Álit

I. Með erindi, dags. 23. febrúar 1996, hefur A hf., borið fram kvörtun á hendur landbúnaðarráðuneytinu og Framleiðsluráði landbúnaðarins vegna úthlutunar rekstrarstyrkja árið 1995 til afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Byggir umrædd úthlutun ráðuneytisins á tillögu Framleiðsluráðs landbúnaðarins, sem gerð var í samráði við Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði. A hf. telur, að með ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins hafi samkeppnisstaða félagsins gagnvart öðrum mjólkursamlögum verið skert; að ákvörðunin mismuni fyrirtækjum í mjólkuriðnaði með áberandi hætti; að fyrir ákvörðuninni hafi verið færð ófullnægjandi rök; að með ákvörðuninni hafi verið tekin opinber ákvörðun um, að A hf. eigi ekki að starfa í mjólkuriðnaði og að ekki sé hægt að ráðstafa umræddum rekstrarstyrkjum, nema að undangenginni umsókn hlutaðeigandi aðila þar um. Með bréfi, dags. 3. maí 1996, vakti ég athygli A hf. á því, að einn þáttur í kvörtun félagsins lyti að því, að ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um úthlutun rekstrarstyrkja til afurðastöðva í mjólkuriðnaði á árinu 1995 hefði raskað samkeppnisstöðu þeirra. Benti ég A hf. á, að þar sem þessi þáttur málsins hefði ekki verið borinn undir samkeppnisráð og áfrýjunarnefnd samkeppnismála, sbr. samkeppnislög nr. 8/1993, teldi ég ekki rétt að fjalla um hann, með vísan til þeirrar grunnreglu, sem 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 væri byggð á. Ég ákvað hins vegar að taka til athugunar þann þátt í kvörtun A hf., sem að því lýtur, að vinnubrögð landbúnaðarráðuneytisins við undirbúning og framkvæmd úthlutunar á umræddum rekstrarstyrkjum séu ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. II. Forsaga máls þessa er sú, að með ódagsettu bréfi A hf. til landbúnaðarráðuneytisins, sem ráðuneytinu barst 12. október 1995, segir, að A hf. hafi haft af því spurnir, að af hálfu landbúnaðarráðuneytisins sé lokið ráðstöfun fjár til styrktar rekstri afurðastöðva í mjólkuriðnaði á grundvelli a-liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 123/1994, sem byggist á 2. mgr. 19. gr. laga nr. 99/1993. Þar sem A hf. hafi ekki borist með neinum formlegum hætti afgreiðsla á umræddum rekstrarstyrkjum og/eða gefist færi á að sækja um slíkan rekstrarstyrk, sé óskað eftir svari ráðuneytisins við eftirfarandi spurningum: "1. Hvort úthlutun umræddra rekstrarstyrkja vegna ársins 1995 sé lokið. 2. Hvaða afurðastöðvar hafi fengið slíkum rekstrarstyrkjum úthlutað og hver sé upphæð þeirra. 3. Hvort [A] hf. sé meðal þeirra afurðastöðva, sem fengu rekstrarstyrkjum úthlutað á því ári. 4. Á hvaða rökum afgreiðsla landbúnaðarráðuneytisins sé byggð." Í lok bréfsins segir, að sams konar erindi hafi verið sent Framleiðsluráði landbúnaðarins að því er snúi að þeirra þætti í þessu máli. Framangreindri fyrirspurn A hf. svaraði landbúnaðarráðuneytið með bréfi, dags. 24. janúar 1996. Þar segir meðal annars: "Sp. 1. Framleiðsluráð landbúnaðarins í samráði við Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði gerði í maí s.l. tillögu til landbúnaðarráðherra um ráðstöfun rekstrarstyrkja árið 1995. Tillagan var staðfest af ráðuneytinu í ágúst s.l. Þar með var lokið úthlutun styrkja fyrir árið 1995. Sp. 2. Afurðastöðvar sem fengu úthlutað styrkjum skv. 2. gr. rg. nr. 123/1994 eru Mjólkursamlag [B] kr. 16.720 þús., Mjólkursamlag [C] kr. 16.296 þús. og Mjólkursamlag [D] kr. 6.696 þús. Sp. 3. Nei. Sp. 4. Við breytingu á 19. gr. laga nr. 99/1993 sem gerð var með lögum nr. 129/1993 var svigrúm til verðjöfnunar takmarkað og sett fram skýrari skilyrði fyrir því hvert hlutverk verðjöfnunar væri. Þannig er tilgreint að við ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjaldi skuli vera heimilt að taka tillit til stærðar og staðsetningar afurðastöðva svo að unnt sé að styrkja sérstaklega rekstur þeirra þar sem það þykir hagkvæmur kostur vegna landfræðilegrar einangrunar. Lagabreytingarnar voru gerðar í framhaldi af niðurstöðum Sjömannanefndar, þar sem í hlut áttu aðilar vinnumarkaðarins, bændur og stjórnvöld. Í tillögum nefndarinnar er talið að "öll rök hnígi að því að stærstu skref sem tekin verði í átt til aukinnar framleiðni í mjólkuriðnaði felist í fækkun mjólkurbúa og aukinni verkaskiptingu milli þeirra, þannig að þau bú sem eftir standa fái meiri mjólk til úrvinnslu og séu sérhæfðari". Heimild var sett í lög fyrir landbúnaðarráðherra til að ráðstafa 450 milljónum kr. til þessa verkefnis af verðmiðlunarfé mjólkur. Á grundvelli framangreindra sjónarmiða voru mótaðar reglur um möguleika mjólkurbúa til að fá fyrirgreiðslu til úreldingar. Þær giltu til 31. des. s.l. en þá rann út gildistími heimildar til ráðstöfunar á fé úr verðmiðlunarsjóði skv. ákvæðum laga nr. 129/1993. Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði lögðu til að ákvæði laganna yrði framlengt þar sem ekki hefði gefist nægur tími til að koma ákvæðum laganna til framkvæmda vegna seinnar útkomu reglna m.a. vegna deilna um eignarhald í mjólkuriðnaðinum. Að tillögu landbúnaðarráðherra var gerð breyting á lögum 99/1993 sem framlengir heimild til notkunar á verðmiðlunarfé um tvö ár eða til ársloka 1997. Full rök eru fyrir því að á meðan sú aðgerð stendur yfir verði heimild til rekstrarstyrkja notuð einungis í þeim tilvikum vegna landfræðilegra aðstæðna sé óhjákvæmilegt að halda rekstri mjólkurbús gangandi með framlagi af verðmiðlunarfé." Fyrirspurn A hf. svaraði Framleiðsluráð landbúnaðarins með bréfi, dags. 23. nóvember 1995. Þar segir: "Bréf yðar, ódagsett, en móttekið hinn 13. október sl., með nokkrum spurningum um rekstrarstyrki til mjólkursamlaga á árinu 1995, var lagt fram á fundi Framkvæmdanefndar Framleiðsluráðs landbúnaðarins hinn 19. október sl., og undirrituðum falið að svara efnisatriðum bréfsins. 1. Spurt er: Er lokið að gera tillögu til landbúnaðarráðherra um hvaða afurðastöðvar skuli njóta rekstarstyrkja á árinu 1995? Svar: Já, Framleiðsluráð ræddi tillögu sína í þessu efni á fundi hinn 27. apríl 1995 og leitaði umsagnar Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði um hana. Tillagan var síðan endanlega frágengin á fundi Framkvæmdanefndar Framleiðsluráðs hinn 11. maí 1995 og í framhaldi af því send landbúnaðarráðherra samkvæmt ákvæðum í 3. gr. reglugerðar nr. 123/1994 um verðmiðlunargjald af mjólk. 2. Spurt er: Hvaða afurðastöðvar gerði Framleiðsluráð landbúnaðarins tillögu um að nytu slíkra rekstrarstyrkja ásamt upphæð styrkja hverrar afurðastöðvar fyrir sig, ef svo er? Svar: Mjólkursamlag [B] kr. 16.720 þús. Mjólkursamlag [D] kr. 6.696 þús. Mjólkursamlag [C] kr. 16.296 þús. 3. Spurt er: Er [A] hf., meðal þeirra afurðastöðva sem gerð var tillaga um að fengju rekstrarstyrk á þessu ári? Svar: Nei. 4. Spurt er: Á hvaða rökum eru tillögur Framleiðsluráðs landbúnaðarins byggðar? Svar: Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 123/1994 eru fyrirmæli um hvaða afurðastöðvar geti notið styrkja af innheimtu verðmiðlunarfé, en það eru þær afurðastöðvar sem nauðsynlegt er að starfrækja vegna landfræðilegrar einangrunar eða hagkvæmt þykir að starfrækja vegna fjarlægðar frá næstu afurðastöð. Framleiðsluráð ræddi ofangreint ákvæði á fundi sínum 28. apríl 1994 og hafði þá til hliðsjónar tvö nefndarálit sem unnin voru að tilhlutan landbúnaðarráðherra. Nefndarálit um hagræðingu í rekstri innan mjólkuriðnaðarins, ágúst 1989 og tillögur um hagræðingu og breytingar á skipulagi mjólkuriðnaðarins, mars 1991. Í báðum þessum skýrslum er reiknað með að starfrækja þurfi mjólkursamlögin á [B] og á [D] enn um sinn af landfræðilegum orsökum. Líkanútreikningar sem báðar nefndirnar létu vinna bentu til þess að Mjólkursamlag [C] væri það samlag sem næst kæmist skilgreiningunni "að hagkvæmt þyki að starfrækja vegna fjarlægðar frá næstu afurðastöð" með næga afkastagetu. Þessi niðurstaða Framleiðsluráðs lá eins og áður sagði ekki fyrir fyrr en í lok apríl 1994. Því var ákveðið að mæla með því við landbúnaðarráðherra að [A] hf., fengi nokkurn rekstrarstyrk á því ári. Jafnframt var ákveðið að tilkynna stjórn samlagsins að ekki væri að vænta frekari tillagna Framleiðsluráðs í því efni eins og fram kemur í bréfi dags. 27. maí 1994, [...] Beðist er velvirðingar á því hversu mjög hefur dregist að svara bréfi yðar." III. Í rökstuðningi A hf. fyrir kvörtun sinni yfir umræddri úthlutun landbúnaðarráðuneytisins árið 1995 á rekstrarstyrkjum til afurðastöðva í mjólkuriðnaði segir svo: "1. Að ákvörðunin skerði samkeppnisstöðu félagsins gagnvart öðrum mjólkursamlögum. Sú ráðstöfun sem ákveðin hefur verið samkvæmt lögum nr. 99/1993 á verðmiðlunarfé afurðastöðvanna sjálfra (0,65 kr á hvern ltr. innveginnar mjólkur í hverja afurðastöð) um að styrkja beri sumar afurðastöðvar með beinum hætti getur ekki staðist kröfur um eðlilega viðskiptahætti samkvæmt samkeppnislögum. Slíkir styrkir hafa áhrif á starfsemi einstakra fyrirtækja í atvinnugreininni og skerða eða auka möguleika einstakra fyrirtækja með ósanngjörnum hætti. [Í viðkomandi landsfjórðungi] hagar þannig til að reknar eru 4 afurðastöðvar í mjólkuriðnaði. Með sönnu má líklega segja að mjólkursamlagið á [D] sé landfræðilega einangrað yfir vetrarmánuðina. Að öðru leyti er um að ræða svæði sem er mögulegt markaðssvæði allra þessara afurðastöðva eða fyrirtækja. Vert er að vekja athygli á því, að í dag selur t.d. [A] ákveðnar afurðategundir um allan fjórðunginn þó svo ekki hafi verið ákveðið að bjóða til sölu allar framleiðslutegundir félagsins utan [X]. [A] hf. hafa borist óskir frá einstökum verslunum [...] um að kaupa ýmsar mjólkurvörur af félaginu. Við yrðum þá í beinni samkeppni við samlagið á [C] sem naut rekstrarstyrkjar á árinu 1995. 2. Að ákvörðunin mismuni fyrirtækjum í mjólkuriðnaði með áberandi hætti. Samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 123/1994 geta afurðastöðvar í mjólkuriðnaði, er sýna fram á þörf fyrir slíka styrki, notið rekstrarstyrkja af innheimtu verðmiðlunarfé ef nauðsynlegt er að starfrækja afurðarstöðina vegna landfræðilegrar einangrunar eða hagkvæmt þykir að starfrækja hana vegna fjarlægðar frá næstu afurðastöð. Hér vandast málið. Hver er einangraður og hvenær er hagkvæmt að starfrækja afurðastöð? Að áliti forsvarsmanna [A] hf. hafa ekki verið færð fyrir því rök að afurðastöð [A] hf. sé ekki háð landfræðilegri einangrun og eða að ekki sé hagkvæmt vegna fjarlægðar frá annarri afurðastöð að starfrækja afurðastöð félagsins í [X]. Frá [X] er 70 km vegalengd í næstu afurðastöð [Z í norðvesturátt] og 316 km í afurðastöð [Y í suðvesturátt]. Ef gengið er út frá því að t.d. stöðin [þar sem A hf. er staðsett] sé ekki háð landfræðilegum takmörkunum er um beina mismunun að ræða því möguleikar t.d. afurðastöðvanna í [X] og á [Y] til að yfirtaka framleiðslu afurðastöðvarinnar [Z] hljóta að vera þó nokkrir. Ekki hefur verið sýnt fram á að slíkt sé ekki mögulegt en samkvæmt munnlegum upplýsingum er útreikningur á rekstrarstyrknum til mjólkursamlagsins á [Z] m.v. flutning á hrámjólk og afurðum frá mjólkursamlaginu á [Þ]. Til [Mjólkurstöðvarinnar Þ] er farið um nokkra fjallvegi og á engan hátt hægt að tryggja fullkomnar samgöngur að vetrarlagi. Að nokkru leyti er um sömu fjallvegi að fara og ef flytja ætti hráefni og afurðir frá [...] til annarrar afurðastöðvar [...]. 3. Fyrir ákvörðuninni hafa verið færð ófullnægjandi rök. Samkvæmt [...] bréfi frá Framleiðsluráði landbúnaðarins er aðalröksemdin fyrir tillögunni til Landbúnaðarráðuneytisins um úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 byggð á nefndarálitum frá árunum 1989 og 1991. Nú hagar svo til að [A] hf. var ekki til sem félag á umræddum árum. Einnig má benda á að hér er væntanlega vísað til einhverskonar vinnu með svokölluð "bestunarlíkön" (líkanaútreikningar) frá umræddum árum sem hljóta að taka mið af þeim aðstæðum sem þá ríktu sem að sjálfsögðu geta verið breyttar í dag. Má í því sambandi benda á að miklar breytingar hafa átt sér stað í samgöngumálum og ýmsum öðrum þáttum í rekstarumhverfi afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Í svari Landbúnaðarráðuneytisins koma engin rök fram fyrir ákvörðun um úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 sem hafa einhverja tilvísun til umrædds lagatexta eða eiga sér stoð í reglugerð um ráðstöfun verðmiðlunarfjár til rekstrarstyrkja. Ráðuneytið kýs að færa rök fyrir ákvörðun sinni með tilvísun í reglugerð nr. 211/1994 er fjallar um ráðstöfun á verðmiðlunarfé til hagræðingaraðgerða í mjólkuriðnaði, m.a. um úreldingu mjólkurstöðva eða þá hugmyndafræði sem að baki þeirri reglugerð liggur. Ekki verður séð af lagatextanum að þar ríki beint samband. 4. Að með ákvörðuninni hafi verið tekin opinber ákvörðun um að [A] hf. eigi ekki að starfa í mjólkuriðnaði. Með tilvísun til þess sem hér kom fram í tölulið 3 um rökstuðning ráðuneytisins fyrir ákvörðun sinni um úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 má ætla að [A] hf. sé ætlað að úrelda afurðastöð sína samkvæmt vilja opinbers stjórnvalds. Ráðuneytið fléttar saman úthlutun rekstrarstyrkja af verðmiðlunarfé og möguleikum afurðastöðva í mjólkuriðnaði til að fá fyrirgreiðslu til úreldingar afurðastöðva. Því má ætla að ákvörðunin um að t.d. [A] hf. fái ekki úthlutaðan rekstrarstyrk á árinu 1995 sem er í 70 km fjarlægð frá afurðastöð sem hlaut rekstrarstyrk á árinu 1995, hafi verið ákvörðun um að úrelda skyldi afurðastöð félagsins í [X]. 5. Að ekki er hægt að ráðstafa umræddum rekstrarstyrkjum nema að undangenginni umsókn hlutaðeigandi aðila þar um. Opinbert stjórnvald getur haft áhrif á stöðu fyrirtækja og möguleika þess til að starfa í viðkomandi atvinnugrein með aðgerðum sínum. Sérstaklega hlýtur slíkt að hafa áhrif þegar úthlutað er beinum rekstrarstyrkjum til tiltekinna fyrirtækja og af fjármunum sem viðkomandi atvinnugrein hefur sjálf greitt af tekjum sínum. Í þessu tilviki er þremur fyrirtækjum í mjólkuriðnaði úthlutað verulegum fjármunum án þess að öllum fyrirtækjum í iðnaðinum hafi verið gefinn kostur á að sækja um slíkan rekstrarstyrk og sýna fram á þörf sína fyrir slíkum styrkjum eða einsog segir í reglugerðinni "... enda sé sýnt fram á þörf fyrir slíkan styrk". [A] hefur aldrei verið gefinn kostur á að sækja um umræddan rekstrarstyrk. Til marks um þau áhrif sem umræddir styrkir geta haft má nefna að Mjólkursamlag [D] fékk tæplega 6,7 milljónir í styrk sem nemur um 7,59 kr á hvern innveginn hráefnislítra en innkaupsverð hans er um 27,66 kr á ltr að meðaltali. 6. Önnur atriði. Vert er að vekja athygli á að samkvæmt reglugerð nr. 123/[1994] 3. mgr. 3. gr. töluliður 1 skal eingöngu úthluta rekstrarstyrkjum til fyrirtækja sem uppfylla ákvæði 64. gr. laga nr. 99/1993 um aðgreiningu bókhalds og fjárreiða afurðastöðva frá öðrum rekstri. Forráðamönnum [A] hf. er til efs að slíkur aðskilnaður eigi sér stað t.d. í bókhaldi og fjárreiðum afurðastöðvarinnar [...] sem rekin er af [D]." IV. Hinn 3. maí 1996 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf í tilefni af kvörtun A hf. og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té þau gögn, er snertu málið, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Óskaði ég þess sérstaklega, að upplýst yrði, hvort auglýst hefði verið, að til stæði að veita umrædda styrki og þeim afurðastöðvum, sem uppfylltu skilyrði laga og reglugerðar, veitt færi á að sækja um rekstrarstyrk. Hefði svo ekki verið gert, óskaði ég upplýst um ástæður þess. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um, hvort sú fullyrðing í kvörtun A hf. væri rétt, að úthlutun styrkjanna hefði verið byggð á nefndarálitum frá árunum 1989 og 1991, þannig að ekki hefði verið tekið tillit til þeirra mjólkursamlaga, sem voru stofnuð eftir árið 1991, eins og t.d. A hf. Beiðni mína til landbúnaðarráðuneytisins um gögn og skýringar ítrekaði ég með bréfi, dags. 13. ágúst 1996. Með bréfi, dags. 30. ágúst 1996, svaraði landbúnaðarráðuneytið fyrirspurn minni. Í upphafi bréfsins segir, að þar sem ákvörðun um greiðslu rekstrarstyrkja til afurðastöðva feli í sér ráðstöfun á innheimtu verðmiðlunarfé, þyki í upphafi rétt að gera örstutta grein fyrir verðmiðlun samkvæmt lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Þá segir í bréfinu: "Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. bvl., sbr. breytingu með lögum nr. 129/1993 og nr. 124/1995 skal innheimta verðmiðlunargjald af afurðum nautgripa og sauðfjár. Er gjald þetta hluti af heildsölu- og dreifingarkostnaði, sé hann ákveðinn af fimmmannanefnd. Endanlegt ákvörðunarvald um fjárhæð verðmiðlunargjalds er ekki lengur í höndum landbúnaðarráðherra, sbr. breytingu með 5. gr. laga nr. 124/1995, en þar er kveðið á um að verðmiðlunargjald af mjólk skuli vera 0,65 kr. á hvern lítra mjólkur, sem lögð er inn í afurðastöð og er innan greiðslumarks. Framleiðsluráð landbúnaðarins hefur það hlutverk samkvæmt 24. gr. bvl. að annast framkvæmd verðmiðlunar, þ.e. innheimtu, vörslu og allt reikningshald vegna verðmiðlunar. Í því felst m.a. öflun þeirra gagna, sem þörf er á til að framkvæma verðmiðlun, sbr. 1. mgr. 26. gr. bvl. Í 2.-4. mgr. 19. gr. bvl. er fjallað um ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjaldi, en því er m.a. unnt að verja til verðmiðlunar milli afurðastöðva til að jafna flutningskostnað frá framleiðendum að afurðastöðvum, til að auðvelda hagkvæman rekstur afurðastöðva, og til að greiða nauðsynlega flutninga milli svæða, þar sem vöntun kann að vera á einstökum afurðum. Jafnframt til að koma á hentugri verkaskiptingu milli afurðastöðva og til að jafna aðstöðu þeirra til að koma framleiðsluvörum sínum á markað, sbr. a-c lið 2. mgr. Eins og fram kemur í 3. mgr. 19. gr. er við ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjaldi heimilt að taka tillit til bæði stærðar og staðsetningar afurðastöðva í þeim tilgangi að styrkja sérstaklega rekstur þeirra, þyki það hagkvæmur kostur vegna landfræðilegrar einangrunar. Í 4. mgr. 19. gr. laganna kemur fram að ákvörðun um ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjöldum sé háð því að leitað sé tillagna frá Framleiðsluráði landbúnaðarins og Samtökum afurðastöðva í mjólkuriðnaði (SAM). Rétt er að fram komi að breyting sú sem gerð var á 19. gr. bvl. með lögum nr. 129/1993 þrengdi að mati ráðuneytisins svigrúm til verðmiðlunar frá því sem verið hafði og lítur ráðuneytið svo á að hlutverk og markmið verðmiðlunar séu skýrari en áður. Að þessum sjónarmiðum er vikið í bréfi ráðuneytisins til [A] dags. 24. janúar 1996. Þar er einnig vikið að niðurstöðum sjömannanefndar frá í maí 1992 sem voru undanfari laganna nr. [129]/1993. Vísast nánar í því sambandi til greinargerðar með frumvarpi því sem varð að framangreindum lögum nr. 129/1993 [...] Ráðuneytið hefur nýtt heimild í 27. gr. bvl. og sett reglugerð um verðmiðlunargjald af mjólk, nr. [123] 3. mars 1994. Með þeirri reglugerð er horfið frá ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjöldum í þeirri mynd sem gilt hafði á árinu 1993 og fyrr, sbr. t.d. ákvæði reglugerða um greiðslur verðmiðlunargjalda til mjólkurbúa fyrir einstök rekstrarár, þ.e. rg. nr. 46/1994, 400/1992, 125/1992, sbr. breytingu nr. 287/1992 og nr. 485/1990. Horfið var frá því að bæta rekstrarhalla afurðastöðva samkvæmt ársreikningi þeirra og ákveðið að rekstrarstyrkir greiddust einungis til þeirra afurðastöðva sem yrðu að starfa af landfræðilegum ástæðum. Áður var megintilgangur verðmiðlunar að jafna vinnslu- og dreifingarkostnað mjólkur um allt land, en nú er tilgangurinn eingöngu sá [að] tryggja rekstur þeirra afurðastöðva sem óhjákvæmilegt er að reka m.t.t. staðsetningar þeirra. Samkvæmt nefndri reglugerð nr. 123/1994 er það sameiginlegt hlutverk Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði (SAM) að gera tillögu til landbúnaðarráðherra um skiptingu tekna af [...] verðmiðlunargjöldum milli tilgreindra verkefna, þ.m.t. greiðslu rekstrarstyrkja til afurðastöðva, en um, það er ítarlega fjallað í 3. gr. reglugerðarinnar. Ákvörðun ráðuneytisins um greiðslu umræddra rekstrarstyrkja er byggð á heimild 3. mgr. 19. gr. bvl., sbr. einnig 3. gr. rg. nr. 123/1994. Þær afurðastöðvar sem fengu rekstrarstyrk á árinu 1995, þ.e. mjólkursamlögin á [B, C og D], eiga það sammerkt að vera þannig staðsettar landfræðilega að flutningur mjólkur frá framleiðendum á núverandi starfssvæði þeirra að næstu afurðastöð þykir óraunhæfur vegna fjarlægðar. Tillaga Framleiðsluráðs í bréfi dags. 12. maí 1995, sem mun hafa verið mótuð í samráði við SAM, og ráðuneytið byggði ákvörðun sína á, verður ekki túlkuð öðru vísi en svo að vilji hafi staðið til að ná fram meiri sparnaði og hagræðingu með sameiningu afurðastöðva. Sérstaklega er tekið fram í bréfi Framleiðsluráðs landbúnaðarins til ráðuneytisins dags. 29. apríl 1994 að ráðið muni ekki leggja til að greiddir verði rekstrarstyrkir til [tveggja tilgreindra samlaga] á árinu 1995, þannig að ljóst var að hverju stefndi. Við tillögu Framleiðsluráðs mun hafa verið höfð hliðsjón af hagræðingar- og úreldingarmöguleikum skv. reglum nr. 211/1995 og nú liggur fyrir að [önnur afurðastöðin] hefur sótt um úreldingu. Kvörtun [A hf.] varðar ákvörðun ráðuneytisins um greiðslu rekstrarstyrkja á árinu 1995. Eins og fram kemur í gögnum málsins fékk fyrirtækið slíka greiðslu á árinu 1994 og naut auk þess verðmiðlunar fyrir þann tíma á grundvelli framangreindra reglugerða þar um. Engu breytir í þessu sambandi þótt afurðastöðin hafi áður verið rekin af [X], en sé nú rekin sem sjálfstæður aðili, enda eru rekstrarlegar forsendur hinar sömu. Með vísan til þess að ákvörðun ráðuneytisins rúmast innan heimilda 3. mgr. 19. gr. bvl. er ekki unnt að líta svo á fyrirtækjum sé mismunað, eða að ákvörðun ráðuneytisins skerði með ólögmætum hætti samkeppnisaðstöðu [A hf.], enda er ekki sýnt fram á að samlagið eigi lögvarða kröfu til greiðslu rekstrarstyrks á því ári sem hér um ræðir. Segja má að staða [A hf.] sé ekki ólík stöðu smærri afurðastöðva, s.s. [...], hvað varðar rekstrarmöguleika. Ráðuneytið leyfir sér því að vísa til breytts tilgangs verðmiðlunar, sem miðar gagngert að því að tryggja rekstrargrundvöll afurðastöðva, sem óhjákvæmilegt er að reka til að þjóna viðkomandi byggðarlagi. Einnig má benda á að Samkeppnislög nr. 8/1993 viðurkenna samkeppnishindranir sérlaga eins og t.d. bvl. Það kemur skýrt fram í framsögu viðskiptaráðherra þegar mælt var fyrir frumvarpi því er varð að lögum nr. 8/1993. Rétt er að fram komi sú leiðrétting að tilvitnað nefndarálit sjömannanefndar, sem vikið er að í bréfi ráðuneytisins til [A hf.] dags. 24. janúar s.l., var birt í maímánuði 1992. Ráðuneytið hafnar öllum sjónarmiðum í þá veru að ákvörðun ráðuneytisins hafi verið byggð á eldri gögnum, eins og haldið er fram í kvörtuninni. Vegna fyrirspurnar yðar skal tekið fram að ekki hefur verið auglýst sérstaklega eftir umsóknum um rekstrarstyrki, enda ekki gert ráð fyrir því í 19. gr. eða öðrum ákvæðum bvl. og heldur ekki í reglugerð nr. 123/1994. Ekki er þannig gert ráð fyrir því að ákvörðun um umræddan styrk byggi á óskum viðkomandi afurðastöðva, heldur er einvörðungu [...] gert ráð fyrir því að Framleiðsluráð og SAM móti tillögur til ráðuneytisins um ráðstöfun tekna af innheimtu verðmiðlunargjaldi." Ég gaf A hf. kost á því að gera athugasemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins með bréfi, dags. 5. september 1996, og bárust mér athugasemdir A hf., sbr. bréf fyrirtækisins, dags. 10. desember 1996. Í því bréfi segir meðal annars svo: "a) Fyrsta ber að geta þess að landbúnaðarráðuneytið hefur lagt þó nokkra vinnu í þetta svar sitt til yðar hr. umboðsmaður, og búið það í rökréttari búning heldur en það svarbréf sem okkur hafði borist áður frá ráðuneytinu. b) Í svari ráðuneytisins eru að okkar mati ekki lagðar fram neinar efnislegar forsendur sem réttlæta þá úthlutun rekstrarstyrkja sem hér er til umræðu. Engin efnisleg rök eru færð fyrir því hvers vegna sumum afurðastöðvum í mjólkuriðnaði er úthlutað rekstrarstyrkjum en ekki öðrum. Hvers vegna afurðastöðvarnar t.d. [...] fá ekki rekstrarstyrk eða þá aðrar afurðastöðvar. Vísað er áfram til einhverra skýrslna eða nefndarálita sem ekki hafa verið lagðar fram og eða eru með öðrum hætti mjög óljósar um markmið og tilgang. Sérstaklega er tekið fram í svari ráðuneytisins að það hafni þeim sjónarmiðum að ákvörðun þess hafi verið byggð á eldri gögnum en þá væntanlega áliti sjömannanefndar er birt var í maí 1992. Sérstaklega er tekið fram í svari Framleiðsluráðs að það byggi álit sitt á vinnu er fór fram á árunum 1989 og 1991 og engu öðru. c) Sem fyrr er vísað til þess að þær afurðastöðvar sem hlutu rekstrarstyrk á árinu 1995 eigi eitthvað sameiginlegt sem aðrar afurðastöðvar eigi ekki eða eins og það er orðað í 5. mgr. á bls. 2 "... eiga það sammerkt að vera þannig staðsettar landfræðilega að flutningur mjólkur frá framleiðendum á núverandi starfssvæði þeirra að næstu afurðastöð þykir óraunhæfur vegna fjarlægðar". Ekki er nein tilraun gerð hér til að réttlæta með tilvísun í rök að afurðastöð félagsins í [X] sé ekki háð landfræðilegri einangrun og eða hagkvæmni þess að flytja mjólk framleiðenda hér á þessu svæði annað eða koma neyslumjólk til baka á sölusvæði afurðastöðvarinnar. d) Með ákvörðun ráðuneytisins er enn látið að því liggja að það sé til einhver sérstök stefna um það hvaða afurðastöðvar í mjólkuriðnaði eigi að starfa áfram með blessun opinbers stjórnvalds eða eins og segir í áðurnefndri málsgrein að "... ekki túlkuð öðruvísi en svo að vilji hafi staðið til þess að ná fram meiri sparnaði og hagræðingu með sameiningu afurðastöðva". Landbúnaðarráðuneytið telur það sérstaklega til stuðnings þessum ákvörðunum sínum að [tiltekin afurðastöð] hafi sótt um úreldingu. e) Landbúnaðarráðuneytið færir engin rök fyrir þeirri ályktun sinni að engu breyti við úthlutun rekstrarstyrkja til afurðastöðva þó að [A] hf. hafi ekki verið til þegar þeir útreikningar voru gerðir sem virðast vera lagðir til grundvallar þessum ályktunum eða rökum fyrir ákvörðun ráðuneytisins um hvaða afurðastöðvar eigi að hljóta rekstrarstyrki og hverjar ekki. Engin tilraun virðist gerð til að vega og meta hagkvæmni rekstrar afurðastöðvar félagsins m.t.t. rekstrar annarra afurðastöðva. Látið er sem að rekstur óskylds aðila, sem rangnefndur er í bréfi ráðuneytisins en hét [Z], sé að öllu leyti sambærilegur við rekstur [A] hf. Í svar ráðuneytisins vantar allan reiknislegan rökstuðning fyrir ákvörðun þess. Títt nefndar skýrslur eru ekki hluti af svari ráðuneytisins eða efnisleg niðurstaða þeirra í neinu formi. Það er okkar álit að til að þessi nefndarálit eða skýrslur geti verið gild rök í þessu máli verði að endurskoða þær m.t.t. breyttra aðstæðna svo halda megi því fram að rekstur afurðastöðvar félagsins geti fallið þar undir. f) Engin sannfærandi rök eru lögð fyrir því hvers vegna ekki er gerð tilraun til að óska eftir umsóknum afurðastöðva til rekstrarstyrkja. Í reglugerð um umrætt mál er gert ráð fyrir að afurðastöðvar sýni fram á þörf sína fyrir rekstrarstyrki. Ráðuneytið kýs að túlka möguleika sína í þessu máli þannig að engin þörf sé á að auglýsa fyrirhugaða ráðstöfun þessara fjármuna þar sem í lögum og reglugerð sé það ekki sérstaklega tekið fram. Ákvörðunin um úthlutun rekstrarstyrkja gerir samkvæmt þessu ekki ráð fyrir að afurðastöðvar sæki um slíka rekstrarstyrki en samt eiga þau að sýna fram á þörf fyrir þá. Hvaðan á sú vitneskja að koma? Fyrir því eru engin rök færð. g) Stöðugt er í svari ráðuneytisins vísað til tillagna um að Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði (SAM) eigi hlut að máli við tillögugerð í þessu máli. Samkvæmt samtölum okkar við starfsmenn SAM og formann samtakanna vísa þeir alfarið frá sér að þeir hafi með einhverjum hætti tengst þessu máli. Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði hefur samkvæmt þessu ekki haft með að gera tillögugerð við úthlutun rekstrarstyrkja til afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Undirritaður lætur hér staðar numið vegna athugasemda við bréf landbúnaðarráðuneytisins frá 30.8. s.l. Áður sendar athugasemdir [A] hf. við gjörðir landbúnaðarráðuneytisins eru að mati undirritaðs óbreyttar og standa óhaggaðar. Svar ráðuneytisins breytir þar litlu um og vísar undirritaður því áfram til fyrra bréfs félagsins og greinargerðar til rökstuðnings fyrir kæru félagsins til embættisins. Þess ber að geta að félagið sendi landbúnaðarráðuneytinu og Framleiðsluráði landbúnaðarins bréf dags. 18.4. 1996 þar sem félagið óskaði eftir endurskoðun úthlutunar rekstrarstyrkja á árinu 1995 og eftir atvikum kæmi félagi til álita við úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1996. Svar við umræddu bréfi barst frá Framleiðsluráði landbúnaðarins dags. 26.8.1996 en svar hefur ekki enn borist frá landbúnaðarráðuneytinu.[...]." V. Hinn 18. apríl 1996 ritaði A hf. bréf til Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Segir þar fyrst, að samkvæmt ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að fenginni tillögu Framleiðsluráðs landbúnaðarins hafi A hf. engra rekstrarstyrkja notið á árinu 1995, og vísist í því sambandi til bréfa frá landbúnaðarráðuneytinu, dags. 24. janúar 1996, og frá Framleiðsluráði landbúnaðarins, dags. 23. nóvember 1995, en þau hafi verið svör við bréfum frá A hf. frá því í október 1995. Síðan segir: "Fyrir hönd [A] hf., í samræmi við ákvörðun stjórnar félagsins, óskar undirritaður eftir eftirfarandi við Framleiðsluráð landbúnaðarins og eftir atvikum Landbúnaðarráðuneytinu: a) að tillaga Framleiðsluráðs landbúnaðarins og ákvörðun Landbúnaðarráðuneytisins um úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 verði endurskoðuð og [A] hf. verði úthlutað rekstrarstyrk vegna ársins. b) að við væntanlega úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1996 verði fullt tillit tekið til [A] hf. og félaginu úthlutað rekstrarstyrk eins og öðrum mjólkursamlögum er til álita koma vegna úthlutunar rekstrarstyrkja. Ástæður þessa erindis félagsins eru nokkrar en hér verður reynt í stuttu máli að nefna þær helstu: Samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 123/1994 geta afurðastöðvar í mjólkuriðnaði, er sýna fram á þörf fyrir slíka styrki, notið rekstrarstyrkja af innheimtu verðmiðlunarfé ef nauðsynlegt er að starfrækja afurðastöðina. Vegna landfræðilegrar einangrunar eða hagkvæmt þykir að starfrækja hana vegna fjarlægðar frá næstu afurðastöð. Stjórn [A] hf. telur sig uppfylla þessi ákvæði reglugerðarinnar. [A] hf. hefur samkvæmt rekstrarreikningi félagsins fyrir árin 1994 og 1995 sýnt fram á þörf fyrir rekstrarstyrk. Á árinu 1994 varð um 1.300.000 króna tap af rekstri félagsins að teknu tilliti til 1.200.000 króna rekstrarstyrks. Á árinu 1995 varð um 2.100.000 króna tap af rekstri félagsins. Vert er að benda á að rekstrarniðurstaða félagsins batnaði um tæplega 500.000 krónur árið 1995 frá fyrra ári. Rekstraráætlun félagsins gerði ráð fyrir enn frekari bata á þessu ári en það tjón er varð á mjólkurbifreið félagsins 2.4. s.l. getur breytt þar nokkru um. Stjórn félagsins telur að félagið hafi unnið mjög gott starf með hagræðingu og ráðdeild í rekstri félagsins og má benda á í því sambandi rekstrarniðurstöðu afurðastöðvarinnar [X] á tíma [forvera félagsins]. Þá nam árlegt tap af rekstri stöðvarinnar 5-12 milljónum króna á ári. Óumdeilt er að veruleg hagræðing hefur átt sér stað í rekstri afurðastöðvarinnar [X] í tíð [A] hf. Að áliti forráðamanna félagsins býr [A] hf. við landfræðilega einangrun og vísast til þess að [það er] 70 km vegalengd í næstu afurðastöð [í norðvesturátt] og 316 km í afurðastöð [í suðvesturátt] og fara verður um fjallvegi í um 600 metra hæð yfir sjó. Að sjálfsögðu verður að taka tillit til þess að samgöngur hafa batnað mjög hin síðari ár frá því sem áður var en engu að síður er ekki á vísan að róa þegar treysta þarf á daglegar samgöngur [...]. Að áliti forsvarsmanna [A] hf. hafa ekki verið færð fyrir því rök að afurðastöð [A] hf. sé ekki háð landfræðilegri einangrun. Forráðamenn [A] hf. vilja benda á að útreikningur á rekstrarstyrk t.d. til mjólkursamlagsins á [Z] er miðaður við flutning á hrámjólk og afurðum frá og til mjólkursamlagsins á [Þ]. Til [Þ] er farið um nokkra fjallvegi og á engan hátt hægt að tryggja samgöngur að vetrarlagi. Að nokkru leyti er um sömu fjallvegi að fara [...]. Samkvæmt okkar vitneskju hafa ekki farið fram útreikningar eða áætlanir um hvort [A] hf. og [Y] geti yfirtekið framleiðslu og sölu mjólkursamlagsins [Z]. Þrátt fyrir þetta er úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 hagað þannig að afurðastöðin [Z] er styrkt um tæplega 6 krónur á hvern innveginn lítra en ekki afurðastöðvarnar í [X] og [Y]. Með sönnu má segja að mjólkursamlagið á Vopnafirði sé landfræðilega einangrað yfir vetrarmánuðina. Það er álit stjórnar félagsins að ekki sé hægt að réttlæta þessa mismunun milli félagsins og [C]. Opinbert stjórnvald getur haft áhrif á stöðu fyrirtækja og möguleika þess til að starfa í viðkomandi atvinnugrein með aðgerðum sínum. Sérstaklega hlýtur slíkt að hafa áhrif þegar úthlutað er beinum rekstrarstyrkjum til tiltekinna fyrirtækja. Í þessu tilviki er tveimur fyrirtækjum í mjólkuriðnaði [í tilteknum landsfjórðungi] úthlutað verulegum fjármunum án þess að öllum fyrirtækjum í iðnaðinum [...] hafi verið gefinn kostur á að sækja um rekstrarstyrki og sýna fram á þörf sína fyrir slíka styrki eða eins og segir í reglugerðinni "... enda sé sýnt fram á þörf fyrir slíkan styrk". [A] hefur aldrei verið gefinn kostur á að sækja um umræddan rekstrarstyrk eða kynna sín sjónarmið í þessu máli. Styrkir hafa áhrif á starfsemi einstakra fyrirtækja í atvinnugreininni og skerða eða auka möguleika einstakra fyrirtækja með ósanngjörnum hætti. Ef [A] hf. býr, að mati Framleiðsluráðs landbúnaðarins, ekki við landfræðilega einangrun hlýtur mjög að orka tvímælis að hægt sé að gera upp á milli afurðastöðvanna [í landsfjórðungnum] en [...]. Þetta er þá svæði sem er mögulegt markaðssvæði allra þessara afurðastöðva eða fyrirtækja. Vert er að vekja athygli á því, að í dag selur t.d. [A] ákveðna afurðategund um allan fjórðunginn en það er vara sem hefur geymslutíma og krefst ekki undanbragðalausra samgangna. Benda má á að í svari Landbúnaðarráðuneytisins frá 24. 1. s.l. koma engin rök fram fyrir ákvörðun um úthlutun rekstrarstyrkja á árinu 1995 sem hafa einhverja tilvísun til reglugerðar nr. 123/1994 um ráðstöfun verðmiðlunarfjár til rekstrarstyrkja. Ráðuneytið kýs að færa rök fyrir ákvörðun sinni með tilvísun í reglugerð nr. 211/1994 er fjallar um ráðstöfun á verðmiðlunarfé til hagræðingaraðgerða í mjólkuriðnaði, m.a. um úreldingu mjólkurstöðva eða þá hugmyndafræði sem að baki þeirri reglugerð liggur. Ekki verður séð af lögum nr. 99/1993 að þar ríki beint samband. Ráðuneytið fléttar saman úthlutun rekstrarstyrkja af verðmiðlunarfé og möguleikum afurðastöðva í mjólkuriðnaði til að fá fyrirgreiðslu til úreldingar afurðastöðva. Því mætti ætla að ákvörðunin um að t.d. [A] hf. fái ekki úthlutaðan rekstrarstyrk á árinu 1995, hafi verið ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Landbúnaðarráðuneytisins um að úrelda skyldi afurðastöð félagsins í [X] og hún þá tekin samkvæmt vilja opinbers stjórnvalds. Er það formlegur vilji eða stefna þeirra sem um þetta mál fjalla? Rétt er að geta þess að [A] hf. hefur borið fram kvörtun við Umboðsmann Alþingis um úthlutun og ráðstöfun rekstrarstyrkja á árinu 1995." A hf. sendi landbúnaðarráðuneytinu bréf sama dag, þ.e. 18. apríl 1996. Segir þar, að hjálagt fylgi erindi, sem A hf. hafi sent Framleiðsluráði landbúnaðarins. Í því séu raktar skoðanir og óskir félagsins vegna úthlutunar rekstrarstyrkja til afurðastöðva í mjólkuriðnaði á árinu 1995 og á árinu 1996 á grundvelli reglugerðar nr. 123/1994 og laga nr. 99/1993. Er þess síðan óskað, að landbúnaðarráðuneytið taki til endurskoðunar úthlutun rekstrarstyrkja til afurðastöðva í mjólkuriðnaði á árinu 1995. Er um rökstuðning fyrir málaleitan þessari vísað til hjálagðs bréfs til Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Framleiðsluráð landbúnaðarins svaraði framangreindu bréfi A hf. með bréfi, dags. 26. ágúst 1996. Segir þar, að erindið hafi verið rætt á fundum framkvæmdanefndar Framleiðsluráðs 7. maí og 11. júlí 1996, og á seinni fundinum hafi því verið vísað til næsta fundar Framleiðsluráðs. Á fundi Framleiðsluráðs 22. ágúst 1996 hafi erindið verið tekið til umræðu og afgreiðslu og eftirfarandi bókað: "Framleiðsluráð telur sér ekki fært að endurskoða fyrri afstöðu sína í þessu máli." Varðandi fyrri afstöðu ráðsins er vísað til bréfa þess frá 27. maí 1994 og 23. nóvember 1995. VI. Niðurstaða álits míns, frá 29. apríl 1997, var svohljóðandi: "Niðurstaða. Þess er áður getið, að kvörtun A hf. í máli þessu á hendur landbúnaðarráðuneytinu og Framleiðsluráði landbúnaðarins er komin til vegna úthlutunar landbúnaðarráðuneytisins á rekstrarstyrkjum árið 1995 til afurðastöðva í mjólkuriðnaði. Er þar um að ræða rekstrarstyrki þá, sem um getur í a-lið 1. mgr. 2. gr., sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 123/1994, um verðmiðlunargjald af mjólk, sbr. og 19. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Svo sem nánar er gerð grein fyrir í I. kafla hér að framan, ákvað ég að taka til athugunar þann þátt í kvörtun mjólkursamlagsins, sem að því lýtur, að vinnubrögð landbúnaðarráðuneytisins við undirbúning og framkvæmd úthlutunar á umræddum rekstrarstyrkjum sé ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þegar umrædd úthlutun rekstrarstyrkja fyrir árið 1995 fór fram, giltu um það efni m.a. ákvæði 19. gr. búvörulaga nr. 99/1993, svo sem því ákvæði hafði verið breytt með lögum nr. 129 28. desember 1993, og ákvæði reglugerðar nr. 123 3. mars 1994, um verðmiðlunargjald af mjólk. Ákvæði 1. mgr. 19. gr. búvörulaga var síðan aftur breytt með 5. gr. laga nr. 124 6. desember 1995, þ.e. eftir að sú úthlutun rekstrarstyrkja hafði farið fram, sem hér um ræðir. Í 19. gr. búvörulaga nr. 93/1993, svo sem því ákvæði hafði verið breytt með lögum nr. 129/1993, sagði efnislega í 1. mgr., að heimilt væri að innheimta verðmiðlunargjald af afurðum nautgripa og sauðfjár. Gjaldið skyldi teljast til heildsölu- og dreifingarkostnaðar, og skyldi landbúnaðarráðherra ákveða upphæð þess hverju sinni, en það mætti aldrei vera hærra en 3,5% af heildsöluverði viðkomandi búvöru. Í 2. mgr. 19. gr. eru ákvæði um það, með hvaða hætti tekjum af verðmiðlunargjaldi skuli varið. Í 3. mgr. 19. gr. segir, að við ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjaldi sé heimilt að taka tillit til stærðar og staðsetningar afurðastöðva svo að unnt sé að styrkja sérstaklega rekstur þeirra, þar sem það þyki hagkvæmur kostur vegna landfræðilegrar einangrunar. Í 4. mgr. 19. gr. búvörulaga segir, að áður en ákvarðanir séu teknar um ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjöldum, skuli leita tillagna frá Framleiðsluráði landbúnaðarins og samtaka þeirra afurðastöðva, sem um ræðir. Í 1. gr. reglugerðar nr. 123/1994 eru ákvæði um upphæð, innheimtu og gjalddaga verðmiðlunargjalda. Í 2. gr. er að finna ákvæði um skiptingu tekna milli þeirra verkefna, sem Framleiðsluráð landbúnaðarins og Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði skulu gera tillögu um, en verkefnin eru: a) Rekstrarstyrkir til afurðastöðva samkvæmt 3. gr.; b) Jöfnun á flutningskostnaði frá framleiðanda að afurðastöð, sbr. 4. gr., og c) Styrkir til flutnings á hráefni og mjólkurvörum milli afurðastöðva, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Í 3. gr. áðurnefndrar reglugerðar er að finna nánari fyrirmæli um rekstrarstyrki til afurðastöðva. Þar segir í 1. mgr., að afurðastöðvar, sem nauðsynlegt sé að starfrækja vegna fjarlægðar frá næstu afurðastöð, geti notið rekstrarstyrkja af innheimtu verðmiðlunarfé, enda sé sýnt fram á þörf fyrir slíka styrki. Í 2. mgr. segir, að Framleiðsluráð landbúnaðarins skuli fyrir 1. maí hvert ár gera tillögu til landbúnaðarráðherra um, hvaða afurðastöðvar skuli njóta rekstrarstyrkja og um upphæðir styrkjanna samkvæmt nánari reglum, sem upp eru taldar í 1.-5. tölulið málsgreinarinnar. Ekki er ástæða til að rekja hér í einstökum atriðum efni 4. og 5. gr. reglugerðarinnar, en þess eins skal getið, að í 4. gr. er að finna reglur um jöfnun flutningskostnaðar og í 5. gr. um styrki til flutninga milli afurðastöðva. Samkvæmt gögnum málsins mun Framleiðsluráð landbúnaðarins í samráði við Samtök afurðastöðva í mjólkuriðnaði í maí 1995 hafa gert tillögu til landbúnaðarráðherra um ráðstöfun rekstrarstyrkja umrætt ár, og var tillagan staðfest í ráðuneytinu í ágúst 1995. Mun þar með hafa verið lokið úthlutun rekstrarstyrkja fyrir árið 1995, og var A hf. ekki meðal þeirra afurðastöðva, sem fékk úthlutað rekstrarstyrk það ár. Fram er komið, að ekki var auglýst sérstaklega eftir umsóknum afurðastöðva um rekstrarstyrki. Í búvörulögum nr. 99/1993, með síðari breytingum, er hvorki né var að finna reglur um það, með hvaða hætti standa skal að birtingu upplýsinga um þær fyrirhuguðu styrkveitingar, þegar ráðstafað er tekjum af verðmiðlunargjaldi, né heldur um form umsókna um slíkar styrkveitingar. Þar segir það eitt í 4. mgr. 19. gr., að áður en ákvarðanir séu teknar um ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjöldum skuli leita tillagna frá Framleiðsluráði landbúnaðarins og samtaka þeirra afurðastöðva, sem um ræðir. Reglur um birtingu upplýsinga um fyrirhugaðar styrkveitingar er heldur ekki að finna í reglugerð nr. 123/1994, en þar segir það eitt í upphafsákvæði 2. mgr. 3. gr., að Framleiðsluráð landbúnaðarins skuli fyrir 1. maí ár hvert gera tillögu til landbúnaðarráðherra um það, hvaða afurðastöðvar skuli njóta rekstrarstyrkja og um upphæð styrkjanna. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því, sem síðar varð að búvörulögum (Alþt. 1984-1985, A-deild, bls. 3291), kemur fram, að með innheimtu verðmiðlunargjalda sé verið að leggja skatt í merkingu stjórnarskrárinnar á framleiðendur nautgripa- og sauðfjárafurða. Ráðstöfun tekna af verðmiðlunargjaldi með styrkveitingum samkvæmt 19. gr. búvörulaga, sbr. reglugerð nr. 123/1994, er því í eðli sínu úthlutun umrædds skattfjár til þeirra afurðastöðva, sem fullnægja skilyrðum laga til að hljóta slíkar styrkveitingar, án þess að endurgjald komi fyrir af þeirra hálfu. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess, að mál sé nægjanlega vel upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Af ákvæðum búvörulaga og reglugerðar nr. 123/1994 er ljóst, að ekki geta allar afurðastöðvar notið rekstrarstyrkja af verðmiðlunarfé. Landbúnaðarráðherra er og samkvæmt sömu réttarheimildum ætlað nokkurt svigrúm við val á styrkþegum. Val hans byggir þannig að ákveðnu marki á matskenndum atriðum eins og því, hvort það sé hagkvæmur kostur vegna landfræðilegrar einangrunar að styrkja tiltekna afurðastöð en ekki aðra, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 123/1994. Við úthlutun rekstrarstyrkja, sem byggist á svo matskenndum atriðum, sem hér greinir, er sérstök ástæða fyrir landbúnaðarráðherra sem stjórnvald að vanda undirbúning ákvarðana og gæta fyllsta jafnræðis milli afurðastöðva að því er varðar möguleika þeirra á því að sækja um slíka styrki, til að sýna fram á þörf sína fyrir styrkina og koma sjónarmiðum sínum að öðru leyti á framfæri. Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín, að réttara hefði verið og í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að landbúnaðarráðuneytið hefði auglýst fyrirfram, að það ætlaði að úthluta rekstrarstyrkjum til afurðastöðva umrætt ár á grundvelli 19. gr. búvörulaga og reglugerðar nr. 123/1994 og þannig gefið öllum afurðastöðvum jafna möguleika á því að sýna fram á þörf sína fyrir slíkan styrk og koma sjónarmiðum sínum að öðru leyti á framfæri. Tel ég það ekki fullnægjandi til að gæta jafnræðis í þessu tilliti, þótt landbúnaðarráðherra sé og hafi að lögum verið skylt að leita tillagna Framleiðsluráðs landbúnaðarins og samtaka þeirra afurðastöðva, sem um ræðir. Það eru því tilmæli mín, að landbúnaðarráðuneytið hagi meðferð þessara mála framvegis í samræmi við þau sjónarmið mín, sem lýst er í áliti þessu." VII. Hinn 7. maí 1997 bárust mér afrit af bréfum landbúnaðarráðuneytisins til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði, þar sem ráðuneytið sendir fyrrnefndum aðilum álit mitt til kynningar og fróðleiks.