Álit

I. Kvörtun og afmörkun athugunar.

Hinn 15. janúar 2013 leitaði B til mín fyrir hönd dóttur sinnar A, og kvartaði yfir meðferð íslenskra stjórnvalda á máli sem varðar [forsjárdeilu]. Kvörtunin beinist að innanríkisráðuneytinu og velferðarráðuneytinu. Lýtur hún að [...] Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við synjanir innanríkisráðuneytisins, dags. 12. október og 21. nóvember 2012, á beiðnum A um gjafsókn til að krefjast fyrir héraðsdómi ógildingar á aðfarargerð sýslumannsins í X nr.[...] sem fram fór á heimili hennar [...] og til að kæra úrskurð héraðsdóms Y frá [...] í málinu til Hæstaréttar. Með aðfarargerðinni var fallist á [...] Af gögnum málsins verður ráðið að A telji að hún hafi uppfyllt öll skilyrði til að hljóta gjafsókn og að á sama tíma og henni hafi verið synjað um gjafsókn hafi gjafsóknarnefnd veitt gagnaðila, [...], gjafsókn í sama máli. Byggðust synjanirnar á því að gjafsóknarbeiðnir A lytu að ágreiningi sem teldist ekki til „[málshöfðunar eða málsvarnar] í einkamáli fyrir dómi í skilningi 1. mgr. 126. gr.“ laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, og féllu því „utan valdssviðs“ gjafsóknarnefndar. Hefur athugun mín lotið að úrlausn og framsetningu synjana innanríkisráðuneytisins og umsagna gjafsóknarnefndar í þessum málum. Hvað varðar aðra þætti kvörtunarinnar hef ég ritað B bréf, dags. í dag, þar sem ég lýk athugun minni á þeim með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og að hluta til hef ég þá horft til viðbragða innanríkisráðuneytisins í tilefni af athugasemdum um málsmeðferð af hálfu sýslumanna í [...].

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 8. júlí 2014.

II. Málavextir.

Lögmaður A óskaði eftir því með bréfi, dags. 7. september 2012, að henni yrði veitt gjafsókn vegna kröfu hennar um ógildingu aðfarargerðar sem fram fór [...] þegar [...]. Með bréfi, dags. 12. október 2012, synjaði innanríkisráðuneytið A um gjafsókn vegna málshöfðunar fyrir héraðsdómi um ógildingu umræddrar aðfarargerðar með vísan til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 4. október 2012, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í umsögn gjafsóknarnefndar, sem tekin var orðrétt upp í bréfi ráðuneytisins, sagði m.a. eftirfarandi:

„Heimild til þess að veita aðila dómsmáls gjafsókn er að finna í XX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þau lög taka til almennrar meðferðar einkamála fyrir íslenskum dómstólum er varðar einkaréttarlegar kröfur, sbr. 1. gr. laganna. Gjafsóknarbeiðni sú sem hér um ræðir lýtur að ágreiningi í kjölfar fullnustugerðar sem fram fór á grundvelli aðfararhæfs dóms, en ekki málshöfðun eða málsvörn í einkamáli fyrir dómi í skilningi 1. mgr. 126. gr. áðurnefndra laga. Að mati gjafsóknarnefndar fellur umsókn þessi því utan valdssviðs nefndarinnar. Með vísun til framanritaðs er málinu vísað frá nefndinni.“

Með tölvubréfi, dags. 9. nóvember 2012, óskaði lögmaður A eftir því að henni yrði veitt gjafsókn til að kæra til Hæstaréttar úrskurð Héraðsdóms Y, uppkveðnum [...] s.á. í máli nr. [...], sem vísaði frá kröfu hennar um ógildingu aðfarargerðar sem fram fór [...]. Með bréfi, dags. 21. nóvember 2012, synjaði innanríkisráðuneytið A um gjafsókn með vísan til umsagnar gjafsóknarnefndar, dags. 15. nóvember 2012, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Í umsögn gjafsóknarnefndar var málinu vísað frá með sömu rökum og fram komu í fyrri umsögn nefndarinnar frá 4. október 2012 þess efnis að gjafsóknarbeiðnin sem um ræddi lyti að fullnustugerð sem þegar hefði farið fram samkvæmt aðfararhæfum dómi Hæstaréttar en fæli ekki í sér málshöfðun eða málsvörn í einkamáli fyrir dómi í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991. Því félli umsóknin utan valdssviðs nefndarinnar og vísa bæri málinu frá henni.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og innanríkisráðuneytisins.

Í tilefni af kvörtun B áttu sér stað nokkur samskipti við innanríkisráðuneytið. Í ljósi afmörkunar athugunar minnar tel ég aðeins þörf á að rekja fyrirspurnarbréf mitt frá 4. febrúar 2014 og svar ráðuneytisins af því tilefni 11. apríl 2014 og aðeins að því marki sem það hefur þýðingu fyrir athugun mína.

Í fyrrnefndu fyrirspurnarbréfi mínu rakti ég lagagrundvöll málsins og benti á að í lögskýringargögnum við lög nr. 90/1989, um aðför, væri ekki útilokað að reglurnar um gjafsókn gætu átt við um mál sem væru rekin á grundvelli þeirra laga en forsendur gjafsóknarnefndar virtust vera fortakslausar um að slíkur ágreiningur teldist „ekki málshöfðun eða málsvörn“ í skilningi 126. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Með hliðsjón af þessu og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig það viðhorf gjafsóknarnefndar, sem ráðuneytið staðfesti, að sá ágreiningur sem reyndi á í málinu hefði fallið utan valdssviðs nefndarinnar, með þeim afleiðingum að henni hefði borið að vísa málinu frá, samrýmdist þeim lagagrundvelli sem ég gerði nánari grein fyrir í bréfinu.

Í skýringum ráðuneytisins til mín 11. apríl 2014 kemur fram að ekki sé unnt að draga þá ályktun af umsögn gjafsóknarnefndar að í henni felist að sé óskað gjafsóknar eða gjafvarnar vegna máls sem rekið er á grundvelli laga um aðför varði það fortakslaust synjun á gjafsókn, þó eðli málsins samkvæmt komi reglur um gjafsókn sjaldan til álita í slíkum málum. Rétt sé að benda á að ráðuneytið hafi veitt gjafsókn í málum er varða aðför. Árin 2011-2013 hafi verið veitt gjafsókn í a.m.k. 29 slíkum málum, m.a. útburðar- og innsetningarmálum. Á sama tíma hafi verið synjað um gjafsókn í átta málum er varða aðför, ýmist á grundvelli tilefnisskorts eða fjárhagsstöðu viðkomandi. Ráðuneytið leggi þann skilning í umsögnina að reglur um gjafsókn hafi ekki komið til álita í því máli sem hér um ræðir. Sú niðurstaða hafi verið byggð á því að málið gæti ekki hlotið efnislega umfjöllun fyrir dómstólum, enda hafi aðfararmáli því sem ágreiningurinn stóð um verið lokið, sbr. niðurstöðu héraðsdóms, sem staðfest var í Hæstarétti með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar, þar sem málinu var vísað frá dómi þar sem viðkomandi átti ekki lögvarðra hagsmuna að gæta.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, taka lögin til dómsmála sem hvorki sæta sérstakri meðferð eftir fyrirmælum annarra laga né eiga undir sérdómstóla lögum samkvæmt. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum eru mál sem tengjast aðfarargerðum, sbr. 13.-15. kafla laga nr. 90/1989, um aðför, nefnd sem dæmi um mál sem falla ekki undir lögin, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarpsins. Þá segir að hafa beri í huga að þau verði rekin að talsverðu leyti eftir almennum reglum um meðferð einkamála á grundvelli beinna fyrirmæla þar um í ákvæðum laganna. Slíkar tilvísanir til reglna um meðferð einkamála megi finna víða í lögum, þar sem mælt sé fyrir um afbrigðilega meðferð mála, en fyrirmælum 1. mgr. 1. gr. sé engan veginn ætlað að hrófla við gildi slíkra tilvísana. (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 1068.)

Í V. þætti laga nr. 90/1989 er mælt fyrir um málsmeðferð fyrir dómi. Í 13. kafla er fjallað um meðferð máls um aðfararbeiðni, í 14. kafla er fjallað um úrlausn ágreinings sem rís við framkvæmd aðfarargerðar eða um endurupptöku hennar og í 15. kafla er fjallað um úrlausn ágreinings eftir lok aðfarargerðar. Í 1. mgr. 84. gr., sem er að finna í 13. kafla, segir að almennum reglum um meðferð einkamála í héraði skuli annars beitt um mál samkvæmt þessum kafla, eftir því sem við geti átt. Sambærilegt ákvæði er að finna í 1. mgr. 91. gr., sem er að finna í 14. kafla, og 94. gr., sem er að finna í 15. kafla.

Í frumvarpi er varð að lögum nr. 90/1989 er í athugasemdum við 1. mgr. 91. og 94. gr. vísað til athugasemda við 1. mgr. 84. gr. Þar kemur m.a. fram að tilvísun til laga um meðferð einkamála í héraði takmarkist ekki aðeins af gagnstæðum fyrirmælum í 13. kafla heldur geti þær lagareglur sem þar er að finna ekki allar átt við eftir eðli máls. Síðan er vísað til þeirra reglna laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, sem „[eigi] við um málsmeðferð eftir 13. kafla“. Þar eru m.a. talin upp ákvæði XI. kafla um gjafsókn en síðan sagt: „þótt þær geti sjaldan komið til álita eftir eðli máls“. (Alþt. 1988-1989, A-deild, bls. 881.)

Lög nr. 91/1991, um meðferð einkamála, tóku við af lögum nr. 85/1936. Er fjallað um gjafsókn í XX. kafla þeirra. Í 2. mgr. 125. gr. er kveðið á um að ráðherra skipi gjafsóknarnefnd og í 4. mgr. ákvæðisins segir að ráðherra veiti gjafsókn eftir umsókn aðila. Hún verði því aðeins veitt að gjafsóknarnefnd mæli með því. Samkvæmt 1. mgr. 126. gr. skal gjafsókn aðeins veitt ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru skilyrða sem talin eru upp í a- og b-lið ákvæðisins sé að auki fullnægt.

2. Skýringar innanríkisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis.

Umsagnir gjafsóknarnefndar 4. október og 15. nóvember 2012, sem synjanir innanríkisráðuneytisins á að veita gjafsókn byggðust á, eru þannig fram settar að ekki verður önnur ályktun dregin af þeim en að niðurstöður nefndarinnar hafi verið reistar á því að gjafsóknarreglur XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, taki ekki til mála er varða ágreining í kjölfar fullnustugerðar sem fram hefur farið á grundvelli aðfararhæfs dóms. Til að mynda er í umsögnunum ekki vikið að því skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 að málstaður umsækjanda gefi „nægilegt tilefni“ til málshöfðunar eða málsvarnar. Þvert á móti byggir nefndin á þeirri forsendu að umræddar gjafsóknarbeiðnir lúti að ágreiningi sem teljist ekki til „[málshöfðunar eða málsvarnar] í einkamáli fyrir dómi í skilningi 1. mgr. 126. gr.“, sbr. umsögn nefndarinnar 4. október 2012. Í beinu framhaldi segir síðan í þeirri umsögn: „Að mati gjafsóknarnefndar fellur umsókn þessi því utan valdsviðs nefndarinnar. Með vísun til framanritaðs er málinu vísað frá nefndinni.“

Af samspili laga nr. 91/1991 og laga nr. 90/1989, um aðför, sem gerð er grein fyrir hér að framan, verður ráðið að þótt mál er varða aðfarargerðir falli ekki undir gildissvið laga nr. 91/1991, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra, þá geti ákvæði þeirra laga átt við um meðferð mála sem rekin eru á grundvelli 13.-15. kafla laga nr. 90/1989 „eftir því sem við [geti] átt“. Er sérstaklega vísað til gjafsóknar í þessu sambandi. Þannig útiloka lögskýringargögn við lög nr. 90/1989 ekki að reglurnar um gjafsókn geti átt við um mál sem eru rekin á grundvelli þeirra laga en forsendur gjafsóknarnefndar eru fortakslausar um að gjafsóknarreglur laga um meðferð einkamála taki ekki til slíks ágreinings.

Í skýringum ráðuneytisins til mín er því lýst að ágreiningur á grundvelli laga um aðför geti uppfyllt skilyrði gjafsóknar. Það er afstaða þess að ekki sé „unnt að draga þá ályktun af umsögninni að í henni felist að sé óskað gjafsóknar eða gjafvarnar vegna máls sem rekið er á grundvelli laga um aðför varði slíkt fortakslaust synjun á gjafsókn, þó eðli málsins skv. komi reglur um gjafsókn sjaldan til álita í slíkum málum“. Tekur ráðuneytið fram í þessu sambandi að umsögn gjafsóknarnefndar varði tiltekið mál. Til stuðnings þessu bendir ráðuneytið á að veitt hafi verið gjafsókn í 29 málum, m.a. útburðar- og innsetningarmálum, en synjað um gjafsókn í átta málum er varða aðför á árunum 2011-2013. Í framhaldinu segir í skýringunum að ráðuneytið leggi þann skilning í umsögn gjafsóknarnefndar að reglur um gjafsókn hafi ekki komið til álita í því máli sem hér um ræðir. Hafi sú niðurstaða verið byggð á því að málið gæti ekki hlotið efnislega umfjöllun fyrir dómstólum, enda hafi aðfararmáli því sem ágreiningurinn stóð um lokið og er í því sambandi vísað til niðurstöðu héraðsdóms sem staðfest var í Hæstarétti, þar sem málinu var vísað frá dómi þar sem viðkomandi átti ekki lögvarðra hagsmuna að gæta.

Framangreindar forsendur fyrir synjunum gjafsóknarnefndar á gjafsóknarbeiðnum A verða ekki ráðnar af orðalagi umsagna nefndarinnar. Ég ítreka að niðurstöður gjafsóknarnefndar voru að vísa málinu frá nefndinni vegna þess að gjafsóknarbeiðnirnar ættu ekki undir valdssvið hennar. Hvergi var í umsögnunum vikið að skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um að málstaður umsækjanda gefi „nægilegt tilefni“ til málshöfðunar eða málsvarnar eða af hverju því skilyrði var ekki fullnægt í málinu. Þær forsendur komu fyrst fram í skýringum ráðuneytisins til mín. Ég legg áherslu á að það er verkefni innanríkisráðherra að taka endanlega afstöðu til gjafsóknarbeiðna þótt umsagnir gjafsóknarnefndar séu bindandi, sbr. 2. og 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Ráðherra verður því hverju sinni að taka afstöðu til þess hvort umsagnir nefndarinnar séu nægilega rökstuddar, ákveðnar og skýrar, réttar og lögum samkvæmt þannig að fullnægt sé kröfum laga um þessi atriði. Vegna þess fyrirkomulags sem málum þessum er búið í lögum sætir það takmörkunum að hvaða leyti innanríkisráðuneytið getur bætt úr þeim annmörkum sem eru á umsögnum gjafsóknarnefndar. Hafi það verið afstaða ráðuneytisins að gjafsóknarreglur XX. kafla laga nr. 91/1991 næðu til þeirrar tegundar mála sem þær gjafsóknarbeiðnir sem hér um ræðir lutu að og fjalla bæri efnislega um beiðnirnar, bar ráðuneytinu, í ljósi skýrra forsendna og niðurstaðna umsagna gjafsóknarnefndar í aðra veru, að leggja það fyrir gjafsóknarnefnd að fjalla um málið á ný og taka efnislega afstöðu til beiðnanna. Það var aftur á móti ekki gert heldur voru synjanir ráðuneytisins reistar á umsögnunum. Er það verulega gagnrýnivert.

Af þessu tilefni tek ég fram að úrlausnir og rökstuðningur stjórnvalda, þ. á m. forsendur fyrir niðurstöðum þeirra, verða bæði að vera skýrar og glöggar að efni til og réttar og lögum samkvæmt, sbr. einnig 1. mgr. og d-lið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 45/2008, um skilyrði gjafsóknar og starfshætti gjafsóknarnefndar, og 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu felst að forsendur og niðurstöður stjórnvalda verða að endurspegla með skýrum hætti á hverju hafi raunverulega verið byggt í máli og af hverju niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun ber vitni.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að synjanir innanríkisráðherra 12. október og 21. nóvember 2012, þar sem umsagnir gjafsóknarnefndar 4. október og 15. nóvember s.á. voru lagðar til grundvallar, hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að synjanir innanríkisráðherra 12. október og 21. nóvember 2012, þar sem umsagnir gjafsóknarnefndar 4. október og 15. nóvember s.á. voru lagðar til grundvallar, hafi ekki verið í samræmi við XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Þrátt fyrir það fyrirkomulag sem gjafsóknarmálum er búið í lögum gilda skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins um endurupptöku þeirra mála. Með hliðsjón af framangreindu mælist ég því til þess að ráðuneytið taki upp mál A, komi fram beiðni frá henni þess efnis, og leysi úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að innanríkisráðuneytið gæti framvegis betur að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins til mín, dags. 27. maí 2015, í tilefni af fyrirspurn minni um málið kom fram að með bréfi, dags. 4. september 2014, hefði lögmaður A óskað eftir endurupptöku á synjunum ráðuneytisins á að veita henni gjafsókn vegna málareksturs hennar fyrir héraðsdómi annars vegar og Hæstarétti hins vegar. Í framhaldinu hafi málið verið endurupptekið og leitað eftir umsögn gjafsóknarnefndar um beiðni A um gjafsókn. Í umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 6. nóvember 2014, var með vísan til sjónarmiða í áliti umboðsmanns veitt efnisleg umsögn um umsókn A. Var niðurstaðan sú að ekki væri tilefni til málshöfðunar í skilningi 126. gr. laga um meðferð einkamála, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 45/2008, og ekki mælt með gjafsókn. Á grundvelli framangreinds taldi ráðuneytið ekki unnt að verða við beiðni A um gjafsókn og var henni tilkynnt um það með bréfi, dags. 9. desember 2014. Þá tók innanríkisráðuneytið fram að það teldi þær ábendingar sem fram kæmu í álitinu til eftirbreytni, m.a. um að forsendur og niðurstöður ráðuneytisins í málum er varða synjanir á gjafsókn endurspegli með skýrum hætti á hverju hafi verið raunverulega byggt og hvers vegna niðurstaða máls sé sú sem raun ber vitni.