem ekki uppfyllir skilyrði þessarar greinar en hefur verið skipaður í kennarastöðu eða skólastjórastöðu fyrir gildistöku laga þessara." Matsnefndin byggði niðurstöðu sína annars vegar á því, að A hefði ekki nægilegt nám að baki, sem miðaðist við kennslu á framhaldsskólastigi, sbr. a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Af hálfu nefndarinnar hefur þó verið tekið fram, að hún líti svo á, að A hafi lokið 150 námseiningum í háskólanámi, ef litið sé á námið í heild án tillits til þeirra réttinda, sem sótt er um. Af hálfu nefndarinnar hefur verið gengið út frá því, að nám frá Kennaraháskóla Íslands verði aldrei metið til fleiri eininga en vegna uppeldis- og kennslufræði eða 30 eininga. Tók menntamálaráðuneytið undir þessa skoðun í bréfum sínum til A, dags. 28. nóvember 1994 og 25. mars 1996, með því að gera skýringar nefndarinnar að sínum. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 16. maí 1997, kemur hins vegar fram, eins og að framan er rakið, að það líti svo á, að nám í einstökum faggreinum við Kennaraháskóla Íslands hafi verið metið, að svo miklu leyti sem það sé talið sambærilegt við nám frá Háskóla Íslands að mati viðkomandi háskóladeildar. Einkum hafi þetta gilt í íslensku, erlendum tungumálum og sagnfræði. Skoðun mín er sú, að í lögum nr. 48/1986 sé ekki svo skýrt sem skyldi, hvort nám við Kennaraháskóla Íslands teljist "nám á háskólastigi" í skilningi upphafsákvæðis a-liðar 2. mgr. 2. gr. þeirra laga. Ég fellst hins vegar á, að meginreglan verði að teljast sú, að slíkt nám fullnægi ekki því ákvæði. Liggja til þess þau rök, sem færð eru fram í fyrrgreindu bréfi menntamálaráðuneytisins frá 16. maí 1997. Umrædd matsnefnd byggði einnig á því, að A hefði "ekki nægilegt nám í einni grein, þ.e. kennslugrein, sbr. 2. gr. laga nr. 48/1986." Ákvæði 2. mgr. 2. gr. leystu af hólmi 13. og 14. gr. laga nr. 51/1978, um embættisgengi kennara og skólastjóra, en þar var annars vegar í 13. gr. fjallað um umsækjendur um starf, sem lokið hefðu námi á háskólastigi, er jafngilti a.m.k. 120 námseiningum, ásamt fullgildum prófum, þar af a.m.k. 30 einingum í námi í uppeldis- og kennslufræðum og a.m.k. 60 einingum í sérgrein. Hins vegar var í 14. gr. fjallað um umsækjendur um starf, sem lokið hefðu B.A.-, B.S.- eða cand. mag.-prófi frá Háskóla Íslands eða öðru hliðstæðu prófi og uppfylltu auk þess önnur skilyrði laganna. A lauk B.Ed.-námi frá Kennaraháskóla Íslands og M.Ed.-námi frá X University 5 árum síðar. Nám hennar í Kennaraháskólanum veitti henni rétt til að nota starfsheitið grunnskólakennari samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986. Verður það því ekki talið vera "faggrein eða sérgrein" í skilningi b-liðar 2. mgr. 2. gr. Með vísan til forsögu lagaákvæðisins og orðalags verður ekki heldur séð, að M.Ed.-nám A uppfylli skilyrði b-liðarins. Kemur því einungis til álita, hvort A uppfylli með námi sínu skilyrði a-liðar 2. mgr. 2. gr. laganna. Í II. kafla laga nr. 48/1986, þ.e. 4.-10. gr., er fjallað um starfsréttindi, þ.e. hvaða skilyrði uppfylla þurfi til þess að vera skipaður, settur eða ráðinn kennari við skóla. Er þar að sumu leyti aukið við skilyrði 2. gr., hvort heldur um grunnskólakennara eða framhaldsskólakennara er að ræða. Þannig er til að mynda krafist aukinnar menntunar grunnskólakennara í vissum tilvikum, t.d. til að annast um sérkennslu. Samkvæmt þessu leiðir það ekki þegar af því, að grunnskólakennari leitar sér viðbótarmenntunar, að hann teljist hafa numið til "sérgreinar" samkvæmt a-lið 2. mgr. 2. gr. laganna. Að þessu leyti get ég tekið undir það með matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara, að það þarfnist athugunar við í hvert sinn, hvort um nám í "sérgrein" sé að ræða, þegar kennaramenntaður umsækjandi hefur aflað sér viðbótarmenntunar. Í bréfi matsnefndarinnar, dags. 16. september 1996, kemur fram, að nefndin skilgreini hugtakið "sérgrein" með þeim hætti, að um sé að ræða "heildstætt nám til 60 eininga sem miðist við kennslu í framhaldsskóla". Ég get út af fyrir sig fallist á að skilgreining þessi sé í samræmi við orðalag og tilgang lagaákvæðanna, en legg áherslu á, að í henni má ekki felast fortakslaus áskilnaður um, að viðkomandi "sérgrein" sé þegar kennd við einhvern framhaldsskóla, enda þótt upplýsingar um það kunni að hafa áhrif á matið. Við mat á því, hvað teljast skuli til "sérgreinar" samkvæmt a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986, tel ég rétt að horfa auk þess til þeirra skilyrða, sem fram koma í b-lið sömu málsgreinar. Þar er kveðið svo á, að umsækjandi, sem lokið hefur námi í faggrein eða sérgrein, auk náms í uppeldis- og kennslufræði, uppfylli skilyrði til þess að mega kallast framhaldsskólakennari. Ekki virðast gerðar sérstakar kröfur til efnis viðkomandi faggreina eða sérgreina. Með hliðsjón af þessu og einnig þeim einingafjölda, sem krafist er samkvæmt a-lið, tel ég að túlka eigi hugtakið "sérgrein" samkvæmt a-lið rúmri skýringu. Kemur næst til athugunar, hvort matsnefnd um starfsheiti hafi kannað nægilega rækilega, hvort A uppfyllti skilyrði þess, að fá umbeðið leyfi, og hvort niðurstaðan hafi verið nægilega rökstudd. 4. Í 5. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1986 eru svofelld ákvæði um störf matsnefnda um starfsheiti kennara: "Matsnefndir leita upplýsinga og umsagna kennarasamtaka og sérfræðinga eftir því sem við á en starfssvið hennar og starfshætti skal skilgreina nánar í erindisbréfi." Um hlutverk matsnefndanna og tilgang með þeim segir svo í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 48/1986: "Hlutverk matsnefndanna miðast við að tryggja fullt samræmi í mati náms sem fram fer á mismunandi tímum og á mismunandi stöðum. Á þetta við um allt nám kennara, hvort sem það fer fram á námskeiðum eða í reglulegum skóla. Á matið m.a. að veita upplýsingar um hvað einstaka umsækjendur skortir til að hljóta lögverndun starfsheitis skv. 1. grein. Tilgangurinn með þeirri nefndaskipan sem frumvarpið gerir ráð fyrir er sá, að um mál þessi sé fjallað af sem mestri sérfræðiþekkingu og jafnframt að þeir aðilar sem mestra hagsmuna eiga að gæta sitji í nefndunum." (Alþt. 1985-86, A-deild, bls. 2304.) Það er ljóst, að matsnefndum um starfsheiti grunnskólakennara og framhaldsskólakennara ber samkvæmt ofangreindu, sbr. nú einnig til fyllingar meginreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að mál séu nægilega upplýst, áður en leyst er úr því, hvort skilyrði 2. gr. laga nr. 48/1986 séu uppfyllt. Í þessari skyldu felst meðal annars að afla þarf gagna um nám umsækjenda frá þeim stofnunum, sem þeir hafa lokið námi við, ef þau liggja ekki þegar fyrir. Til þess kann þó vitanlega að koma, að matsnefnd leggi það fyrir umsækjanda að afla tiltekinna gagna um nám hans. Jafnframt hvílir það á umsækjanda að leggja fram sérstök gögn, ef ætla má að þau gögn, sem honum má vera kunnugt um, að þegar liggja fyrir, gefi ekki rétta mynd af námi eða hætta sé á misskilningi. Ég tel, að þetta síðastnefnda hafi átt við vegna fullyrðinga A um, að sérgrein hennar hafi verið "Instructional Computing", en ekki "Educational Technology". Í þeim gögnum frá X University, sem lágu fyrir matsnefndinni, þegar afstaða var tekin til umsóknar A, var hvergi vikið að "Instructional Computing" heldur þvert á móti tekið fram, að sérgrein A hefði verið "Educational Technology". Vegna þessa tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemd við, að matsnefndin hafi lagt til grundvallar, að A hefði lokið námi í "Educational Technology", þegar hún tók afstöðu til þess, hvort A uppfyllti skilyrði til þess að fá umrætt leyfi. Að teknu tilliti til þeirra upplýsinga, er lágu fyrir nefndinni, þegar ákvörðun var tekin, sé ég heldur ekki ástæðu til að finna að túlkun matsnefndarinnar á inntaki náms hennar ytra. Sé sú raunin, að túlkun þessi sé röng eða háð annmörkum að öðru leyti, tel ég, sbr. ofangreint, að það hvíli á A að leggja fram frekari gögn til stuðnings sjónarmiðum sínum. Samkvæmt þessu er það niðurstaða mín, að ekki sé ástæða til að finna að rannsókn matsnefndar um starfsheiti framhaldsskólakennara á því, hvort þetta nám A teldist vera sérgrein samkvæmt margnefndu ákvæði. 5. Ég tel, að yfirlýst hlutverk og tilgangur matsnefndanna, svo sem rakið hefur verið, feli í sér skyldu til rökstuðnings, þar sem bæði séu rakin þau skilyrði, sem umsækjandi uppfyllir, og þau, sem matsnefnd þyki á skorta. Í þessu sambandi verður að hafa hugfast, hvert hlutverk nefndanna er, og að það er ráðherra, sem taka á endanlega ákvörðun um það, hvort leyfi verður veitt. Skylda ráðherra til að veita umsækjanda rökstuðning byggist nú á 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Niðurstaða matsnefndar um starfsheiti framhaldsskólakennara hinn 7. desember 1992 var annars vegar byggð á því, sbr. ofangreint, að A hefði ekki nægilegt nám að baki, sem miðaðist við kennslu á framhaldsskólastigi. Að öðru leyti byggði matsnefndin á því, að A hefði ekki "nægilegt nám í einni grein, þ.e. kennslugrein, sbr. 2. gr. laga nr. 48/1986". Ekkert kemur fram um það, hvers vegna nefndin taldi nám A ytra ekki uppfylla greint skilyrði. Var úrlausn nefndarinnar þannig órökstudd og uppfyllti því ekki skilyrði, sem mátti gera til hennar. Ekki var að fullu bætt úr rökstuðningi með bréfi menntamálaráðuneytisins 28. nóvember 1994, þrátt fyrir kröfu A um það. Vísaði ráðuneytið þar til þess, að matsnefndin teldi nám A ekki fullgilt sem sérgrein til kennslu á framhaldsskólastigi. Það var ekki fyrr en með bréfi matsnefndarinnar til mín, dags. 16. september 1996, að rökstudd afstaða nefndarinnar kom fram. Tel ég, að menntamálaráðuneytið hafi þarna ekki gætt nægilega 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. V. Niðurstaða. Það er niðurstaða mín, að matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara hafi að lögum ekki verið bær um að hafna umsókn A um leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Ég tel hins vegar, að úr þessum annmarka hafi verið bætt með afgreiðslu menntamálaráðuneytisins á máli A, en bendi á, að tryggja ber rétta starfshætti að þessu leyti í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir í áliti þessu. Þá tel ég, að ekki verði séð, að sú forsenda synjunarinnar, að A fullnægði ekki skilyrðum 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, hafi verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum. Ég tel, að matsnefnd um starfsheiti framhaldsskólakennara hafi kannað nægilega rækilega, hvort A uppfyllti skilyrði þess að fá leyfið, miðað við fyrirliggjandi upplýsingar og gögn, en A geti leitað til menntamálaráðuneytisins á ný, hafi hún frekari gögn eða skýringar fram að færa. Að mínum dómi skorti á, að niðurstaða nefndarinnar væri rökstudd á fullnægjandi hátt og að menntamálaráðuneytið gætti nægilega ákvæða 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í málinu."