Álit

I. Hinn 2. desember 1996 leitaði til mín B, lögfræðingur, fyrir hönd A vegna úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 19. ágúst 1996 um að A bæri að víkja úr stjórn Brunavarna Y. Telur A, að ráðuneytið hafi gengið of langt í úrskurði sínum og að hann sé hæfur til setu í stjórn Brunavarna Y. II. Samkvæmt gögnum málsins kærði X, umsækjandi um stöðu slökkviliðsstjóra Brunavarna Y, hinn 3. apríl 1996 til félagsmálaráðuneytisins setu A í stjórn Brunavarna Y, þegar fjallað var um stöðuveitinguna og ákvörðun tekin um hana. Varpaði X fram þeirri spurningu, hvort A væri "ekki alfarið vanhæfur að sitja í stjórn Brunavarna [Y]". Með bréfi, dags. 15. apríl 1996, óskaði félagsmálaráðuneytið eftir umsögn Brunavarna Y um kæruna. Í umsögn Brunavarna Y hinn 8. maí 1996 segir svo: "[A] er varðstjóri hjá slökkviliði [Æ] og hefur starfað þar í 26 ár. Í starfi sínu hefur [A] unnið með fjórum umsækjenda í lengri eða skemmri tíma, þar á meðal [X], það skal einnig tekið fram að [A] hefur í gegnum störf sín að brunamálum kynnst öllum umsækjendum (11 að tölu), en á engin persónuleg tengsl við neinn þeirra. Stjórn Brunavarna [Y] er skipuð 5 mönnum, starfssvið hennar er að hafa yfirstjórn með Brunavörnum [Y] og sem slík sér hún m.a. um ráðningu starfsmanna Brunavarna [Y]. Hvað varðar ráðningu nýs slökkviliðsstjóra var hún afgerandi fjórir með einn á móti, ráðning nýs slökkviliðsstjóra Brunavarna [Y] hefur þegar verið samþykkt af sveitarfélögum þeim er standa að Brunavörnum [Y]. Þá er þess einnig getið í kæru [X] að vanhæfni [A] í þessu máli, komi einnig fram í því að hann sem stjórnarformaður Brunavarna [Y] eigi og reki [slökkvitækjaþjónustuna Ö] sem eigi umtalsverð viðskipti við Brunavarnir [Y]. Samkvæmt upplýsingum frá skrifstofu Sambands Sveitarfélaga á [Y] voru viðskipti [slökkvitækjaþjónustunnar] við Brunavarnir [Y] árið 1993 kr: 16,341,00, árið 1994 kr: 58,312,00, árið 1995 kr: 34,312,00, greiðslur þessar voru inntar af hendi vegna hleðslu slökkvitækja vegna eldvarnarkennslu svo og vegna þolreynslu reykköfunarhylkja." Hinn 19. ágúst 1996 kvað félagsmálaráðuneytið upp úrskurð í tilefni af kæru X. Var það niðurstaða ráðuneytisins, að stjórn Brunavarna Y væri stjórn á vegum sveitarfélaga, sbr. 5. mgr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, og færi því um hæfi stjórnarmanna samkvæmt 45. gr. sömu laga. Ráðuneytið taldi, að A hefði ekki verið vanhæfur til að fjalla um ráðningu slökkviliðsstjóra Brunavarna Y á grundvelli fyrri starfstengsla við einn umsækjanda. Hins vegar væri hann almennt vanhæfur til setu í stjórninni. Um þetta atriði segir svo í úrskurði ráðuneytisins: "Í stjórnsýslunni gildir óskráð almenn neikvæð hæfisregla. Meginmarkmið almennra neikvæðra hæfisreglna er að stuðla að því að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði lögmætar og réttar með því að draga fyrirfram úr líkum á að tiltekin ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á niðurstöðu máls. Hinum almennu neikvæðu hæfisreglum er því ætlað að stuðla að auknu réttaröryggi og koma í veg fyrir að þær aðstæður skapist sem eru til þess fallnar að rýra traust almennings á stjórnsýslunni. Samkvæmt gögnum málsins er formaður stjórnar Brunavarna [Y] að aðalstarfi varðstjóri hjá slökkviliðinu á [Æ]. Auk þess á hann og rekur [slökkvitækjaþjónustuna Ö] sem kemur með ýmsum hætti að brunavörnum á svæðinu. Ráðuneytið telur að seta í stjórn Brunavarna [Y] annars vegar og varðstjórastaða hjá öðru slökkviliði auk umrædds fyrirtækjareksturs geti ekki samræmst. Hætta er á óeðlilegum hagsmunaárekstrum við afgreiðslu ýmissa mála hjá stjórninni. Með hliðsjón af þessu telur ráðuneytið að [A] beri að víkja úr stjórn Brunavarna [Y] á grundvelli hinna óskráðu almennu neikvæðu hæfisreglu stjórnsýslunnar." Í kvörtun A kemur fram, að rekstur slökkviliðs Æ og Brunavarna Y sé algjörlega aðskilinn og sé ekki boðvald milli þessara aðila, svo sem ráðuneytið hafi byggt niðurstöðu sína á. Telur A, að ráðuneytið hafi að þessu leyti ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og byggt ákvörðun sína á röngum forsendum. Vegna þess þáttar, er lýtur að stöðu A sem eiganda slökkvitækjaþjónustunnar Ö, er bent á, að viðskipti við það fyrirtæki hafi verið mjög lítil af hálfu Brunavarna Y. Þá eigi hin sérstaka hæfisregla í 45. gr., sbr. 5. mgr. 63. gr., sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 að koma í veg fyrir, að ómálefnaleg sjónarmið verði látin ráða niðurstöðu stjórnar Brunavarna Y. A tekur einnig fram, að vægari kröfur skuli gera til hæfis samkvæmt sveitarstjórnarlögum en stjórnsýslulögum. Í kvörtuninni kemur fram, að Brunavarnir Y haldi sex til átta fundi árlega og að það hafi aldrei komið fyrir, að A hafi verið vanhæfur til afgreiðslu máls. III. Með bréfi, dags. 10. desember 1996, óskaði ég eftir því við félagsmálaráðherra, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að upplýst yrði, hvort sérstök könnun hefði farið fram á umfangi rekstrar slökkvitækjaþjónustunnar Ö. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 17. desember 1996, segir meðal annars svo: "Rétt er að taka sérstaklega fram að ráðuneytið byggði niðurstöðu sína ekki á því að um boðvald sé að ræða milli Brunavarna [Y] og slökkviliðsins á [Æ]. Ráðuneytinu var og er fullkunnugt um skipulag brunavarna á svæðinu, enda fer það með brunavarnir og brunamál, sbr. lög nr. 41/1992 með síðari breytingum. Jafnframt er hafnað þeim röksemdum að leiða megi af úrskurði ráðuneytisins frá 19. ágúst 1996 að "einungis þeim sem starfa ekki með nokkrum hætti á sviði brunamála sé heimil seta í stjórn Brunavarna [Y]." Niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu er fengin eftir mat á öllum þáttum þess og var mat ráðuneytisins á þá leið að umræddir þættir leiddu saman til þess að [A] bæri að víkja úr stjórninni. Ráðuneytið tók ekki afstöðu til þess hvort einstakir þættir hafi einir og sér getað leitt til þessarar niðurstöðu. Hér var því um samverkandi þætti að ræða. Í kvörtuninni er jafnframt vísað til sérreglna um hæfi sveitarstjórnarmanna sem byggja á því að í sumum sveitarfélögum er fámennt. Í því sambandi er á það bent að í [Z] eru nú rúmlega 10.000 íbúar, en [A] sat í stjórninni fyrir hönd þess sveitarfélags. Að öðru leyti vísast til röksemda í úrskurði ráðuneytisins frá 19. ágúst 1996. Að lokum skal upplýst að sérstök könnun á umfangi rekstrar [slökkvitækjaþjónustunnar Ö] fór ekki fram umfram það sem fram kemur í fyrirliggjandi gögnum málsins." Ég gaf fyrirsvarsmanni A kost á því hinn 23. desember 1996, að koma að sjónarmiðum sínum vegna ofangreinds bréfs ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 2. janúar 1997. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Í bréfi ráðuneytisins segir að niðurstaðan, sé ekki byggð á því að um boðvald sé að ræða milli Brunavarna [Y] og slökkviliðsins á [Æ]. Þrátt fyrir það segir í úrskurði ráðuneytisins orðrétt: "Ráðuneytið telur að seta í stjórn Brunavarna [Y] annars vegar og varðstjórastaða hjá öðru slökkviliði auk umrædds fyrirtækjareksturs geti ekki samræmst." Þannig virðist það skipta meginmáli varðandi hið almenna óskráða neikvæða hæfi, að umbjóðandi minn starfar hjá öðru slökkviliði. Niðurstaða ráðuneytisins virðist einungis byggjast á tveimur þáttum, annars vegar að [A] sé eigandi fyrirtækis sem selur slökkvitæki og hins vegar að [A] sé slökkviliðsmaður og því vart hægt að tala um alla þætti málsins, eins og kemur fram í bréfi ráðuneytisins frá 17.12.1996. Undirrituðum þykir, í ljósi þess að ráðuneytið telur sig hafa vitað að ekki væri um boðvald að ræða á milli Brunavarna [Y] og slökkviliðsins á [Æ] að þá geti starf hans sem slökkviliðsmanns og stjórnarmanns hjá Brunavörnum [Y] vart skipt máli við mat á hinu almenna óskráða neikvæða hæfi. Virðist ráðuneytið taka undir þann skilning í bréfi sínu og mótmælir því að einungis þeir sem starfa ekki með nokkrum hætti á sviði brunamála sé heimil seta í stjórn Brunavarna [Y] og verður ekki séð annað en að hér sé um viðhorfsbreytingu að ræða hjá ráðuneytinu frá því það kvað upp úrskurð í málinu. Kemur þá til [...] skoðunar staða umbjóðanda míns sem eiganda [slökkvitækjaþjónustunnar Ö]. Þannig gæti réttmæt niðurstaða ráðuneytisins einungis ráðist af því að [A] sé eigandi þess fyrirtækis og ætti annað ekki að skipta máli. Undirritaður telur þó að hér sé ekki um slíkan hagsmunaárekstur að ræða, að [A] beri að víkja úr stjórninni, á grundvelli hinnar almennu óskráðu neikvæðu hæfisreglu og vísast þessu til stuðnings til fyrri rökstuðnings." IV. Í áliti mínu frá 15. ágúst 1997 sagði svo: "Í 4. gr. laga nr. 41/1992, um brunavarnir og brunamál, er kveðið svo á, að sveitarstjórn og slökkviliðsstjóri skuli halda uppi almennum brunavörnum og opinberu eldvarnaeftirliti í sveitarfélagi í samræmi við kröfur, sem nánar koma fram í reglugerðum um brunavarnir og brunamál. Fram kemur, að sveitarstjórnir geti haft samvinnu sín á milli um brunavarnamál sveitarfélaga. Gert var ráð fyrir slíkri samvinnu sveitarfélaga fyrir gildistöku laga nr. 41/1992 með 11. gr. laga nr. 74/1982, um brunavarnir og brunamál, og þar áður með 12. gr. laga nr. 55/1969 um sama efni. Á þessum grundvelli gengu nokkur sveitarfélög til samstarfs um Brunavarnir Y og tóku þær til starfa 1. janúar 1973. Gildandi samþykkt fyrir Brunavarnir Y öðlaðist gildi 1. janúar 1993. Í 2. gr. samþykktarinnar segir, að tilgangur Brunavarna Y sé að koma á sem fullkomnustum brunavörnum á samningssvæðinu, annast þær og kosta. Í því skyni skuli þær meðal annars reka slökkvilið og búa það öllum nauðsynlegum tækjakosti, bæta vatnstökuskilyrði og koma á sem fullkomnustu eldvarnaeftirliti á félagssvæðinu. Í 6. gr. kemur fram, að stjórn Brunavarna Y hafi yfirumsjón með starfsemi og rekstri, ráði slökkviliðsstjóra og aðra fastráðna starfsmenn. Slökkviliðsstjóri annist daglegan rekstur í umboði stjórnar. V. Kvörtun A beinist að úrskurði félagsmálaráðuneytisins um að hann sé almennt vanhæfur til að eiga sæti í stjórn Brunavarna Y. Telur A, að hann sé hæfur til að sinna þessu starfi, og tekur fram, að aldrei hafi komið fyrir, að hann hafi orðið vanhæfur til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 19. ágúst 1996 er því ekki haldið fram, að ómálefnalegra sjónarmiða hafi gætt í störfum stjórnar Brunavarna Y við úrlausn ákveðinna mála. Engin vísbending um slíkt kemur heldur fram í gögnum málsins. Eins og mál þetta er vaxið, kemur hér einungis til athugunar, hvort A uppfylli almenn hæfisskilyrði til þess að eiga sæti í stjórn Brunavarna Y. Að meginstefnu er val sveitarstjórna á Y á þeim mönnum, sem þær skipa í stjórn Brunavarna Y, komið undir frjálsu mati þeirra. Vali þeirra eru þó settar skorður bæði af settum ákvæðum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Verða stjórnarmenn þannig t.d. að uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem gilda um hlutaðeigandi stjórnarstarf. Eins og nánar kemur fram í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 108, verður að ganga út frá því, að sú meginregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur því sjálfkrafa, að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum. Með hliðsjón af markmiðum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttarins og tengsla þeirra við þessa meginreglu verður að leggja til grundvallar, að markmið meginreglunnar sé í senn að stuðla að því að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á ákvarðanir og að almenningur svo og þeir, sem hlut eiga að málum, geti treyst því, að opinberar nefndir leysi úr þeim á málefnalegan hátt. Meginkjarni framangreindrar réttarreglu felst í því, að maður sé útilokaður frá því að taka við opinberu starfi, þegar fyrirsjáanlegt er, að hann muni oft verða vanhæfur til meðferðar einstakra mála á grundvelli þeirrar sérstöku hæfisreglu, sem um starf hans gildir. Í máli þessu verður því fyrst að kanna, hvaða sérstöku hæfisreglur hafi tekið til starfa A í stjórn Brunavarna Y og kanna síðan, hvort fyrirsjáanlegt hafi verið, að hann yrði oft vanhæfur til meðferðar einstakra mála á þeim grundvelli skv. þeim rannsóknum og gögnum, sem félagsmálaráðuneytið byggði niðurstöðu sína á. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga taka þau til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna kemur fram, að um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra, sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga, fari eftir sveitarstjórnarlögum. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 41/1992, um brunavarnir og brunamál, skulu sveitarstjórn og slökkviliðsstjóri halda uppi almennum brunavörnum og opinberu eldvarnaeftirliti í sveitarfélagi. Af þessu er ljóst, að um verkefni er að ræða, sem teljast lögum samkvæmt til stjórnsýslu sveitarfélaga. Eins og áður segir, hafa sveitarfélög á Y með sér samvinnu um brunavarnamál sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. gilda ákvæði IX. kafla sveitarstjórnarlaga um þá samvinnu. Þar sem stjórn Brunavarna Y fer skv. framansögðu með verkefni, er teljast til stjórnsýslu sveitarfélaga, verður að telja að um sérstakt hæfi stjórnarmanna þessa byggðasamlags gildi sérstakar hæfisreglur 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Kemur þá til athugunar, hvort A hafi í starfi sínu sem stjórnarmaður Brunavarna Y verið fyrirsjáanlega oft vanhæfur til meðferðar einstakra mála á grundvelli 45. gr. sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt gögnum málsins er ljóst, að Brunavarnir Y hafa átt viðskipti við slökkvitækjaþjónustuna Ö, sem A á og rekur. Samkvæmt 45. gr. sveitarstjórnarlaga er A vanhæfur til þess að koma að undirbúningi, meðferð og ákvörðun um slík viðskipti í stjórn Brunavarna Y við fyrirtæki sitt. Samkvæmt gögnum málsins hafa umrædd viðskipti verið lítil og er því ekki grundvöllur til þess að halda því fram, að A hafi orðið vanhæfur í það mörgum málum, að hin óskráða meginregla um almennt hæfi eigi hér við. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins, dags. 19. ágúst 1996, segir, að slökkvitækjaþjónustan Ö komi með ýmsum hætti að brunavörnum á svæðinu. Í úrskurði ráðuneytisins er í fyrsta lagi ekki sérgreint, hvaða störf fyrirtækisins að brunavörnum séu ósamrýmanleg stjórnarsetu A í stjórn Brunavarna Y, þannig að vanhæfi hans valdi skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga. Þetta verður heldur ekki ráðið af gögnum málsins, sem mér bárust frá félagsmálaráðuneytinu. Í öðru lagi er þar ekki að finna rökstuðning fyrir því, að fyrirsjáanlega sé þar um að ræða það mörg mál, að það valdi vanhæfi A til setu í stjórninni samkvæmt hinni óskráðu meginreglu um almennt hæfi. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 17. desember 1996, kemur fram, að ráðuneytið hafi ekki tekið afstöðu til þess, hvort einstakir þættir hafi einir og sér getað leitt til niðurstöðu þess, heldur hafi verið um samverkandi þætti að ræða. Vegna þessa tel ég ástæðu til að árétta, að við úrlausn þess, hvort maður sé almennt vanhæfur til að sinna tilteknu opinberu starfi, er rétt að líta til fleiri atriða saman í því skyni að meta líklegan fjölda hugsanlegra vanhæfistilvika. Þetta á þó eingöngu við atriði, sem óhjákvæmilega leiða til vanhæfis í nánar tilgreindum tilvikum. Það þarf þess vegna að liggja ljóst fyrir, að sérhvert þeirra atriða, sem lagt er til grundvallar umræddu mati, leiði til vanhæfis skv. 45. gr. sveitarstjórnarlaga. Upplýst er, að þessu var ekki til að dreifa við afgreiðslu félags málaráðuneytisins. Vegna þessa annmarka á úrlausn ráðuneytisins í málinu tel ég rétt að beina því til félagsmálaráðherra, að ráðuneyti hans taki málið upp á ný og taki rökstudda afstöðu til ágreiningsefnisins samkvæmt þeim sjónarmiðum, sem ég hef rakið. Vegna þessarar niðurstöðu minnar eru ekki efni til þess að ég fjalli nánar um kvörtun A." VI. Niðurstöðu álits míns frá 15. ágúst 1997 dró ég saman með svofelldum hætti: "Það er niðurstaða mín, að skort hafi á að félagsmálaráðuneytið tæki rökstudda afstöðu til þess ágreiningsefnis, hvort A sé almennt vanhæfur til setu í stjórn Brunavarna Y. Ég beini því til félagsmálaráðherra að ráðuneyti hans taki málið upp á ný, komi fram ósk um það frá A, og leysi úr því samkvæmt þeim sjónarmiðum, sem hér hafa verið rakin." VII. Með bréfi, dags. 19. ágúst 1997, óskaði lögmaður A eftir því við félagsmálaráðuneytið að úrskurður ráðuneytisins frá 19. ágúst 1996 yrði tekinn upp að nýju í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Með bréfi, dags. 13. október 1997, sendi félagsmálaráðuneytið mér úrskurð sinn í málinu. Úrskurðarorð hljóðar svo: "Felldur er úr gildi úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 19. ágúst 1996 að því er varðar almennt hæfi [A] til setu í stjórn Brunavarna [Y]. [A] uppfyllir almenn hæfisskilyrði til að sitja í stjórninni."