I. Kvörtun og afmörkun athugunar.
Hinn 12. ágúst 2013 leitaði B héraðsdómslögmaður til umboðsmanns Alþingis og kvartaði fyrir hönd A hf. yfir innheimtu Umhverfisstofnunar á veltutengdu árgjaldi fyrir vottun vegna norræna umhverfismerkisins Svansins og niðurgreiðslu á markaðskostnaði einkaaðila vegna umhverfismerkisins í tengslum við verkefnið „Ágætis byrjun“. Telur félagið að Umhverfisstofnun hafi farið út fyrir valdheimildir sínar með verkefninu. Það hafði áður kært afstöðu Umhverfisstofnunar til þessara atriða til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem vísaði kærunni frá með úrskurði, dags. 12. júlí 2013. Byggðist niðurstaða nefndarinnar í fyrsta lagi á því að úrskurðarvald hennar næði ekki til að úrskurða um lögmæti reglugerða ráðherra. Í öðru lagi að reglugerð og gjaldskrá vegna umhverfismerkisins Svansins og ákvörðun Umhverfisstofnunar um að ráðast í verkefnið „Ágætis byrjun“ yrðu ekki taldar fela í sér kæranlegar stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýsluréttar. Þá var í þriðja lagi að finna umfjöllun í forsendum úrskurðarins um að þeir einir gætu kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem ættu lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra beindist að nema í nánar tilgreindum undantekningartilvikum. Hefur athugun mín lotið að því hvort úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi verið í samræmi við lög.
Hinn 15. febrúar 2014 var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2014.
II. Málavextir.
A hf. leitaði til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru, dags. 31. maí 2012, vegna gjaldtöku Umhverfisstofnunar fyrir leyfi til að nota umhverfismerkið Svaninn og samstarfsverkefnisins „Ágætis byrjun“. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að umhverfismerkið Svanurinn sé norrænt umhverfismerki og samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 525/2006, um umhverfismerki, sjái Umhverfisstofnun um daglegan rekstur og alla umsýslu vegna merkisins.
Að mati A hf. fór stofnunin út fyrir valdheimildir sínar með innheimtu veltutengds árgjalds fyrir svansvottun þar sem slík gjaldtaka samrýmist ekki lagaskilyrðum um samhengi kostnaðar og gjaldtöku, sbr. 21. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem m.a. segir að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður.
Samkvæmt gögnum málsins var verkefnið „Ágætis byrjun“ þáttur í kynningarátaki Svansins fyrir nýbakaða foreldra á tímabilinu október 2011 til september 2012, sem fólst í því að pokum var dreift á fæðingardeildir og heilsugæslustöðvar til nýbakaðra foreldra þar sem m.a. var að finna prufur af vörum með merki Svansins. Hluti kostnaðarins við átakið var greiddur af þeim einkaaðilum er áttu svansvottaðar vörur í pokunum, en hluti kostnaðarins var greiddur af Umhverfisstofnun. Í kvörtun A hf. kemur fram að tilgangur verkefnisins hafi þannig verið að auka sölu á ákveðnum vörum einkaaðila á kostnað annarra, þ.e. að auka hlutdeild svansvottaðra vara á kostnað annarra sambærilegra vara á markaði.
Í frávísunarúrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júlí 2013, var komist að svofelldri niðurstöðu um kæru félagsins:
„Úrskurðarnefndin hefur í úrskurðum sem gengið hafa komist að þeirri niðurstöðu að úrskurðarvald hennar næði ekki til ákvarðana sem sættu staðfestingu ráðherra að lögum. Hefur sú niðurstaða stuðst við þau rök að ráðherra er æðsti handhafi stjórnsýsluvalds á sínu sviði að stjórnskipunarrétti og verði lögmæti nefndra ákvarðana því ekki endurskoðað af öðrum stjórnvöldum nema samkvæmt skýrri lagaheimild. Reglugerð nr. 525/2006 um umhverfismerki og gjaldskrá nr. 480/2012, sem umdeild gjaldtaka byggist á, eru stjórnvaldsfyrirmæli gefin út af umhverfisráðherra með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Verður lögmæti þeirra fyrirmæla ekki borið undir úrskurðarnefndina af framangreindum ástæðum.
Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er nefndinni markað það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað 3. mgr. 4. gr. nefndra laga. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Í 2. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, svo sem henni var breytt með lögum nr. 131/2011, er tekið fram að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina og verður að túlka kæruheimild 1. mgr. ákvæðisins til samræmis við það.
Ekki liggur fyrir í máli þessu ákvörðun um álagningu gjalda á hendur kæranda á grundvelli umdeildrar reglugerðar og gjaldskrár vegna umhverfismerkisins Svansins og ákvörðun Umhverfisstofnunar um að ráðast í verkefnið „Ágætis byrjun“ verður ekki talin fela í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar. Sú ákvörðun er ekki tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og kveður ekki á um réttindi og skyldur tiltekins aðila heldur er um að ræða ákvörðun stjórnvalds um hvernig hlutverki þess að lögum er sinnt.“
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Í tilefni af kvörtun A hf. ritaði umboðsmaður bréf til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. október 2013, þar sem í fyrsta lagi var vísað til sjónarmiða sem fram komu í áliti setts umboðsmanns í máli nr. 7024/2012 frá 19. ágúst 2013 og óskað eftir upplýsingum um hvort það væri enn afstaða hennar að álitaefni sem vörðuðu gjaldtöku í málinu yrðu ekki borin undir nefndina þar sem reglugerðin og gjaldskráin sem hún byggðist á væru gefin út af ráðherra. Í öðru lagi var þess óskað, með vísan til þess hvernig valdsvið nefndarinnar er afmarkað, að úrskurðarnefndin veitti umboðsmanni nánari útskýringar á því á hvaða grundvelli sú afstaða hennar væri reist að umkvörtunarefni félagsins félli utan valdsviðs hennar. Tók hann fram að hann hefði sérstaklega í huga þá aðgreiningu sem gerð væri í 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, á annars vegar kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og hins vegar öðrum ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða. Hefði hann jafnframt í huga að í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, væri kveðið á um heimild til að vísa „ágreiningi um framkvæmd“ m.a. laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim til nefndarinnar, sbr. og sambærilegt orðalag 24. gr. reglugerðar nr. 525/2006, um umhverfismerki.
Svar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála barst með bréfi, dags. 11. febrúar 2014. Þar er m.a. vísað til þess að 1. gr. laga nr. 130/2011 verði að skýra með hliðsjón af öðrum ákvæðum laganna og þá sérstaklega 4. gr. þar sem kveðið er á um málsmeðferð fyrir nefndinni og kæruaðild. Í 3. mgr. 4. gr. laganna segi að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi, sbr. þó að ákveðnum tegundum samtaka sé heimiluð kæra án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni í ákveðnum tilvikum. Þá er vísað til þess að framangreind lagasetning hafi m.a. verið til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins vegna Árósarsamningsins og í þeirri viðleitni hafi komið til sérstakrar skoðunar hvað aðild fæli í sér. Tekið hafi verið af skarið um það í almennum athugsemdum við m.a. frumvarp til laga nr. 130/2011 þannig að kæruaðild vegna annarra stjórnvaldsákvarðana en þeirra sem séu sérstaklega tilgreindar lúti almennum reglum stjórnsýsluréttarins og verði því bundin við þá sem eigi lögvarða hagsmuni. Svo segir í bréfi úrskurðarnefndarinnar:
„Þegar litið er til texta laganna, innbyrðis lagasamræmis og lögskýringargagna er meginreglan því hér sem endranær að aðili þurfi að eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn nefndarinnar, undantekningarnar eru skýrar að lögum og eru tvenns konar:
• rýmkun aðildar um ákvarðanir sem taldar eru í a-, b- og c-liðum 3. mgr. 4. gr. laganna, eða
• lög mæla fyrir um að ágreiningur verði borinn undir nefndina.
Ber að skýra þessar undantekningar þröngt og með hliðsjón af þeirri meginreglu að skýra lagaákvæði til samræmis við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild nema skýrt komi fram að vikið sé frá þeim, sjá t.d. dóm Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005 og umfjöllun Páls Hreinssonar þar um (Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, bls. 183).“
Hvað málsatvik í máli A hf. varðar segir hins vegar eftirfarandi:
„Kæranda í máli nr. 53/2012 var ekki gert að greiða gjald samkvæmt reglugerð nr. 525/2006 og gjaldskrá nr. 480/2012 né heldur var hann þátttakandi í verkefni Umhverfisstofnunar „Ágætis byrjun“ en að þessu tvennu beindist kæran. Kærandi hafði í þessu tilviki því ekki þeirra hagsmuna að gæta að það gæti skapað honum aðilastöðu. Er þá sérstaklega haft í huga að við setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla á almennt enginn aðild að máli, sbr. Pál Hreinsson, bls. 173. Þá er ljóst af efni kærunnar að samkeppni á markaði er tilefni hennar en slík mál eru jafnan andlag meðferðar fyrir samkeppnisyfirvöldum í samræmi við gildandi lög þar um en falla ekki undir þann málaflokk er nefndinni er ætlað úrskurðarvald um. Slíkt yrði þá að koma skýrt fram í lögum eins og til er háttað í öðrum málaflokkum þar sem fleiri en einu stjórnvaldi er ætlað hlutverk. [...]“
Hvað varðar þá spurningu umboðsmanns er lýtur að stjórnvaldsfyrirmælum gefnum út af ráðherra er í fyrsta lagi vísað til þeirra breytinga á lögum nr. 7/1998 sem orðið hafi frá áliti setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7024/2012 þar til frávísunarúrskurður í máli A hf. var kveðinn upp. Þannig hafi verið skerpt á því að meginreglan um lögvarða hagsmuni gildi fullum fetum um aðild að málum fyrir nefndinni með þeim undantekningum eingöngu sem skýrt eru afmarkaðar í lögum um nefndina eða í sérlögum. Í öðru lagi er vísað til þess að atvik málsins skeri sig frá þeim er lágu áliti í máli nr. 7024/2012 til grundvallar á þann hátt að um sé að ræða almenna kæru vegna stjórnvaldsfyrirmæla vegna hagsmuna sem ekki sé hægt að telja kæranda hafa sérstaka umfram aðra þá sem fyrirmælin gætu haft áhrif á. Jafnframt segir svo:
„[...] Er því til að svara að eins og atvikum er háttað í þessu máli og með tilliti til þeirra breytinga sem orðið hafa á lagaumhverfinu þá verða þau ekki borin undir nefndina með svo almennum hætti sem hér er gert. Framkvæmd stjórnvaldsfyrirmæla geta hins vegar komið til kasta nefndarinnar ef lögvarðir hagsmunir eru til staðar en þannig háttaði t.a.m. í máli nr. [...].
Þó er nefndin þeirrar skoðunar að ávallt þurfi að grandskoða með hvaða hætti úrlausnarefni ber inn á borð nefndarinnar þ. á m. hvort farið sé fram á endurskoðun nefndarinnar sem hliðsetts stjórnvalds á ákvörðun ráðherra. [...]“
Í lok bréfs úrskurðarnefndarinnar er að finna svohljóðandi umfjöllun um valdsvið nefndarinnar:
„Er rétt að árétta að ágreiningur getur komið til kasta nefndarinnar þó að stjórnvaldsákvörðun liggi þar ekki að baki enda sé skýrt tilgreint í lögum að slíkur ágreiningur geti komið til kasta nefndarinnar eins og áskilið er í 1. gr. laga nr. 130/2011, sbr. 3. mgr. 4. gr. sömu laga. Eins og áður hefur komið fram verður hins vegar að túlka 1. gr. laga nr. 130/2011 í samræmi við texta sinn og í samræmi við þau ákvæði laganna í 3. mgr. 4. gr. sem mæla fyrir um þá meginreglu sem gildir hér líkt og í stjórnsýslurétti þ.e. að aðili þurfi að eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn um ákvörðun stjórnvalds. Undantekningarnar eru skýrar að lögum og ber að skýra þröngt og eru þær fólgnar annars vegar í því að sérlög mæli fyrir um að ágreiningur verði borinn undir nefndina, sbr. t.d. um framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum og byggingarleyfi samkvæmt mannvirkjalögum eða að opnað hafi verið sérstaklega fyrir aðild í ákveðnum tilvikum samanber talningu þar um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Er enga slíka undantekningu að finna í þessu tilviki og er sérstaklega vísað til laga um nefndina um málsmeðferð í lögum um hollustuhætti og [mengunarvarnir]. Þá er rétt að nefnda að nefndinni er ætlað að úrskurða á sviði umhverfis- og auðlindamála eins og greint er í lögum en er ekki ætlað hlutverk hvað varðar samkeppnisstöðu á markaði.“
Engar athugasemdir bárust við bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála af hálfu A hf.
IV. Álit setts umboðsmanns Alþingis.
1. Lagagrundvöllur málsins.
(a) Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Í 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, er kveðið á um hlutverk nefndarinnar. Þar segir m.a. að hún hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði.
Álitaefni málsins lúta að framkvæmd á grundvelli reglugerðar nr. 525/2006, um umhverfismerki, en hún er sett með stoð í 5. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 24. gr. hennar segir að rísi ágreiningur um framkvæmd reglugerðarinnar eða um ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt henni sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar, sbr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 segir loks að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þetta gildi þó ekki í þeim tilvikum þegar ráðherra fer með úrskurðarvald samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru til úrskurðarnefndarinnar fari samkvæmt lögum um nefndina.
Í 4. gr. laga nr. 130/2011 er að finna ákvæði er lúta að málsmeðferð og kæruaðild fyrir nefndinni. Sú málsgrein sem skiptir máli fyrir úrlausnarefnið hér er 3. mgr. sem hljóðar svo:
„Þeir einir geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geta þó kært eftirtaldar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að:
a. ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum,
b. ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum,
c. ákvarðanir um að veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur til sleppingar eða dreifingar erfðabreyttra lífvera.”
Loks er sérstaklega tekið fram í 8. mgr. 4. gr. að um málsmeðferð nefndarinnar fari að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga.
(b) Umhverfismerki.
Lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hefur verið breytt með lögum nr. 144/2013 með tilliti til þeirra reglna sem gilda um umhverfismerki. Þau tóku gildi 27. desember 2013. Samkvæmt 6. tölul. 5. gr. laga nr. 7/1998, eins og ákvæðið var úr garði gert þegar úrskurðarnefndin vísaði frá kæru A hf., setti ráðherra, til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits, í reglugerð almenn ákvæði um umhverfismerki á vörur, m.a. um veitingu þeirra og gjaldtöku.
Með stoð m.a. í 6. tölul. 5. gr. laga nr. 7/1998 var sett reglugerð nr. 525/2006, um umhverfismerki. Í 3. kafla hennar er fjallað um norræna umhverfismerkið Svaninn. Samkvæmt 4. gr. hefur Umhverfisstofnun yfirumsjón með framkvæmd reglugerðarinnar nema annað sé sérstaklega tekið fram í henni. Stofnunin sér um daglegan rekstur og alla umsýslu vegna umhverfismerkjanna Svansins og Blómsins, s.s. meðferð umsókna, veitingu leyfa og hefur jafnframt eftirlit með því að notkun umhverfismerkjanna sé í samræmi við reglugerðina og samningsskilmála hverju sinni.
Í 5. kafla reglugerðarinnar er fjallað um fræðslu- og kynningarstarfsemi. Umhverfisstofnun byggir á því í bréfi til lögmanns A hf., dags. 11. janúar 2012, að verkefnið „Ágætis byrjun“ byggist á 2. tölul. 1. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar. Þar segir að Umhverfisstofnun beri að upplýsa neytendur og fyrirtæki um hvaða framleiðsluflokkar hafi verið valdir. Í 3. mgr. 19. gr. segir að Umhverfisstofnun birti upplýsingar, sbr. 1. mgr., á heimasíðu stofnunarinnar.
Í 6. kafla reglugerðarinnar er að finna ýmis ákvæði. Í 23. gr. er kveðið á um greiðslu kostnaðar. Samkvæmt ákvæðinu innheimtir Umhverfisstofnun umsóknargjald sem skal svara til kostnaðar við afgreiðslu umsóknar auk fleiri hluta. Umsækjendur skulu standa undir kostnaði við nauðsynlegar prófanir og sannprófanir. Einnig innheimtir Umhverfisstofnun árgjald fyrir notkun umhverfismerkjanna. Þá setur ráðherra gjaldskrá að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar og umsögn umhverfismerkisráðs.
Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 7/1998 annast Umhverfisstofnun eftirlit með framkvæmd þeirra og er stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falla. Þá kemur m.a. fram í 21. gr. laganna að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér, sbr. 18. gr. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður.
Með stoð í 21. gr. laga nr. 7/1998 var sett gjaldskrá nr. 1295/2011, fyrir norræna umhverfismerkið, Svaninn. Í 2. gr. hennar er kveðið á um fjárhæðir umsóknargjalds og endurnýjunargjalds en í 3. gr. er fjallað um almennt árgjald. Í 2. mgr. 3. gr. segir að árgjald vöru sem ber norræna umhverfismerkið sé 0,3% af veltu vörunnar á ári. Árgjald þjónustu sem ber norræna umhverfismerkið sé 0,15% af veltu þjónustunnar á ári. Þá er í 3. mgr. 3. gr. kveðið á um lágmarks- og hámarksgjald.
2. Var frávísun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í samræmi við lög?
Líkt og áður er vikið að laut kæra A hf. að tvennu. Annars vegar að verkefninu „Ágætis byrjun“ sem félagið taldi að fæli í sér niðurgreiðslu á markaðskostnaði einkaaðila og að með því hefði Umhverfisstofnun farið út fyrir valdheimildir sínar. Hins vegar að lögmæti álagningar veltutengds árgjalds fyrir vottun vegna norræna umhverfismerkisins Svansins.
Áður en ég vík að framangreindum kæruatriðum tek ég fram að í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála kemur fram að úrskurðarvald hennar nái ekki til að úrskurða um lögmæti reglugerða ráðherra. Af því tilefni tel ég rétt að árétta niðurstöðu setts umboðsmanns Alþingis frá 19. ágúst 2013 í máli nr. 7024/2012 að valdheimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 geta, eins og það ákvæði hljóðar, náð til þess að leysa úr því hvort umhverfisráðherra sjálfur hafi fylgt lögum nr. 7/1998.
(a) Verkefnið „Ágætis byrjun“.
Hvað fyrra kæruatriðið varðar tek ég fram að af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verður ekki skýrlega ráðið á hvaða forsendum frávísun kæru vegna verkefnisins „Ágætis byrjun“ er reist, en þar er bæði að finna umfjöllun um að þörf sé á lögvörðum hagsmunum svo unnt sé að kæra stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar og að ákvörðun um að ráðast í verkefnið sé ekki kæranleg stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar. Af 1. gr. laga nr. 130/2011, 31. gr. laga nr. 7/1998 og 24. gr. reglugerðar nr. 525/2006, sem rakin eru hér að framan, verður skýrlega ráðið að ekki aðeins stjórnvaldsákvarðanir sæti kæru til nefndarinnar og að ágreiningsefni varðandi framkvæmd reglugerðar nr. 525/2006, ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt henni og ágreiningsefni varðandi framkvæmd laga nr. 7/1998 sé hægt að kæra til nefndarinnar. Því verður ekki séð að heimild til að kæra ágreiningsefni vegna verkefnisins til nefndarinnar hafi verið háð því að ákvörðun Umhverfisstofnunar um að ráðast í það hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það raunar áréttað í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns að ágreiningur geti komið til kasta nefndarinnar þótt þar sé ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða.
Í tengslum við kæruaðild félagsins hefur úrskurðarnefndin vísað til skilyrðis 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 en þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Undantekningar ákvæðisins eigi ekki við um A hf. Þótt lagaákvæðið taki samkvæmt orðanna hljóðan aðeins til „stjórnvaldsákvarðana“ fellst ég á það með nefndinni að sá sem kærir önnur ágreiningsefni til hennar verði að hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins til að geta haft stöðu aðila máls. Ekki er að finna í úrskurði nefndarinnar frekari rökstuðning fyrir því að félagið hafi ekki haft slíka hagsmuni af úrlausn málsins. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns kemur þó fram að félagið hafi ekki verið þátttakandi í verkefninu „Ágætis byrjun“ og að tilefni kærunnar sé samkeppni á markaði en úrskurðarvald nefndarinnar nái ekki til slíkra mála sem séu að jafnaði andlag samkeppnisyfirvalda. Vegna þessa tek ég fram að þegar kæra lýtur að ágreiningi vegna framkvæmdar á lögum nr. 7/1998, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða ákvarðana yfirvalda en ekki að broti á samkeppnislögum nr. 44/2005 fellur það innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að fjalla um kæruefnið. Þá ræður það ekki úrslitum um kæruaðild félagsins að það hafi ekki verið þátttakandi í verkefninu. Kæra þess laut að því að sú ákvörðun Umhverfisstofnunar að ráðast í verkefnið hafi verið ólögmæt og að ákvörðunin hafi verið til þess fallin að hafa áhrif á viðskiptalega eða samkeppnislega hagsmuni félagsins vegna þeirra vara sem það selur og eru í samkeppni við vörur þeirra félaga sem tóku þátt í verkefninu.
Vegna skýringa nefndarinnar til umboðsmanns, þar sem tekið er fram að almennt hafi enginn aðild að máli vegna setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla, tek ég fram að ekki er útilokað að einstaklingur eða lögaðili geti haft lögvarða hagsmuni af úrlausn um lögmæti almennra stjórnvaldsfyrirmæla og þá umfram aðra þá sem stjórnvaldsfyrirmælin snerta ekki. Í þeim tilvikum þegar hægt er að kæra slíka stjórnsýslugerninga til úrskurðarnefndar verður því að leggja mat á hvort viðkomandi hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn kæruefnisins.
Ég get því ekki fallist á þær ástæður sem nefndin hefur fært fyrir því að félagið hafi ekki haft lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur því ekki sýnt mér fram á að úrskurður nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög að þessu leyti. Það verður þó að vera verkefni nefndarinnar í nýju máli að taka afstöðu til þess í samræmi við þau sjónarmið sem hér er gerð grein fyrir hvort félagið eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og þar með aðild að kærumáli fyrir nefndinni. Í þessu sambandi árétta ég að forsendur úrskurðar nefndarinnar um aðild félagsins voru óskýrar.
(b) Lögmæti veltutengds árgjalds.
Varðandi síðara kæruatriði A hf., er laut að lögmæti veltutengds árgjalds, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að félagið eigi ekki aðild að slíku ágreiningsmáli þar sem því var ekki gert að greiða gjaldið og það sótti ekki um að taka þátt í því verkefni sem gjaldið var innheimt fyrir.
kvörtun A hf. til umboðsmanns Alþingis lýtur m.a. að lögmæti veltutengda árgjaldsins. Af því tilefni tek ég fram að lagagrundvelli gjaldsins var breytt með lögum nr. 144/2013 og er nú í 5. mgr. 6. gr. c laga nr. 7/1998 kveðið á um að í gjaldskrá sé heimilt að kveða á um innheimtu árgjalds sem tengist veltu vöru- og þjónustutegundar sem fengið hefur leyfi til að nota umhverfismerkið Svaninn. Í ljósi þess að gjaldið var aldrei lagt á A hf. og lagagrundvelli þess hefur nú verið breytt tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þennan þátt málsins á grundvelli kvörtunar félagsins.
V. Niðurstaða.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að frávísun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á stjórnsýslukæru A hf. er laut að niðurgreiðslu á markaðskostnaði einkaaðila tengdri umhverfismerkinu Svaninum í tengslum við verkefnið „Ágætis byrjun“ hafi ekki verið í samræmi við lög. Aftur á móti geri ég ekki athugasemd við frávísun nefndarinnar varðandi gjaldtöku fyrir vottun vegna norræna umhverfismerkisins Svansins.
Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að taka mál félagsins til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá því. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hafa þau sjónarmið í huga sem rakin eru í álitinu við úrlausn sambærilegra mála af hálfu nefndarinnar.
Þorgeir Ingi Njálsson.
VI. Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í tilefni af fyrirspurn minni um málið kemur fram að félagið A hafi ekki óskað eftir því að málið yrði tekið til nýrrar meðferðar. Hins vegar hafi þau almennu sjónarmið sem komi fram í álitinu, sem og áliti nr. 7024/2012, verið umræðuefni á fundum forstöðumanns nefndarinnar með ráðherra og öðru starfsfólki umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Í ráðuneytinu standi yfir vinna við endurskoðun löggjafar um hollustuhætti og mengunarvarnir. Af því tilefni, og með hliðsjón af framangreindum álitum, hafi nefndin tekið saman upplýsingar um kæruheimildir til hennar og komið skoðun sinni á framfæri við ráðuneytið. Meðfylgjandi var umrætt bréf nefndarinnar til ráðuneytisins.