Álit

I. Hinn 23. júní 1995 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, f.h. samtakanna A, og kvartaði yfir því, að fjármálaráðuneytið hefði ekki svarað kæru samtakanna "vegna ríkisstyrkja og undirboða í skipasmíðum og viðgerðum" frá 22. júlí 1994. Erindi samtakanna var svarað með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 1996, þar sem fram kom, að samráðsnefnd samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 351/1994, um undirbúning og framkvæmd álagningar og innheimtu undirboðs- og jöfnunartolla, hefði vísað því frá. II. Málsatvik eru þau, að hinn 22. júlí 1994 rituðu A og S fjármálaráðherra bréf, þar sem kærðir voru ríkisstyrkir og undirboð í skipasmíðum og viðgerðum. Í kærunni var bent á, að áríðandi væri að afgreiðslu hennar yrði flýtt, svo að ekki kæmi upp sú staða, að um lengri eða skemmri tíma yrði hvorki veitt jöfnunaraðstoð né beitt undirboðs- og jöfnunartollum vegna ríkisstyrkja erlendis. Hinn 23. júní 1995 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín f.h. A og kvartaði yfir því, að erindi samtakanna hefði ekki verið svarað. Í kvörtuninni kom fram, að hinn 28. nóvember 1994 hefði samtökunum verið tilkynnt, að samráðsnefnd, sem fengið hefði málið til meðferðar, stefndi að afgreiðslu þess sem fyrst. Hins vegar hefði kæran enn ekki hlotið afgreiðslu. Ég ritaði fjármálaráðuneytinu bréf 27. júní 1995 og óskaði eftir upplýsingum um, hvað liði afgreiðslu þessa erindis A. Í svari fjármálaráðuneytisins, dags. 25. júlí 1995, segir meðal annars svo: "Framangreint erindi er til afgreiðslu í ráðuneytinu. Um er að ræða kæru vegna meintra ríkisstyrkja og undirboða í skipasmíðum og viðgerðum í Noregi og Póllandi. Kæran byggist á heimild í 23. gr. reglugerðar nr. [351/1994]. Efnisatriði kærunnar eru almenns eðlis og er m.a. vísað í nefndarskýrslur, sem unnar voru fyrir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið og bent á meðaltal tilboða í skipaviðgerðir frá Íslandi, Póllandi og öðrum löndum. Ráðuneytið vísaði kærunni strax eftir móttöku til samráðsnefndar sem starfar á grundvelli framangreindrar reglugerðar. [...] Eins og sjá má á því sem að framan er rakið er um að ræða mjög flókið mál sem m.a. hefur í för með sér samskipti við önnur ríki og túlkun milliríkjasamninga. Erfitt er um gagnaöflun og kæran beinist ekki að einstökum fyrirtækjum heldur viðskiptum við tilteknar þjóðir. Samráðsnefndin mun áfram vinna að þessu máli og verður leitast við að hraða því svo sem kostur er." Hinn 24. nóvember 1995 ritaði ég fjármálaráðuneytinu á ný bréf og óskaði frekari upplýsinga um það, hvað liði afgreiðslu erindis A. Fjármálaráðuneytið svaraði erindi samtakanna með bréfi, dags. 23. janúar 1996. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars svo: "Vísað er til bréfs samtakanna dags. 22. júlí 1994 þar sem kærðar eru skipasmíðar og viðgerðir á skipum í Noregi og Póllandi vegna undirboða og ríkisstyrkja. Kærunni var vísað til samráðsnefndar um undirboðs- eða ríkisstyrkja. Samráðsnefndin hefur lokið frumathugun í málinu sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 351/1994. [...] Varðandi umfjöllun nefndarinnar um þetta mál verður að hafa hliðsjón af þeirri staðreynd að kæran beinist ekki að einstaka verkefni eða fyrirtæki, heldur almennt að viðskiptum við Pólland á sviði skipasmíða. Tilboð pólskra skipasmíðastöðva eru mismunandi og því telur nefndin ekki fært að hefja formlega rannsókn á undirboði á grundvelli almennra viðskipta í skipasmíðaiðnaði. Í þessu sambandi þarf að hafa í huga að GATT samningarnir um styrki og undirboð ná eingöngu til vöruviðskipta. Hliðstæðir samningar eru ekki til um þjónustuviðskipti. Í ljósi ofangreindra atriða telur nefndin sig ekki hafa nægar forsendur til að leggja til við íslensk stjórnvöld að gripið verði til aðgerða til að fá svör við spurningaeyðublöðunum sem send voru til Póllands í ársbyrjun 1995. Ekki þykir sýnt fram á að pólskur skipasmíðaiðnaður sé ríkisstyrktur og því ekki hægt að beita jöfnunartollum. Þar sem kæran beinist ekki að ákveðnu verki eða smíði á tilteknu skipi telur nefndin ekki unnt að leggja til að gripið verði til aðgerða gegn undirboði. Í ljósi ofangreindra ástæðna er málinu vísað frá." Hinn 20. mars 1996 ritaði ég fjármálaráðherra bréf og óskaði þess með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að skýrður yrði sá tími, sem það tók samráðsnefnd að afgreiða framangreint erindi A. Eftir að hafa ítrekað þessi tilmæli mín nokkrum sinnum, óskaði ég þess í bréfi, dags. 9. janúar 1997, að samhliða svari við bréfi mínu frá 20. mars 1996 yrðu mér látnar í té skýringar á því, hvers vegna hefði dregist svo lengi sem raun bar vitni, að svara erindi mínu. Í svari fjármálaráðuneytisins, sem barst mér 16. janúar 1997, segir meðal annars svo: "Það mál sem hér um ræðir, þ.e. bréf [A] til téðrar nefndar frá 22. júlí 1994, laut að meintum ríkisstyrkjum í Noregi og Póllandi til þarlendra skipasmíðastöðva vegna skipasmíða og skipaviðgerða. Eigi var bent á ákveðin tilvik heldur var kvörtun [A] almenns eðlis. Samráðsnefndin aflaði sér upplýsinga frá Noregi og Póllandi. Sá dráttur sem varð á afgreiðslu málsins frá nefndinni, en nefndin vísaði málinu frá sér með bréfi dags. 23. janúar 1996, verður einkum skýrður með því að tímafrekt reyndist að afla upplýsinga frá pólskum stjórnvöldum. Er gangi málsins lýst í bréfi samráðsnefndar frá 23. janúar sl. Eins og þar kemur fram bárust svör frá pólskum stjórnvöldum fyrst þann 11. júlí 1995. Í því svari var þó ekki svarað þeim spurningaeyðublöðum sem fyrir pólsk stjórnvöld höfðu verið lögð. Freistaði nefndin þess í framhaldi af þessu svari pólskra stjórnvalda að fá umbeðin svör samkvæmt téðum spurningaeyðublöðum, m.a. með atbeina sendiherra Íslands í Póllandi, en án árangurs. Eru skýringar á þeim tíma sem það tók samráðsnefndina að afgreiða erindi [A] fyrst og fremst þær að reynt var eins og frekast var unnt að afla ítarlegra upplýsinga frá pólskum stjórnvöldum. Ráðuneytið vill að lokum taka fram að sá dráttur sem orðið hefur á afgreiðslu máls þessa er óafsakanlegur og vill ráðuneytið biðjast sérstakrar velvirðingar á honum og mun ráðuneytið sjá til þess að dráttur af þessu tagi eigi sér ekki stað aftur." III. Í forsendum og niðurstöðum álits míns, dags. 30. júlí 1997, sagði: "Ég hef ákveðið að takmarka umfjöllun mína við þann tíma, sem meðferð erindis A tók í fjármálaráðuneytinu. Í 1. og 2. mgr. 115. gr. tollalaga nr. 55/1987 er kveðið á um það, að fjármálaráðherra sé heimilt að leggja á sérstakan undirboðstoll að uppfylltum þeim skilyrðum, sem tiltekin eru í greininni. Í 4. mgr. 115. gr. er ráðherra heimilað að skipa nefnd til að rannsaka kærur um innflutning vara á undirboðskjörum eða með styrkjum, og gera tillögur um álagningu fyrrnefndra tolla. Í 2. gr. reglugerðar nr. 351/1994, um undirbúning og framkvæmd álagningar og innheimtu undirboðs- og jöfnunartolla, er samráðsnefnd, sem fjármálaráðherra skipar, falið að fjalla um kærur og vinna önnur störf, eftir því sem segir í reglugerðinni. Þrátt fyrir skipun samráðsnefndarinnar og það hlutverk, sem henni er falið í reglugerð nr. 351/1994, hvílir sú skylda á fjármálaráðherra, að gæta þess að farið sé að lögum við álagningu undirboðs- og jöfnunartolla og við meðferð mála, sem þeim tengjast. Þetta byggist á því, eins og ég lýsti í áliti mínu frá 15. febrúar 1996, í máli nr. 1395/1995, að ráðherrar fara ávallt með yfirstjórn stjórnsýslunnar, nema hún sé að lögum undanskilin. Ráðherrar geta því ekki með reglugerð eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum undanskilið stjórnvöld yfirstjórn sinni og þar með stjórnskipulegri ábyrgð gagnvart Alþingi. Almennt ákvæði um málshraða er að finna í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar er sett sú grundvallarregla, að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. segir ennfremur, að þegar fyrirsjáanlegt sé, að afgreiðsla máls muni tefjast, beri að skýra aðila máls frá því, upplýsa um ástæður tafanna og tiltaka, hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í II. kafla reglugerðar nr. 351/1994, um undirbúning og framkvæmd álagningar og innheimtu undirboðs- og jöfnunartolla, þar sem fjallað er um málsmeðferð, er nokkuð vikið að málshraða. Í 23. gr. reglugerðarinnar er fjallað um aðild að kæru og málsmeðferð eftir að kæra berst fjármálaráðuneytinu. Í 2. mgr. 23. gr. segir: "Kæra skal þegar send til samráðsnefndar, skv. 2. gr., sem annast frumathugun málsins. Formaður nefndarinnar skal boða til fundar innan fimm virkra daga frá því að mál hefur verið kært til fjármálaráðuneytisins." Telji samráðsnefndin að lokinni frumathugun skv. 24. gr. reglugerðarinnar, að hægt sé að taka kæru til efnislegrar úrlausnar, hefst rannsókn máls, en samkvæmt 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar skal rannsókn almennt lokið innan árs frá því að hún hefst. Í máli því, sem hér um ræðir, liðu 18 mánuðir frá því að kæran barst fjármálaráðuneytinu, uns kærendum var tilkynnt, að kærunni væri vísað frá að lokinni frumathugun. Með bréfi fjármálaráðuneytisins frá 28. nóvember 1994 var A tilkynnt, að stefnt væri að afgreiðslu erindis þeirra sem fyrst. Erindinu var hins vegar ekki svarað fyrr en 14 mánuðum síðar. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 14. janúar 1997, segir svo um þann drátt, sem varð á afgreiðslu málsins: "[...]Sá dráttur sem varð á afgreiðslu málsins frá nefndinni, en nefndin vísaði málinu frá sér með bréfi dags. 23. janúar 1996, verður einkum skýrður með því að tímafrekt reyndist að afla upplýsinga frá pólskum stjórnvöldum. Er gangi málsins lýst í bréfi samráðsnefndar frá 23. janúar sl. Eins og þar kemur fram bárust svör frá pólskum stjórnvöldum fyrst þann 11. júlí 1995. Í því svari var þó ekki svarað þeim spurningareyðublöðum sem fyrir pólsk stjórnvöld höfðu verið lögð. Freistaði nefndin þess í framhaldi af þessu svari pólskra stjórnvalda að fá umbeðin svör samkvæmt téðum spurningaeyðublöðum, m.a. með atbeina með sendiherra Íslands í Póllandi, en án árangurs. Eru skýringar á þeim tíma sem það tók samráðsnefndina að afgreiða erindi [A] fyrst og fremst þær að reynt var eins og frekast var unnt að afla ítarlegra upplýsinga frá pólskum stjórnvöldum." Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 25. júlí 1995, kemur fram, að óskað hafi verið eftir upplýsingum frá pólskum stjórnvöldum með bréfi, dags. 16. janúar 1995, eða tæpum 5 mánuðum eftir að kæra samtakanna barst ráðuneytinu. Í sama bréfi segir, að svar hafi borist frá Póllandi hinn 11. júlí 1995. Spurningaeyðublöðin, sem send voru pólskum stjórnvöldum og reynt var í 6 mánuði til viðbótar að fá svör við, vörðuðu undirboð, en kæru A var síðar vísað frá á þeim grundvelli, að hún beindist ekki að ákveðnu verki og því væri ekki hægt að leggja til að gripið yrði til aðgerða gegn undirboði. Í ljósi þessa tel ég, að fullnægjandi skýringar hafi ekki komið fram á því, hvað afgreiðsla málsins dróst í fjármálaráðuneytinu, og að samkvæmt því hafi meðferð málsins dregist úr hófi, eins og raunar er viðurkennt af ráðuneytinu. Í bréfi ráðuneytisins frá 14. janúar 1997 kemur fram, að ráðuneytið hyggist gæta þess, að í framtíðinni verði ekki óhæfilegur dráttur á afgreiðslu mála. Ég vænti þess, að ráðuneytið hagi framvegis meðferð mála í samræmi við þessa yfirlýsingu sína. IV. Niðurstaða. Samkvæmt framangreindu er niðurstaða mín sú, að meðferð máls þessa hafi farið í bága við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem það dróst mjög að ákvörðun yrði tekin í málinu, án þess að á því hafi fengist viðhlítandi skýringar. Ég vænti þess, að reglna um málshraða verði framvegis betur gætt af hálfu fjármálaráðuneytisins."