Álit

I. Hinn 20. apríl 1996 leitaði til mín A, þá refsifangi í fangelsinu að Kvíabryggju, og kvartaði yfir svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 16. apríl 1996 við erindi hans frá 2. apríl 1996, sem snerti framkvæmd dagsleyfis samkvæmt 2. kafla reglugerðar nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis. II. Samkvæmt gögnum málsins óskaði A eftir því í bréfi, dags. 21. febrúar 1996, að fá að hefja fyrirhugað dagsleyfi 31. mars 1996 í Reykjavík. Bréf þetta, sem sent var forstöðumanni fangelsisins að Kvíabryggju og Fangelsismálastofnun ríkisins, ítrekaði A með bréfi, dags. 29. mars sama ár. Með bréfi, dags. 2. apríl 1996, leitaði A síðan til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna málsins. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Samkvæmt símtali [...] fór ég og ræddi við forstöðumann, eins og þér bentuð mér á, "að hann gerði eina tilraun enn til að fá svör við meðfylgjandi beiðnum." Forstöðumaður kom til mín eftir að hafa rætt við [starfsmann fangelsismálastofnunar] og tjáði mér að afstaða Fangelsismálastofnunar væri óbreytt og að ég fengi engin skrifleg svör við meðfylgjandi beiðnum. Ég leita því til þín með þetta erindi og fer þess á leit við yður að mér verði heimilað að byrja dagsleyfið í minni heimabyggð og verið með börnunum í þeirra umhverfi í þær 14 klst sem leyfið hljóðar. Það er mjög brýn nauðsyn fyrir börnin og mig, að ná að mynda sem bestu tengsl áður en ég stíg út í þjóðfélagið að nýju og tileinka mér heilbrigðan lífsmáta. Dagsleyfin eru í raun eini þátturinn til að móta þessi tengsl smátt og smátt." Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. apríl 1996, segir: "Af þessu tilefni skal yður tjáð að almenna reglan mun vera sú að leyfið hefjist vestur á Kvíabryggju, þegar farið er af staðnum, hvert svo sem leyfishafi kýs að fara. Í fyrra tilviki dagsleyfis yðar, þar sem þér voruð færður til Reykjavíkur, er mér tjáð af Fangelsismálastofnun ríkisins að þannig hafi staðið á [að] þér hafið þurft að fara til læknis, og þess vegna hafi verið unnt að leyfa yður að hefja töku dagsleyfis í Reykjavík, úr því að þér höfðuð á annað borð verið færður þangað. Af svörum Fangelsismálastofnunar ríkisins virðist ljóst að almennar reglur gilda um dagsleyfi yðar, og kemur erindið því ekki til umfjöllunar hjá ráðuneytinu, nema hugsanlega á síðara stigi." Í kvörtun A segir, að utan bréfs ráðuneytisins hafi hann engin skrifleg svör fengið við erindi sínu, eins og beðið hafi verið um. Þá segir í kvörtuninni: "... Ég er engan veginn sáttur við þessi svör. Þetta þýðir að fangar á Kvíabryggju og Akureyri komast aldrei til sinna barna ef heimabyggð þeirra er í Reykjavík. Samgöngur hér á Grundarfirði bjóða ekki upp á þetta fyrirkomulag. Málið er ósköp einfalt: Fangi sem vistaður er á Skólavörðustíg og býr í Reykjavík fær 14 klst. með sinni fjölskyldu á meðan fangi á Kvíabryggju fær engar klst. með sinni fjölskyldu, hér er því verið að mismuna föngum ..." III. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 30. apríl 1996, sem ítrekað var 12. júní sama ár, og óskaði eftir því, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 3. júlí 1996, er vísað til svarbréfs Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 19. júní 1996, við fyrirspurn ráðuneytisins um skrifleg gögn um dagsleyfi. Í bréfi fangelsismálastofnunar segir meðal annars svo: "Með vísan til 1. gr. reglugerðar nr. 719/1995 um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis er það forstöðumaður fangelsis sem getur veitt fanga sem afplánar refsingu og er skráður í því fangelsi, leyfi til dvalar utan fangelsis, eftir reglum II. kafla, sá kafli fjallar einmitt um reglubundin dagsleyfi. Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til [A], dags 16. apríl 1996, hefur sú regla verið viðhöfð að dagsleyfi hefst í því fangelsi sem fangi er skráður í. Af þeim 450 til 500 dagsleyfum sem veitt hafa verið á síðustu árum má kannski finna einstök tilvik um annað og eru þá sérstakar ástæður fyrir hendi. [A] verður að sætta sig við sömu reglur og aðrir fangar hvort sem þeir afplána á Kvíabryggju eða í öðrum fangelsum. Mikill meirihluti refsifanga virðist skilja að ekki er hægt að halda lausum klefa eða klefum í fangelsum á höfuðborgarsvæðinu þar sem fangar úr öðrum fangelsum geta gist síðustu nótt fyrir leyfi og þá væntanlega líka fyrstu nóttina eftir leyfi. Slíkt kostar að sjálfsögðu líka mikla auka flutninga fyrir fangaflutningsmenn fangelsismálastofnunar. Kostnað við þá flutninga ætti fangi að bera sjálfur samkvæmt 15. gr. ofangreindrar reglugerðar. Þannig fyrirkomulag gengur einfaldlega ekki upp. Að lokum er rétt að geta þess að ofangreindur refsifangi fór í dagsleyfi frá fangelsinu Kvíabryggju þann 4. maí 1996. Tveimur samföngum [A] á Kvíabryggju hefur verið heimilað að fara í dagsleyfi þaðan. Þau leyfi hafa farið fram með hefðbundnum hætti og án vandamála." Í athugasemdum A, dags. 12. júlí 1996, ítrekar hann, að dagsleyfi sé þáttur í fullnustu refsidóms og að eðlilegt sé að fangar, jafnt þeir, sem vistaðir eru í sinni heimabyggð og fjarri heimili, eigi kost á að eyða því með fjölskyldu sinni í þeirra umhverfi. Í tilefni framangreinds bréfs fangelsismálastofnunar frá 19. júní 1996 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 13. ágúst 1996 og óskaði þess, að ráðuneytið upplýsti, hve mörg umræddra dagsleyfa hefðu verið veitt föngum, sem vistaðir hefðu verið í sinni heimabyggð, og hvaða sjónarmið hefðu ráðið ákvörðun um, að dagsleyfi skyldi hefjast í öðru fangelsi en því, sem fangi væri skráður í, í þeim tilvikum, sem vitnað er til í bréfi fangelsismálastofnunar. Jafnframt ítrekaði ég þau tilmæli mín, að ráðuneytið upplýsti, hvort litið hefði verið á erindi A sem stjórnsýslukæru, og léti mér í té svör fangelsismálastofnunar, sem vitnað er til í bréfi ráðuneytisins frá 16. apríl 1996. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 8. október 1996, er tekið fram, að ráðuneytið muni ekki hafa litið á erindi A sem stjórnsýslukæru. Jafnframt segir, að svör, sem vitnað hafi verið til í bréfi ráðuneytisins frá 16. apríl 1996, hafi verið munnlega fengin frá starfsmanni fangelsismálastofnunar og ekki skráð sérstaklega í ráðuneytinu. Um framkvæmd dagsleyfa vísaði ráðuneytið til svohljóðandi bréfs Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 25. september 1996: "Með vísan til bréfs fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, frá 19. júní 1996 skal það ítrekað að dagsleyfi eru veitt fanga frá því fangelsi sem hann afplánar í. Skiptir þá ekki máli hvort hann er vistaður á Akureyri, Kvíabryggju, Litla Hrauni eða í fangelsum á höfuðborgarsvæðinu. Leyfið er í 14 klst., frá kl. 08.00-22.00. Undirritaður veit um tvö tilvik þar sem fangi hefur verið fluttur úr fangelsi utan af landi og í Hegningarhúsið að Skólavörðustíg 9 eða Síðumúlafangelsið og dvalið þar eina eða fleiri nætur fyrir leyfið. Í öðru þessara tilvika var um að ræða [A] sjálfan, en þá var hann fluttur frá Kvíabryggju til læknis í Reykjavík þann 24. janúar 1996 og fór í dagsleyfi 28. janúar frá Síðumúlafangelsinu og mætti þangað aftur um kvöldið. Í hinu tilvikinu var um að ræða fanga á Kvíabryggju sem heimilað var að ljúka afplánun í meðferð hjá SÁÁ. Meðferð hans hófst þann 22. janúar 1996. Fanganum hafði hins vegar verið heimilað að fara í dagsleyfi deginum áður og var hann því fluttur frá Kvíabryggju þann 20. jan. 1996. Fór hann í leyfi frá Hegningarhúsi þann 21. jan. 1996 og mætti þangað aftur um kvöldið. Eins og fram hefur komið áður er það eingöngu þegar þannig sérstaklega stendur á að fangi er fluttur í annað fangelsi áður en leyfi hefst. Hvað [A] varðar þá þótti sanngjarnt í ofangreindu tilviki að hafa þennan háttinn á. Engar sérstakar ástæður þóttu vera fyrir hendi til flutnings í fangelsi í Reykjavík í þeim tilvikum sem [A] fór í dagsleyfi eftir þetta. Var hann meðhöndlaður eins og aðrir fangar hvað þetta varðar." IV. Niðurstöður álits míns, frá 20. febrúar 1997, voru svohljóðandi: "Samkvæmt 21. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, má veita fanga leyfi til skammrar dvalar utan fangelsis, ef slíkt telst heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að afplánun ljúki. Um slík leyfi gildir reglugerð nr. 719/1995, um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, sbr. 30. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Í máli þessu er um að ræða dagsleyfi samkvæmt 2. kafla reglugerðar nr. 719/1995. Samkvæmt 22. gr. er heimilt, eftir beiðni fanga, að veita honum leyfi til dvalar utan fangelsis til að fara heim til sín eða heimsækja fjölskyldu sína eða vini, teljist slíkt heppilegt sem þáttur í refsifullnustu eða til að búa hann undir að ljúka afplánun. Slík leyfi skulu samkvæmt 9., sbr. 25. gr. reglugerðarinnar vera 14 klukkustundir að hámarki og veitast á tímabilinu frá kl. 8.00 til 22.00 að kvöldi þess sama dags. Leyfi samkvæmt 2. kafla veitir forstöðumaður þess fangelsis, sem fangi er skráður í, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 719/1995. Samkvæmt 4. gr. skal forstöðumaður þó leita samþykkis fangelsismálastofnunar, ef fangi hefur ekki fengið slíkt leyfi áður í þeirri afplánun, ef ákvæði 3. mgr. 3. gr. um strok fanga á við um hann eða ef aðrar ástæður gefa tilefni til. Samkvæmt gögnum málsins leitaði forstöðumaður Kvíabryggju eftir afstöðu Fangelsismálastofnunar ríkisins til beiðnar A um að dagsleyfi hans hæfist í Reykjavík, sem ekki taldi ástæðu til að verða við erindinu. Engin gögn liggja fyrir um þá afgreiðslu fangelsismálastofnunar, en af bréfaskiptum vegna málsins er ljóst, að fangelsismálastofnun taldi beiðni A ekki samrýmast almennum reglum fangelsisyfirvalda um framkvæmd reglubundinna dagsleyfa og engar sérstakar ástæður vera fyrir hendi til að víkja frá þeim reglum. Í máli þessu er ekki ágreiningur um rétt A til dagsleyfis samkvæmt 22. gr. reglugerðar nr. 719/1995, heldur um framkvæmd þess. Mælt er fyrir um lengd slíks dagsleyfis í 9. og 25. gr. reglugerðarinnar. Almenna reglan mun vera sú við framkvæmd slíkra leyfa, að leyfið hefjist í því fangelsi, sem fangi er skráður í. Í málinu er upplýst, að í einstökum tilvikum hafi verið vikið frá þeirri reglu og aðeins ef sérstakar ástæður mæltu með því. Voru slíkar ástæður, eins og að framan segir, ekki taldar vera fyrir í hendi í því tilviki, sem hér um ræðir, og erindinu synjað. Ég tel afgreiðslu fangelsismálastofnunar fela í sér ákvörðun, sem hefur áhrif á það, með hvaða hætti fangi fær notið þeirra réttinda, sem hér um ræðir. Verður því að líta svo á, að um stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að ræða, sem kæranleg sé til æðra stjórnvalds samkvæmt 26. gr. laganna. Vegna afstöðu Fangelsismálastofnunar ríkisins leitaði A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og óskaði eftir því, að honum yrði heimilað að byrja dagsleyfið í sinni heimabyggð. Svör ráðuneytisins voru á þá leið, að afstaða fangelsismálastofnunar væri í samræmi við almennar reglur um dagsleyfi og kæmi erindið því ekki til umfjöllunar hjá ráðuneytinu, nema hugsanlega á síðara stigi. Í bréfi ráðuneytisins frá 8. október 1996 er tekið fram í tilefni fyrirspurnar minnar, að ráðuneytið muni ekki hafa talið, að um stjórnsýslukæru væri að ræða. Í bréfi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kemur fram óánægja hans með afgreiðslu Fangelsismálastofnunar ríkisins á erindi hans, auk þess sem hann setur þar fram kröfu sína og rök í málinu. Er það skoðun mín, að erindi hans hafi borið með sér, að um stjórnsýslukæru væri að ræða. Hafi dóms- og kirkjumálaráðuneytið hins vegar talið óljóst, hvort um stjórnsýslukæru væri að ræða, tel ég, að erindi A hafi a.m.k. gefið tilefni til að gengið yrði úr skugga um það og honum leiðbeint, sbr. 10. og 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, teldi ráðuneytið nánari upplýsinga þörf. Í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda fyrir hið æðra stjórnvald að úrskurða um efni kæru, að uppfylltum kæruskilyrðum. Eins og fram hefur komið hér að framan, tel ég afstöðu fangelsismálastofnunar í málinu kæranlega til æðra stjórnvalds og að líta hafi átt á erindi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem stjórnsýslukæru. Það er því skoðun mín, að ráðuneytinu hafi borið skylda til að leggja úrskurð á málið. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið leit svo á, að erindi A kæmi ekki til umfjöllunar ráðuneytisins. Er því ljóst, að æðra stjórnvald hefur ekki leyst úr því, hvort þær aðstæður, sem A byggði kröfur sínar á, væru slíkar, að víkja bæri frá þeirri almennu reglu, að dagsleyfi hefjist í því fangelsi, sem fangi er skráður í. Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er því sú, að skilyrði bresti til þess, að ég geti tekið kvörtun A til frekari athugunar. Með hliðsjón af því, að A er ekki lengur vistmaður í fangelsinu að Kvíabryggju, tel ég hins vegar rétt að beina þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðherra, að hann hlutist til um að fram fari sérstök athugun á framkvæmd dagsleyfa að því leyti sem hér um ræðir, einkum með tilliti til lögbundins tilgangs slíkra leyfa og jafnræðissjónarmiða." V. Með bréfi, dags. 8. apríl 1998, óskaði ég eftir því að dóms- og kirkjumálaráðherra upplýsti hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í ráðuneyti hans í framhaldi af áliti mínu. Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér 21. apríl 1998. Þar segir meðal annars: "Í framhaldi af bréfi yðar ritaði ráðuneytið forstjóra fangelsismálastofnunar ríkisins bréf hinn 7. mars 1997, þar sem vakin var athygli á áliti yðar og honum sent eintak þess. Þá var vakin athygli á tilmælum yðar um að könnun skyldi gerð á framkvæmd dagsleyfa að því leyti sem hér um ræðir, einkum með tilliti til lögbundins tilgangs slíkra leyfa og jafnræðissjónarmiða. Var því jafnframt beint til hans á þessu stigi, að láta taka saman upplýsingar fyrir ráðuneytið um dagsleyfi, sem veitt voru samkvæmt II. kafla reglugerðar nr. 719/1995 um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis, á árinu 1996, þar sem annars vegar komi fram í hvaða fangelsi viðkomandi afplánunarfangar voru vistaðir, þegar leyfið var tekið, og hins vegar hver sé skráð heimabyggð þeirra. Þá verði ennfremur tíunduð þau tilvik, þar sem þeir hafa verið fluttir í annað fangelsi, og fengu að hefja töku leyfisins þar. Á síðari stigum yrði hugað betum að öðrum atriðum málsins. Eigi hafa borist svör frá fangelsismálastofnun ríkisins um framgang umbeðinnar athugunar, og með bréfi, dags. í dag, hefur ráðuneytið ítrekað erindið og jafnframt sent ljósrit af bréfi yðar." Hinn 24. apríl 1998, barst mér bréf Fangelsismálastofnunar ríkisins, þar sem segir meðal annars: "[...] vill Fangelsismálastofnun skýra yður frá því að umbeðnar upplýsingar voru sendar ráðuneytinu með bréfi, dags. 8. apríl 1997, og hefur stofnunin fengið staðfest að það bréf er skráð móttekið þar." Með bréfi fangelsismálastofnunar fylgdi ljósrit af tilvitnuðu bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þar segir meðal annars: "Á árinu 1996 voru 29 föngum veitt samtals 57 dagsleyfi úr refsivist frá þremur fangelsum. Frá Litla-Hrauni fóru 22 fangar í 43 skipti í slík leyfi. Frá Kvíabryggju fóru 5 fangar 12 sinnum í dagsleyfi og frá Hegningarhúsinu fóru 2 fangar einu sinni í leyfi. Ekki eru handbærar nákvæmar upplýsingar um skráða heimabyggð þessara fanga, en almennt séð eru fangar í 80-90% tilvika búsettir á suðvesturhorni landsins. Viðtekin venja er sú að fangi fær dagsleyfi frá því fangelsi sem hann afplánar í. Einungis í tveimur tilvikum var um það að ræða að fangar væru fluttir frá öðru fangelsi, þ.e.a.s. Kvíabryggju áður en dagsleyfi hófst. Í annað skiptið var um að ræða fanga sem þurfti að fara með til læknis til Reykjavíkur á sama tíma og honum hafði verið veitt dagsleyfi og var honum því eðlilega heimilað að fara í leyfið frá Hegningarhúsinu og mæta þangað aftur. Í hitt skiptið hafði fangi verið fluttur frá Kvíabryggju og í Hegningarhúsið vegna þess að honum hafði verið heimilað að taka út síðustu 6 vikur refsitímans á sjúkrastofnunum SÁÁ. Hann fór því í dagsleyfi frá Hegningarhúsinu og mætti þangað aftur og var svo fluttur næsta dag til meðferðar. Enginn fangi var fluttur á milli fangelsa í þeim tilgangi einum að hann fengi að byrja leyfið frá fangelsi sem nær var skráðri heimabyggð hans. Ef slíkt væri gert yrði að vera um almenna reglu að ræða og þýddi í raun að nánast allir sem væru að fara í leyfi yrðu fluttir frá Kvíabryggju og Litla Hrauni og til Reykjavíkur. Slíkt hefði mikinn kostnað í för með sér og væri í raun illframkvæmanlegt vegna skipulagningar á nýtingu fangaplássa." Dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði mér á ný 12. maí 1998. Í upphafi bréfsins var beðist velvirðingar á því að rangt hefði verið greint frá í fyrra bréfi, en umrædd gögn hefðu mislagst í ráðuneytinu. Síðan segir: "Ekki hefur gefist tóm til þess að kanna upplýsingar um dagsleyfin frá Fangelsismálastofnun ríkisins til neinnar hlítar, en af þeim má þó ráða að ekki hefur verið um það að ræða að fangi sé gagngert fluttur milli fangelsa í þeim tilgangi einum að byrja leyfið frá fangelsi sem er nær skráðri heimabyggð hans. [...] Ekki verður séð að svörin veiti nægilegan grundvöll fyrir nákvæmri könnun, en þó er unnt að greina helstu niðurstöður: Fangar í Hegningarhúsinu, á Litla-Hrauni og á Kvíabryggju, sem fá dagsleyfi, koma langflestir frá höfuðborgarsvæðinu. Þeir sem fá leyfi úr Hegningarhúsinu geta því nýtt sér daginn að fullu til samvista með fjölskyldu sinni eða öðrum ættingjum eða vinum. Þeir sem fá leyfi frá Litla-Hrauni eiga akstur fyrir höndum til Reykjavíkur til heimabyggðar sinnar, er tekur tæpa klukkustund í einkabifreið en um klukkustund með áætlunarbifreið, sem gengur á milli. Hið sama gildir í lok leyfisdagsins. Hvað snertir fanga á Kvíabryggju horfir málið nokkuð öðru vísi við. Vilji þeir heimsækja fjölskyldu, ættingja eða vini á höfuðborgarsvæðinu, tekur um þrjár klukkustundir að aka þangað og síðan þrjár klukkustundir í lok leyfisdags að aka til baka. Áætlunarferðir áætlunarbifreiða henta ekki. Fyrir vikið er það sitt á hvað hvort fangarnir eru sóttir og dvelji leyfisdaginn með sínum nánustu á höfuðborgarsvæðinu eða vestur á Snæfellsnesi. Mjög fáar kvartanir berast undan þessari tilhögun, því að í flestum tilvikum hafa fangarnir sjálfir sótt um að vistast á Kvíabryggju, vitandi um tilhögun dagsleyfa. Ekki hefur komið til álita að flytja fanga til Reykjavíkur frá Kvíabryggju á kostnað stofnunarinnar, þannig að leyfið geti [hafist] í heimabyggð í upphafi leyfisdags. Kemur bæði til að slíkt er mjög kostnaðarsamt og eins hitt, að það er alls ekki framkvæmanlegt, þar sem fangelsi hafa verið með nærri 100% nýtingu og skipulag á nýtingu fangaplássa hefur ekki leyft það."