Álit

I. Hinn 14. febrúar 1997 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, vegna bréfs dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 20. janúar 1997. Í bréfinu hafnaði ráðuneytið beiðni um gjafsókn vegna máls, er hún hugðist höfða fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. II. Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins sótti lögmaðurinn, fyrir hönd A, um gjafsókn 6. nóvember 1996. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 16. desember 1996, var óskað eftir frekari upplýsingum um tekjur umsækjanda. Umbeðin gögn voru send ráðuneytinu með bréfi, dags. 8. janúar 1997. Í bréfinu er gerð grein fyrir ráðstöfun slysabóta, sem A hafði fengið á árinu 1995, og greint frá því, að hún hefði ekki verið á launaskrá frá 16. nóvember 1996. Jafnframt er í bréfinu skýrð fjárhæð lífeyrisgreiðslna og sjúkradagpeninga, sem umsækjandi njóti frá þeim tíma. Beiðni um gjafsókn var synjað með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. janúar 1997. Synjun ráðuneytisins er byggð á umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 16. janúar 1997. Um skilyrði gjafsóknar í málinu segir svo í umsögn gjafsóknarnefndar: "Samkvæmt skattframtali voru tekjur umsækjanda kr. 1.280.283 árið 1993 og kr. 1.521.724 árið 1994, kr. 1.659.469 árið 1995 og kr. 1.064.957 pr. 16.11. 1996, samkvæmt launaseðli. Umsækjandi hefur ekki aðra á framfæri. Í árslok 1995 voru skuldir kr. 1.451.260 við LÍN, eignir voru engar. Umsögn. Samkvæmt þeim upplýsingum sem umsækjandi hefur lagt fram, er fjárhag hennar ekki þannig varið að það sé henni fyrirsjáanlega ofviða að reka mál sitt. Með vísan til skilyrða a. liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er ekki mælt með gjafsókn." Samkvæmt kvörtuninni telur lögmaðurinn rökstuðning gjafsóknarnefndar í málinu ófullnægjandi. Vísar hann til gagna málsins, einkum bréfs, dags. 8. janúar 1997, þar sem fram komi, að "umsækjandi [sé] fallinn af launaskrá og [hafi] ca. kr. 40.000 á mánuði í lífeyrisgreiðslur sem að meirihluta [fari] til greiðslu húsaleigu". III. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 20. febrúar 1997, sem ítrekað var 21. apríl 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. maí 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Samkvæmt 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, skal gjafsókn því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því. Ef nefndin treystir sér á hinn bóginn ekki til að mæla með veitingu gjafsóknar er ráðuneytið bundið af því áliti nefndarinnar. Í samræmi við almennar reglur um álitsumleitan er ráðuneytinu þó alltaf skylt að kanna meðferð nefndarinnar á hverju einstöku máli og leita endurnýjaðrar umsagnar ef talið verður að einhverjir annmarkar séu þar á. Þá vill ráðuneytið árétta, að opinber réttaraðstoð skv. ákvæðum XX. kafla einkamálalaga, er undantekning frá þeirri meginreglu að aðili dómsmáls skuli bera þann kostnað sem hann hefur sjálfur af máli. Í samræmi við almenn viðmið hvílir því á umsækjanda að afla og leggja fram gögn beiðni sinni til stuðnings. Þegar ráðuneytið tók ákvörðun í máli A varð ekki annað séð, en fyrirliggjandi umsögn væri í góðu samræmi við þær framkvæmdarvenjur sem gjafsóknarnefnd hefur mótað varðandi það, hvort veita megi gjafsókn á grundvelli efnahags, sbr. a-lið 1. mgr. 126. gr. einkamálalaga. Nefndin mat það svo að framlögð skattframtöl, gögn um fjölskylduhagi og upplýsingar um bætta eignastöðu og samsetningu skulda, gæfu nægjanlega glögga mynd af efnahag umsækjanda. Þá fylgdu ekki gögn til stuðnings því, að svo verulegar breytingar hefðu orðið á tekjuöflun umsækjanda, að áhrif ætti að hafa í þessu sambandi. Samkvæmt þessu varð ekki séð að annmarkar væru á málsmeðferð nefndarinnar. Var gjafsókn því synjað. Sú niðurstaða breytir að sjálfsögðu ekki því, að umsækjanda stendur opið að sækja um að nýju eða óska eftir endurupptöku málsins, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, telji hann að nýjar upplýsingar í málinu eigi að leiða til annarrar niðurstöðu." Athugasemdir B bárust mér með bréfi, dags. 11. júní 1997. Þar segir, að gögn til staðfestingar upplýsingum umsækjanda hafi fylgt bréfi hans frá 8. janúar 1997 og að hann telji sig hafa útskýrt, hvers vegna umsækjanda væri þá orðið fjárhagslega ofviða að standa straum af kostnaði við málarekstur. Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. júní 1997, óskaði ég eftir athugasemdum ráðuneytisins, sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni framangreinds bréfs lögmannsins. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 15. september 1997, er vísað til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 11. september 1997, þar sem fram komi með ítarlegri hætti þau atriði, sem synjunin byggðist á. Í tilvitnuðu bréfi gjafsóknarnefndar ítrekar nefndin bréf sitt frá 17. apríl 1997. Síðan segir í bréfinu: "Að gefnu tilefni skal tekið fram að með gjafsóknarbeiðni [A] fylgdu tveir launaseðlar vegna útborgunar 1. nóvember 1996 vegna launa samtals að fjárhæð kr. 36.473 og launaseðill vegna útborgunar 16. nóvember 1996 vegna launa samtals að fjárhæð kr. 34.946. Nettó útborgun nam kr. 32.587 og kr. 22.896. Gögn um greiðslur frá lífeyrissjóði og vegna sjúkradagpeninga og gögn um ráðstöfun slysabóta greiddra á árinu 1995 að fjárhæð kr. 4.395.635 fylgdu ekki. Gjafsóknarnefnd byggði synjun sína fyrst og fremst á upplýsingum um tekjur samkvæmt framlögðum skattframtölum, heildarlaunagreiðslum samkvæmt launaseðlum árið 1996 og efnahag að öðru leyti. Taldi nefndin sér ekki fært að miða mat sitt alfarið við upplýsingar um tekjur eftir starfslok sem ekki studdust við gögn, og horfa fram hjá staðfestum upplýsingum um tekjur fyrri ára og tekjum það sem af var árinu 1996. Nefndin vekur athygli á að með bréfi dagsettu 16. desember 1996 var óskað eftir nánari skýringum á tekjum og efnahag umsækjanda. Nú er væntanlega komin meiri reynsla á afkomu [A] eftir starfslok sem kann að réttlæta endurskoðun á umsögn nefndarinnar." IV. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 24. nóvember 1997, segir svo: "Um gjafsókn er fjallað í XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. laganna verður gjafsókn: "[...] aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt: a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, [...]. b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda." Samkvæmt 2. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991 skal gjafsóknarnefnd veita umsögn um umsóknir um gjafsókn. Í 3. mgr. 125. gr. er greint frá því, með hvaða hætti beiðni um gjafsókn skuli vera. Henni skulu fylgja gögn eftir þörfum og rökstyðja skal að skilyrðum um gjafsókn sé fullnægt. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar veitir dómsmálaráðherra gjafsókn eftir umsókn aðila, en tekið er fram, að hún verði "því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því". Samkvæmt framansögðu metur gjafsóknarnefnd, hvort fullnægt hafi verið skilyrðum 126. gr. laganna fyrir meðmælum með gjafsókn eða gjafvörn, og er niðurstaða nefndarinnar bindandi fyrir dóms- og kirkjumálaráðherra. Eins og rakið hefur verið hér að framan, var það niðurstaða gjafsóknarnefndar í málinu, að mæla ekki með gjafsókn. Var sú niðurstaða á því byggð, að skilyrðum a-liðar 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 væri ekki fullnægt, þar sem fjárhag umsækjanda, samkvæmt upplýsingum í framlögðum gögnum, væri ekki þannig varið, að það yrði henni fyrirsjáanlega ofviða að reka mál sitt. Samkvæmt skýringum gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í málinu þóttu fyrirliggjandi gögn í málinu gefa nægjanlega glögga mynd af efnahag umsækjanda, en engin gögn hafi fylgt málinu til stuðnings því, að svo verulegar breytingar hefðu orðið á tekjuöflun umsækjanda, að áhrif ætti að hafa í þessu sambandi. Þá segir í bréfi gjafsóknarnefndar frá 11. september 1997, að nefndin hafi ekki talið sér fært "að miða mat sitt alfarið við upplýsingar um tekjur eftir starfslok sem ekki [styddust] við gögn, og horfa fram hjá staðfestum upplýsingum um tekjur fyrri ára og tekjum það sem af [væri] árinu 1996". Stjórnvöldum ber að sjá til þess að eigin frumkvæði, að mál séu nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt hvílir sú skylda á stjórnvaldi að leiðbeina þeim, sem óskar ákvörðunar, um það, hvaða gögn sé nauðsynlegt að hann leggi fram, og geri honum grein fyrir því, ef gögn skortir, og þá hvaða afleiðingar það kunni að hafa. Í máli þessu er ljóst, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið óskaði eftir frekari gögnum, eftir að umsókn um gjafsókn barst ráðuneytinu. Af því tilefni voru lögð fram skattframtöl og launaseðlar ásamt bréfi B, dags. 8. janúar 1997. Gjafsóknarnefnd rökstyður niðurstöðu sína, eins og áður segir, með vísan til fyrirliggjandi gagna og tekur fram, að ekki liggi fyrir gögn, sem styðji upplýsingar um breytta hagi. Er það skoðun mín, að bréf lögmannsins frá 8. janúar 1997 hafi gefið gjafsóknarnefnd tilefni til frekari rannsóknar á því, hvernig efnahag umsækjanda var háttað, áður en hún afgreiddi málið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, eftir atvikum með því að kalla eftir gögnum, er gátu upplýst betur, hvaða tekjur A hafði haft eftir fyrrnefnd starfslok hennar. V. Í samræmi við það, sem að framan hefur verið rakið, eru það tilmæli mín til gjafsóknarnefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að mál A verði tekið upp að nýju, ef ósk kemur um það frá henni, og síðan úr því leyst í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir í áliti þessu." VI. Í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu barst mér afrit af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. desember 1997, til B, lögmanns A, en því bréfi fylgdi gjafsókn til A, takmörkuð við úrlausn efnisatriða málsins.